1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 76001-23-33-000-2021-01183-01 (29915) Demandante OPERADORA DE COMERCIO S.A.S. Demandada DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI Temas Impuesto de alumbrado público.

Períodos 6 a 12 del año 2016. Procedimiento de determinación del tributo. Notificación Decreto Legislativo 491 de 2020 de acto previo. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 30 de agosto de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Segunda de Decisión, que resolvió1:

PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD de las Resoluciones Oficiales Nos. 4131.040.21.209107 del 15 de julio de 2021, y su confirmatoria 4131.040.21.1.0371 del 5 de noviembre de 2021, la Resolución No. 4131.041.21.209108 del 15 de julio de 2021 y su confirmatoria 4131.040.21.1.0345 del 15 de octubre de 2021, mediante las cuales en cada caso se determinó la obligación por el Impuesto de Alumbrado Público -IAP de los periodos de julio a diciembre del año 2016.

SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, DECLARAR que la sociedad OPERADORA DE COMERCIO S.A.S no es responsable del Impuesto de Alumbrado Público en el Municipio de Santiago de Cali, por los periodos de julio a diciembre del año 2016.

TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente sentencia.

CUARTO: ORDENAR a la entidad demandada cumplir el presente fallo, bajo los términos del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

QUINTO: En firme esta providencia, archívense las diligencias una vez hechas las anotaciones en el software de gestión.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Las sociedades Prococasa Promotora Comercial de Cali S.A.S. y Toledo Textiles y Manufacturas S.A.S. fueron absorbidas mediante un proceso de fusión por la empresa Operadora de Comercio S.A.S., en virtud de la escritura pública 1026 del 29 de julio de 2020. Mediante la resolución 4131.041.21.209107 del 15 de julio de 2021, el Distrito de Cali liquidó el impuesto sobre el servicio de alumbrado público a cargo de la sociedad Prococasa Promotora Comercial de Cali S.A.S., correspondiente a los periodos julio a diciembre del año 2016.

Contra este acto se interpuso recurso de reconsideración, siendo confirmado mediante la resolución 4131.040.21.1.0371 del 05 de noviembre de 2021. 1 SAMAI Tribunal, Índice 27. Radicado: 76001-23-33-000-2021-01183-01 (29915) Demandante: Operadora de Comercio S.A.S. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A su turno, se liquidó el impuesto de alumbrado por los mismos periodos, a cargo de la sociedad Toledo Textiles y Manufacturas S.A.S., a través de la resolución 4131.041.21.209108 del 15 de julio de 2021.

Recurrido el acto, fue confirmado mediante la resolución 4131.040.21.1.0345 del 15 de octubre de 2021.

ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la demandante formuló las siguientes pretensiones2: I. Que se declaren nulas por ser contrarias a la Constitución y a la Ley las Resoluciones No. 4131.041.21.209107 y No. 4131.041.21.209108 del 15 de Julio de 2021, por medio de las cuales se liquidó Impuesto de Alumbrado Público por los periodos de Julio a Diciembre del año 2016 a las sociedades absorbidas TOLEDO TEXTILES Y MANUFACTURAS S.A.S. y PROCOCASA PROMOTORA COMERCIAL DE CALI S.A.S. II.

Que se declaren nulas por ser contrarias a la Constitución y a la Ley las Resoluciones No 4131.040.21.1.0345 del 15 de octubre de 2021, correspondiente a la sociedad absorbida TOLEDO TEXTILES Y MANUFACTURAS S.A.S., y Resolución 4131.040.21.1.0371 del 5 de noviembre de 2021, correspondiente a la sociedad absorbida PROCOCASA PROMOTORA COMERCIAL DE CALI S.A.S., las cuales resolvieron desfavorablemente los Recursos de Reconsideración radicados el 17 de septiembre de 2021.

III. Que, como consecuencia de la nulidad de los actos administrativos atrás individualizados, se restablezca en su derecho la sociedad OPERADORA DE COMERCIO S.A.S – NIT. 900.498.132-6 (en calidad de sociedad absorbente de TOLEDO TEXTILES Y MANUFACTURAS S.A.S. – NIT. 890.321.936-5 y PROCOCASA PROMOTORA COMERCIAL DE CALI S.A.S. – NIT. 805.029.690-9) declarando que se cancelen cualquier expediente administrativo que el DISTRITO DE SANTIAGO DE CALI hubiere abierto al accionante, como deudor del Impuesto de Alumbrado Público por los meses de julio a diciembre del año 2016.

La demandante invocó como normas violadas el preámbulo y los artículos 1, 2, 29, 209 y 363 de la Constitución Política; 66 de la Ley 383 de 1997; 59 de la Ley 788 de 2002; 68 y 69 de la Ley 1437 de 2011; 703, 704, 705 y 730 del Estatuto Tributario Nacional; 4 del Decreto 491 de 2020 y; 13, 65, 72, 73 y 74 del Decreto Extraordinario Distrital 0139 de 2012.

El concepto de la violación se resume, así: Señaló que las acciones de fiscalización se adelantaron en contra de las sociedades Toledo Textiles y Manufacturas S.A.S., y Promotora Comercial de Cali S.A.S., las cuales fueron absorbidas en virtud de un proceso de fusión, en el que Operadora de Comercio S.A.S. fungió como absorbente, y por ese motivo, la demandante tiene legitimidad en la causa frente al presente debate3.

Indicó que, en la ciudad de Cali, se adoptó el modelo coercitivo4 para el recaudo del impuesto de alumbrado público, toda vez que el distrito encargó a las empresas de servicios públicos domiciliarios para que en la factura practicaran la liquidación y cobro del tributo5. Señaló que lo anterior se complementa con que el hecho de que, 2 SAMAI del Tribunal, índice 3. 3 Citó los artículos 158 y 172 del Código de Comercio; y 319-9 del Estatuto Tributario. 4 Citó la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 13 de octubre de 2016, exp. 20078, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 5 Citó los artículos 36 del Decreto Extraordinario 139 de 2012, y 176 del Decreto Extraordinario 259 de 2015.

Radicado: 76001-23-33-000-2021-01183-01 (29915) Demandante: Operadora de Comercio S.A.S. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en Cali, no se encuentra la obligación de declarar el impuesto por lo que la Administración está en la obligación de expedir un acto previo que le permita al contribuyente la oportunidad de ejercer su derecho de contradicción. Que, por tanto, en estos casos no es aplicable el procedimiento de liquidación de aforo6.

Advirtió que, en el caso objeto de análisis, se enviaron facturas de energía en las que no se liquidó valor por el impuesto de alumbrado público; y que debido a que «el procedimiento de liquidación de aforo no es aplicable al presente caso por tratarse de un impuesto en el que el contribuyente no tiene la obligación formal de declarar, la única opción posible que tiene el Distrito para determinar y cobrar el impuesto de Alumbrado Público es el procedimiento de la Liquidación de Revisión, consagrado a partir del artículo 702 del Estatuto Tributario Nacional».

Indicó que el Decreto Extraordinario 0139 de 2012, expedido por el distrito, no establece un procedimiento especial para la liquidación del impuesto de alumbrado público, o el cobro de facturas remitidas sin valor; «por lo que se reitera que al no existir ningún otro procedimiento establecido en la Ley Nacional o Local, el único que puede utilizar el Distrito para determinar el Impuesto de Alumbrado Público es el establecido para la Liquidación de Revisión», previsto en el artículo 702 del Estatuto Tributario, aplicable por remisión de los artículos 66 de la Ley 383 de 1997 y 59 de la Ley 788 de 20027, procedimiento que garantiza los derechos de la demandante, pues de manera previa a la expedición de la liquidación oficial de revisión, se debe proferir un requerimiento especial, que permite el ejercicio del derecho de defensa del investigado.

A partir de lo anterior, señaló que, «ratificando que el proceso que debe surtir el Distrito de Santiago de Cali para cobrar los periodos julio a diciembre de 2016 facturados sin valor era el dispuesto en el artículo 71 y subsiguientes del Decreto Extraordinario 0139 de 2012, concernientes a la Liquidación de Revisión, podemos concluir que el Distrito no se encuentra facultado para expedir la Liquidación enviada a las sociedades TOLEDO TEXTILES Y MANUFACTURAS S.A.S. y PROCOCASA PROMOTORA COMERCIAL DE CALI S.A.S., ambas absorbida por la sociedad OPERADORA DE COMERCIO S.A.S., pues está fuera del término previsto para ello».

Esto, teniendo en cuenta que esos actos se profirieron por fuera del término de firmeza de dos años (artículo 74 del Decreto Extraordinario 0139 de 2012). Al respecto, precisó que en la medida que el impuesto de alumbrado público de Cali se causa mensualmente conforme a la liquidación enviada en la factura a través del prestador del servicio de energía eléctrica, el término de firmeza inicia luego de la fecha límite de pago, esto es, una vez vencido el plazo para pagar la correspondiente factura8.

De manera que, como las facturas del tributo son del año 2016, el distrito debió notificar el requerimiento a más tardar en diciembre de 2018, y no en el 2020. Y, afirmó que, incluso, si se tomara la norma que posteriormente amplió el término de firmeza a tres años9, tampoco se habría cumplido con el deber de notificación oportuna. Cuestionó que, los actos que resolvieron los recursos no indicaran cuál era el procedimiento adecuado, ni su sustento normativo.

Que, la Administración incurrió en una contradicción cuando sostuvo que el procedimiento para determinar el impuesto no está regulado en los artículos 71 a 74 del Decreto Extraordinario 0139 de 2012, y a la vez, manifiesta que expidió requerimientos especiales, pues precisamente estos se encuentran regulados por los artículos 72 a 74 en mención. 6 Citó las sentencias del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 23 de febrero de 2017, exp. 21735, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas; y del 18 de octubre de 2018, exp. 22892, C.P. Milton Chaves García. 7 Citó la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 06 de septiembre de 2017, exp. 20953, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 8 Hizo referencia a la sentencia del 29 de octubre de 2014, exp. 20400, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. 9 Citó la Ley 1819 de 2016 y el Decreto Extraordinario 0298 del 2018.

Radicado: 76001-23-33-000-2021-01183-01 (29915) Demandante: Operadora de Comercio S.A.S. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En particular, en relación con la notificación de los requerimientos especiales, discutió que, según el distrito, esta se remitió por correo que fue devuelto el 16 de octubre de 2020; sin embargo, la actora no cuenta con registro de notificación de ningún acto administrativo para esa fecha en su domicilio fiscal, el cual funcionó con normalidad durante la pandemia.

Que, además, verificó dicha notificación con las empresas de mensajería a nivel nacional y los números de guía, y no pudo encontrar ningún registro sobre el particular. Precisó que, el demandante se puso en contacto con la empresa de mensajería TempoExpress, que según el distrito fue la que practicó la notificación de los requerimientos, la cual respondió que las guías consultadas estaban en estado «rehusado»10.

Es decir, que no hay cómo determinar que la notificación a que alude la demandada se haya surtido, ni el motivo por el cual fue devuelta. Agregó que, la Administración tampoco contestó el derecho de petición con el que se le solicitaba la constancia de devolución. De modo que, no se cumplió con el procedimiento de notificación «personal» de los requerimientos especiales regulado en los artículos 68 y 69 de la Ley 1437 de 2011, que prevén que debe practicarse de manera personal y, en subsidio, por aviso.

Consideró que se vulneró el debido proceso, pues sin haberse cumplido con la condición de adelantar los trámites para la notificación personal, no era posible la notificación por aviso. Que, en gracia de discusión, tampoco obra en el expediente la constancia de fijación y desfijación del aviso en la página web de la alcaldía. Advirtió que, según la Administración, los requerimientos fueron notificados en el portal web del distrito, con fundamento en el parágrafo 1 del artículo 13 del Decreto Extraordinario 0139 de 2012, que autoriza ese procedimiento cuando no ha sido posible ubicar al contribuyente.

Sin embargo, la entidad fiscal desconoce que esa norma señala que, previo a la notificación por el portal web, debe comunicarse el acto de forma electrónica, personal o por correo, y verificarse la dirección de notificación por otros medios. Destacó que, para la época en que supuestamente se devolvió la notificación por correo (octubre de 2020), el Decreto 491 del 28 de marzo de 2020 dispuso que mientras estuviere vigente la emergencia sanitaria, la comunicación de los actos administrativos se debía surtir por medios electrónicos.

De manera que, la Administración contaba con suficientes herramientas para la publicidad de los actos, como la notificación por vía de correo electrónico. Agregó que las direcciones de notificaciones judiciales de las sociedades absorbidas no se cambiaron como consecuencia del proceso de fusión, y que es la misma de la sociedad absorbente, en la cual, además, se practicó la notificación de las liquidaciones oficiales sin ningún inconveniente.

Manifestó que, los actos que aquí se demandan tuvieron como antecedente la información obtenida en el proceso de fiscalización que se adelantó en contra de la empresa de servicios públicos DICEL S.A. E.S.P. De modo que, la Administración debe repetir contra el mismo por los dineros dejados de recibir por concepto del tributo, pues no se puede responsabilizar a la demandante por los errores cometidos por un tercero, más cuando éste es quien tiene un contrato de facturación y recaudo con el distrito. 10 En la demanda introdujo los pantallazos del correo electrónico mediante el cual la empresa mensajería dio respuesta.

Radicado: 76001-23-33-000-2021-01183-01 (29915) Demandante: Operadora de Comercio S.A.S. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Oposición de la demanda El Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico y Empresarial de Santiago de Cali11 se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente: Puso de presente que, la sociedad DICEL S.A. E.S.P. no tiene suscrito con el distrito un convenio para el recaudo del tributo, y que el procedimiento seguido en la ciudad de Cali consiste en que la Administración solicita a la comercializadora de energía la información de los consumos de cada contribuyente, y luego, mediante un requerimiento realiza el cobro del impuesto de alumbrado público.

Explicó que, en el Distrito de Santiago de Cali no existe el deber de declarar, sino que es el agente de retención, y en su defecto, el contribuyente, el encargado de consignar el impuesto, o es la Administración la que liquida el tributo a partir de la información remitida por la empresa de servicios de energía. Indicó que, con fundamento en el artículo 5 del Decreto Extraordinario 0139 de 2012, profirió los “requerimientos sobre el servicio de alumbrado público”, y el contribuyente contaba con 15 días para responder esos actos.

Posteriormente, se expidieron las resoluciones de liquidación, frente a las cuales podía ejercer el derecho de contradicción mediante el recurso de reconsideración, como efectivamente ocurrió. Finalmente, se resolvieron los recursos. Así, se garantizaron los derechos de defensa y contradicción de la demandante. Manifestó que, de acuerdo con el Consejo de Estado12, en los eventos en que no existe el deber de presentar declaraciones, no es posible llevar a cabo el procedimiento de aforo, pero ello no obsta para que la Administración profiera un acto previo y la liquidación del tributo.

Solicitó aplicar el precedente del Tribunal Administrativo del Valle, identificado con la radicación 2017-00062, y la sentencia del Consejo de Estado, exp. 20615, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, en las que se explicó que, cuando no exista la obligación de declarar, el hecho de que la Administración expida un acto denominado emplazamiento previo por no declarar o liquidación de aforo, tal circunstancia no invalidaba lo actuado, siempre que se expida un acto previo, se determine el tributo y se respete el derecho de contradicción. Aludió al principio de la sustancia sobre la forma13, para señalar que, ante la evidencia de que la demandante tuvo la calidad de sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público por los periodos revisados, no es determinante que el procedimiento corresponda o no al correcto14.

Frente al cargo de indebida notificación de los requerimientos, mencionó que esta se hizo de manera adecuada en la dirección de la demandante, situación que se encuentra debidamente probada en el expediente, al igual que el correo fue rechazado sin razón alguna. Y que no basta que el actor afirme la existencia de una irregularidad, sino que debe probarla. 11 SAMAI del Tribunal, índice 12. 12 Citó las sentencias del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 10 de febrero de 2016, exp. 20712, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez; del 12 d noviembre de 2015, exp. 20633, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia; y del 04 de mayo de 2015, exp. 20615, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 13 Hizo referencia al artículo 228 de la Constitución Política y la Circular Externa 0175 del 29 de octubre de 2001 de la DIAN. 14 Citó las sentencias del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 26 de noviembre de 2009, exp. 16860; y del 06 de marzo de 2014, exp. 19649.

Radicado: 76001-23-33-000-2021-01183-01 (29915) Demandante: Operadora de Comercio S.A.S. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como aspecto final, señaló en que es deber de todos, la contribución al sostenimiento de las cargas públicas, en los términos del artículo 95 de la Constitución Política.

De modo que, al haberse demostrado la calidad de sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público, la demandante tenía la obligación de pagar el tributo. Sentencia apelada El Tribunal declaró la nulidad de los actos acusados, sin condenar en costas, por los siguientes motivos: En principio, refirió los hechos que se encontraban probados en el proceso, destacando que las partes no difieren sobre la sujeción pasiva de la demandante, por concepto del impuesto de alumbrado público en la ciudad de Cali.

De la actuación administrativa, encontró que con fundamento en los artículos 34 y 53 del Decreto Extraordinario 0139 de 2012, el distrito profirió requerimientos de información, cuya finalidad real era invitar a los contribuyentes a que pagaran el impuesto a su cargo, y posteriormente, procedió a expedir los actos definitivos de liquidación. Explicó que, en Cali, mediante el Decreto Extraordinario 0139 de 2012, se adoptó el sistema coercitivo para el recaudo del impuesto de alumbrado público, el cual es realizado por la Administración de manera directa o por medio de las empresas de servicios públicos domiciliarios.

Sin embargo, según lo informa la acusada, la empresa DICEL S.A. E.S.P. no tenía convenio suscrito con la Administración para el cobro del impuesto, de manera que, le correspondía a la Administración practicar el procedimiento de liquidación del tributo. Precisado lo anterior, sostuvo que, pese a que el impuesto no era declarable, la Administración procedió a emitir liquidaciones de aforo, con lo cual aplicó un procedimiento atípico que se asimila al reglamentado para las declaraciones privadas.

Así, la Administración intentó dotar a los requerimientos de información de las características de los emplazamientos por no declarar, pues en los mismos invitó al contribuyente a cancelar el impuesto, siendo estos los actos preparatorios para expedir la liquidación de aforo que denominó atípicamente «LIQUIDACIÓN DEL IMPUESTO SOBRE EL SERVICIO DE ALUMBRADO PÚBLICO».

Lo que constituye una actuación que atenta contra los principios de equidad e igualdad, pues no obedece a un orden normativo claro igualmente aplicable para todos los administrados. Finalmente, no condenó en costas al no encontrarlas probadas, y dado que la demanda y su oposición no presentan una carencia de fundamentación que dé lugar a su imposición. Recurso de apelación La parte demandada presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, con base en los siguientes argumentos15: Advirtió que la sentencia no cumple con la carga impuesta en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, que exige hacer un análisis crítico de las pruebas y los fundamentos legales que dan lugar a la decisión. 15 SAMAI del Tribunal, índice 30.

Radicado: 76001-23-33-000-2021-01183-01 (29915) Demandante: Operadora de Comercio S.A.S. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cuestionó que el Tribunal, luego de haber hecho un análisis pormenorizado de los modelos de recaudo de impuestos, distinguiendo entre el declarativo y el coercitivo, concluyó que la Administración profirió una liquidación oficial de aforo, pese a que esa categorización no se desprende de la rotulación del acto ni de su contenido.

Señaló que el distrito cumplió con la carga de expedir un acto previo mediante el cual se puso en conocimiento de la demandante el contenido de la obligación a su cargo, esto es, los factores para fijar y cuantificar el tributo (hecho imponible, el periodo facturado, los consumos detallados en kwh a partir de valores por energía eléctrica, y la tarifa).

Aclaró que los requerimientos no eran de información, como se indica en la sentencia, sino que eran verdaderos actos previos dirigidos a garantizar el debido proceso. Y afirmó que, en la liquidación tributaria se determinó todos los elementos del tributo. De manera que, la actuación demandada observó el precedente del Consejo de Estado, relativo a la sentencia del 18 de octubre de 2018, exp. 22892, C.P. Milton Chaves García, según el cual, en los casos en que no exista obligación de declarar, para garantizar el debido proceso se debe expedir un acto previo antes del definitivo y reprochó que dicho criterio jurisprudencial no fuera tenido en cuenta por el Tribunal, que de manera errada concluyó que el distrito expidió requerimientos de información y liquidaciones de aforo.

Sostuvo que en la actuación administrativa se garantizó el derecho de defensa, y prueba de ello es que la demandante pudo controvertir los actos mediante la interposición de los recursos. Insistió en que se debe dar prevalencia al derecho sustancial sobre las formas.16 Oposición a la apelación La parte demandante17 solicitó que se confirme la sentencia de primera instancia, insistiendo en los argumentos de la demanda, y destacó que el apelante no precisó cuál era el procedimiento tributario que se debía seguir para el recaudo del impuesto de alumbrado público.

Además, sostuvo que el recurso no plantea un reparo puntual frente a la sentencia apelada, ni las razones por las cuales debió fallarse en su favor. Intervención del Ministerio Público El agente del Ministerio Público18 rindió concepto en el sentido de que debe revocarse la sentencia, pues el a quo se limitó únicamente a estudiar la denominación de los actos proferidos por la Administración, sin verificar que el procedimiento observó las garantías de la demandante, en la medida que se expidió un acto previo y una liquidación que determinan la obligación de contribuir con el impuesto de alumbrado público así como los elementos del tributo respecto de cada uno de los periodos discutidos.

Concluyó que, en esas condiciones, la actuación observó las exigencias jurisprudenciales en materia del impuesto de alumbrado público19. 16 Citó las sentencias del 26 de noviembre de 2009, exp. 16860; y del 06 de marzo de 2014, exp. 19649. 17 SAMAI, índice 11. 18 SAMAI, índice 12. 19 Citó las sentencias del Consejo de Estado del 06 de marzo de 2015, exp. 29463, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello; y del 18 de octubre de 2018, exp. 22892, C.P. Milton Chaves García. Radicado: 76001-23-33-000-2021-01183-01 (29915) Demandante: Operadora de Comercio S.A.S. 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSIDERACIONES DE LA SALA Corresponde a la Sala establecer la legalidad de los actos demandados, por medio de los cuales el Distrito de Santiago de Cali liquidó el impuesto de alumbrado público a cargo de Prococasa Promotora Comercial de Cali S.A.S. y Toledo Textiles y Manufacturas S.A.S. (absorbidas por Operadora de Comercio S.A.S.) por los meses de julio a diciembre del año 2016. 1.

Problema jurídico. Alcance del recurso de apelación. En principio, se pone de presente que, en la oposición a la apelación, el demandante cuestiona que el recurso no presenta un reparo concreto en contra de la sentencia de primera instancia. Al respecto, la Sala considera que el recurso de apelación cumple con la carga argumentativa de cuestionar la decisión de primera instancia, en la medida que controvierte el análisis jurídico y probatorio que llevó al Tribunal a concluir que los actos eran de aforo, presentando argumentos encaminados a demostrar que la actuación administrativa se enmarca en un procedimiento de determinación del tributo.

De manera que, el apelante sí presentó reparos específicos y concretos en contra de la motivación que utilizó el a quo para anular los actos demandados. Claro lo anterior, y atendiendo los términos del recurso de apelación, el problema jurídico se concreta en determinar si los actos administrativos acusados fueron expedidos en desarrollo de un procedimiento de aforo, como lo sostienen el demandante y el Tribunal, o de determinación del tributo, según lo plantea el demandado. 2.

Naturaleza de la actuación demandada En la demanda se cuestionó que la Administración no podía aplicar el procedimiento de aforo para el impuesto de alumbrado público, porque en el Distrito de Santiago de Cali aplicaba el sistema coercitivo, y dado que en las facturas de energía no se liquidó el tributo, la entidad fiscal era la encargada de determinar y cobrar el gravamen mediante actos de determinación. También cuestionó que la actuación no informó el procedimiento aplicado ni su sustento normativo.

El Tribunal declaró la nulidad de la actuación demandada al considerar que la Administración expidió actos de aforo del impuesto de alumbrado público respecto de las sociedades absorbidas, pese a que en el distrito aplicaba el sistema coercitivo en el recaudo de dicho tributo. Precisó que, la entidad fiscal intentó dotar a los requerimientos de información de las características de los emplazamientos por no declarar, pues en los mismos invitó al contribuyente a cancelar el impuesto, siendo estos los actos preparatorios para expedir la liquidación de aforo que denominó atípicamente «LIQUIDACIÓN DEL IMPUESTO SOBRE EL SERVICIO DE ALUMBRADO PÚBLICO».

El apelante discutió que la sentencia de primera instancia no realizó un análisis de las pruebas y los fundamentos de derecho que dieron lugar a la expedición de los actos demandados. Advirtió que, el Tribunal se equivocó al calificar los actos como «de aforo», pues ni en la rotulación de estos, ni en su contenido, se alude a ese procedimiento, sino al de determinación, pues en los mismos se liquidan los Radicado: 76001-23-33-000-2021-01183-01 (29915) Demandante: Operadora de Comercio S.A.S. 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co elementos de la obligación tributaria.

Que, además, el acto definitivo estuvo precedido de un acto previo, mediante el cual se garantizó el debido proceso. Para resolver el problema jurídico planteado, se pone de presente que, en este caso, las partes concuerdan que en el Distrito de Santiago de Cali regía el sistema coercitivo en el impuesto de alumbrado público y, que el procedimiento que debía aplicarse para su liquidación era el de determinación del tributo por parte de la Administración. En tal sentido, corresponde a la Sala determinar si los actos cuestionados tienen la naturaleza de determinación del tributo, o se derivan de un procedimiento de aforo.

A esos efectos, debe tenerse en cuenta que, la Sección20 ha aclarado que cuando en materia de impuestos territoriales no se encuentre previsto el deber formal de declarar, la Administración cuenta con la potestad de liquidar directamente el gravamen, para lo cual, conforme con el artículo 59 de la Ley 788 de 200221, debe aplicar el procedimiento tributario del Estatuto Tributario Nacional adecuándolo a la realidad local.

También se ha dicho que «El hecho de que el sujeto pasivo del impuesto no tenga el deber de presentar declaración, no lo exime del cumplimiento de otras prestaciones que emanan directamente de la naturaleza del gravamen, como obligación de dar lo que, además, apareja el derecho –deber de la administración de percibir el valor, suma de dinero o prestación que se deriva de su calidad de titular o sujeto activo del gravamen–, lo que explica, en últimas, las potestades de fiscalización y control que le otorga el ordenamiento con miras a lograr su recaudo forzoso, si el deudor no lo hiciera voluntariamente22».

Así, uno de los aspectos relevantes en la aplicación del procedimiento tributario de orden nacional al territorial, es que los departamentos, municipios y distritos, en ejercicio de la función pública de administración y recaudo de los tributos, cuentan con la facultad para determinar el gravamen a cargo de los contribuyentes mediante un acto administrativo o las denominadas liquidaciones, en que se manifieste la voluntad de establecer la obligación tributaria a cargo del sujeto pasivo, y se expongan los factores que permiten fijar y cuantificar el gravamen.

De hecho, se ha señalado que «aun cuando ni la normativa territorial ni la nacional prevén un procedimiento para determinar la obligación tributaria cuando no existe obligación de declarar, el hecho de que la administración haya liquidado y determinado el tributo a cargo de la demandante a través de lo que denominó como una “liquidación de aforo”, no impide reconocerle su condición de acto administrativo expedido en ejercicio de las facultades de fiscalización con el objeto de liquidar el tributo a cargo de la demandante23».

A su vez, la Sala ha precisado que, en casos como los indicados, la liquidación del tributo debe estar precedida de un acto previo, a fin de que el administrado pueda discutir los elementos de la obligación tributaria antes de su cobro y, en este sentido, se le otorgue la oportunidad de conocer la actuación administrativa y ejercer el derecho de defensa y contradicción24. 20 Sentencias del 10 de abril de 2019, exp. 22336, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez; 4 de mayo de 2015, exp. 20615, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 21 Ley 788 de 2002, «ARTÍCULO 59.

Procedimiento tributario territorial. Los departamentos y municipios aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los impuestos por ellos administrados. Así mismo aplicarán el procedimiento administrativo de cobro a las multas, derechos y demás recursos territoriales.

El monto de las sanciones y el término de la aplicación de los procedimientos anteriores, podrán disminuirse y simplificarse acorde con la naturaleza de sus tributos, y teniendo en cuenta la proporcionalidad de estas respecto del monto de los impuestos.» 22 Sentencia del 4 de mayo de 2015, exp. 20615, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 23 Sentencia del 24 de mayo de 2018, exp. 21096, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. 24 Sentencia del 9 de abril de 2025, exp. 29098, C.P. Milton Chaves García; y del 6 de marzo de 2025, exp. 29463, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.

Radicado: 76001-23-33-000-2021-01183-01 (29915) Demandante: Operadora de Comercio S.A.S. 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co No puede perderse de vista que el anterior procedimiento es diferente del procedimiento de aforo, pues en este último se determina el tributo ante la omisión del contribuyente de cumplir con el deber formal de declarar.

De manera que, el presupuesto que fundamenta la liquidación de aforo es la inexistencia de la declaración a cargo del obligado. Así las cosas, verificados los antecedentes administrativos se encuentra que el distrito expidió a las empresas Prococasa Promotora Comercial de Cali S.A.S. y Toledo Textiles y Manufacturas S.A.S., actuaciones administrativas con similar contenido, por lo que se estudiarán de manera conjunta así: i) En principio, la Administración expidió los actos denominados «REQUERIMIENTO IMPUESTO SOBRE EL SERVICIO DE ALUMBRADO PÚBLICO», identificando en estos «TIPO DE PROCEDIMIENTO: FISCALIZACIÓN IMPUESTO SOBRE EL SERVICIO DE ALUMBRADO PÚBLICO», los cuales disponen25: «El jefe de la Oficina Técnica Operativa de Fiscalización y Determinación de Rentas de Subdirección de Impuestos y Rentas Municipales, en uso de las facultades que le confiere Decreto No. 411.0.20.0673 de 2016 con sus modificaciones y demás normas concordantes y en aplicación de las disposiciones sustantivas y sancionatorias previstas en el Decreto Extraordinario No. 411.0.20.0259 de 2015, modificado por el Acuerdo 434 de 2017 así como la normatividad procedimental contenida en los artículos 4, 53, y 59 del Decreto Extraordinario Municipal 411.0.20.139 de 2012, modificado por el Decreto Extraordinario No. 4112.010.20.0298 de Junio 19 de 2018 procede a expedir el siguiente requerimiento: La Subdirección de Impuestos y Rentas Municipales del Departamento Administrativo de Hacienda Municipal a través de la Oficina Técnica Operativa de Fiscalización Determinación de Rentas, solicitó a las Comercializadoras de Energía que operan en Municipio de Santiago de Cali, la base de datos de los usuarios de energía, con el objeto de verificar la liquidación, facturación y recaudo del Impuesto sobre el Servicio de Alumbrado Público realizada por los Agentes Recaudadores, entre ellos, DICEL S.A. E.S.P. identificada con el NIT 815000896-9, durante los meses de JULIO A DICIEMBRE DE 2016.

(…) De conformidad con el artículo 9 del Estatuto Tributario Municipal, adoptado mediante el artículo 4 del Decreto Extraordinario No 411.0.20.0259 de 2015, "Las potestades tributarias de administración, control, fiscalización, liquidación, discusión, recaudo, devolución y cobro de los tributos municipales radican en el Municipio de Santiago de Cali, las que son ejercidas por delegación a través del Departamento Administrativo de Hacienda Municipal y la Subdirección de Impuestos y Rentas Municipales, así como de los servidores públicos en quienes se deleguen tales funciones." A su vez, el artículo 175 ídem prevé que el sujeto activo del Impuesto sobre el servicio de Alumbrado Público es el Municipio de Santiago de Cali.

(Subrayado fuera del texto)". Por lo tanto, de acuerdo con la información del consumo de energía eléctrica del contribuyente PROCOCASA PROMOTORA COMERCIAL DE CALI SAS se propone la siguiente liquidación del Impuesto de Alumbrado Público: DC-000602002 MES FACTURACIÓN NIT (Consumo kwh) VALOR ENERGÍA Tarifa Alumbrado Público (Art. 20 Núm. 5 Acuerdo No. 0434/2017) 201607 805029690 5 2.160 32.051 201608 805029690 37 16.056 31.253 201609 805029690 117 50.082 30.625 201610 805029690 123 51.816 32.587 201611 805029690 122 51.899 30.703 201612 805029690 135 58.903 31.705 $188.924 (…) En consecuencia, La Subdirección de Impuestos y Rentas Municipales del Departamento Administrativo de Hacienda Municipal a través de la Oficina Técnica Operativa de Fiscalización y Determinación de Rentas, lo invita a cancelar el Impuesto sobre el Servicio de Alumbrado Público propuesto por valor de $ 119.813.646» ii) Luego, la entidad fiscal expidió los actos denominados «RESOLUCIÓN (…) “POR LA CUAL SE LIQUIDA IMPUESTO SOBRE EL SERVICIO DE ALUMBRADO PÚBLICO», que determinan26: «El Jefe de la Oficina Técnica Operativa de Fiscalización y Determinación de la Subdirección de Impuestos y Rentas Municipales, en uso de las facultades que le confiere el Decreto No.411.0.20.0673 de 2016 con sus modificaciones, el artículo 9 del Decreto Extraordinario No.411.0.20.0259 de 2015, y el artículo 4 del Decreto Extraordinario No.411.0.20.0139 de 2012, el Decreto Extraordinario No.4112.010.20.0298 de junio 19 de 2018, el decreto No 4112.010.20.0081 de febrero 16 de 2021 y, 25 SAMAI del Tribunal, índice 13.

Expediente digital. Antecedentes administrativos, pág. 3 a 60. Como ejemplo del contenido de estos actos, se trascribe el requerimiento 4131.041.12.10.36427 del 02 de octubre de 2020 dirigido a la sociedad Prococasa Promotora Comercial de Cali S.A.S. 26 Ibidem, pág. 70 a 127. Como ejemplo del contenido de estos actos, se trascribe la resolución 4131.041.21.209107 del 15 de julio de 2021 dirigida a la sociedad Prococasa Promotora Comercial de Cali S.A.S. Radicado: 76001-23-33-000-2021-01183-01 (29915) Demandante: Operadora de Comercio S.A.S. 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSIDERANDO (…) Que las potestades tributarias de administración, control, fiscalización, liquidación, discusión, recaudo, devolución y cobro de los tributos municipales radican en el Municipio de Santiago de Cali, las que son ejercidas por delegación a través del Departamento Administrativo de Hacienda Municipal y la Subdirección de Impuestos y Rentas Municipales, así como de los servidores públicos en quienes se deleguen tales funciones.

(…) Que el artículo 175 ibidem prevé: “Elementos del Impuesto sobre el servicio de Alumbrado Público: (…) Que de acuerdo a la información de consumo de energía eléctrica se procede a liquidar el Impuesto sobre el servicio de Alumbrado Público de la siguiente manera: DC-000602002 MES FACTURACIÓN NIT (Consumo kwh) VALOR ENERGÍA Tarifa Alumbrado Público (Art. 20 Núm. 5 Acuerdo No. 0434/2017) 201607 805029690 5 2.160 32.051 201608 805029690 37 16.056 31.253 201609 805029690 117 50.082 30.625 201610 805029690 123 51.816 32.587 201611 805029690 122 51.899 30.703 201612 805029690 135 58.903 31.705 $188.924 (…) Que, para efectos de la expedición de la presente Resolución, se tomará como base gravable el valor total del consumo de energía eléctrica del contribuyente PROCOCASA PROMOTORA COMERCIAL DE CALI S.A.S. con NIT. 805.029.690, perteneciente al sector "comercial", para los periodos de: julio a diciembre de 2016; la cual corresponde a la suma de MIL VEINTICINCO MILLONES NOVECIENTOS SETENTA Y OCHO MIL SETECIENTOS OCHENTA Y UN PESOS M/CTE.

($1.025.978.781.00) que con la aplicación de la tarifa de impuesto de alumbrado público se obtiene como resultado, la liquidación del Impuesto Sobre el Servicio de Alumbrado Público por valor de CIENTO DIEZ Y NUEVE MILLONES OCHOCIENTOS TRECE MIL SEISCIENTOS CUARENTA Y SEIS PESOS M/CTE. ($119.813.646.00) ( )» iii) Contra los anteriores actos, el demandante interpuso recursos de reconsideración, que fueron decididos por medio de resoluciones que resolvieron confirmar la actuación con fundamento en lo siguiente27: «1.

FIRMEZA DE LAS DECLARACIONES-EXTEMPORANEIDAD DEL REQUERIMIENTO. (…) Bajo las circunstancias expuestas y analizadas bajo el imperio de la ley, el Subproceso de Discusión Tributaria determina: 1. Que de acuerdo al reglamento que nos rige, encontramos que estos artículos proceden frente a liquidaciones de revisión, la cual en un primer término la resolución impetrada por el contribuyente es frente a la liquidación del Impuesto de Alumbrado, por tanto no se encuentra dentro de estos artículos (art. 71 y siguiente).

Y es de indicar que la liquidación de revisión procede cuando se modifica las liquidaciones privadas (declarativas). (…) Que de acuerdo con el decreto 2424 del 18 de julio del 2006 facultó a los Municipios a cobrar el costo de los servicios del Alumbrado Público y le da la facultad de definir instancia de control para que el usuario ejerza su derecho a la defensa.

(…) Así mismo, de conformidad con el artículo 4 del Estatuto Tributario Distrital, adoptado mediante el artículo 9 del Decreto Extraordinario No. 411.0.20.0259 de 2015 (…) Es así, que un primer término a través del Requerimiento del Impuesto de Alumbrado Público en el cual se relacionan los valores de los consumos y el valor total facturado tal como lo define el numeral 5 del artículo 170 del acuerdo 0321 de 2011 y el parágrafo 4 del Acuerdo 357 de 2013, se le notifica al contribuyentes, teniendo un plazo de 15 días calendario, con el fin de que ejerza el derecho a la defensa, sin que el contribuyente en este caso presentara respuesta alguna, es así que se efectuó la debida liquidación del Impuesto de alumbrado Público, en razón a que se prestó el servicio en oportuno para este usuario.» Para la Sección, los requerimientos y las liquidaciones expedidos a las sociedades absorbidas tienen la naturaleza de actos expedidos en el procedimiento de determinación del tributo y constituyen la manifestación de la facultad de fiscalización del distrito en los que se determina el tributo a cargo de dichos contribuyentes. 27 Ibidem, pág. 155 a 166.

Como ejemplo del contenido de estos actos, se trascribe la resolución 4131.040.21.1.0371 del 05 de noviembre de 2021 dirigida a la sociedad Prococasa Promotora Comercial de Cali S.A.S. Radicado: 76001-23-33-000-2021-01183-01 (29915) Demandante: Operadora de Comercio S.A.S. 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A diferencia de lo señalado por el Tribunal, el hecho de que en los requerimientos se invite al contribuyente al pago del tributo, no implica que se trate de emplazamientos para declarar, pues no exigen la presentación de una declaración ni hacen referencia a una omisión de dicho deber formal.

Por el contrario, en los requerimientos se establecen los supuestos que llevan a imponer la obligación tributaria en cabeza de las sociedades absorbidas y liquidan por periodo el impuesto a cargo, lo cual corresponde a las características propias de los actos de determinación del tributo. Tampoco le asiste razón al demandante cuando sostiene que en los actos no se informó el procedimiento aplicado ni su sustento normativo, pues en estos se relacionaron los artículos 53 y 59 del Decreto Extraordinario 411.0.20.139 de 2012, y 9 del Decreto Extraordinario 411.0.20.0259 de 2015, que se refieren a las facultades de fiscalización, la competencia para la actuación fiscalizadora, y la potestad tributaria de administración y liquidación de los tributos; normas que informan que el proceso corresponde a la determinación del impuesto.

A su vez, no se considera que el distrito incurra en contradicción, como se alega en la demanda, cuando al resolver los recursos sostiene que el procedimiento para determinar el impuesto no está regulado en los artículos 71 y siguientes del Decreto Extraordinario 0139 de 2012, y a la vez, manifieste que expidió requerimientos, porque lo que precisa es que esa normativa se refiere a la liquidación de revisión de los tributos que modifican las liquidaciones privadas, que no corresponde al caso del impuesto de alumbrado público, pues no es declarable.

Debe tenerse en cuenta que, en esas resoluciones se insistió que el artículo 9 del Decreto Extraordinario 411.0.20.0259 de 2015 establece la potestad tributaria de administración, fiscalización y liquidación de los tributos en el Distrito, y que bajo esas facultades se expidieron los actos de determinación acusados. En consecuencia, prospera el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada.

Por lo anterior, en garantía del derecho fundamental al debido proceso, la Sala estudiará los demás cargos propuestos en la demanda, que ante la declaratoria de nulidad de los actos acusados no fueron objeto de pronunciamiento por parte del a quo. 3. Análisis de los argumentos de la demanda, dada la prosperidad del recurso de apelación La Sección advierte el demandante también presentó otros cuestionamientos frente a los actos demandados, sobre los cuales no se ha emitido pronunciamiento y que corresponden a los siguientes: i) la notificación de los requerimientos fue irregular; ii) los requerimientos y las liquidaciones se expidieron por fuera del término legal; y iii) el distrito debe repetir contra la empresa de servicios públicos los dineros dejados de recibir por el impuesto, pues era quien tenía el contrato de facturación y recaudo del tributo. 3.1.

Notificación de los actos previos de la liquidación del tributo En resumen, la demandante sostuvo que: i) no cuenta con registro de notificación por correo de ningún acto administrativo (requerimiento) en su domicilio fiscal, el cual funcionó con normalidad durante la pandemia y que, dado que la empresa de Radicado: 76001-23-33-000-2021-01183-01 (29915) Demandante: Operadora de Comercio S.A.S. 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mensajería informó que el correo estaba en estado «rehusado», no hay manera de determinar que la notificación se surtió, ni el motivo por el cual fue devuelta, por lo que no se cumplió con el procedimiento de notificación «personal» de los requerimientos especiales regulado en los artículos 68 y 69 de la Ley 1437 de 2011, que prevén que debe practicarse de manera personal y, en subsidio, por aviso, ii) no obra en el expediente la constancia de fijación y desfijación del aviso en la página web de la alcaldía y iii) el Decreto 491 de 2020 dispuso que mientras estuviere vigente la emergencia sanitaria, la comunicación de los actos administrativos se debía surtir por medios electrónicos, por lo que distrito contaba con suficientes herramientas para la publicidad de los actos, como la notificación por vía de correo electrónico.

Afirmó que las direcciones de notificaciones judiciales de las sociedades absorbidas no se cambiaron como consecuencia del proceso de fusión, y que es la misma de la sociedad absorbente, en la cual, además, se practicó la notificación de las liquidaciones oficiales sin ningún inconveniente. Para resolver, se pone de presente que el procedimiento de notificación de los requerimientos del impuesto de alumbrado público no corresponde al previsto en los artículos 68 y 69 de la Ley 1437 de 2011, sino que en virtud de la remisión normativa especial dispuesta en el artículo 59 de la Ley 788 de 2002, se regula por las disposiciones previstas en la materia en el Estatuto Tributario Nacional, atendiendo a las particularidades del impuesto territorial.

Así, el procedimiento de notificación que interesa para el presente análisis, estaba contenido en los artículos 13 y 16 del Decreto Extraordinario 411.0.20.0139 de 2012, (modificado por el Decreto Extraordinario 4112.010.20.0298 de 2018); disposiciones que recogieron, en términos generales, los parámetros fijados en los artículos 565 y 568 del Estatuto Tributario Nacional, y de los cuales se destacan los siguientes aspectos: • El artículo 13 se refiere a las formas de notificación de las actuaciones.

Respecto de los requerimientos, se establece los mecanismos de notificación electrónica, personal o a través de la red de correos o cualquier servicio de mensajería especializada. En particular, sobre la notificación por correo se prevé que se practicará mediante la entrega de una copia del acto a la última dirección informada en el RUT, y en los casos en que no se informe dirección, podrá notificarse a la que se establezca mediante verificación directa o con la utilización de guías telefónicas, directorios o cualquier información oficial, comercial o bancaria.

En el evento de que no sea posible establecer la dirección por los señalados medios, la notificación se hará en el portal web del municipio, el cual debe incluir mecanismos de búsqueda por número de identificación personal. • El artículo 16 prevé que los actos enviados por correo, que sean devueltos, se deben notificar por aviso, con la transcripción de la parte resolutiva; esto se debe hacer en el portal web del municipio, el cual debe incluir mecanismos de búsqueda por número de identificación personal, y en todo caso en un lugar de acceso al público del edificio CAM.

La notificación se entenderá surtida para efectos de los términos del Departamento Administrativo de Hacienda Municipal, en la primera fecha de introducción al correo. Dicho esto, como lo puso de presente la demandante, con ocasión de la emergencia sanitaria causada por el COVID-19, el Presidente de la República profirió una serie de medidas para conjurar la crisis, dentro de las cuales se encontraba el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020 «Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica».

Radicado: 76001-23-33-000-2021-01183-01 (29915) Demandante: Operadora de Comercio S.A.S. 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El artículo 4 de esa norma dispuso «Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, la notificación o comunicación de los actos administrativos se hará por medios electrónicos».

Para tal efecto, al inicio y durante los procedimientos, los administrados debían informar una dirección electrónica, y las autoridades administrativas les correspondía habilitar un buzón de correo electrónico exclusivo para efectuar las notificaciones. La Corte Constitucional, en la sentencia C-242 de 2020, que examinó la constitucionalidad de la norma, avaló la implementación de medios tecnológicos para comunicar actos de la Administración, a partir del contexto de la emergencia, así: «(…) ya que directrices como el aislamiento social, las limitaciones de aforo de ciertos lugares o la suspensión del servicio de transporte intermunicipal, han impedido que las personas puedan asistir a las sedes de las entidades a efectos de ser notificadas o comunicadas, por medios presenciales, de las decisiones que adopta la administración frente a sus intereses».

En ese sentido, la adopción de esta norma especial de notificación se justificó, en su momento, en la prevalencia del interés general para evitar la propagación del virus COVID-19, con plena garantía de los derechos fundamentales del administrado en el trámite de notificación. De allí que el artículo 4 del Decreto Legislativo 491 de 2020 estableciera las reglas para la comunicación de los actos de cualquier autoridad administrativa, incluyendo, las entidades territoriales.

Así, el procedimiento de notificación del Decreto Legislativo 491 de 2020 debía aplicarse durante la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, la cual estuvo vigente hasta el 30 de junio de 2022, en consideración de que la Resolución 666 del 28 de abril de 2022 proferida por dicha entidad no se prorrogó después de esa fecha.

En ese sentido, también lo entendió la Sección en las sentencias del 22 de agosto de 2024, exp. 27617, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello; y del 29 de mayo de 2025, exp. 20301, C.P. Luis Antonio Rodríguez Montaño. A partir de lo expuesto, teniendo en cuenta que los requerimientos 4131.041.12.10.36427 y 4131.041.12.10.36428 fueron expedidos durante la emergencia sanitaria -el 2 de octubre de 2020-, la norma aplicable para su notificación era el Decreto Legislativo 491 de 2020.

Claro lo anterior, la Sala procede a relacionar las siguientes pruebas que resultan relevantes para la verificación de la notificación de los requerimientos: La Administración envió por correo a las sociedades Prococasa Promotora Comercial de Cali S.A.S. y Toledo Textiles y Manufacturas S.A.S. la copia de los requerimientos 4131.041.12.10.36427 y 4131.041.12.10.36428 del 02 de octubre de 2020, a la dirección Calle 52 # 3 – 29 en la ciudad de Cali, mediante la empresa de mensajería TempoExpress28.

En las guías de los correos consta que los mismos fueron devueltos bajo la causal «no recibida». Como soporte de lo anterior, la Administración aportó certificaciones expedidas por la empresa TempoExpress, en las que se informa que el día 15 de octubre de 2020, se enviaron los documentos referidos a la dirección Calle 52 # 3 – 29 en la ciudad de Cali.

Se dejó anotación de que se devolvió el envío bajo la causal «rechazado»29. 28 SAMAI del Tribunal, índice 13. Expediente digital. Antecedentes administrativos, pág.62 y 232. 29 Ibidem. Pág 61 y 231. Radicado: 76001-23-33-000-2021-01183-01 (29915) Demandante: Operadora de Comercio S.A.S. 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El distrito también allegó captura de pantalla del sitio web del registro único empresarial y social - RUES, que reporta como dirección comercial de las sociedades Prococasa Promotora Comercial de Cali S.A.S. y Toledo Textiles y Manufacturas S.A.S. la Calle 52 # 3 -29 de la ciudad de Cali, y el correo electrónico comercial y fiscal sgomez@unico.com.co y david@unico.com.co, respectivamente30.

Además, se aportó captura de pantalla del sistema de gestión documental Orfeo de la Alcaldía de Santiago de Cali, en el que se relaciona la publicación de los requerimientos del impuesto de alumbrado público desde el 27 de octubre de 2020 hasta el 05 de noviembre de 202031. Se pone de presente que en el expediente administrativo no obra el RUT de las sociedades.

Por su parte, en el Informe final de investigación tributaria de cada sociedad32, el distrito explicó que: «se efectúa Requerimiento Impuesto Sobre el Servicio Alumbrado Público (…) enviado mediante correo certificado empresa (sic) TEMPOEXPRESS (…) con estado rechazado el día 16/10/2020. La dirección de envío es la que se encuentra registrada en la página del RUES y en la página de ORFEO por lo anterior se procedió a publicar el requerimiento; posterior a su publicación el usuario no da respuesta al requerimiento por lo tanto se traslada al subproceso de determinación».

Así las cosas, la Sala encuentra que, en el procedimiento de notificación de los requerimientos del tributo, el distrito no dio aplicación a la notificación electrónica prevista en el Decreto 491 de 2020, pese a que todo el trámite se surtió mientras regían las medidas de emergencia sanitaria. Debe tenerse en cuenta que, la parte demandante no reportó una dirección electrónica para esta notificación, en la medida que era la primera actuación administrativa que se expedía dentro del procedimiento.

No obstante, en el RUES constaba la dirección electrónica de las sociedades, documento que como lo reconoce el distrito fue utilizado para determinar la dirección de envío de la notificación por correo, lo que demuestra que la demandada conocía los correos electrónicos de estas empresas. En consecuencia, no se puede tener como válida la notificación por correo ni por aviso en tanto que, no era la forma preferente de notificación. Además, previamente a proceder con la notificación por aviso, la Administración debió verificar las razones por las que el correo fue devuelto a pesar de haber sido enviado a la dirección informada por los contribuyentes, máxime cuando se encontraba en plena vigencia la emergencia sanitaria derivada de la pandemia, la cual conllevó a que se tomaran medidas de urgencia, entre otras, la notificación electrónica de los actos administrativos.

Se precisa que, en casos de devolución de correo enviado por mensajería durante la emergencia sanitaria, la Sala ha señalado que33: «Así, ante la devolución del correo físico, la autoridad debió propender por la obtención de una dirección electrónica de notificaciones, pues tal procedimiento se llevó a cabo en vigencia de las medidas del Decreto Legislativo 491, del 28 de marzo 2020, de modo que la obtención de la dirección de correo que dependía de la entrega de la citación le suponía a la autoridad agotar otro procedimiento para que el obligado tributario informara una dirección de correo electrónico como mecanismo de notificación en la época de pandemia, pues lo cierto es que 30 Ibidem.

Pág 63 a 64 y 233 a 234. 31 Ibidem. Pág 65 a 66 y 235 a 236. 32 Ibidem. Pág 68 y 238. 33 Sentencia del 31 de octubre de 2024, exp. 28959, C.P. Wilson Ramos Girón. En sentido similar, se pronunció la Sala en sentencia del 27 de marzo de 2025, exp. 29737, C.P. Milton Chaves García. Radicado: 76001-23-33-000-2021-01183-01 (29915) Demandante: Operadora de Comercio S.A.S. 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co al momento de interposición del recurso de reconsideración (…) no estaba la calamidad surgida por la pandemia del Covid-19, y en todo caso, no puede perderse de vista que en el Rut de la actora, se encontraba reportado un correo electrónico.

Considerado lo anterior, era preciso que el tribunal abordara el análisis a la luz de la normativa que regía un estado excepcionalísimo en el que las medias de aislamiento social, las restricciones de locomoción y de confinamiento hacían indispensable que las autoridades optaran por actuaciones que garantizaran el principio de publicidad de los actos administrativos, dado que se trató de un período de contención que comportaba serios impedimentos para atender físicamente las notificaciones de los actos administrativos, de modo que el empleo de la dirección electrónica resultaba eficaz y garantista, lo cual recogió e instituyó el Decreto Legislativo 491 de 2020».

En consecuencia, se debió dar prelación a la notificación por medios electrónicos de acuerdo con lo previsto en el artículo 4 del Decreto Legislativo 491 de 2020 y, en caso de que ella no puede llevarse a cabo (lo cual debió demostrarse) podía darse aplicación a los demás mecanismos de notificación. Con esto, se garantiza el conocimiento real de los actos por parte del demandante, pues esto llevó a que el demandante no presentara respuesta a los requerimientos del tributo como consta en el expediente administrativo, lo cual supone la violación al debido proceso de la demandante por no haber garantizado en principio de publicidad impidió que esta tuviera conocimiento sobre el acto previo.

Así, dado que se encuentra demostrado que la notificación de los requerimientos no se hizo en debida forma, debe anularse los actos administrativos acusados, en la medida que no estuvieron precedidos de un acto previo que garantizara desde el comienzo del procedimiento el derecho de defensa de la parte demandante. Por ello, hay lugar a confirmar la decisión de primera instancia de declarar la nulidad de los actos acusados, relevándose la Sala de estudiar por ese motivo los demás cargos propuestos en la demanda. 4.

Decisión Se confirma la sentencia apelada, pero por los motivos expuestos en esta providencia. A la luz de los artículos 188 del CPACA y 365 (numeral 8) del Código General del Proceso, no habrá condena en costas (gastos del proceso y agencias en derecho) en esta instancia, por no encontrarse probada su causación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Confirmar la sentencia apelada, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle de Cauda, Sala Segunda de Decisión, del 30 de agosto de 2024. 2. Sin condena en costas en segunda instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase, Radicado: 76001-23-33-000-2021-01183-01 (29915) Demandante: Operadora de Comercio S.A.S. 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente Aclara voto (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador