CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., veintitrés [23] de julio de dos mil veintiséis [2026] Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-02687-01 Demandante: EXPEDITO LOZANO GÓMEZ Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DE SAN GIL Y COLPENSIONES Temas: Tutela contra providencia judicial – Confirma – Improcedencia por falta de relevancia constitucional SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por el señor Expedito Lozano Gómez contra la sentencia de 15 de mayo de 2026, por medio de la cual la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado, declaró improcedente la acción de tutela de la referencia. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo El señor Expedito Lozano Gómez, actuando en nombre propio, presentó acción de tutela con el fin de que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia. Las referidas garantías constitucionales las estimó vulneradas con ocasión de la sentencia de 11 de diciembre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual se confirmó la decisión dictada el 15 agosto de 2025 por el Juzgado Segundo Administrativo de San Gil, que negó las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el accionante contra la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, identificado con el radicado 68679-33-33-002-2023-00198-01. 1.2.
Peticiones del amparo constitucional Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes:
PRIMERO: Se me TUTELEN los derechos fundamentales constitucionales a la igualdad (Art. 13), debido proceso (Art. 29), acceso a la administración de justicia Demandante: Expedito Lozano Gómez Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otros Radicado: 11001-03-15-000-2026-02687-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (Art. 229), a la garantía a la Seguridad Social Integral (Art. 48) y a la remuneración mínima vital conforme a las normas laborales (Art. 53).
SEGUNDO: En consecuencia, se dejen si efectos la sentencia de segunda instancia proferido en el proceso tramitado bajo el radicado 68679-33-33-002- 2023-00158-01, al haberse emitido una decisión vulneradora de mis prerrogativas fundamentales, por emitirse contrariando el precedente del tribunal de cierre en la materia y sin la valoración expresa del material probatorio asociado al Ingreso Base de Cotización – I.B.C. acreditado por el suscrito.
TERCERO: Con ocasión de lo anterior, se ordene al H. Tribunal Administrativo de Santander emitir decisión de remplazo, teniendo en consideración el precedente emitido por el H. Consejo de Estado, en casos análogos, y surtiendo una valoración específica del Ingreso Base de Cotización – I.B.C. acreditado en el proceso como determinante de mi asignación pensional, con el objeto de garantizar mi derecho fundamental a la instancia judicial a través de un pronunciamiento claro, preciso, congruente y consecuente con lo pretendido en el medio de control, por parte del juez natural.1 1.3.
Hechos De la solicitud de tutela, se establecen los siguientes supuestos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en este fallo: El señor Expedito Lozano Gómez prestó sus servicios en la Universidad Industrial de Santander [en lo sucesivo UIS] como docente de planta y docente de hora cátedra, realizando aportes al sistema general de pensiones sobre los ingresos percibidos.
Colpensiones, mediante la resolución GNR 270025 del 28 de julio de 2014, le reconoció la pensión de vejez en calidad de beneficiario del régimen de transición, con aplicación del Decreto 758 de 1990. Posteriormente, por medio de resoluciones GNR 450216 del 31 de diciembre de 2014 y VPB74946 del 15 de diciembre de 2015, resolvió los recursos interpuestos y modificó la liquidación de la prestación, al reajustar el número de semanas cotizadas y el ingreso base de liquidación [IBL].
En ese sentido ordenó el ingreso a nómina a partir del 22 de diciembre de 2015, con 1745 semanas y un IBL de $6.253.317 al que el aplicó la tasa de reemplazo del 90%, para una mesada a partir del 22 de diciembre de 2014 de $5.627.985. El 27 de noviembre de 2020 el actor solicitó a Colpensiones la reliquidación de la pensión, al considerar que el ingreso base de liquidación reconocido era inferior al que le correspondía, pues no se tuvieron en cuenta la totalidad de los aportes efectuados durante los últimos diez años de servicios.
A través de la resolución SUB59564 del 5 de marzo de 2021, la entidad accedió parcialmente a la solicitud y reliquidó la prestación conforme a lo previsto en el 1 Transcripción literal del texto original por lo que puede contener errores. Demandante: Expedito Lozano Gómez Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otros Radicado: 11001-03-15-000-2026-02687-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Decreto 758 de 1990, con un IBL para el 2014 de $7.945.139 al que le aplicó una tasa de reemplazo del 90%, para una mesada a partir del 22 de diciembre de 2014 de $7.150.625.
Con ocasión de lo anterior, promovió medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra Colpensiones, con el fin de obtener la nulidad parcial de los actos administrativos que reconocieron y reliquidaron la pensión, así como del acto ficto derivado del silencio administrativo negativo. Como restablecimiento del derecho solicitó que se reliquidara la prestación con aplicación al Decreto 758 de 1990, teniendo en cuenta que, para determinar el ingreso base de liquidación, la totalidad de los aportes efectuados durante los últimos diez años de servicio como docente de planta y de hora cátedra, incluida la prima de antigüedad, además del pago de las diferencias pensionales, la indexación de las sumas reconocidas y la condena en costas.
El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de San Gil, mediante sentencia del 15 de agosto de 2025, negó las pretensiones de la demanda. Consideró que la resolución SUB141879 de 17 de junio de 2021 liquidó correctamente la pensión con base en los factores sobre los cuales efectivamente se realizaron cotizaciones, incluida parcialmente la prima de antigüedad, por cuanto los aportes se encontraban sujetos al límite legal de cotización. Inconforme con esta decisión, el señor Expedito Lozano Gómez interpuso recurso de apelación al sostener que el a quo desconoció el principio de congruencia y el precedente judicial aplicable, pues el límite de veinticinco [25] salarios mínimos legales mensuales vigentes solo resulta predicable de la mesada pensional y no del ingreso base de liquidación. De igual manera, afirmó que Colpensiones debía incluir la totalidad de los aportes efectuados como docente de planta y de hora cátedra, así como el valor devengado por concepto de prima de antigüedad, independientemente de que dicho factor no hubiera sido cotizado en su integridad por el empleador.
El Tribunal Administrativo de Santander mediante fallo de 11 de diciembre de 2025 confirmó la sentencia de primera instancia y concluyó que no había lugar a reliquidar la pensión del demandante, pues Colpensiones determinó correctamente el ingreso base de liquidación con fundamento en los factores efectivamente cotizados, incluida parcialmente la prima de antigüedad, debido a que las cotizaciones estaban sujetas al límite legal de veinticinco [25] salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Agregó que la normativa del sistema general de pensiones prevé ese tope para la base de cotización y que ello no desconoce el precedente constitucional ni la jurisprudencia del Consejo de Estado. 1.4. Fundamento de la solicitud La solicitud de amparo se fundamenta en la presunta configuración de los defectos fáctico y desconocimiento del precedente judicial.
Demandante: Expedito Lozano Gómez Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otros Radicado: 11001-03-15-000-2026-02687-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Frente al primero, el accionante sostuvo que el Tribunal Administrativo de Santander omitió valorar las pruebas que, en su criterio, demostraban que Colpensiones no tuvo en cuenta la totalidad de los aportes efectuados durante los últimos diez años de servicio como decente de planta y docente de hora cátedra para determinar el ingreso base de liquidación de su pensión. Asimismo, afirmó que la entidad excluyó parcialmente el valor correspondiente a la prima de antigüedad, pese a que constituía un factor salarial que debía ser considerado para efectos de la liquidación de la prestación. Respecto del desconocimiento del precedente judicial, señaló que la autoridad extendió indebidamente el límite de veinticinco [25] salarios mínimos legales mensuales vigentes al ingreso base de liquidación, cuando dicho tope, conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado2, únicamente resulta aplicable al valor de la mesada pensional.
Agregó que el Tribunal Administrativo de Santander también desconoció el precedente según el cual la omisión del empleador de efectuar la totalidad de las cotizaciones no puede trasladarse al trabajador, razón por la cual debían incluirse los factores salariales efectivamente devengados para reliquidar la pensión. 1.5. Trámite de la acción Mediante auto de 13 de abril de 2026, el consejero José Roberto Sáchica Méndez admitió la acción de tutela y ordenó la notificación del señor Expedito Lozano Gómez, del Tribunal Administrativo de Santander, del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de San Gil y de la Administradora Colombiana de Pensiones [Colpensiones], para que rindieran el informe correspondiente.
De igual forma, requirió al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de San Gil para que remitiera copia digital del expediente del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 68679-33-33- 002-2023-00158-00/01. 1.6. Intervenciones 1.6.1. El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de San Gil informó que profirió la sentencia de primera instancia dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Sostuvo que la decisión adoptada durante el trámite fue debidamente motivada y se fundamentó en las normas aplicables, la jurisprudencia y el material probatorio obrante en el expediente, razón por la cual consideró que no vulneró los derechos fundamentales invocados por el accionante. 2 En el escrito de tutela nombró las sentencias «H. Consejo de Estado, RAD. 68001-23-33-000-2014- 00756-01, MP – Rafael Francisco Suárez Vargas/H. Consejo de Estado, RAD. 68001-23-33-000- 2016-01377-01, MP – Juan Enrique Bedoya Escobar/H. Consejo de Estado, RAD 68001-23-33-000- 2021-00421-01, MP – Juan Enrique Bedoya Escobar.» Demandante: Expedito Lozano Gómez Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otros Radicado: 11001-03-15-000-2026-02687-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6.2.
El Tribunal Administrativo de Santander, por conducto de la magistrada Francy del Pilar Pinilla Pedraza, consideró que el amparo es improcedente, pues el extremo procesal activo pretende reabrir una controversia que fue resuelta dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Resaltó que el proceso ordinario se adelantó con observancia del debido proceso y que la tutela no constituye una instancia adicional para controvertir las decisiones adoptadas por el juez natural.
Frente al defecto fáctico, explicó que la sentencia cuestionada valoró la totalidad del material probatorio y expuso las razones que sustentaban la decisión adoptada. En cuanto al desconocimiento del precedente, indicó que las providencias invocadas por el accionante se refieren al límite de veinticinco [25] salarios mínimo legales mensuales vigentes respecto del monto de la mesada pensional y no del ingreso base de cotización, razón por la cual no resultaban aplicables al caso concreto.
Finalmente, estimó que la controversia carece de relevancia constitucional, ya que los reproches formulados reflejan únicamente la inconformidad del accionante con la interpretación jurídica y la valoración probatoria efectuadas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, aspectos que hacen parte de la autonomía e independencia judicial. 1.6.3.
La Administradora Colombiana de Pensiones [Colpensiones] solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela o, en su defecto, se negaran las pretensiones. Señaló que el mecanismo de amparo no cumple los requisitos de procedencia, pues pretende reabrir una controversia que fue resuelta por la jurisdicción de lo contencioso administrativo y convertir la tutela en una instancia adicional para cuestionar la valoración probatoria y la interpretación jurídica efectuada por los jueces naturales. 1.7.
Fallo de primera instancia3 Mediante sentencia de 15 de mayo de 2026, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela al considerar que no cumplía el requisito de relevancia constitucional. Explicó que los reproches formulados por el accionante evidenciaban únicamente su inconformidad con la valoración probatoria y la interpretación jurídica realizada por el Tribunal Administrativo de Santander, por lo que el amparo no podía utilizarse como una instancia adicional para reabrir esa controversia.
En relación con el desconocimiento del precedente, concluyó que la interpretación acogida por la autoridad judicial accionada resultaba razonable y que las 3 Notificado a través de correo electrónico el 22 de mayo de 2026. Demandante: Expedito Lozano Gómez Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otros Radicado: 11001-03-15-000-2026-02687-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co providencias invocadas por el actor no establecían una regla según la cual el límite de veinticinco [25] salarios mínimos legales mensuales vigentes fuera inaplicable al ingreso base de cotización en casos como el analizado.
Frente al defecto fáctico, consideró que la sentencia cuestionada sí examinó el material probatorio y que la referencia a uno de los periodos de cotización tuvo un carácter ilustrativo, sin que ello implicara omitir el estudio de los demás aportes efectuados por el accionante. Por lo tanto, concluyó que la providencia censurada no era arbitraria ni caprichosa y no había lugar a la intervención excepcional del juez de tutela. 1.7.
Impugnación4 El señor Expedito Lozano Gómez expresó que el asunto sí tiene relevancia constitucional, debido a que es un adulto mayor cuya única fuente de ingresos es la pensión y la controversia incide directamente en sus derechos al debido proceso, a la seguridad social, al mínimo vital y a la igualdad. Reiteró que el Tribunal Administrativo de Santander incurrió en un defecto al omitir la valoración integral de las pruebas que, en su criterio, demostraban que Colpensiones no tuvo en cuenta la totalidad de los aportes efectuados durante los últimos diez años de servicios.
En particular, expresó que la autoridad judicial dejó de confrontar las certificaciones expedidas por la Universidad Industrial de Santander con la información utilizada para reliquidar la prestación. Asimismo, insistió en que la providencia cuestionada desconoció el precedente judicial5 al extender el límite de veinticinco [25] salarios mínimos legales mensuales vigentes al ingreso base de cotización, cuando dicho tope únicamente resulta aplicable al valor de la mesada pensional.
Con fundamento en lo anterior, pidió revocar la sentencia impugnada, amparar los derechos invocados y dejar sin efectos la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander. 4 La impugnación se presentó el 25 de mayo del 2026. 5 Sobre el punto, manifestó que «Se resumen los aspectos facticos de las decisiones enunciadas como base de la violación del precedente vertical (H. Consejo de Estado, RAD. 25000-23-25-000- 2011 00709-01, C. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; 68001-23-33-000-2014-00756-01, C. P. Rafael Francisco Suárez Vargas; y 68001-23-33-000-2016- 01377-01 y 68001-23 33-000-2021- 00420-01, C. P. Juan Enrique Bedoya Escobar), y horizontal (H. Tribunal Administrativo de Santander, Expedientes 68001-23-33-000-2020-00124-00, M. P. Julio Edisson Ramos Salazar; 68001-23-33-000-2020- 00166-00, M. P. Milciades Rodríguez Quintero; 68001-23-33-000-2021- 00420-00, M. P. Claudia Patricia Peñuela Arce; y 68001-33-33-009-2022-00179-01, M. P. Julio Edisson Ramos Salazar), concluyendo que, al no versar las controversias sobre similares supuestos fácticos y jurídicos, no es dable pretender que la autoridad judicial conceda las pretensiones solamente con 3 fundamento en que en aquellas providencias se adoptó esa determinación, dado que era disímil el problema jurídico.» Demandante: Expedito Lozano Gómez Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otros Radicado: 11001-03-15-000-2026-02687-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por el señor Expedito Lozano Gómez contra el Tribunal Administrativo de Santander, de conformidad con el Decreto 2591 de 1991, el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y los Acuerdos 080 de 2019 y 434 de 2024 de la Sala Plena de esta corporación. 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si debe confirmarse, modificarse o revocarse la sentencia de primera instancia de 15 de mayo de 2026, mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela promovida por el accionante contra el Tribunal Administrativo de Santander. Para el efecto, se abordará el estudio del caso así: (i) las generalidades de la acción de tutela (ii) los requisitos de procedibilidad adjetiva y (iii) el caso concreto. 2.4.
La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en fallo de 31 de julio de 20126 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema7.
Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente, en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales8. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los «fijados hasta el momento jurisprudencialmente».
Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 20149, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. 6 Sala Plena. Consejo de Estado.
Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 7 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 8 Se dijo en la mencionada sentencia: «DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia». 9 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Demandante: Expedito Lozano Gómez Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otros Radicado: 11001-03-15-000-2026-02687-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5.
Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.5.1. Ahora bien, continuando con el estudio de los parámetros esenciales de viabilidad de la tutela cuando se dirige contra providencias judiciales, resulta pertinente recordar el criterio adoptado por la Corte Constitucional en la SU-215 de 2022 en cuanto a la procedencia de la acción constitucional de cara al requisito de relevancia constitucional, así: […] 40.
En síntesis, según la jurisprudencia de esta Corte, la relevancia constitucional protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales. Para determinar si este requisito se cumple, el juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […].
Por su parte, esta Sala ha dispuesto que el estudio de la relevancia constitucional debe estar acompasado con los criterios establecidos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 y acogidos por esta corporación en sentencia de unificación del 5 de agosto de 201410, que en concreto se refieren a: i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la vulneración de aquellos; ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo sólo está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por ende, no debe ser un debate exclusivamente legal. iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se advierta la tensión entre las decisiones que se enjuician y una vulneración ostensible de un derecho fundamental. Lo anterior porque estas controversias corresponde definirlas a los jueces ordinarios y la tutela no puede convertirse en una tercera instancia11.
Sobre el particular, se considera, que este asunto no es relevante constitucionalmente, como se pasará a explicar. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 29 de septiembre de 2022, expediente N.º 11001-03-15-000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. 11 Énfasis de la sala. Demandante: Expedito Lozano Gómez Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otros Radicado: 11001-03-15-000-2026-02687-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En síntesis, el señor Expedito Lozano Gómez cuestiona la sentencia de 11 de diciembre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que confirmó la negativa de las pretensiones formuladas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido contra Colpensiones.
El actor estimó que la autoridad judicial incurrió en los defectos fáctico y desconocimiento del precedente, al avalar la forma en que Colpensiones determinó el ingreso base de cotización utilizado para reliquidar su pensión de vejez. Frente al primer reproche sostuvo que el Tribunal Administrativo de Santander no valoró integralmente: • Las certificaciones expedidas por la Universidad Industrial de Santander [UIS] en las que constan los salarios y aportes realizados como docente de planta y docente de hora cátedra. • La historia laboral, porque afirma que Colpensiones registró valores inferiores a los realmente cotizados en varios meses de los últimos años. • El cuadro comparativo elaborado por el accionante, en el que confronta los ingresos que Colpensiones tuvo en cuenta para fijar el IBC.
Aunado a lo anterior, afirmó que no se tuvo en cuenta el valor completo de la prima de antigüedad ni la totalidad de los ingresos recibidos como docente de planta y docente de hora cátedra. Respecto del desconocimiento del precedente, alegó que el límite de veinticinco [25] salarios mínimos legales mensuales vigentes solo puede aplicarse al valor de la mesada pensional y no al ingreso base de cotización. Para sustentar ese planteamiento, mencionó, entre otras providencias, la sentencia de 8 de mayo de 2025 de la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, radicado 68001-23-33-000-2021-00420-01, al considerar que dicha providencia establece que deben computarse la totalidad de los factores salariales efectivamente devengados para la liquidación de la prestación, aún cuando no se hubieren realizado todas las cotizaciones correspondientes.
A partir de lo anterior, se observa que a controversia se concentra en la valoración de la historia laboral y de las certificaciones salariales del accionante, así como en la interpretación de las disposiciones que regulan el límite máximo de las cotizaciones al sistema pensional. Cabe resaltar que estos asuntos fueron examinados por la autoridad judicial dentro del proceso ordinario.
En particular, el Tribunal Administrativo de Santander estudió los argumentos relacionados con las cotizaciones simultáneas, los factores Demandante: Expedito Lozano Gómez Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otros Radicado: 11001-03-15-000-2026-02687-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co salariales certificados y la aplicación del límite legal.
Frente al defecto fáctico, se observa que el ad quem no prescindió del material probatorio allegado al proceso. Por el contrario, examinó las certificaciones expedidas por la Universidad Industrial de Santander, el certificado base de liquidación de aportes a pensión y los reportes de semanas cotizadas emitidos por Colpensiones y señaló que: En este orden de ideas, el análisis y revisión de tales reportes, en puto al salario mensual devengado, el IBC reportado y la cotización pagada, así como de su valoración conjunta con los documentos aportados, dentro de los que se encuentran las certificaciones expedidas por el empleador, permite establecer que no le asiste razón al apelante al pretender que sea tenido en cuenta el monto total de los devengado con inclusión de la prima de antigüedad, por cuanto proceder en tal sentido excedería el límite de cotización de 25smlmv estipulado por la Ley.
Tampoco se evidencia que la autoridad judicial hubiera limitado su estudio al año 2014. La providencia explicó expresamente que esa vigencia fue utilizada con «fines ilustrativos» al indicar que «a continuación se ilustran los montos devengados y cotizados en el año 2014 […] para evidenciar» la forma en que operaba el límite de veinticinco [25] salarios mensuales vigentes respecto de la prima de antigüedad.
En cuanto al precedente invocado, tampoco se advierte que el desconocimiento alegado por el señor Expedito Lozano Gómez, sea relevante. La sentencia cuestionada examinó expresamente el fallo expedido por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B el 8 de mayo de 2025 y reconoció que, «la prima de antigüedad debe componer el IBC y debe incluirse en el IBL al liquidar la prestación, sin que la falta de cotización sea oponible al trabajador».
A partir de esa premisa, explicó las razones por las cuales consideró que, en el caso concreto, las cotizaciones efectuadas se encontraban sujetas al límite previsto en el artículo 18 de la Ley 100 de 1993. Así, la autoridad judicial expuso las razones por las cuales consideró que esos pronunciamientos no resolvían un supuesto equivalente al debatido.
La inconformidad del accionante con la interpretación realizada por el juez de segunda instancia no demuestra, por sí sola, el desconocimiento de una regla jurisprudencial aplicable al caso. Además, el señor Expedito Lozano no satisfizo la carga mínima argumentativa exigida para estructurar el defecto por desconocimiento del precedente, en tanto se limitó a citar decisiones judiciales sin identificar la ratio decidenci aplicable al caso ni demostrar que la situación fáctica y jurídica fuera equiparable.
Ahora bien, el señor Expedito Lozano afirmó en la impugnación que el asunto tiene relevancia constitucional porque es un adulto mayor, presenta problemas de salud y su pensión constituye su única fuente de subsistencia. Demandante: Expedito Lozano Gómez Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otros Radicado: 11001-03-15-000-2026-02687-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sin embargo, esas circunstancias no permiten tener por satisfecho automáticamente este requisito.
Era necesario demostrar que la discusión trascendía el contenido económico de la reliquidación y comprometía de manera directa una garantía fundamental. En este caso, no se acreditó que la mesada reconocida fuera insuficiente para asegurar las condiciones mínimas de subsistencia del accionante. Tampoco se demostró una situación concreta de vulnerabilidad que hiciera necesaria la intervención del juez constitucional.
Por el contrario, la pretensión consiste en que el juez de tutela confronte nuevamente las certificaciones laborales con la historia de cotizaciones, revise los cálculos efectuados por Colpensiones y determine la forma en que debía aplicarse el límite legal al ingreso base de cotización. Ese análisis supondría reabrir el debate probatorio y jurídico que fue resuelto por los jueces naturales de la causa12.
La tutela no constituye una instancia adicional destinada a escoger una interpretación distinta entre varias jurídicamente razonables. Así las cosas, no se encuentran acreditados los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022 para superar el requisito de relevancia constitucional, pues no se demostró una posible afectación de derechos fundamentales que trascienda una discusión legal, probatoria y económica.
Para la Sala, los reparos formulados corresponden a la inconformidad del accionante con la valoración de las pruebas y con la interpretación adoptada por el Tribunal Administrativo de Santander. Tales cuestionamientos son propios del proceso ordinario y no pueden ser examinados nuevamente por el juez constitucional. 2.5. Conclusión Así las cosas, esta Sección confirmará la improcedencia de la acción de tutela, por las razones analizadas en precedencia, toda vez que el reclamo bajo análisis carece de relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 12 Ver las siguientes decisiones: (i) sentencia de 29 de septiembre de 2022, expediente 11001-03- 15-000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil; (ii) sentencia de 6 de septiembre de 2022, expediente 11001-03-15-000-2022-03065-01, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio;
(iii) sentencia de 28 de abril de 2022, expediente 11001-03-15-000-2022-01880-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra; y (iv) sentencia de 21 de noviembre de 2024, expediente 11001-03-15-000-2024-04391-01, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. Demandante: Expedito Lozano Gómez Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otros Radicado: 11001-03-15-000-2026-02687-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.
FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 15 de mayo de 2026, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la cual se DECLARÓ IMPROCEDENTE la acción de tutela.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Dentro de los diez [10] días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultarlo con el número de radicación en el siguiente link https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx