Radicado: 11001-03-15-000-2023-07665-01 Demandante: Rosa María Anillo Calderón y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera Ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., cuatro (4) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-07665-01 Demandantes: ROSA MARÍA ANILLO CALDERÓN, ANA VICTORIA CUDRIS TORRES, MIGUEL EDUARDO CARO VILLEGAS Y DAVID MANUEL TAPIAS DÍAS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR Temas: Tutela contra providencia judicial.

Medio de control de reparación directa. Defectos procedimental absoluto, desconocimiento del precedente judicial y fáctico. Caducidad del término para presentar la demanda en caso relacionado con desplazamiento forzoso. Inobservancia del precedente constitucional contenido en la sentencia SU-254 de 2013 SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por el Tribunal Administrativo de Bolívar contra la sentencia de 21 de marzo de 2024, dictada por la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, en la que se accedió a las pretensiones de la acción de tutela, así: “Primero: Amparar los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, confianza legítima, reparación integral, igualdad y dignidad de la parte accionante.

En consecuencia, Segundo: Dejar sin efectos la providencia del 17 de marzo del 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, dentro del medio de control de reparación directa con radicado núm. 13001-33-33-011-2017-00127-01. Tercero: Ordenar al Tribunal Administrativo de Bolívar que, dentro del término de veinte (20) días contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, proceda a dictar una nueva decisión en la que se tenga en cuenta lo expuesto en las consideraciones que anteceden.

Cuarto: De no ser impugnada, remitir el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Quinto: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991”. I.

ANTECEDENTES 1. Hechos Los accionantes relataron que, en ejercicio del medio de control de reparación directa1, presentaron demanda contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, Ejército Nacional, Armada Nacional y el municipio de San Juan Nepomuceno, en razón a las fallas en el servicio en que incurrieron y que conllevó que el 12 de mayo de 2004, integrantes de las Autodefensas Unidas de Colombia -AUC-, ordenaran el desplazamiento forzado y el desalojo masivo de los pobladores del corregimiento de San Agustín, entre esos, los demandantes. 1 Demanda presentada el 15 de junio de 2017.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-07665-01 Demandante: Rosa María Anillo Calderón y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Afirmaron que el Juzgado Décimo Primero Administrativo del Circuito de Cartagena en fallo de 7 de julio de 2020, negó las pretensiones de la demanda, en razón a que no se probó la falla en el servicio y que el daño alegado fue como consecuencia de actos ilícitos cometidos por terceros.

Sostuvieron que contra la anterior decisión interpusieron recurso de apelación, en el que insistieron en la falla del servicio por parte de las entidades demandadas en lo relacionado con la protección de los habitantes del corregimiento de San Agustín, municipio de San Juan Nepomuceno – Bolívar. Por último, manifestaron que el Tribunal Administrativo de Bolívar en sentencia de 17 de marzo de 2023, modificó la decisión de primera instancia y, en su lugar, declaró probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa, pues “la situación de orden público en el municipio de San Juan Nepomuceno se reestableció desde el año de 2009.

En este orden de ideas, la parte actora tenía hasta el 1° de enero de 2012 para promover la demanda. Sin embargo, la solicitud de conciliación prejudicial y la demanda se presentaron el 23 de agosto de 2016, y el 15 de junio de 2017, respectivamente”. 2. Fundamentos de la acción La parte actora presentó acción de tutela con el objeto de que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la reparación integral y a la igualdad, así como el principio de confianza legítima, supuestamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Bolívar con la providencia de 17 de marzo de 2023, mediante la cual se modificó la decisión de primera instancia y, en su lugar, declaró probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa con radicado No. 13001-33-33-011-2017- 00127-01.

En primer lugar, se refirió a los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, para lo cual señalaron que se cumplían, en razón a que el asunto goza de relevancia constitucional, se presentó en un término razonable, se agotaron todos los recursos y no se cuestiona un fallo de tutela. De otra parte, mencionó que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto procedimental absoluto, toda vez que la decisión de modificar la sentencia apelada, en el sentido de declarar probada la excepción de la caducidad, no fue decretada por el juez de primera instancia y la apelación y los alegatos se relacionaban con la imputabilidad del daño a las demandadas.

Agregó que la sentencia de primera instancia se profirió cuando ya se había conocido la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020 2 de la Sección Tercera del Consejo de Estado, la cual no la tuvo en cuenta. Por consiguiente, los alegatos del recurso de apelación fueron dirigidos a demostrar la responsabilidad del Estado, no sobre la caducidad, y solo con la decisión de segunda instancia fue que se aplicó la regla de la sentencia de unificación. En tercer término, señaló que la sentencia objetada incurrió en desconocimiento del precedente judicial, para lo cual se refirió de manera general a la sentencia SU-167 de 2023, en lo que hace relación con la caracterización de este defecto, a lo que agregó que en la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020 no se modularon los efectos del fallo, por lo que no se podía trasladar a la parte actora el peso del cambio del precedente judicial. 2 Expediente No. 61033, C.P.: Marta Nubia Velásquez Rico.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-07665-01 Demandante: Rosa María Anillo Calderón y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Mencionó que para el momento en el que presentó la demanda de reparación directa estaba vigente la postura consistente en que no operaba la caducidad contenida en “Auto del 17 de septiembre de 2013”, “Sentencia del 7 de septiembre de 2015”, “Auto del 11 de abril de 2016”, “Sentencia de 5 de septiembre de 2016” y “Sentencia de 31 de julio de 2019”, postura que tuvo una vigencia de 10 años aproximadamente.

Resaltó que “desde la presentación de la demanda, la contestación de las excepciones, defendieron la tesis de la inaplicación del requisito de la caducidad, sin embargo, el juez de primera instancia, en su sentencia, no resolvió la sentencia, por la caducidad, sino por la falta de pruebas de la imputación del daño, a las demandadas, razón por la cual el recurso de apelación y los alegatos de segunda instancia, fueron dirigidos a cuestionar sobre la imputación del daño”.

En cuarto lugar, indicó que en la sentencia objetada se incurrió en defecto fáctico, por el error de apreciación de las pruebas que obraban en el expediente, para determinar a partir de cuándo los demandantes tuvieron conocimiento de la antijuridicidad del daño y su imputabilidad al Estado, toda vez que se basó en decir que se hizo una confesión en los hechos de la demanda relacionada con que los accionantes tuvieron conocimiento a partir del día siguiente del desplazamiento, lo que es un error, pues las afirmaciones que se hicieron en el medio de control de reparación directa partían del precedente judicial vigente al momento en que se radicó. Aseguró que de la lectura de los hechos de la demanda se puede considerar que no existía el conocimiento del daño, ni como fueron las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que ocurrieron los hechos del desplazamiento, no se menciona en ellos que se conocía que agentes del Estado fueron los que cometieron el hecho.

Sostuvo que la autoridad judicial accionada “dejo de apreciar las pruebas obrantes en el expediente, que dan cuenta de que momento los demandantes obtuvieron dicho conocimiento, el cual es la fecha de esta Tutela, solo lo conocimos, con la declaración de Mancuso, ante la JEP, que dijo como era el actuar y las operaciones en conjunto con miembros de LAS FF.MM en los montes de María, y menciono a San Agustín”.

Agregó que se desconoció o sobrevaloraron “las pruebas del proceso, que dan cuenta de las situaciones que vivieron los demandantes que le impedían de forma material ejercer oportunamente el medio de control, como fue el de salir huyendo, sin más pertenencias, presos del miedo, el terror de lo vivido, irse para diferentes partes del país a refugiarse, algunos menores de edad en su momento, su condición de campesinos, sin educación la mayoría, la falta de orientación, el padecimiento de irse de su lugar de nacimiento, perder su arraigo, pruebas de que no estábamos en capacidad de saber que el estado era el responsable, que nos limitó ir a la administración de Justicia, sobre todo por las familias se regaron por todos lados”.

Finalmente, manifestó que solo con el precedente judicial vigente en ese momento, fue que se atrevieron a demandar confiados en la administración de justicia, “al igual que vimos como ya los temores habían ido desapareciendo”. 3. Pretensiones En el escrito de tutela se formulan las siguientes: Radicado: 11001-03-15-000-2023-07665-01 Demandante: Rosa María Anillo Calderón y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 “PRIMERO: Que se nos ampare nuestros derechos fundamentales: DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA, CONFIANZA LEGITIMA, REPARACION INTEGRAL, LA IGUALDAD, LA DIGNIDAD, SUJETOS DE ESPECIAL PROTECCION CONSTITUCIONAL, defraudados por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLIVAR, en la sentencia judicial N°.008 del 17 de marzo de 2023, QUE MODIFICO LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Y EN SU ORDEN DECLARO PROBADO LA EXCEPCION DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL.

SEGUNDO: Que, como consecuencia del amparo tutelar, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLIVAR, anular la sentencia de segunda instancia la numero 008 del 17 de marzo de 2023, y en su lugar se emita una nueva sentencia, considerando todos los elementos probatorios que obran en el expediente, aplicando lo dicho por la CORTE CONSTITUCIONAL, en sentencia T-117/22, para lo cual deberá ejercer una flexibilización de la carga probatoria, para establecer si existe la responsabilidad de las demandadas, en el DAÑO, por el desplazamiento de los demandantes, del corregimiento de SAN AGUSTIN, municipio de San Juan Nepomuceno”. 4.

Pruebas relevantes Mediante correo electrónico de 1 de febrero de 2024, el Tribunal Administrativo de Bolívar remitió el vínculo para ingresar al expediente digital No. 13001-33-33-011- 2017-00127-01 correspondiente al medio de control de reparación directa que adelantaron los demandantes contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional, Armada Nacional y el municipio de San Juan Nepomuceno. 5.

Trámite procesal Por auto de 15 de enero de 2024, la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó notificar a la parte demandante y a la autoridad judicial accionada, así como a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, Ejército Nacional, Armada Nacional y el municipio de San Juan Nepomuceno. 6.

Oposición 6.1. Respuesta de la Policía Nacional Por medio de oficio de 29 de enero de 2024, la asesora del Área Jurídica pidió que se negaran las pretensiones de la acción de tutela por resultar improcedente al no evidenciarse vulneración de derechos fundamentales. Afirmó que no es posible reconocer por vía de tutela la posibilidad de revivir el término de caducidad del medio de control de reparación directa, al ser una figura procesal que la ley establece con un plazo perentorio para su ejercicio, el cual fue desconocido por parte de los demandantes.

Sostuvo que el Tribunal Administrativo de Bolívar profirió una decisión en el marco del principio de legalidad, pues una vez verificó los hechos modificó lo resuelto por parte del a quo, declarándose así la caducidad del medio de control de reparación directa, para lo cual resaltó que la fecha en la cual inició a contar la caducidad del medio de control, fueron dos, el primero, correspondió al 12 de mayo del 2004 cuando la parte actora manifestó que tuvo conocimiento de la participación del Estado en el hecho de abandonar su residencia y territorio y, el segundo, ocurre a partir del 1 de enero del 2009 cuando en jurisdicción del corregimiento San Agustín se restableció el orden público.

Agregó que existe un tercer momento en que se estudió la caducidad, el cual corresponde al 23 de mayo del 2013 cuando cobró ejecutoria el contenido de la sentencia SU-254 de 2013. Radicado: 11001-03-15-000-2023-07665-01 Demandante: Rosa María Anillo Calderón y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Para terminar, manifestó que no es posible acudir a la acción de tutela como medio excepcional, para revivir los términos precluidos del medio de control de reparación directa, para buscar la prosperidad de sus pretensiones, puesto que se debió interponer dentro del término perentorio establecido en el literal (i) numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, y la jurisprudencia emitida por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional. 6.2.

El Tribunal Administrativo de Bolívar, el Ministerio de Defensa Nacional, el Ejército Nacional, la Armada Nacional y el municipio de San Juan Nepomuceno, a pesar de que se les notificó el auto admisorio en debida forma, guardaron silencio. 7. Sentencia de tutela impugnada La Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado por sentencia de 21 de marzo de 20243, amparó los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, confianza legítima, reparación integral, igualdad y dignidad de los accionantes.

En consecuencia, dejó sin efectos la providencia de 17 de marzo de 2023 del Tribunal Administrativo de Bolívar y ordenó al mencionado tribunal que, dentro de los 20 días siguientes a la ejecutoria del fallo de tutela, se dicte una nueva decisión. Afirmó que de los argumentos que fundamentaron la decisión objetada se evidenciaba que el Tribunal Administrativo de Bolívar planteó la existencia de una posición unificada frente al conteo de la caducidad en relación con los daños originados por la comisión de delitos de lesa humanidad y crímenes de guerra cuya participación sea atribuible a agentes del Estado, la cual se estructuró en dos años después de su acaecimiento, conforme lo dispone la Ley 1437 de 2011.

Resaltó que la autoridad judicial accionada indicó que los hechos victimizantes que dieron lugar al desplazamiento forzado ocurrieron el 12 de mayo de 2004, por lo que la caducidad debía contarse desde el momento en que las víctimas tuvieron conocimiento de la participación de las autoridades estatales en la producción del daño y, en consecuencia, dispuso que los demandantes tenían hasta el 13 de mayo de 2006 para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Sin embargo, la solicitud de conciliación prejudicial fue presentada el 23 de agosto de 2016 y la demanda se radicó el 15 de junio de 2017, es decir, luego de vencidos los plazos legales para acudir a esta jurisdicción. Indicó que el Tribunal Administrativo de Bolívar realizó un estudio adicional relacionado con la imposibilidad material para acceder a la jurisdicción contencioso administrativa que hubiese podido recaer sobre los accionantes por tratarse de un asunto de víctimas de desplazamiento forzado, para lo cual concluyó que de conformidad con los informes de las autoridades competentes, la situación de orden público en el municipio de San Juan Nepomuceno se reestableció en 2009, por lo que, aun flexibilizando el término de la caducidad, la fecha límite para presentar la demanda era en el año 2012.

Señaló que la sentencia objetada se sustentó en la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, en torno a la caducidad del medio de control de reparación directa, en casos relacionados con delitos de lesa humanidad y crímenes de guerra. Aseveró que si bien la posición de la sentencia de unificación respecto de la caducidad del medio de control de reparación directa es que se debe contabilizar a 3 Un magistrado salvo el voto, al considerar que los fundamentos de la decisión objetada fueron razonables.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-07665-01 Demandante: Rosa María Anillo Calderón y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 partir del momento en que se tiene conocimiento del daño, la autoridad judicial accionada debe centrar su estudio en el análisis de las circunstancias particulares del caso concreto y, por consiguiente, la mencionada decisión unificadora al no modular sus efectos, se entiende que opera hacia el futuro, por lo que el Tribunal Administrativo de Bolívar debió dar aplicación a la jurisprudencia vigente para el momento de la interposición de la demanda.

Aseguró que en asunto similares se ha tenido en cuenta la fecha de la presentación del medio de control para efectos de verificar la aplicabilidad de la sentencia de unificación, por lo que no puede desconocerse que para 2017 el criterio mayoritario de la Sección Tercera del Consejo de Estado establecía la improcedencia del fenómeno jurídico de la caducidad para ser aplicado a las acciones de reparación directa con pretensiones indemnizatorias formuladas con ocasión de crímenes de lesa humanidad, genocidios y otras violaciones graves de los derechos humanos. Para terminar, manifestó que el Tribunal Administrativo de Bolívar se limitó a aplicar la sentencia de unificación sin advertir que, al momento de la presentación del medio de control de reparación directa, esta corporación no tenía una posición unificada que fuese aplicable frente a la figura de la caducidad, por consiguiente por tratarse de un caso anterior a la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020 proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, la autoridad accionada debió analizar los hechos y los argumentos presentados en la demanda de reparación directa, así como las demás particularidades de dicho proceso, con el fin de tomar una decisión frente al término de caducidad en un caso relacionado con delitos de lesa humanidad. 8.

Escrito de impugnación4 Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, el magistrado ponente de la decisión objetada y presidente del Tribunal Administrativo de Bolívar impugnó la sentencia de primera instancia y solicitó que se revoque el fallo que accedió a las pretensiones de la solicitud de amparo, para que, en su lugar, se declare la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el requisito de la relevancia constitucional.

Afirmó que el fallo objetado respetó el precedente de la Corte Constitucional y de la Sección Tercera del Consejo Estado, corporaciones que han argumentado que los efectos de la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 son retrospectivos, es decir, las reglas planteadas deben utilizarse para resolver los asuntos que se encuentren pendientes de pronunciamiento judicial, para lo cual enlistó las siguientes decisiones: • Sentencia T-024 de 20245. • SU-167 de 20236. • T-044 de 20227. • Sentencia de 19 de febrero de 2024 de la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado8. 4 En sentencia de 10 de mayo de 2024, el Tribunal Administrativo de Bolívar dictó decisión de reemplazo.

En lo relacionado con la caducidad manifestó que en cumplimiento de lo establecido por el juez de tutela “en el sentido de que no resulta aplicable el análisis de la caducidad del medio de control de reparación directa en los asuntos donde se le endilgue la responsabilidad administrativa del Estado por hechos daños ocasionados a raíz de crímenes de lesa humanidad, genocidios y otras violaciones graves de derechos humanos. En ese orden de ideas, se procederá a analizar los elementos de la responsabilidad frente al desplazamiento forzado del que fueron víctimas los demandantes”.

Respecto del fondo del asunto confirmó la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda de reparación directa. 5 M.P.: Paola Andrea Meneses Mosquera. 6 M.P.: Diana Fajardo Rivera. 7 M.P.: Paola Andrea Meneses Mosquera. 8 Radicado No. 47001-23-33-000-2018-00389-01, C.P.: José Roberto Sáchica Méndez. Radicado: 11001-03-15-000-2023-07665-01 Demandante: Rosa María Anillo Calderón y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 • Sentencia de 3 de febrero de 2023, proferida por la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado9. • Sentencia de 4 de mayo de 2022, dictado por la Sección Tercera, Subsección “B” del Consejo de Estado10. • Sentencia de 7 de diciembre de 2021, proferido por la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado11.

Indicó que existe una posición pacífica frente a los efectos temporales de la sentencia de unificación, por consiguiente, debe desestimarse el argumento expuesto en la sentencia de 21 de marzo de 2024, relacionado con la imposibilidad de aplicar la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020. En consecuencia, debe darse por probada la caducidad del medio de control de reparación directa en el presente caso.

Luego, manifestó que no se incurrió en defecto procedimental absoluto, toda vez que los demandantes contaron con 2 oportunidades para pronunciarse sobre la caducidad del medio de control de reparación directa definida en la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020. Resaltó que no se incurrió en defecto fáctico, toda vez que todos los medios de convicción fueron reseñados en el acápite 5.5.1 de la providencia cuestionada, además que se transcribieron los testimonios practicados en la audiencia de pruebas, razón por la cual no se puede reprochar el análisis que se hizo.

Señaló que en el material probatorio que se incorporó al expediente ordinario se pudo concluir que, (i) los hechos endilgados al Estado ocurrieron el 12 de mayo de 2004, (ii) los demandantes tenían la posibilidad de retornar a su lugar de origen desde el año 2009, de acuerdo con la certificación expedida por la Brigada de Infantería de Marina No. 001, la que no fue tachada de falsedad, (iii) el derecho de acceso a la administración de justicia podía ejercerse en cualquier parte del país, por ende, los accionantes podían presentar la demanda en el lugar donde se hubiesen radicado definitivamente y (iv) aun aplicando el plazo de caducidad de la sentencia SU-254 de 2013, hubiese ocurrido la caducidad del medio de control.

Para terminar, aseguró que lo que pretende la parte actora es utilizar la acción de tutela como una instancia adicional para cuestionar la sentencia que resultó desfavorable a sus intereses, si se tiene en cuenta que no se configura ninguna de las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir la presente impugnación. 2. Delimitación del debate y planteamiento del problema jurídico 2.1.

En la sentencia impugnada se observa que se abordó el estudio de los defectos de manera conjunta, es decir, desconocimiento del precedente judicial, 9 Radicado No. 20001-23-31-000-2012-00163-02, C.P.: José Roberto Sáchica Méndez. 10 Radicado No. 05001-23-33-000-2018-02415-01, C.P.: Martín Bermúdez Muñoz. 11 Radicado No. 70001-23-33-000-2016-00288-01, C.P.: Martha Nubia Velásquez Rico.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-07665-01 Demandante: Rosa María Anillo Calderón y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 procedimental absoluto y fáctico, razón por la cual la impugnación se entenderá que se presenta frente a esas causales específicas de procedencia. 2.2.

Así las cosas, le corresponde a la Sala determinar, en los términos del escrito de impugnación, si debe revocar la sentencia de 21 de marzo de 2024, dictada por la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado que amparó los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, confianza legítima, reparación integral, igualdad y a la dignidad humana y, en consecuencia, dejó sin efectos el fallo de 17 de marzo de 2023, por cuanto, según lo afirma el impugnante, la decisión objetada no incurrió en los defectos por desconocimiento del precedente judicial, procedimental absoluto y fáctico, al aplicar la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020 de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en razón a que la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado ha sido pacífica respecto de los efectos retrospectivos de dicha decisión. 3.

Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos12 y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos13, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).

Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 201214, acogió la tesis de admitir la procedencia excepcional de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. Más adelante, la misma Sala en sentencia de 5 de agosto de 201415, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.

En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200516. Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada;

(iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…);

(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial 12 Aprobada por el Congreso de la República medio de la Ley 16 de 1972. 13 Aprobado por el Congreso de la República medio de la Ley 74 de 1968. 14 Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. 15 Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 16 M. P. Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 11001-03-15-000-2023-07665-01 Demandante: Rosa María Anillo Calderón y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela.

Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: (i) Defecto orgánico17; (ii) Defecto procedimental absoluto18; (iii) Defecto fáctico19; (iv) Defecto material o sustantivo20; (v) Error inducido21; (vi) Decisión sin motivación22;

(vii) Desconocimiento del precedente23 y (viii) Violación directa de la Constitución24. Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado.

Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo25 y de la Corte Constitucional26. En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo. 4.

Estudio y solución del caso concreto 4.1. Postura de la Sección Cuarta del Consejo de Estado en casos relacionados con el término de caducidad en el medio de control de reparación directa por desplazamiento forzado Esta Sección27, en los casos relacionados con la verificación de la figura de la caducidad en asuntos de desplazamiento forzado, ha considerado que se debe aplicar la regla jurisprudencial desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia SU-254 de 2013, por su carácter especial y prevalente.

La Corte Constitucional en la sentencia SU-254 de 201328, estudió procesos acumulados en los que personas víctimas de desplazamiento forzado reclamaban indemnizaciones por vía administrativa y consideró que debía unificar los distintos 17 Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. 18 Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. 19 Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 20 Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. 21 Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. 22 Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. 23 Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. 24 Esas consideraciones se han reiterado por la Corte Constitucional en las recientes sentencias SU-114 de 2023 y SU-061 de 2023, M. P. Diana Fajardo Rivera. 25 Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp.

Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. 26 Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras. 27 Sentencias de 30 de noviembre de 2023, radicado No. 11001-03-15-000-2023-05230-00, C.P.: Wilson Ramos Girón, de 7 de marzo de 2024, radicado No. 11001-03-15-000-2024-00240-00, C.P.: Milton Chaves García y de 25 de abril de 2024, radicado No.: 11001-03-15-000-2023-04852-01, C.P.: Wilson Ramos Girón. 28 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-07665-01 Demandante: Rosa María Anillo Calderón y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 criterios jurídicos que habían dado lugar a diferentes consecuencias jurídicas a los mismos supuestos de hecho en materia de reparación integral e indemnización administrativa a víctimas del desplazamiento forzado.

Explicó que esa Corporación ha reconocido y protegido de manera categórica, pacífica, reiterada, clara y expresa los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia, a la reparación y a la no repetición, especialmente, frente a graves violaciones de derechos humanos, con particular énfasis, para el caso de las víctimas de desplazamiento forzado.

Agregó que esos derechos deben interpretarse a la luz de los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia y, que por lo tanto, las regulaciones de desplazamiento forzado deben interpretarse tomando en cuenta los principios de favorabilidad hacia el entendimiento y restablecimiento de derechos, la buena fe, la confianza legítima, la preeminencia del derecho sustancial y el reconocimiento de la especial condición de vulnerabilidad y debilidad manifiesta de las víctimas.

Señaló la existencia de diferentes vías para que las víctimas individuales y colectivas de delitos en general, así como de graves violaciones a los derechos humanos y del desplazamiento forzado en particular, puedan obtener el derecho a la reparación integral (vía judicial y administrativa). Sobre la responsabilidad en materia de desplazamiento forzado explicó que el Estado como garante de la vida, honra, bienes y de los derechos fundamentales de los ciudadanos, debe garantizar el goce efectivo de los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia, y a la reparación, de conformidad con las obligaciones constitucionales e internacionales sobre la materia.

Y que esa garantía cobra especial relevancia en el caso de vulneraciones masivas y sistemáticas a los derechos humanos, como en el caso de las víctimas del delito de desplazamiento forzado, por lo que es deber del Estado garantizar los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación. Agregó que en atención a las especiales y extremas condiciones de vulnerabilidad y debilidad manifiesta de las víctimas de desplazamiento forzado, era necesario adoptar medidas afirmativas para facilitar el acceso de los accionantes a la reparación tanto por vía judicial como por vía administrativa.

Sobre la caducidad de procesos judiciales concluyó que “los términos de caducidad para población desplazada, en cuanto hace referencia a futuros procesos judiciales que se adelanten ante la jurisdicción contencioso administrativa sólo pueden computarse a partir de la ejecutoria del presente fallo y no se pueden tener en cuenta transcursos de tiempo anteriores, en atención a su condición de sujetos de especial protección constitucional.

Lo anterior, en armonía con lo resuelto en la sentencia C-099 de 2013”. De manera reciente, la Corte Constitucional en la sentencia T-374 de 202329, precisó que la sentencia SU-254 de 2013 no solo se circunscribió al estudio de la vulneración del derecho a la indemnización administrativa de la población desplazada, sino también al de la reparación integral, que incluye la posibilidad de acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa para obtener el resarcimiento por los perjuicios sufridos y unificó la jurisprudencia respecto a “los distintos criterios jurídicos que han dado lugar a la ejecución de distintas acciones judiciales, a partir de las cuales se han adjudicado diferentes consecuencias jurídicas a los mismos supuestos de hecho en materia de reparación integral e indemnización administrativa a víctimas del desplazamiento forzado”. 29 M.P. Cristina Pardo Schlesinger.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-07665-01 Demandante: Rosa María Anillo Calderón y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Igualmente, resaltó que en razón a que estableció una regla específica relacionada con la contabilización de la caducidad en los casos de desplazamiento forzado, la sentencia SU-254 de 2013 tiene sustento en el criterio de especialidad, así como “en el criterio de prevalencia de las normas constitucionales y del alcance e interpretación que esta Corporación le otorgue a las mismas, tal como se expuso en el acápite de la vinculatoriedad del precedente constitucional que, entre otros fines, persigue garantizar la igualdad de trato y la seguridad jurídica de los ciudadanos”.

Así las cosas, la Corte Constitucional insistió en que el término de caducidad de la acción de reparación directa por desplazamiento forzado solo puede contarse a partir del término de ejecutoria de la sentencia SU-254 de 2013, esto es, desde el 23 de mayo de 2013, criterio que ha sido acogido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. 4.2.

El Tribunal Administrativo de Bolívar incurrió en desconocimiento del precedente constitucional contenido en la sentencia SU-254 de 2013, sin embargo, no tiene efecto útil confirmar el amparo concedido por el a quo 4.2.1. Los señores Rosa María Anillo Calderón, Ana Victoria Cudris Torres, Miguel Eduardo Caro Villegas y David Manuel Tapias Días, en ejercicio de la acción de tutela, pidieron la protección constitucional de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la reparación integral y a la igualdad, así como el principio de confianza legítima, supuestamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Bolívar con la providencia de 17 de marzo de 2023, que modificó la decisión de primera instancia para, en su lugar, declarar probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa.

La Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado en sentencia de 21 de marzo de 2024, amparó los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la confianza legítima, a la reparación integral, a la igualdad y a la dignidad humana, dejó sin efectos la sentencia de 17 de marzo de 2023 y, en consecuencia, ordenó proferir una nueva decisión en la que se tuviera en cuenta que al momento en que se presentó la demanda de reparación directa no se había expedido la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020 y, además, cuando se ejerció el derecho de acción no existía una postura unificada sobre la caducidad, es decir, se debió tener en consideración el criterio mayoritario de la Sección Tercera del Consejo de Estado que señala la improcedencia de la caducidad en acciones de reparación directa con pretensiones indemnizatorias formuladas con ocasión de crímenes de lesa humanidad, genocidios y otras violaciones graves de los derechos humanos. Por consiguiente, al considerar que era un caso anterior a la decisión de unificación, el tribunal accionado debió analizar los hechos y los argumentos presentados en la demanda, con el fin de determinar la manera en que se debía aplicar dicha figura en un asunto relacionado con delitos de lesa humanidad.

El Tribunal Administrativo de Bolívar impugnó la anterior decisión, al considerar que la Corte Constitucional y el Consejo de Estado han considerado que la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020 tiene efectos retrospectivos, razón por la cual resultaba aplicable en el caso de los demandantes. Adicionalmente, resaltó que a pesar de que el asunto se estudió la caducidad, además, de acuerdo con la regla jurisprudencial desarrollada en la SU-254 de 2013 de la Corte Constitucional, es decir, a partir de la ejecutoria de dicha decisión, el ejercicio del derecho de acción también se había superado.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-07665-01 Demandante: Rosa María Anillo Calderón y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 4.2.2. La Sala, previo a decidir si se debe confirmar o revocar la sentencia impugnada, procederá a estudiar las diferentes actuaciones del proceso ordinario, específicamente lo relacionado con el presupuesto procesal de la caducidad, en los siguientes términos: El 15 de junio de 2017, los accionantes presentaron demanda de reparación directa contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, Ejército Nacional, Armada Nacional y el municipio de San Juan Nepomuceno, en razón a que el 12 de mayo de 2004, integrantes de las Autodefensas Unidas de Colombia -AUC-, ordenaran el desplazamiento forzado y el desalojo masivo de los pobladores del corregimiento de San Agustín, como consecuencia de una falla en el servicio de las entidades demandadas.

El Juzgado Décimo Primero Administrativo del Circuito de Cartagena en fallo de 7 de julio de 2020, negó las pretensiones de la demanda, en razón a que si bien era un hecho notorio que en el corregimiento de San Agustín había presencia de grupos armados ilegales, lo cierto es que los demandantes no denunciaron de manera previa y precisa los hechos de desplazamiento de los que afirmaron ser víctimas, ni se allegaron pruebas de que se había hecho amenazas o que se hubiesen acercado ante alguna autoridad local, departamental o del orden nacional con el fin de solicitar ayuda de las autoridades militares o policivas.

Así mismo, consideró que no se probó la falla en el servicio y que el daño alegado fue como consecuencia de actos ilícitos cometidos por terceros. Sostuvieron que contra la anterior decisión interpusieron recurso de apelación, en el que insistió en la falla del servicio por parte de las entidades demandadas en lo relacionado con la protección de los habitantes del corregimiento de San Agustín, municipio de San Juan Nepomuceno – Bolívar.

El Tribunal Administrativo de Bolívar en sentencia de 17 de marzo de 2023, modificó la decisión de primera instancia y, en su lugar, declaró probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa. En primer lugar, se refirió a la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020 proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, en la que se estableció que en los procesos en los que se pretenda la indemnización por delitos de lesa humanidad, crímenes de guerra y similares, para aplicar la caducidad se debía observa que “i) en tales eventos resulta exigible el término para demandar establecido por el legislador; ii) este plazo, salvo el caso de la desaparición forzada, que tiene regulación legal expresa, se computa desde cuando los afectados conocieron o debieron conocer la participación por acción u omisión del Estado y advirtieron la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial, y iii) el término pertinente no se aplica cuando se observan situaciones que hubiesen impedido materialmente el ejercicio del derecho de acción y, una vez superadas, empezará a correr el plazo de ley”.

Al respecto, destacó que esa tesis fue respaldada por la Corte Constitucional en la sentencia SU-312 de 2020. En segundo lugar, se refirió a los hechos probados e hizo mención a cada una de las pruebas allegadas y practicadas en debida forma al proceso ordinario. Por consiguiente, al resolver el caso concreto a partir del material probatorio y de acuerdo con la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado30 y la Corte Constitucional31, evidenció que los daños alegados por los demandantes debían demandarse en los términos establecidos en el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011. 30 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, sentencia del 25 de febrero de 2016, C.P.: Olga Mélida Valle De De La Hoz, radicado No.: 18001-23-31-000-2005-00189-01, sentencia del 22 de febrero de 2019, C.P.: Jaime Enrique Rodríguez Navas, radicado No. 25000-23-26-000-2006-01719-01 y sentencia del 29 de julio de 2019, C.P.: Nicolás Yepes Corrales, radicado No. 20001-23-31-000-2008-00136-01. 31 SU-312 de 2020, M.P.: Luis Guillermo Guerrero Pérez.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-07665-01 Demandante: Rosa María Anillo Calderón y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Luego, al referirse sobre los efectos de la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020, precisó que “tiene efectos retrospectivos, es decir, las reglas definidas en esta providencia deben aplicarse a situaciones no consolidadas antes de su vigencia. Bajo estos términos, el criterio unificado del órgano debe aplicarse al presente caso, aun cuando la demanda se hubiese promovido antes de proferirse esta decisión unificada”.

Lo que sustento con las sentencias de 7 de diciembre de 2021, 4 de mayo de 2022 y 10 de octubre de 2022 de la Sección Tercera, Subsecciones “A” y “B” del Consejo de Estado. Ahora bien, el tribunal consideró que la parte actora no ejerció oportunamente el medio de control de reparación directa con el fin de obtener una indemnización en virtud del desplazamiento del que fue víctima, con sustento en lo siguiente: “i) Los demandantes alegan haber sido víctimas de desplazamiento forzado el pasado 12 de mayo de 2004.

En este tipo de eventos, la caducidad debe empezarse a contar desde del momento en que las víctimas tuvieron conocimiento de la participación de las autoridades estatales en la producción daño. Así pues, la Sala considera que los demandantes tuvieron conocimiento del daño al momento de su ocurrencia. Al revisar la demanda, se infiere que los accionantes les endilga responsabilidad a las entidades demandadas, por cuanto, no previnieron la situación de desplazamiento de la que fueron víctimas, a pesar de tener conocimiento previo de la situación de orden púbico que aquejaba al corregimiento de San Agustín, municipio de San Juan Nepomuceno. En el recurso de apelación, la parte actora hizo énfasis en que, la situación de orden público para aquella época era crítica.

Tanto así, que el Gobierno Nacional dictó el Decreto 2002 de 2002, donde declaró el estado de conmoción interior en todo el territorio nacional. Además, relata la conformación de consejos de seguridad para tratar de remediar las alteraciones a la seguridad del territorio. Al omitir el deber de salvaguardar la integridad personal de los accionantes, considera que las entidades demandadas incurrieron en falla del servicio.

Como se puede observar, existe una confesión por parte del apoderado judicial de la parte demandante. A lo largo del proceso judicial, reconoció que sus poderdantes tuvieron discernimiento de la participación del Estado en la producción del daño a partir de su consumación, en la medida que, las entidades encargadas de velar por su protección -bajo su criterio- no emprendieron las medidas para prevenir la ocurrencia de su desplazamiento forzado.

Sobre la validez de la confesión de apoderado judicial como medio de prueba, téngase en cuenta el artículo 193 del Código General del Proceso, así como la Sentencia C-551 de 2016, por medio de la cual, se declaró la constitucionalidad de esta norma. Esta conclusión se refuerza con los testimonios de Luis Alberto Caro Guete, Dariluz Caro Guete, y Miguel Antonio Díaz Escobar.

Los declarantes señalaron que la Fuerza Pública era consciente de los atentados promovidos por los grupos al margen de la ley en el corregimiento de San Agustín. Refieren que, desde el año de 1998 se habían presentados desmanes de orden público en el territorio, por lo cual, consideran que era de público conocimiento este hecho por parte de las autoridades públicas competentes.

Así entonces, puede concluirse que los demandantes tenían hasta el 13 de mayo de 2006 para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La solicitud de conciliación prejudicial fue presentada el 23 de agosto de 2016, y a su vez, la demanda se radicó el 15 de junio de 2017. En este orden de ideas, se entiende que se dejaron vencer los plazos legales para acudir a esta jurisdicción. ii) Otro aspecto que se ha valorado para el estudio de la caducidad, son los eventos donde los demandantes demuestran haber estado en la imposibilidad material para acceder a la jurisdicción contenciosa administrativa.

Al respecto, la Sala evidencia que existe una certificación expedida por la Brigada de Infantería de Marina No. 01 de la Armada Nacional, en la que se informa que la desarticulación de los grupos armado ilegales de las FARC, ELN y ERP se produjo entre los años de 2007 a 2009, cuando se realizaron las operaciones militares de “Alcatraz” y “Mariscal”.

Igualmente, el Batallón de Infantería de Marina No. 13, precisó que, el 14 de julio de 2005 se llevó a cabo la desmovilización del grupo ilegal de las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC). Los documentos en cuestión revisten de presunción de autenticidad, por cuanto, no fueron cuestionados respecto a su veracidad al momento de incorporarse al expediente judicial.

En otras palabras, no se promovió la tacha de falsedad prevista en el artículo 269 del Código General del Proceso a fin de desvirtuar su contenido, por lo cual, se encuentra acreditaba la veracidad de las afirmaciones expuestas. En este punto, el Consejo de Estado ha señalado que, “para contar la caducidad en materia de desplazamiento forzado no se requiere acreditar que, en efecto, los afectados hubiesen vuelto a su lugar de origen, sino que lo determinante es que se dieran las condiciones para que ello ocurriera, Radicado: 11001-03-15-000-2023-07665-01 Demandante: Rosa María Anillo Calderón y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 al margen de que los afectados hubiesen decidido hacerlo o no, o lo hubiesen hecho en épocas posteriores” [subrayas fuera de texto].

De esta manera, esta Colegiatura acoge las consideraciones del órgano de cierre, y en consecuencia, advierte que la situación de orden público en el municipio de San Juan Nepomuceno se reestableció desde el año de 2009. En este orden de ideas, la parte actora tenía hasta el 1° de enero de 2012 para promover la demanda. Sin embargo, la solicitud de conciliación prejudicial y la demanda se presentaron el 23 de agosto de 2016, y el 15 de junio de 2017, respectivamente.

Por lo anterior, es claro que se dejaron vencer los plazos previstos por el Legislador para demandar a las entidades demandadas por este hecho dañoso. iii) Ahora bien, cabe destacar que, en la Sentencia SU-254 de 2013, la Corte Constitucional dispuso en su parte resolutiva lo siguiente: “para efectos de la caducidad de futuros procesos judiciales ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, los términos para la población desplazada sólo podrán computarse a partir de la ejecutoria del presente fallo y no se han de tener en cuenta trascursos de tiempo anteriores, por tratarse de sujetos de especial protección constitucional, en atención a sus circunstancias de vulnerabilidad extrema y debilidad manifiesta”.

Para esta Sala, no debe utilizarse como referencia la ejecutoria de la Sentencia SU-254 de 2013 para efectuar el cómputo de la caducidad del medio de control de reparación directa. La sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 proferida por el Consejo de Estado no indicó ninguna limitación en cuanto a la aplicación de este criterio jurisprudencial en el tiempo.

Por consiguiente, debe considerarse que sus efectos son retrospectivos, es decir, las reglas definidas en esta sentencia deben aplicarse a situaciones no consolidadas antes de su vigencia. Esta posición jurídica fue defendida recientemente por la Corte Constitucional, en Sentencia T-044 de 2022, donde precisó que, “para los efectos del presente caso, el fallo de unificación [del Consejo de Estado] tiene efectos retrospectivos, al menos, por cuatro razones.

Primero, porque darle efectos retroactivos a las sentencias de unificación es una práctica que está prima facie proscrita; segundo, porque, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la regla general es que los cambios en el precedente judicial tienen efectos generales e inmediatos; tercero, debido a que, según la práctica jurisprudencial del Consejo de Estado, los efectos prospectivos del cambio en el precedente judicial deben ser declarados explícitamente en la respectiva providencia judicial; y, cuarto, porque, esa fue la intención de la mayoría de los miembros de la Sala Plena de la Sección Tercera” [subrayas fuera de texto].

En igual sentido, el Consejo de Estado sostuvo esta misma tesis mediante providencias del 3 de febrero y del 19 de julio de 2022, explicando que, la interpretación adoptada en la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 resultaba vinculante y obligatoria para los casos pendientes por resolver, por encima, incluso, de la posición adoptada en la Sentencia SU-254 de 2013.

Pero, si en gracia de discusión, se aceptara la tesis contraria, respecto al conteo de la caducidad desde la fecha de ejecutoria de la Sentencia SU-254 de 2013, la conclusión sería la misma. La providencia en mención cobró ejecutoría a partir del 23 de mayo de 2013, por ende, los demandantes tenían hasta el 24 de mayo de 2015 para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Al interior del proceso, está ampliamente demostrado que los demandantes presentaron el 23 de agosto de 2016, y el 15 de junio de 2017, la solicitud de conciliación prejudicial, y la demanda, respectivamente. De tal manera que, dejaron que operara la caducidad del medio de control en el presente asunto. iv) Finalmente, cabe destacar que, el órgano de cierre ha explicado que la ignorancia de la ley no es motivo para excusarse en el incumplimiento de la misma, y dado que, el régimen de la reparación directa tiene una regulación de orden legislativo, constituía un deber para los ciudadanos supeditarse a sus reglas.

Además, si se hubiese alegado alguna dificultad económica para ejercer los derechos presuntamente transgredidos, pudo haberse acudido al amparo de pobreza antes de iniciar el proceso judicial, conforme con lo establecido en el artículo 151 del Código General del Proceso. Por todos estos motivos, la Sala modificará la sentencia del siete (7) de julio de dos mil veinte (2020), proferida por el Juzgado Décimo Primero Administrativo del Circuito de Cartagena.

En su lugar, se declarará probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa”. (Negrilla y subraya de la Sala) De lo anterior, se observa que la autoridad judicial demandada declaró probada la excepción de caducidad de la acción con sustentó en la sentencia de unificación de la Sección Tercera del Consejo de Estado de 29 de enero de 2020, que a su vez validó la Corte Constitucional, es decir, que en los casos en que se pretenda una indemnización del Estado por daños causados por delitos de lesa humanidad, crímenes de guerra y similares se debía cumplir con la carga de presentar la demanda en el término oportuno. Por consiguiente, el tribunal efectuó el análisis de la caducidad a partir de diferentes momentos, a saber: i) desde que ocurrió el Radicado: 11001-03-15-000-2023-07665-01 Demandante: Rosa María Anillo Calderón y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 desplazamiento y ii) cuando se constató que se había recuperado el orden público en el municipio de San Juan Nepomuceno y en el corregimiento de San Agustín. Finalmente, la autoridad judicial accionada destacó que el precedente judicial aplicable era el del órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa, es decir, la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020, antes mencionada, a lo que agregó “no debe utilizarse como referencia la ejecutoria de la Sentencia SU-254 de 2013 para efectuar el cómputo de la caducidad del medio de control de reparación directa”, pero que en “gracia de discusión” si se aplicara ese parámetro “la conclusión sería la misma”. 4.2.3.

El defecto por desconocimiento del precedente judicial es necesario precisar que la Corte Constitucional ha dicho que la aplicación del precedente judicial implica que32: “un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el (los) caso (s) del pasado, sólo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación”.

El precedente judicial es de dos tipos: (i) el horizontal, que incluye las decisiones que dictó el mismo juez u otro de igual jerarquía, y (ii) el vertical, que está conformado por las decisiones de los jueces de superior jerarquía, en especial, las decisiones de los órganos de cierre de cada jurisdicción. Para examinar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, por desconocimiento del precedente judicial, se deben observar las siguientes reglas33: 1.

El demandante debe identificar el precedente judicial que se habría desconocido y exponer las razones por las que estima que se desconoció15. 2. El juez de tutela debe confirmar la existencia del precedente judicial que se habría dejado de aplicar. Esto es, debe identificar si de verdad existe un caso análogo ya decidido. 3. Identificado el precedente judicial, el juez de tutela debe comprobar si se dejó de aplicar. 4.

Si, en efecto, el juez natural dejó de aplicarlo, se debe verificar si existen diferencias entre el precedente y el conflicto que decidió, o si el juez expuso las razones para apartarse del precedente judicial. Si existen diferencias no habrá desconocimiento del precedente judicial. Aunque los casos sean similares, tampoco habrá desconocimiento del precedente si el juez expone las razones para apartarse. 5.

El precedente judicial vinculante es aquel que se encuentra ligado a la razón central de la decisión (ratio decidendi). La razón central de la decisión surge de la valoración que el juez hace de las normas frente a los hechos y el material probatorio en cada caso concreto34. 6. Si no se acató el precedente judicial la tutela será procedente para la protección del derecho a la igualdad, la tutela judicial efectiva, el debido proceso y la garantía de la confianza legítima.

Por otra parte, La Corte Constitucional35 ha precisado que el defecto procedimental tiene lugar siempre que, en desarrollo de la actividad judicial, el funcionario se aparte de manera evidente y grotesca de las normas procesales aplicables. Al desconocer completamente el procedimiento determinado por la ley, el juez termina produciendo un fallo arbitrario que vulnera derechos fundamentales.

También se ha admitido que, en forma excepcional, éste puede configurarse debido a un exceso ritual manifiesto, a consecuencia del cual el juez resta o anula la efectividad de los derechos fundamentales por motivos excesivamente formales. 32 Sentencia T-158 de 2006. 33 Sobre el tema, ver entre otras, la sentencia T-482 de 2011. 34 Sobre el tema, la Corte Constitucional ha dicho: “la existencia de un precedente no depende del hecho de que se haya dictado una sentencia en la cual se contenga una regla de derecho que se estime aplicable al caso.

Es necesario que se demuestre que efectivamente es aplicable al caso, para lo cual resulta indispensable que se aporten elementos de juicio –se argumente- a partir de las sentencias. Quien alega, tiene el deber de indicar que las sentencias (i) se refieren a situaciones similares y (ii) que la solución jurídica del caso (su ratio decidendi), ha de ser aplicada en el caso objeto de análisis.

También podrá demandarse la aplicación del precedente, por vía analógica” (se destaca). 35 Sentencia T-181 de 2012, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, reiterada en la sentencia T-401 de 2019, M.P.: Cristina Pardo Schlesinger. Radicado: 11001-03-15-000-2023-07665-01 Demandante: Rosa María Anillo Calderón y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 El defecto procedimental puede ser absoluto, que se configura cuando el funcionario judicial se aparta por completo del procedimiento legalmente establecido para el trámite de un asunto concreto, bien sea porque: i) sigue un trámite totalmente ajeno al pertinente y en esa medida equivoca la orientación del asunto ii) omite etapas sustanciales del procedimiento establecido, afectando el derecho de defensa y contradicción de una de las partes del proceso.

También por exceso ritual manifiesto, que tiene lugar cuando el funcionario arguye razones formales a manera de un impedimento, que sobrevienen en una denegación de justicia. Finalmente, el defecto fáctico, la Corte Constitucional ha considerado que se configura cuando “(…) se hayan dejado de valorar pruebas legalmente aducidas al proceso, o que en la valoración de las pruebas legalmente practicadas se haya desconocido manifiestamente su sentido y alcance y, en cualquiera de estos casos, que la prueba sobre la que se contrae la vía de hecho tenga tal trascendencia que sea capaz de determinar el sentido de un fallo.

Sólo bajo esos supuestos es posible la tutela de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, de manera que cuando los mismos no satisfagan estas exigencias, no procede el amparo constitucional pues se trata de situaciones que se sustraen al ámbito funcional de esta jurisdicción”. Así mismo, ha identificado dos dimensiones en las que puede presentarse el defecto fáctico: 1) una dimensión negativa que ocurre cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa, u omite su valoración y sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente.

Esta dimensión, comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez; 2) una dimensión positiva, que se presenta generalmente cuando el juzgador aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas y al hacerlo el fallador desconoce la Constitución36, o cuando se dan por establecidas circunstancias sin que exista material probatorio que respalde su decisión 37.

Es decir que, dado el carácter restringido y excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, no corresponde al juez constitucional reabrir el debate probatorio o de la interpretación de las normas legales utilizadas para resolver el caso. Por lo tanto, su labor se limita a evidenciar aquellos errores manifiestos del fallo, que lo hacen incompatible con los derechos fundamentales. 4.2.4.

Descendiendo al caso concreto, la Sala observa que, conforme lo indicó el a quo, el Tribunal Administrativo de Bolívar aplicó indebidamente la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, en tanto en esa providencia no se fijó una regla jurisprudencial específica sobre caducidad en casos relacionados con desplazamiento forzado, en tanto, como lo ha sostenido esta Sala de manera reiterada, el precedente constitucional aplicable especial y prevalente aplicable en estos casos es el contenido en la sentencia SU-254 de 2013.

Al respecto, se observa que la sentencia de tutela de primera instancia consideró que la autoridad judicial accionada analizó la caducidad a partir de la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020, la cual no se había expedido al momento en el que los demandantes radicaron la demanda de reparación directa y que, en razón a que no se estableció en dicha decisión los efectos temporales de la 36 Sentencia T-781 de 2011, M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto. 37 Sentencia SU-453 de 2019, M.P. Cristina Pardo Schlesinger.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-07665-01 Demandante: Rosa María Anillo Calderón y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 mencionada providencia de unificación, no era posible que se aplicara al caso de la parte actora, porque sus efectos se debe entender aplicables hacia el futuro.

En efecto, al verificar la sentencia objetada se observa que la ratio decidendi se centra en la aplicación de la regla jurisprudencial de la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020, “en relación con la caducidad de las pretensiones indemnizatorias formuladas con ocasión de los delitos de lesa humanidad, los crímenes de guerra y cualquier otro asunto en el que se pueda solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial al Estado, bajo las siguientes premisas: i) en tales eventos resulta aplicable el término para demandar establecido por el legislador; ii) este plazo, salvo el caso de la desaparición forzada, que tiene regulación legal expresa, se computa desde cuando los afectados conocieron o debieron conocer la participación por acción u omisión del Estado y advirtieron la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial, y iii) el término pertinente no se aplica cuando se observan situaciones que hubiesen impedido materialmente el ejercicio del derecho de acción y, una vez superadas, empezará a correr el plazo de ley”.

Aunado a lo anterior, se constató que el tribunal accionado afirmó que la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020 tenía efectos retrospectivos, con sustento en otras decisiones expedidas con posterioridad, en las que la Sección Tercera del Consejo de Estado afirmó que la mencionada decisión de unificación gozaba de los mencionados efectos.

A juicio de la Sala, la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020 no era aplicable en el presente asunto, pues para la verificación del presupuesto procesal de la caducidad del medio de control de reparación directa en casos relacionados con desplazamiento forzado se debe efectuar con la regla jurisprudencial desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia SU-254 de 2013, como lo recordó en la reciente sentencia T-374 de 2023, postura en la que se insistió en la aplicación del término del mencionado presupuesto procesal, pero a partir de la ejecutoria de dicha decisión de unificación, razón por la cual la autoridad judicial accionada debió aplicar el precedente constitucional, y no mencionarlo como un dicho de paso -en gracia de discusión-, como se hizo en la sentencia objetada.

Sin embargo, la Sala evidencia que mantener el amparo concedido en primera instancia no tendría un efecto útil, pues al analizar las particularidades del presente asunto, se puede constatar que al aplicar la regla contenida en la sentencia SU-254 de 2013, es decir, estudiar la caducidad a partir de la ejecutoria de esa decisión, la conclusión a la que se arribaría es que no se presentó de manera oportuna.

En efecto, la SU-254 de 2013 de la Corte Constitucional quedó ejecutoriada el 23 de mayo de 2013, es decir, que para el 23 de agosto de 2016 cuando se radicó la solicitud de conciliación prejudicial, y el 15 de junio de 2017, fecha en la que se presentó la demanda de reparación directa, ya se había superado el término de dos (2) años, por lo que no se había cumplido con la carga de ejercer oportunamente el medio de control de reparación directa.

Igualmente, se observa que la autoridad judicial accionada evidenció en la certificación expedida por la Brigada de Infantería de Marina No. 001, que los grupos guerrilleros en el municipio de San Juan Nepomuceno y en el corregimiento de San Agustín habían sido reducidos a cero, así como los grupos de autodefensas estaban desmovilizados, situaciones que ocurrieron en el año 2009, fecha en la que a su vez se certificó el regreso de pobladores, así como el inicio de los procesos de restitución de terrenos a personas desplazadas.

Por otra parte, se debe precisar que los cargos relacionados con el defecto fáctico, planteados en el escrito de tutela y que fueron reprochados en la impugnación Radicado: 11001-03-15-000-2023-07665-01 Demandante: Rosa María Anillo Calderón y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 presentada por el tribunal accionado, están encaminados a demostrar la responsabilidad del Estado por el desplazamiento forzado que ocurrió en el corregimiento de San Agustín, municipio de San Juan Nepomuceno, Bolívar, lo que no es objeto de discusión en esta oportunidad.

Así las cosas, la Sala concluye que si bien se presentó una indebida aplicación de la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, y que se desatendió el precedente especial y prevalente de la Corte Constitucional contenido en la sentencia SU-254 de 2013, lo cierto es que se arribaría a la misma conclusión respecto de la caducidad del medio de control de reparación directa, sin que se evidencie alguna otra circunstancia que permita efectuar el conteo desde un momento posterior.

Por las razones expuestas, se revocará la sentencia impugnada y, en su lugar, se negarán las pretensiones de la acción de tutela. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

Primero.- REVÓCASE la sentencia de 21 de marzo de 2024, proferida por la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado. En su lugar, Segundo.- NIÉGANSE las pretensiones de la acción de tutela promovida por los señores Rosa María Anillo Calderón, Ana Victoria Cudris Torres, Miguel Eduardo Caro Villegas y David Manuel Tapias Días, quienes actúan en nombre propio, contra el Tribunal Administrativo de Bolívar, por las razones aquí expuestas.

Tercero.-

NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Cuarto.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Quinto.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

Notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN