CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., cuatro (4) de agosto de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 19001-23-33-000-2019-00152-02 (2473-2021) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandado: Nino Arcido La Torre Zúñiga Tema: Reconocimiento de pensión gracia y sustitución pensional en calidad de compañero permanente Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 26 de marzo de 2021 por el Tribunal Administrativo del Cauca, mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

I.

ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 1 a 8 vuelto). La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra el señor Nino Arcido La Torre Zúñiga, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.

Se declare la nulidad de las Resoluciones 27231 de 24 de septiembre de 2002 y 5064 de 6 de «septiembre» (sic) de 2006, por las que la entonces Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), respectivamente, reconoció y reajustó la pensión gracia a la señora Carmen Alicia Zambrano Meléndez (q. e. p. d.); y de la Resolución 39768 de 21 de octubre de 2016, por conducto de la cual la UGPP sustituyó en el demandado dicha prestación, en su condición de compañero permanente.

Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se condene al accionado a reintegrar los dineros pagados por concepto de la aludida pensión, con sus respectivos ajustes monetarios. Por último, se le condene en costas. 2 Expediente: 19001-23-33-000-2019-00152-02 (2473-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra el señor Nino Arcido La Torre Zúñiga 1.3 Fundamentos fácticos.

Relata la entidad actora que la señora Carmen Alicia Zambrano Meléndez (q. e. p. d.) nació el 1º de octubre de 1951 y laboró como docente para la secretaría de educación del Cauca desde el 15 de octubre de 1976 hasta el 30 de diciembre de 2001. Que la extinguida Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), mediante Resolución 27231 de 24 de septiembre de 2002, le reconoció pensión gracia a partir del 1º de octubre de 2001, reajustada por Resolución 5064 de 6 de febrero de 2006, en cumplimiento de un fallo de tutela, con inclusión de todos los emolumentos devengados en el año anterior a la adquisición del estatus pensional.

Dice que, con ocasión del fallecimiento de la señora Carmen Zambrano el 28 de mayo de 2016, por medio de Resolución 39768 de 21 de octubre del mismo año, la UGPP sustituyó dicha prestación en su compañero permanente (aquí accionado). Que, por conducto de Resolución 26633 de 6 de julio de 2018, dejó sin efectos el anterior acto administrativo porque a través de fallos de 3 de noviembre de 2017 proferido por el Juzgado Tercero de Familia de Popayán y 7 de mayo de 2018 del Tribunal Superior de ese municipio, se negó la declaración de existencia de la unión marital de hecho entre el demandado y la aludida maestra; no obstante, fue revocada por Resolución RDP 47029 de 14 de diciembre de 2018. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.

Cita como normas violadas por los actos administrativos acusados los artículos 4 y 48 de la Constitución Política, 1º del Acto legislativo 1 de 2005, 1º de la Ley 114 de 1913, 3 de la Ley 37 de 1933 y 1º y 15 de la Ley 91 de 1989. Aduce que «[ ] la señora CARMEN ALICIA ZAMBRANO MEL[É]NDEZ, al 29 de diciembre de 1989, fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989 […] la causante tan solo contaba con 13 años, 2 meses y 5 días de servicio Docente, con Vinculación Territorial, y solo contaba con 38 años de edad […] motivo por el cual se puede inferir válidamente que NO CUMPL[Í]A con la totalidad de los requisitos establecidos en dicha normatividad, para ser beneficiaria del régimen especial de los Docente (Pensión Gracia) […]» (sic). 1.5 Medida cautelar.

La UGPP, en el escrito de demanda, solicitó suspender provisionalmente los efectos jurídicos de los actos controvertidos, medida 3 Expediente: 19001-23-33-000-2019-00152-02 (2473-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra el señor Nino Arcido La Torre Zúñiga cautelar decretada respecto de la Resolución RDP 39768 de 21 de octubre de 2016 y negada frente a las otras dos resoluciones acusadas, con auto de 5 de agosto de 2019 del Tribunal Administrativo del Cauca (ff. 10 a 14 vuelto c. medida cautelar), decisión contra la cual el demandado interpuso recurso de apelación, revocada por esta Corporación a través de proveído de 25 de noviembre del mismo año (ff. 32 y 35 vuelto c. medida cautelar). 1.6 Contestación de la demanda (ff. 589 a 597).

El señor Nino Arcido La Torre Zúñiga, a través de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda y se pronunció frente a cada uno de los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos y otros parcialmente. Asevera que «[ ] la administración le ha generado confianza leg[í]tima al administrado al expedir los actos administrativos No. 27231 del 24/09/2002 y 5064 del 6/09/2006 y no puede venir a quebrantarla después de transcurridos 17 años frente a la primera y 13 años frente a la segunda.

Menos ahora cuando la titular inicial y directa del derecho subjetivo se haya [sic] fallecida; y sin considerar que el hoy demandado es sustituto de un derecho que siempre ha creído goza de todos los sustentos legales». 1.7 Providencia apelada (ff. 637 a 645 vuelto). El Tribunal Administrativo del Cauca, mediante sentencia de 26 de marzo de 2021, negó las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que «[…] la señora CARMEN ALICIA ZAMBRANO MEL[É]NDEZ nació el 01 de octubre de 1951, y al momento de reconocerle la pensión gracia, esto es, el 24 de septiembre de 2002 contaba con 50 años, 11 meses y 23 días. [Asimismo,] demostró […] los requisitos necesarios para acceder a la referida prestación, como son el haber prestado los servicios como docente nacionalizada por veinte (20) años, vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (15 de octubre de 1976), contar con 50 años de edad y observar una buena conducta en su desempeño como docente.

Por lo tanto, se [niega] la pretensión de declarar la nulidad del acto administrativo que [le] reconoció la pensión gracia […]». En lo referente a la sustitución pensional, sostiene que fue concedida «[…] en virtud de lo dispuesto en la Ley 797 de 2003 […] vigente para la época del fallecimiento de la docente, norma que establece ese beneficio al cónyuge o […] compañero permanente o supérstite del causante [y] que respecto del régimen aplicable para la sustitución pensional no hubo reproche alguno, ni por la entidad ni por el demandado, de manera que la Sala no entrará a revisar este aspecto». 4 Expediente: 19001-23-33-000-2019-00152-02 (2473-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra el señor Nino Arcido La Torre Zúñiga Que «[…] no desconoce […] la sentencia judicial sobre la inexistencia de la unión marital de hecho, porque si bien, esta se puede demostrar con cualquier medio de prueba, en el artículo 4 de la Ley 54 de 1990, modificada por el artículo 2 de la Ley 979 de 2005, establece como una de las formas específicas para su declaración: “por sentencia judicial […]”.

No obstante, […] se precisa de la interpretación conjunta de la prueba correspondiente a la sentencia proferida por el Juzgado Tercero de Familia de […] Popayán que negó la existencia de la unión marital de hecho del señor NINO ARCIDO LATORRE Z[Ú]ÑIGA con la causante, con los demás medios de convicción del proceso, porque no puede tenerse el resultado adverso a los intereses del demandando en otro proceso (civil – familia) como consecuencia directa de la pérdida del derecho pensional, debido a que tanto el proceso civil como el contencioso - administrativo son independientes».

Concluye que «[…] el acto administrativo que reconoció la sustitución pensional al señor LATORRE ZÚÑIGA, […] preserva su presunción de legalidad, por cuanto se demostró con las pruebas documentales y testimoniales acreditar los requisitos previstos en la Ley 797 de 2003 para tener derecho a la [prestación], razón por la cual se [niegan] las pretensiones de la demanda». 1.8 Recurso de apelación (ff. 648 a 655).

Inconforme con la anterior sentencia, la UGPP, a través de apoderado, interpone recurso de apelación, al estimar que «[…] al revisar los requisitos y condiciones al tenor de lo reglado en el literal B del numeral 2 del artículo 15 de la […] [L]ey 91 de 1989, se evidencia que la Causante, si bien es cierto que al 31 de diciembre de 1980, tuvo un tipo de vinculación Territorial, no menos cierto es que tan solo contaba con 4 años 2 meses y 17 días de servicio Docente, condiciones que NO le permiten acceder a una pensión de jubilación sujeta a lo indicado en la [L]ey 33 de 1985, es decir que NO CUMPLE con el requisito de tener mínimo 11 años de servicio DOCENTE al 31 de diciembre de 1980.

Significa lo anterior que los actos administrativos materia de demanda se encuentran afectados de nulidad, situación a la cual no hace referencia el despacho del Tribunal Administrativo pasando por alto el análisis jurídico que debe ser emitido al respecto, limitando su análisis a la existencia de una unión marital de hecho inexistente entre la causante CARMEN ALICIA ZAMBRANO MEL[É]NDEZ y el ahora demandado NINO ARCIDO LATORRE Z[Ú]ÑIGA» (sic para toda la cita).

Afirma que «[s]i bien es cierto, el proceso adelantado ante el Juzgado de 5 Expediente: 19001-23-33-000-2019-00152-02 (2473-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra el señor Nino Arcido La Torre Zúñiga Familia dista de lo ahora debatido, en tanto que en el primero se buscaba acreditar la presunta existencia de una unión marital de hecho entre el demandado y la señora CARMEN ALICIA ZAMBRANO MEL[É]NDEZ y en el caso que ahora se debate se trata de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad, lo cierto es que los efectos del fallo de familia tienen una relación inescindible con lo ahora debatido, pues si bien de entrada se encuentra acreditado que el señor NINO ARCIDO LATORRE Z[Ú]ÑIGA no acredit[ó] ante el Juzgado de Familia la Unión Marital de Hecho, mal podría ser beneficiario de los efectos patrimoniales y prestacionales que conlleva el hecho de que se haya reconocido una pensión de sobrevivientes en su Favor» (sic para toda la cita).

II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 4 de junio de 2021 (f. 658) y admitido por esta Corporación a través de auto de 28 de abril de 2022 (f. 668), en cumplimiento del artículo 247 del CPACA1 y en la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem las partes2 presentaron alegatos de conclusión, mientras que el Ministerio Público guardó silencio. 2.1.1 Demandado.

Mediante apoderado, solicita se confirme la decisión del a quo, porque «[…] lo que motivó el presente proceso son las resultas de un trámite judicial de declaración de la Unión Marital de Hecho que se llevó ante el Juez Tercero de Familia de Popayán, con ocasión del asedio continuo de la señora LINA ROC[Í]O MEL[É]NDEZ ZAMBRANO hacia mi cliente.

La citada es hija de la causante y persona que nunca estuvo de acuerdo con la relación de pareja […] para lo cual y con el único fin de que cesara el hostigamiento se promueve el trámite de familia; no con el objetivo de que se decretara una sustitución pensional, pues esta ya se había logrado por medio idóneos y totalmente legales[, por tanto,] que a[l] [accionado] le haya sido desfavorable el resultado en un proceso ante la jurisdicción de familia […] no significa que los medios probatorios que arrimó al trámite administrativo de sustitución de pensión sean ilícitos o ilegales» (sic).

Agrega que «[…] está debidamente probado que la existencia de una sentencia en materia de familia donde no prosperaron las pretensiones de declaración de UMH no es óbice para que […] tenga el derecho a la sustitución pensional». 1 Modificado por la Ley 2080 de 25 de enero de 2021. 2 Memoriales adjuntados a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. 6 Expediente: 19001-23-33-000-2019-00152-02 (2473-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra el señor Nino Arcido La Torre Zúñiga 2.1.2 UGPP.

La accionante, a través de apoderado, reitera los planteamientos expuestos en su escrito de apelación. III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problemas jurídicos. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala (i) determinar si a la señora Carmen Alicia Zambrano Meléndez (q. e. p. d.) le asistía derecho al reconocimiento de la pensión gracia por haber colmado los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; y (ii) de ser cierta esta hipótesis, establecer si procede o no la sustitución de la prestación en el demandado, en condición de compañero permanente. 3.3 Marco jurídico.

En punto a la resolución del primer problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación de carácter especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.

Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1.º de la Ley 114 de 19133 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.

El numeral 3 del artículo 4.º de la aludida Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «Que no ha 3 «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 7 Expediente: 19001-23-33-000-2019-00152-02 (2473-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra el señor Nino Arcido La Torre Zúñiga recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional [ ]».

De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 19034, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 19285 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción: Artículo 6º.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Política de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual6.

La Ley 37 de 19337 tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los educadores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1.º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: 4 «[S]obre Instrucción Pública». 5 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 6 «ARTICULO 128.

Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». 7 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 8 Expediente: 19001-23-33-000-2019-00152-02 (2473-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra el señor Nino Arcido La Torre Zúñiga En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.

Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.

Posteriormente, a raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 19758, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, la cual estableció: Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y 8 «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 9 Expediente: 19001-23-33-000-2019-00152-02 (2473-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra el señor Nino Arcido La Torre Zúñiga los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975.

Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975. Parágrafo. Se entiende que una prestación se ha causado cuando se han cumplido los requisitos para su exigibilidad. Artículo 2.

De acuerdo con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975, la Nación y las entidades territoriales, según el caso, asumirán sus obligaciones prestacionales con el personal docente, de la siguiente manera: [ ] 5. Las prestaciones sociales del personal nacional y nacionalizado que se causen a partir del momento de la promulgación de la presente Ley, son de cargo de la Nación y serán pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; pero las entidades territoriales, la Caja Nacional de Previsión Social, el Fondo Nacional de Ahorro o las entidades que hicieren sus veces, pagarán al Fondo las sumas que resulten adeudar hasta la fecha de promulgación de la presente Ley a dicho personal, por concepto de las prestaciones sociales no causadas o no exigibles. [ ] Asimismo, el artículo 15 (ordinal 2.º) de la referida Ley 91 de 1989, respecto de las pensiones, estipuló: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se 10 Expediente: 19001-23-33-000-2019-00152-02 (2473-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra el señor Nino Arcido La Torre Zúñiga reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional (se destaca).

Las normas transcritas nos permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.

En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: [ ] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[ ] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. [ ] 5.

La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[ ] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario 11 Expediente: 19001-23-33-000-2019-00152-02 (2473-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra el señor Nino Arcido La Torre Zúñiga mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia [ ] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley9.

En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b), de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada son exequibles. 3.2.1. De la propia evolución histórico- legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.

Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] 9 Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. 12 Expediente: 19001-23-33-000-2019-00152-02 (2473-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra el señor Nino Arcido La Torre Zúñiga Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.

La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.

La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, 13 Expediente: 19001-23-33-000-2019-00152-02 (2473-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra el señor Nino Arcido La Torre Zúñiga podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación10 (se subraya y resalta).

De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. 3.4 Caso concreto.

A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Cédula de ciudadanía y registro civil de nacimiento de la señora Carmen Alicia Zambrano Meléndez (q. e. p. d.), que dan cuenta de que nació el 1º de octubre de 1951 (ff. 65 vuelto y 67 vuelto). b) Certificado de tiempo de servicios emanado de la secretaría administrativa y financiera del Cauca, según el cual la citada señora laboró para ese departamento en Mercaderes, en condición de docente «primaria» nacionalizada, del 15 de octubre de 1976 al 30 de diciembre de 2001, durante 25 años, 2 meses y 16 días, «con base en Decretos, actas de posesión y Constancias de sueldos devengados Nro. 0677/81 de esta Secretaría-FED /82- 10 En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.

Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. 14 Expediente: 19001-23-33-000-2019-00152-02 (2473-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra el señor Nino Arcido La Torre Zúñiga 85-86-91-94-95-97 y 0124/2002.

Categoría en el Escalafón Nacional: GRADO 8 Resolución […] 1263 de 29 de Abril de 1998» (f. 66). c) De acuerdo con certificación emitida por la extinguida Cajanal, la docente en mención devengó entre el 1 de enero de 1994 y el 30 de diciembre de 2001, asignación básica, primas de alimentación, navidad y vacaciones; auxilio de transporte y bono por calidad (f. 66 vuelto). d) Declaración extrajuicio suscrita por la señora Carmen Zambrano, en la que expresa: «[…] me he desempeñado como docente con honradez, consagración e idoneidad y buena conducta y carezco de los medios de subsistencia en armon[í]a con mi posición social y costumbres.

También me permito afirmar que no he sido sancionado (a) disciplinariamente […]» (f. 68). e) Resolución 27231 de 24 de septiembre de 2002, por medio de la cual la desaparecida Cajanal le reconoció pensión gracia a la aludida educadora, a partir del 1º de octubre de 2001 (fecha de adquisición del estatus pensional), con el 75% «sobre el salario promedio de 12 meses», conforme a las Leyes 114 de 1913 y 33 y 62 de 1985 (ff. 69 y 70). f) Resolución 5064 de 6 de febrero de 2006, a través de la cual la precitada entidad reajustó la prestación de la señora Carmen Zambrano, en cumplimiento de un fallo de tutela proferido por el Juzgado Tercero Penal de Bogotá de 26 de agosto de 2003, con inclusión de todos los factores salariales recibidos durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional (ff. 93 vuelto a 96 vuelto). g) Declaración extraprocesal suscrita por la causante el 17 de abril de 2015 en la notaría segunda de Popayán, en la que afirma: «[…] convivo en unión marital de hecho singular y permanente viviendo bajo el mismo techo de manera continua e ininterrumpida desde hace dieciséis (16) años con el señor NINO ARCIDO LA TORRE Z[Ú]ÑIGA […] compartiendo techo, lecho y mesa además de mutua ayuda […]» (sic) [f. 338]. h) Registro civil de defunción 8949683, que da cuenta de que la señora Carmen Alicia Zambrano Meléndez murió el 28 de mayo de 2016 (f. 185). i) Acta 3941 de 5 de octubre de 2016, por conducto de la cual el accionado declaró bajo juramento ante la notaría segunda de Popayán: «conviví en unión marital de hecho singular y permanente sin interrupción desde el dos (02) enero de 1999 viviendo bajo el mismo techo con la señora CARMEN ALICIA ZAMBRANO MEL[É]NDEZ […] hasta el momento de su fallecimiento […] es 15 Expediente: 19001-23-33-000-2019-00152-02 (2473-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra el señor Nino Arcido La Torre Zúñiga decir por tiempo mayor a los diecisiete (17) años compartiendo techo, lecho y mesa, en los lugares de Mercaderes-Cauca y Popayán- Cauca, de cuya unión no procreamos hijos» (sic para toda la cita) [f. 205 y vuelto]. j) Resolución 39768 de 21 de octubre de 2016, con la que la UGPP concedió al demandado «pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento de Zambrano Mel[é]ndez Carmen Alicia, a partir de 29 de mayo de 2016 […] en la misma cuantía devengada por [la] causante» (sic), de acuerdo con la Ley 797 de 2003 (ff. 203 vuelto y 204 vuelto). k) Acta de audiencia de 3 de noviembre de 2017 (incompleta) celebrada por el Juzgado Tercero de Familia de Popayán dentro del proceso adelantado por el señor Nino Arcido La Torre Zúñiga contra la señora Lina Rocío Meléndez Zambrano, en la cual se niega la pretensión del demandante tendiente a declarar la existencia de la unión marital de hecho entre este y la señora Carmen Alicia Zambrano Meléndez y declara probada la excepción de inexistencia de dicha unión (f. 305 y vuelto). l) Acta (incompleta) de audiencia de sustentación y fallo de 7 de mayo de 2018 del Tribunal Superior de Popayán (sala civil – familia), en la que decide «[…] confirmar la sentencia proferida por el JUZGADO TERCERO DE FAMILIA DEL CIRCUITO JUDICIAL DE POPAY[Á]N, el 3 de noviembre de 2017, dentro del proceso de DECLARACI[Ó]N DE EXISTENCIA DE UNI[Ó]N MARITAL DE HECHO […]» (sic) [ff. 142 vuelto y 143 vuelto]. m) Oficio 1356 de 28 de mayo de 2018, mediante el cual el secretario del Juzgado Tercero de Familia de Popayán informa a la UGPP que, a través de sentencia de 3 de noviembre de esa anualidad, se resolvió «[…] NEGAR la pretensión propuesta por NINO ARCIDO LATORRE Z[Ú]ÑIGA, encaminada a que se declare la existencia de una unión marital de hecho, entre él y CARMEN ALICIA ZAMBRANO MEL[É]NDEZ.

SEGUNDO: DECLARAR QUE PROSPERA la excepción de mérito denominada INEXISTENCIA DE LA UNI[Ó]N MARITAL DE HECHO […]» (sic para toda la cita) [f. 141]. n) Resolución RDP 26633 de 6 de julio de 2018, por la que la UGPP deja sin efectos la precitada Resolución RDP 39768 de 21 de octubre de 2016, de acuerdo con el fallo proferido por el Juzgado Tercero de Familia de Popayán, confirmado por el Tribunal Superior de ese mismo distrito (sala civil – familia), que declaró probada la excepción denomina inexistencia de la unión marital de hecho entre el demandado y la causante (ff. 176 y 177). 16 Expediente: 19001-23-33-000-2019-00152-02 (2473-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra el señor Nino Arcido La Torre Zúñiga o) Resolución RDP 34857 de 27 de agosto de 2018, con la que la accionante niega la solicitud de revocación directa del acto administrativo referido en la letra anterior, formulada por el demandado, porque «[…] a la fecha se encuentra en firme produciendo efectos jurídicos[, por ende,] tal facultad actualmente se halla en cabeza de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo» (ff. 238 a 240). p) Resolución RDP 41484 de 18 de octubre de 2018, por la cual la UGPP determina que el accionado «[…] adeuda, a favor del Sistema General de Pensiones la suma de $36.945.642 M7CTE […] la cual deberá pagar a la Dirección del Tesoro Nacional por concepto de mayores valores de mesadas pensionales recibidas, de acuerdo el resumen de valores anexo […]» (sic) [ff. 258 a 260]; acto revocado por Resolución RDP 2003 de 24 de enero de 2019 (ff. 277 y 278). q) A través de Resolución RDP 47029 de 14 de diciembre de 2018, la aludida entidad revocó el Auto ADP 6375 de 11 de septiembre y la Resolución RDP 26633 de 6 de julio, ambos de 2018, e incluyó en la nómina de pensionados la Resolución 39768 de 21 de octubre de 2016, al considerar que «[…] la administración se encuentra impedida para revocar directamente los [actos administrativos], deberá entonces iniciarse las acciones legales pertinentes tendientes a obtener por vía judicial la nulidad de» la última (ff. 326 a 329). r) Acta 2226 de declaración bajo juramento suscrita por el señor Edward Bolívar Fernández Ruiz el 23 de julio de 2018 ante la notaría segunda de Popayán (ff. 321 vuelto y 322), en la que dijo: […] conocí a la señora CARMEN ALICIA ZAMBRANO MEL[É]NDEZ; de la misma manera que conozco al señor NI[N]O ARCIDO LATORRE Z[Ú]ÑIGA; por lo tanto me consta que estas dos personas convivieron como compañeros permanentes por espacio mayor a los 17 años, inicialmente vivieron en la población de Mercaderes Cauca, bajo el mismo techo como marido y mujer, luego se trasladaron a vivir a la ciudad de Popayán en el barrio Guaduales de la Hacienda, continuando su convivencia bajo el mismo techo, lo cual puedo aseverar porque siempre los miraba juntos compartiendo en la calle, en supermercados en centros de salud, en reuniones sociales, etc además como vecinos que somos en Popayán y paisanos visitaba la residencia que ocupaban dicha pareja en el barrio [G]uaduales de la [H]acienda siempre observaba al señor NINO LATORRE Z[Ú]ÑIGA en la misma vivienda, es decir que la convivencia como marido y mujer de estas dos personas fue 17 Expediente: 19001-23-33-000-2019-00152-02 (2473-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra el señor Nino Arcido La Torre Zúñiga constante hasta el fallecimiento de la referida señora […] (sic para toda la cita). s) Acta 2228 de 23 de julio de 2018 (ff.181 vuelto y 182), por medio de la cual el señor Emer Meza Quintero acude a la precitada notaria con el fin de rendir declaración extraprocesal de la siguiente manera: […] conozco ampliamente a la señora CARMEN ALICIA ZAMBRANO MEL[É]NDEZ por ser mi prima; de la misma manera conozco al señor NINO ARCIDO LATORRE Z[Ú]ÑIGA; por lo tanto me consta que estas personas convivieron como compañeros permanentes por espacio mayor a los 17 años, al principio vivieron en la población de Mercaderes Cauca, luego se trasladaron a vivir a la ciudad de Popayán en el barrio Guadales de la Hacienda, siguiendo su convivencia bajo el mismo techo como marido y mujer lo cual puedo asegurar porque siempre los miraba juntos compartiendo en la calle, reuniones de familia, en centros de salud […] además tratándose de mi referida prima y como familiar de ella los visitaba a menudo y también por ser vecino del barrio siempre lo encontraba al señor NINO ARCIDO LATORRE Z[Ú]ÑIGA en la misma vivienda, es decir que la convivencia de estas dos personas fue constante hasta el día que falleció mi prima ZAMBRANO MEL[É]NDEZ […] (sic para todo el texto). t) Declaración juramentada del señor Roger Jesús Lasso Meneses de 24 de julio de 2018 en la notaría única de Mercaderes (Cauca) [f. 599], quien sostiene: […] conocí a la señora Carmen Alicia Zambrano Meléndez […] fue docente de la Institución Educativa Juan XXIII, (sede escuela Lisandro Vásquez Meléndez) y posteriormente en […] Nuestra señora del Rosario (sede semillitas preescolar).

De igual manera conozco al señor Nino Arcido Latorre Z[ú]ñiga, quien fue su compañero permanente, vivieron bajo el mismo techo y sin interrupción alguna por más de 17 años, fue una relación notoria de marido y mujer ante la sociedad mercadereña hasta el día de su muerte, eso me consta porque ellos dos asistían a eventos y reuniones realizadas por estas instituciones o por asoinca; ella siempre asistía con su compañero; también el mencionado señor en varia ocasiones fue ante mí por permisos para ella por que el coordinador de la sede donde ella laboraba se los negaba […] (sic para toda la cita). u) Declaración rendida bajo juramento por el señor Jhon Jairo Ortega Obando el 26 de julio de 2018 ante la notaría segunda de Popayán (f. 159 y vuelto), en la que manifiesta: 18 Expediente: 19001-23-33-000-2019-00152-02 (2473-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra el señor Nino Arcido La Torre Zúñiga […] POR MI LABOR COMO VIGILANTE DESDE EL AÑO 2008, EN EL BARRIO GUADUALES DE LA HACIENDA DE LA CIUDAD DE POPAY[Á]N, CONOC[Í] PERSONALMENTE A LOS SEÑORES CARMEN ALICIA ZAMBRANO MEL[É]NDEZ Y NINO ARCIDO LATORRE Z[Ú]ÑIGA;

ME CONSTA QUE ESTAS DOS PERSONAS CONVIV[Í]AN COMO MARIDO Y MUJER, BAJO EL MISMO TECHO EN LA CASA N[Ú]MERO 8 DEL REFERIDO BARRIO DONDE PRESTO MIS SERVICIOS DE VIGILANCIA, PAREJA A LA CUAL SIEMPRE MIRABA JUNTOS EN SU RESIDENCIA QUE OCUPABAN DESDE EL AÑO 2013, HASTA EL D[Í]A DEL FALLECIMIENTO DE LA SEÑORA DE IGUAL MANERA OBSERVABA QUE SAL[Í]AN Y REGRESABAN JUNTOS A SU VIVIENDA […] (sic para toda la cita). v) Las anteriores declaraciones fueron ratificadas ante el Tribunal de primera instancia, en audiencia de pruebas celebrada el 14 de diciembre de 2020 (ff. 635 y 636). w) Actas de declaraciones notariales en las que los señores Humberto Montilla Benítez (ff. 330 y vuelto), Nora Tosse Luna (ff. 355 vuelto y 356), Gladys Esmeralda Gutiérrez de Velásquez (ff. 377 vuelto y 378) y Felipe Molina Ñáñez (ff. 379 y vuelto) expresan haber conocido a la causante y que les consta que convivió con el accionado y compartieron techo, lecho y mesa hasta su deceso por espacio de 17 años.

Asimismo, los señores Nilson Apraez Martínez (ff. 353 vuelto y 354) y Lucía Solís (ff. 374 vuelto y 375) aseveran que conocieron a la pareja durante los últimos 5 años de vida de la finada educadora por ser vecinos y que dicha relación perduró hasta el fallecimiento de esta. x) Escrito de 24 de julio de 2018, firmado por 45 personas, cada una de ellas debidamente identificadas, quienes aseguran ser docentes y administrativos de los establecimientos educativos Juan XXIII y Nuestra Señora del Rosario de Mercaderes, por medio del cual aducen que conocieron a la docente fallecida, así como al demandado, «como compañero permanente de la referida, quienes convivieron como pareja en unión xlibre, bajo el mismo techo, por espacio de unos 17 años, residenciados inicialmente en Mercaderes Cauca y posteriormente trasladaron su lugar de residencia a la ciudad de Popayán; por el conocimiento de la pareja en relación nos consta verlos compartir siempre justos en su vivienda, supermercados, centros de salud, reuniones sociales, eventos que se realizaban en las instituciones educativas y de ASOINCA, convivencia que fue constante hasta la muerte de la mencionada CARMEN 19 Expediente: 19001-23-33-000-2019-00152-02 (2473-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra el señor Nino Arcido La Torre Zúñiga ALICIA ZAMBRANO MEL[É]NDEZ, situación que es de amplio conocimiento de la comunidad Mercadereña» (ff. 603 a 605). y) «INFORME TICKET No 8454» de 2 de mayo de 2017 (ff. 401 vuelto a 409), elaborado por la empresa de investigación CYZA, en el que concluyó: […] las tareas investigativas desarrolla[das] dan cuenta de una serie de circunstancias que presumen la convivencia del señor NINO ARCIDO LATORRE Z[Ú]ÑIGA como compañero permanente de la señora CARMEN ALICIA ZAMBRANO MEL[É]NDEZ tal como son: 4.1.

El señor NINO ARCIDO LATORRE Z[Ú]ÑIGA, convivi[ó] 18 años como compañero permanente de la señora CARMEN ALICIA ZAMBRANO MEL[É]NDEZ, convivencia que se desarrolló en el municipio de Mercaderes y Popayán, de esta relación no hubo hijos, pero la causante tuvo una hija LINA ROC[Í]O MEL[É]NDEZ ZAMBRANO hoy mayores de edad e independientes. 4.2 Se efectuó entrevistas a vecinos y personas que conocieran la relación de convivencia de la señora CARMEN ALICIA ZAMBRANO MEL[É]NDEZ y el señor NINO ARCIDO LATORRE Z[Ú]ÑIGA en el barrio Centro del municipio de Mercaderes Cauca, lugar donde se desarrolló gran parte la relación desde el año 1999 y en la Urbanización Los Guaduales de la Hacienda en el municipio de Popayán desde el año 2013, informando sus vecinos que conocen la convivencia como compañeros permanentes y que de esta relación no conocen hijos. […] En virtud de tales elementos de juicio con los que se cuenta al momento de la elaboración del presente informe, se puede indicar que SI EXISTIÓ CONVIVENCIA, entre la señora CARMEN ALICIA ZAMBRANO MEL[É]NDEZ (causante) y el señor NINO ARCIDO LATORRE Z[Ú]ÑIGA (solicitante), por un tiempo superior a los cinco (05) años anteriores al fallecimiento del causante.

De las pruebas relacionadas se desprende que (i) la señora Carmen Alicia Zambrano Meléndez (q. e. p. d.) acreditó el requisito de edad para obtener la pensión gracia, esto es, más de 50 años (los cumplió el 1º de octubre de 2001); (ii) se vinculó a la docencia oficial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 (15 de octubre de 1976), pues laboró en condición de docente nacionalizada en Mercaderes (Cauca) entre el 15 de octubre de 1976 y el 30 de diciembre de 2001 (25 años, 2 meses y 16 días); y (iii) la extinguida Cajanal, a través de Resolución 27231 de 24 de septiembre de 2002, le reconoció pensión gracia a partir del 1º de octubre de 2001 (fecha de adquisición del estatus pensional), con el 75% «sobre el salario promedio de 12 meses», conforme a las Leyes 114 de 1913 y 33 y 62 de 1985, reajustada por medio de Resolución 5064 de 6 de febrero de 20 Expediente: 19001-23-33-000-2019-00152-02 (2473-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra el señor Nino Arcido La Torre Zúñiga 2006, con inclusión de todos los factores salariales recibidos en el año anterior a la adquisición del estatus pensional.

De igual manera, (iv) al fallecer la aludida educadora (28 de mayo de 2016), dicha prestación se sustituyó en el demandado, en su calidad de compañero permanente, de conformidad con la Ley 797 de 2003, por conducto de Resolución 39768 de 21 de octubre de 2016, proferida por la UGPP. Ahora bien, es del caso determinar si la vinculación de la causante en el municipio de Mercaderes (Cauca), desde el 15 de octubre de 1976 hasta el 30 de diciembre de 2001, es del orden departamental, distrital o municipal o hace parte del procedimiento de nacionalización de la educación, con el fin de establecer si le asistía derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia. Para dilucidar la controversia planteada, se deberán abordar las distinciones previstas por el legislador entre docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, en lo que tiene que ver con su vinculación. Sobre este aspecto, resulta oportuno aclarar que, en virtud de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 311), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho proceso únicamente existían dos categorías de maestro oficiales, a saber: nacionales y territoriales.

Y, posteriormente a la referida nacionalización de la educación, los profesores se clasificaron en nacionales y nacionalizados. Es por ello que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 se refiere a los docentes nacionales y nacionalizados, pues a partir del 1º. de enero de 1981 el personal dedicado a la docencia se clasifica en esas dos categorías.

La diferenciación entre las clases de docentes quedó establecida en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, de la siguiente manera: i) Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de 11 «A partir del 1º. de enero y hasta el 31 de diciembre de 1976, la Nación pagará el veinte por ciento (20%) de los gastos de funcionamiento (personal) de la educación a que se refiere el artículo primero, conforme a los presupuestos respectivos del año de 1975; y así sucesivamente en cada vigencia subsiguiente, aumentará en un veinte por ciento (20%) su aporte a dichos gastos, hasta llegar a absorber el ciento por ciento (100%) de los mismos en 1980 (de 1976 a 1980)». 21 Expediente: 19001-23-33-000-2019-00152-02 (2473-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra el señor Nino Arcido La Torre Zúñiga entidad territorial antes del 1.º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial.

Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1.º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 1012 de la Ley 43 de 1975. La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial).

La importancia de la anterior clasificación radica en que se constituye en el punto de partida de la Administración y los jueces de esta jurisdicción para evaluar si el profesor interesado tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia. En el asunto sub examine, la Sala advierte que respecto del período trabajado por la señora Carmen Zambrano (q. e. p. d.) del 15 de octubre de 1976 al 30 de diciembre de 2001, obra constancia originaria de la secretaría administrativa y financiera del Cauca que indica su carácter de docente nacionalizada durante ese lapso.

Recuérdese que la anterior prueba es la que, conforme al artículo 1.º de la Ley 91 de 1989 y la jurisprudencia de esta Corporación, determina el tipo de vinculación de una persona con la «profesión docente»13, toda vez que el primero prevé que los educadores vinculados por nombramiento del Gobierno nacional conforman el «[p]ersonal nacional», al paso que la segunda ha concluido que el funcionario competente para certificar la calidad de docente territorial es el nominador.

Sobre el particular, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación CE- SUJ- 12 «En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional». 13 Sobre el particular, el artículo 2 del Decreto 2277 de 1979 establece que «Se entiende por profesión docente el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este Decreto.

Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos, de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de conserjería y orientación de educandos, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional, en los términos que determine el reglamento ejecutivo». 22 Expediente: 19001-23-33-000-2019-00152-02 (2473-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra el señor Nino Arcido La Torre Zúñiga SII-11-2018 (SUJ-11-S2)14, fijó, entre otras reglas, la siguiente: Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, […] en el sentido de que […] (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial [se destaca].

En consecuencia, si bien las partes no aportaron a las presentes diligencias copia de los actos administrativos de nombramiento o de las actas de posesión, de la aludida certificación resulta evidente que entre el 15 de octubre de 1976 y el 30 de diciembre de 2001 la fallecida educadora estuvo vinculada a la profesión docente como nacionalizada, motivo por el cual ese período resulta válido para efectos de colmar el requisito de 20 años de servicios, exigido para acceder a la pensión gracia. En ese orden de ideas, la causante acreditó, por medio de las pruebas relacionadas en esta providencia, que los servicios que prestó, durante el antedicho interregno, fueron de carácter nacionalizado, como lo exige la norma aplicable.

A manera de corolario, se acreditaron plenamente por parte de la señora Carmen Alicia Zambrano Meléndez (q. e. p. d.) los requisitos necesarios para obtener la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios en calidad de profesora nacionalizada por más de veinte (20) años (25 años, 2 meses y 16 días), vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 (15 de octubre de 1976), contar con 50 años de edad (los alcanzó el 1º de octubre de 2001) y observar una buena conducta en su desempeño como maestra, razón por la que, como lo dispuso el a quo, era acreedora de la pensión reconocida.

Ahora bien, previo a desatar el segundo problema jurídico planteado, resulta oportuno indicar que la UGPP al momento de la sustitución pensional en el 14 Fallo de 21 de junio de 2018, consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter, expediente: 25000-23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014). 23 Expediente: 19001-23-33-000-2019-00152-02 (2473-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra el señor Nino Arcido La Torre Zúñiga demandado, lo hizo con fundamento en la Ley 797 de 200315, lo cual no fue motivo de demanda, por lo que esta Sala se remite a lo preceptuado en la referida Ley: Artículo 47.

Beneficiarios de la Pensión de Sobrevivientes. Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes: a) En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente o supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga 30 o más años de edad. En caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y haya convivido con el fallecido no menos de cinco (5) años continuos con anterioridad a su muerte; <apartes subrayados declarados exequibles> b) En forma temporal, el cónyuge o la compañera permanente supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga menos de 30 años de edad, y no haya procreado hijos con este.

La pensión temporal se pagará mientras el beneficiario viva y tendrá una duración máxima de 20 años. En este caso, el beneficiario deberá cotizar al sistema para obtener su propia pensión, con cargo a dicha pensión. Si tiene hijos con el causante aplicará el literal a). […]. Conforme a la anterior norma, para ser acreedor de la sustitución pensional el compañero permanente debe acreditar que a la fecha del fallecimiento del causante hizo vida marital hasta su muerte, cuya convivencia no podrá ser inferior a cinco (5) años continuos anteriores al deceso.

Ahora bien, la Corte Suprema de Justicia (sala de casación laboral)16 se ha referido al concepto de convivencia en los siguientes términos: […] es aquella «comunidad de vida, forjada en el crisol del amor responsable, la ayuda mutua, el afecto entrañable, el apoyo económico, la asistencia solidaria y el acompañamiento espiritual, que refleje el propósito de realizar un proyecto de vida de pareja responsable y estable, a la par de una convivencia real efectiva y 15 La Ley 797 de 2003 entró en vigor el 29 de enero de ese año, fecha en que fue expedida y publicada en el Diario oficial, de conformidad con el artículo 24 ibidem: «La presente ley rige al momento de su publicación y deroga los artículos 30 y 31 de la Ley 397 de 1997 y demás normas que le sean contrarias». 16 Sentencia SL 1399-2018 de 25 de abril de 2018, M. P. Clara Cecilia Dueñas Quevedo, expediente: 45779 24 Expediente: 19001-23-33-000-2019-00152-02 (2473-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra el señor Nino Arcido La Torre Zúñiga afectiva- durante los años anteriores al fallecimiento del afiliado o del pensionado» (CSJ SL, 2 mar. 1999, rad. 11245 y CSJ SL, 14 jun. 2011, rad. 31605).

Así, la convivencia real y efectiva entraña una comunidad de vida estable, permanente y firme, de mutua comprensión, soporte en los pesos de la vida, apoyo espiritual y físico, y camino hacia un destino común. Lo anterior, excluye los encuentros pasajeros, casuales o esporádicos, e incluso las relaciones que, a pesar de ser prolongadas, no engendren las condiciones necesarias de una comunidad de vida.

En el sub lite, de las pruebas allegadas al expediente se tiene que el demandado sí logró acreditar el referido supuesto de convivencia, toda vez que las declaraciones extrajudiciales aportadas evidencian que, como compañero permanente de la docente Zambrano Meléndez, la acompañó, apoyó y cuidó en una convivencia como pareja hasta el deceso de esta última.

En efecto, las declaraciones de los señores Edward Bolívar Fernández Ruiz, Emer Meza Quintero, Roger Jesús Lasso Meneses y Jhon Jairo Ortega Obando dan cuenta de que la pareja convivió en condición de compañeros permanentes por un tiempo de 17 años bajo el mismo techo, lecho y mesa y que se les veía en reuniones, eventos sociales, supermercados, centros de salud, entre otros espacios, como marido y mujer y que hasta el acaecimiento de la muerte de la señora Zambrano Meléndez estuvieron juntos.

Igualmente, se destaca que la finada docente el 17 de abril de 2015 declaró ante la notaría segunda de Popayán que convivió con el demandado «en unión marital de hecho singular y permanente […] bajo el mismo techo de manera continua e ininterrumpida desde hace dieciséis (16) años […] compartiendo techo, lecho y mesa además de mutua ayuda», lo que permite dilucidar que entre la pareja hubo una convivencia por un período superior a 5 años y que se asistían solidariamente a causa de su relación. En este orden de ideas, las declaraciones traídas a este proceso judicial sirven como instrumento para demostrar la vida marital entre el demandado y la causante de la pensión, tal como lo determinó el a quo, en la medida en que comprueban la existencia de una relación con lazos afectivos, sentimentales de apoyo, solidaridad, acompañamiento y ayuda mutua en las diferentes situaciones que conllevan la relación como pareja.

Lo anterior, sin perderse de vista que la finalidad de la sustitución de la pensión consiste en mitigar la desprotección en que queda quien está afectado por la muerte de su pareja, de 25 Expediente: 19001-23-33-000-2019-00152-02 (2473-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra el señor Nino Arcido La Torre Zúñiga ahí que, como aconteció en este caso, el derecho a la sustitución de la pensión vaya más allá del título generador de familia, sino que depende de un vínculo real de pareja.

Por tanto, al encontrarse acreditada la convivencia de los compañeros permanentes por más de 17 años antes de la muerte de la causante de la pensión gracia, en los términos que preceden, está desvirtuado el argumento de apelación de la demandante referente a que no se encontraba probada. Por otra parte, cabe anotar que ninguno de los documentos allegados por la accionante desvirtúa la convivencia entre la fallecida docente y el demandado o que esta haya sido inferior a cinco años, es más, el informe investigativo emitido por la empresa CYZA el 2 de mayo de 2017, también la halló demostrada dentro de los 18 años inmediatamente anteriores al deceso.

Agrégase a lo anterior que la demandante tuvo en cuenta como único soporte para pretender controvertir el derecho del accionado, el oficio 1356 de 28 de mayo de 2018, en el que se comunica a la UGPP la sentencia proferida por el Juzgado Tercero de Familia de Popayán el 3 de noviembre de 2018 y las actas (incompletas) de las diligencias que se adelantaron tanto en primera como en segunda instancia en aquel proceso, en la que se negaron las pretensiones formuladas por el aquí demandado, que perseguían la declaratoria judicial de la unión marital de hecho entre este y la señora Zambrano Meléndez (q. e. p. d.).

No obstante, el resultado adverso a los intereses del demandado en el proceso civil – familia no puede generarle per se, como consecuencia directa, la pérdida del derecho pensional, puesto que este y el contencioso-administrativo son independientes, por ende, el juez administrativo está obligado a valorar en forma racional y de acuerdo con las reglas de la sana crítica cada una de las pruebas puestas a su disposición, sin que resulte atado al pronunciamiento realizado en otro litigio de naturaleza civil, máxime cuando aquí se hace un examen respecto de la convivencia efectiva con fines pensionales.

Lo anotado, por cuanto, además, «[…] el segmento de mayor relevancia social y jurídica de la Ley 54 de 1990, concierne al reconocimiento del statu normativo de la unión marital de hecho como forma expresiva de la relación marital extramatrimonial, comunidad singular de vida estable, genitora de la familia y de un estado civil diverso al matrimonial.

Y, en este sentido, la norma ostenta un marcado cariz imperativo o de ius cogens al referir a la familia y al estado civil, cuestión de indudable interés general, público y social. Aspecto 26 Expediente: 19001-23-33-000-2019-00152-02 (2473-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra el señor Nino Arcido La Torre Zúñiga diverso, incumbe a las relaciones jurídicas patrimoniales, en línea de principio, susceptibles de disposición por concernir a derechos de contenido económico y, por lo mismo, al interés privado o particular» (Corte Suprema de Justicia, sala de casación civil, fallo de 11 de marzo de 2009, expediente 85001-3184- 001-2002-00197-01, M. P. William Namén Vargas).

En consecuencia, esta Corporación concluye que el análisis probatorio efectuado por el a quo fue el resultado de una adecuada valoración de los elementos fácticos y jurídicos que le fueron puestos de presente, por lo que, en ese aspecto, también se confirmará su decisión. Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Confírmase la sentencia proferida el 26 de marzo de 2021 por el Tribunal Administrativo del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda incoada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra el señor Nino Arcido La Torre Zúñiga, conforme a lo consignado en la parte motiva. 2º.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS