Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25001-23-42-000-2017-04904-02 (1943-2025) Demandante: Carlos Felipe Castrillón Muñoz Demandado: Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho;
Superintendencia de Notariado y Registro - Consejo Superior de la Carrera Notarial y Natalia Perry Turbay1. Temas: Desvinculación del servicio por cumplimiento de la edad de retiro Forzoso. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La sala de subsección resolverá el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de fecha 28 de mayo de 2025, proferida por la Subsección “C” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 2. Pretensiones. Anular los siguientes actos administrativos: i) Decreto 1964 del 5 de octubre de 20152, que retiró al demandante del cargo de notario 70 del Círculo Notarial de Bogotá; ii) Decreto 840 de 20 de mayo de 20163 -artículo 1.°-, que nombró en propiedad en ese empleo a la señora Natalia Perry Turbay y; iii) los autos 219 del 17 de febrero de 20174 y 243 del 24 de marzo de la misma anualidad5, que ordenaron una visita para verificar la entrega del protocolo de la notaría. 3.
Como restablecimiento del derecho, exigió su reintegro a esa ocupación, el pago de los dineros dejados de recibir entre la fecha en que fue retirado del servicio y la de su efectiva reincorporación. 4. Finalmente requirió el cumplimiento de la sentencia en los términos establecidos en los artículos 192 y subsiguientes del CPACA y la condena en costas de los demandados. 1 Vinculada como litisconsorte necesaria mediante auto del 22 de junio de 2018 2 Folios 5 y 6 del expediente físico. 3 Folios 7 a 10 del expediente físico. 4 Folio 12 del expediente físico. 5 Folio 13 del expediente físico.
Radicado: 25001-23-42-000-2017-04904-02 (1943-2025) Demandante: Carlos Felipe Castrillón Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5. Hechos. Después de superar el concurso de méritos convocado por el Consejo Superior de la Carrera Notarial mediante el Acuerdo nro. 01 del 15 de noviembre de 2006, el señor Carlos Felipe Castrillón Muñoz fue designado en provisionalidad como notario 55 del Círculo Notarial de Bogotá a través del Decreto 1260 del 15 de abril de 2009, cargo del que tomó posesión el día 7 de mayo de ese calendario. 6.
Posteriormente, la Corte Constitucional por medio del auto del 11 de mayo de 2010, ordenó al Consejo Superior de la Carrera Notarial informar las razones por las cuales el demandante fue designado en la notaría 55 y no en la notaría 12 del mismo círculo. 7. En cumplimiento de lo anterior, el mencionado consejo superior emitió el oficio OAJ-1105 del 14 de mayo de 2010, en el que precisó que en la primera etapa del concurso el demandante no tenía derecho a ser designado en dicho círculo, dado que este estaba conformado por 77 notarías, de las cuales 76 habían sido convocadas a concurso. 8.
El 5 de abril de 2010, el actor se posesionó en propiedad como notario 70 del Círculo Notarial de Bogotá y, en ejercicio de dicho cargo, cumplió 65 años de edad el 11 de septiembre de 2015. 9. Mediante el Decreto 1964 del 5 de octubre de 2015, el Gobierno Nacional ordenó su retiro del servicio, en atención a que había alcanzado la edad de retiro forzoso.
Sin embargo, la separación definitiva de las funciones quedó condicionada a la asunción de ellas por parte de la persona que fuera designada en su reemplazo. En ese orden de ideas, su desvinculación solo se produjo hasta el día 8 de marzo de 2017, cuando se posesionó la señora Natalia Perry Turbay, quien había sido designada previamente por medio del Decreto 840 del 20 de mayo de 2016 y confirmada por la Resolución 5765 del 1.° de junio de 2016. 10.
El 2 de enero de 2017, el señor Carlos Felipe Castrillón Muñoz presentó solicitud ante el superintendente de notariado y registro, manifestando su intención de continuar en el ejercicio del cargo con fundamento en la expedición de la Ley 1821 de 2016, toda vez que, a la fecha de entrada en vigencia de dicha norma, aún fungía como notario.
Esta petición fue reiterada el 10 de enero siguiente. 11. No obstante, a través de los oficios OFI17-0004379-OAJ-1500 y OAJ- 475/SNR2017005690 del 21 de febrero de 2017, los jefes de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Justicia y del Derecho y de la Superintendencia de Notariado y Registro señalaron que no era posible acceder a lo solicitado.
Lo anterior, con fundamento en un concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en el sentido de que el accionante había alcanzado la edad de retiro forzoso antes de la entrada en vigencia de la Ley 1821 de 2016, razón por la cual no le resultaba aplicable dicha disposición. 12. Fundamentos de derecho.
Se señalaron como vulneradas las siguientes disposiciones: artículos 25, 53, 125 y 131 de la Constitución Política; artículos 144 Radicado: 25001-23-42-000-2017-04904-02 (1943-2025) Demandante: Carlos Felipe Castrillón Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a 147, 150 y 182 del Decreto Ley 960 de 1970; artículos 2.° y 3.° de la Ley 588 de 2000, el Decreto 1069 de 2015 y la Ley 1821 de 2016.
Al desarrollar el concepto de violación, manifestó lo siguiente: 13. De conformidad con los artículos 144, 146 y 147 de la Ley 960 de 1970, la estabilidad laboral de los notarios se extiende hasta el cumplimiento de la edad de retiro forzoso, el cual debe producirse dentro del mes siguiente a la ocurrencia de la causal. 14. Por el hecho de llegar a la edad de 65 años, el notario no queda automáticamente separado del servicio, ni debe retirarse dentro del mes siguiente al cumplimiento de ese límite, pues la norma establece que debe continuar en ejercicio del cargo hasta que la persona designada en su reemplazo asuma esa ocupación. 15.
Cuando entró en vigor la Ley 1821 de 2016, el actor se encontraba en ejercicio de sus funciones como notario, por lo cual tenía derecho a permanecer en ese cargo hasta el cumplimiento de los 70 años de edad. 16. Aunque esta normativa no tiene carácter retroactivo, lo que se pretende es su aplicación inmediata. 17. Contestación de la demanda6. 18.
La Superintendencia de Notariado y Registro y el Consejo Superior de la Carrera Notarial7. Intervino formulando las siguientes excepciones: 19. «Irretroactividad de la ley»8. Por regla general los efectos de una norma son inmediatos, salvo casos excepcionales en materia penal. Así las cosas, la nueva ley empezó a producir efectos desde el 30 de diciembre de 2016 y no podía modificar las situaciones jurídicas consolidadas, como la demandante, quien alcanzó la edad de retiro forzoso el 11 de septiembre de 2015 y, frente al que se había emitido el respectivo acto administrativo de retiro. 20.
Aunque en esa determinación se le indicó que, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 150 del Decreto Ley 960 de 1970, no podía separarse de sus funciones mientras no se hiciera cargo de ellas la persona designada en su reemplazo, no le resta efectos jurídicos a su situación jurídica de retiro forzoso. 21. «Cumplimiento de la Ley 1821 de 2016».
Sobre el particular, la Sala de Consulta y Servicio Civil (radicado 11001-03-06-000-2017-00001-00), a instancias del Ministerio de Justicia y el Derecho, emitió concepto en el que señaló que los 6 Folios 194 a 210 del expediente físico. 7 En los anexos de la contestación de la demanda se encuentra la Resolución 0297 de 9 de abril de 2018, emitida por el presidente del Consejo Superior de la Carrera Notarial, a través de la cual se delegó en el jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Notariado y Registro la representación judicial de ese consejo. 8 Se declaró infundada en la audiencia inicial celebrada el 2 de abril de 2019 (fls 580-591 del expediente).
Radicado: 25001-23-42-000-2017-04904-02 (1943-2025) Demandante: Carlos Felipe Castrillón Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co notarios que cumplieron la referida edad antes de la entrada en vigor de la Ley 1821 de 2016, no tienen derecho a permanecer en el cargo hasta los 70 años de edad, independientemente de que, por cualquier motivo, continúen en el ejercicio de la función encomendada. 22.
Por consiguiente, el demandante no tiene derecho a ser reintegrado al cargo de notario hasta el cumplimiento de la nueva edad de retiro forzoso. 23. «Cumplimiento de un deber legal». Insistió en que el artículo 150 del Decreto Ley 960 de 1970, le imponía la obligación de continuar en el ejercicio de sus funciones hasta que la persona designada en su reemplazo asumiera ese empleo. 24. «De la naturaleza del cargo de notario».
Sostuvo que los notarios son particulares que, aunque prestan un servicio público, no son servidores oficiales, ni empleados de la Superintendencia de Notariado y Registro y/o de ninguna otra entidad. 25. Por tanto, no se presenta una situación que amerite un trato especial pues, cuando el accionante aceptó el nombramiento como notario, era consciente de la normativa que reglamentaba ese cargo y, en esa medida, no es dable su reintegro. 26.
Natalia Perry Turbay9. Contestó la demanda en los siguientes términos: 27. Ejercía el cargo de notaria 74 en propiedad del Círculo de Bogotá, para el cual fue nombrada mediante el Decreto 2756 de 26 de noviembre de 2013. Luego, a través del Decreto 840 de 20 de mayo de 2016, fue designada en propiedad como notaria 70, empleo en el que solo pudo posesionarse el 8 de marzo de 2017 por la ocurrencia de varios hechos, principalmente por la obligación contenida en el artículo 150 del Decreto 960 de 1970. 28.
Olvida el actor que de acuerdo con la reglamentación que rige la carrera notarial, el ocupar la señora Perry Turbay un cargo similar, le permitía acceder al derecho preferente de acceder al empleo de notario 70 del Círculo de Bogotá. De hecho, los días 8 de octubre y 23 de noviembre de 2016 envió múltiples peticiones ante el Consejo Superior de la Carrera Notarial para ejercer esa función. 29.
Propuso las siguientes excepciones: «falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de conciliación prejudicial respecto de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho del Decreto No. 1964 del 5 de octubre de 2015», «caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho del Decreto No. 1964 del 5 de octubre de 2015», «ineptitud sustantiva de la demanda por proposición jurídica incompleta», «ineptitud sustantiva de la demanda por indebida acción de nulidad y restablecimiento del derecho», «El Decreto No. 1964 del 5 de octubre de 2015, el Decreto No. 840 del 20 de mayo de 2016, el acta de posesión No. 0002, el Auto No. 219 del 17 de febrero de 2017 de la Superintendencia de 9 Folios 260 a 303 del expediente físico.
Radicado: 25001-23-42-000-2017-04904-02 (1943-2025) Demandante: Carlos Felipe Castrillón Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Notariado y Registro, el Auto No. 243 del 24 de marzo de 2017 de la Superintendencia de Notariado y Registro, el Oficio No. OFI17-0004378-OAJ1500 del 21 de febrero de 2017 del jefe Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Justicia y del Derecho y el Oficio No, OAJ-475/SNR2017EE005690 del 21 de febrero de 2017 del jefe Oficina Jurídica de la Superintendencia de Notariado y Registro, no violan el derecho constitucional fundamental al trabajo y a la estabilidad laboral del actor, la Constitución Política, el Decreto 960 de 1970, la Ley 588 de 2000 ni el Decreto 1069 de 2015, ni la Ley 1821 del 30 de diciembre de 2016» y «existió fuerza mayor aplicable a la imposibilidad de la doctora NATALIA PERRY TURBAY de posesionarse en el cargo de Notaria 70 en propiedad del Círculo de Bogotá dentro de los diez (10) días siguientes a la expedición del Decreto 840 del 20 de mayo de 2016» 30.
El Ministerio de Justicia y del Derecho10. Intervino formulando las siguientes excepciones: 31. «Caducidad de la acción». Frente al Decreto 1964 del 5 de octubre de 2015 no se agotó el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, razón por la cual no se interrumpió la caducidad. Además, cuando se presentó la respectiva solicitud de conciliación, esto es, el 30 de junio de 2017, también había operado este fenómeno respecto al Decreto 840 del 20 de mayo de 2016. 32. «No agotamiento de requisito de procedibilidad frente al Decreto 1964 del 05 de octubre de 2015».
Se reitera que en la conciliación prejudicial no se incluyó dicho acto administrativo. 33. «Falta de legitimación en la causa por activa parcialmente». El demandante no está legitimado materialmente para demandar la nulidad del Decreto 840 de 2016, toda vez que al tratarse de un acto particular y concreto (nombramiento de la señora Natalia Perry), es solo ella quien puede invocar el medio de control. 34. «Inepta demanda por indebida escogencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho».
De acuerdo con el numeral 6.° del artículo 40 de la Constitución Política, la acción pertinente debió ser la nulidad electoral, ya que la discusión recae en el nombramiento del reemplazo del actor. 35. «Improcedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho respecto de actos de ejecución». Los actos administrativos 219 del 17 de febrero de 2017 y 243 del 24 de marzo de la misma anualidad son actos de ejecución, dado que a través de ellos no se retiró del servicio al señor Castrillón Muñoz, sino que en ellos se ordenó una visita de inspección para la verificación de la entrega del protocolo notarial y el cumplimiento cabal de la prestación del servicio. 36.
Así las cosas, esas decisiones no afectaron sus derechos, sino que están encaminados al cumplimiento de un deber. 10 Folios 167 a 189 del expediente físico. Radicado: 25001-23-42-000-2017-04904-02 (1943-2025) Demandante: Carlos Felipe Castrillón Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 37. «Suplencia de cargo en cumplimiento de un deber legal y/o orden de autoridad».
Aquí, manifestó lo siguiente: i) conforme al artículo 2.2.6.1.5.3.13 del Decreto 1069 de 2015, la edad de retiro forzoso era de 65 años; ii) que los notarios no son funcionarios del Estado y iii) la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado precisó que la Ley 1821 de 2016 no tuvo efectos retroactivos y por lo tanto, se debía dar estricto cumplimiento al artículo 1.° del Decreto 3047 de 1989 y respetar el derecho de quienes superaron el concurso de méritos. 38.
Sentencia de primera instancia. El 28 de mayo de 202511, la Subsección “C” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca emitió sentencia en la que negó las súplicas de la demanda y se abstuvo de condenar en costas al actor. Con tales fines, concluyó que: 39. Para la fecha en que se profirió el acto administrativo demandado, esto es, el Decreto 1964 del 5 de octubre de 2015, se encontraban vigentes los Decretos 1950 de 1973, 1069 y 1083 de 2015, normas que consagraban como edad de retiro forzoso los 65 años de edad y el Decreto Ley 960 de 1970, que previó el término de un mes siguiente a la ocurrencia de la causal, para disponer la desvinculación del servicio. 40.
Con posterioridad, se expidió la Ley 1821 de 2016, la cual elevó a 70 años la edad de retiro forzoso de las personas que desempeñan funciones públicas. 41. Para el tribunal, la notificación del Decreto 1964 de 2015 hizo que produjera efectos jurídicos y fuera eficaz. En suma, su motivación tuvo en cuenta la situación jurídica consolidada del demandante y el impedimento para desempeñar cargos públicos después de los 65 años de edad. 42.
Lo anterior, da cuenta que el Ministerio de Justicia y del Derecho no motivó la decisión con antecedentes fácticos y normativos ajenos a la realidad, sino de conformidad con las leyes vigentes para el momento y, además, por el efecto general e inmediato de la Ley 1821 de 2016 no es aplicable la retroactividad ni la retrospectividad. 43.
Respecto a la figura del decaimiento, indicó que no desapareció la motivación del acto administrativo, sino que simplemente se cambiaron las condiciones para la causal de retiro, sin que se dispusiera que el beneficio aplicaba a los empleados públicos o notarios que tenían consolidada su situación con antelación a su entrada en vigor. 44.
El párrafo anterior tiene como sustento el concepto del 8 de febrero de 2017 emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y la sentencia del 31 de agosto de 202312. 11 Folios 668 a 682 del expediente físico. 12 En la que fungió como ponente el Dr. Jorge Iván Duque Gutiérrez. Radicado: 25001-23-42-000-2017-04904-02 (1943-2025) Demandante: Carlos Felipe Castrillón Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 45.
Para la máxima autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo no se trata de una exclusión injustificada, sino de un mecanismo razonable para permitir el ingreso de nuevas personas a los cargos públicos. 46. Por último, si bien es cierto que el señor Castrillón Muñoz permaneció en el cargo hasta el 7 de marzo de 2017, también lo es que su retiro fue ordenado el 5 de octubre de 2015.
El tiempo adicional obedeció a una disposición legal que no le generaba derecho alguno. 47. Recurso de apelación13. Inconforme con la anterior decisión, el apoderado del demandante la recurrió en apelación. En su intervención, arguyó: 48. La Ley 1821 de 2016 extendió la edad de retiro forzoso hasta los 70 años, con la única condición de que los posibles beneficiarios manifestaran expresamente al nominador la intención de seguir continuando en el servicio, lo que efectivamente realizó el demandante. 49.
Nunca se solicitó la aplicación retroactiva ni retrospectiva de la norma en mención, sino su aplicación inmediata, pues quedó demostrado que al 30 de diciembre de 2016 el actor estaba en pleno ejercicio del referido cargo, pero no como un beneficio legal, sino como un deber impuesto por la legislación. Ello significa que su permanencia en el cargo no fue voluntaria sino obligada, debido a la omisión de la administración en nombrar y posesionar a su reemplazo dentro de los plazos perentorios señalados en la norma. 50.
Aunque el Decreto 1964 de 2015 fue expedido con apego a las disposiciones legales vigentes para esa época, este no alcanzó a ser eficaz, porque la orden de retiro estaba condicionada a la posesión de su reemplazo, actuación que se cumplió en vigencia de la Ley 1821 de 2016, lo que fundamenta su decaimiento. Trámite correspondiente a la segunda instancia 51.
La admisión del recurso. Mediante auto de 25 de julio de 202514 se admitió el recurso de apelación. Dentro de la oportunidad que le fue conferida, la apoderada de la señora Natalia Perry Turbay15 solicitó confirmar la decisión de primera instancia, porque el recurso de apelación carecía de fundamentos jurídicos. 52. Control de legalidad16.
Luego de las revisiones de rigor, no se advierte ninguna causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado hasta ahora, por lo que se resolverá la alzada, previas las siguientes: 13 Folios 688 a 692 del expediente físico. 14 Folio 701 del expediente físico. 15 Actuación visible en el índice 10 de la plataforma SAMAI. 16 El artículo 207 de la Ley 1437 de 2011 establece que «Agotada cada etapa del proceso, el juez ejercerá el control de legalidad para sanear los vicios que acarrean nulidades, los cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en etapas siguientes».
Radicado: 25001-23-42-000-2017-04904-02 (1943-2025) Demandante: Carlos Felipe Castrillón Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II. CONSIDERACIONES 53. Competencia. De acuerdo con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,17 esta Sala de Subsección del Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación presentado. 54.
Marco de análisis de la segunda instancia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso,18 el juez de segunda instancia debe pronunciarse únicamente sobre los argumentos invocados por el recurrente, salvo que ambas partes hayan apelado toda la sentencia, caso en el cual podrá resolver sin limitaciones.
En el asunto actual es necesario pronunciarse respecto de los argumentos expuestos por el apoderado de la parte demandante, en su condición de apelante único. 55. Problemas jurídicos. De conformidad con los argumentos planteados por el recurrente, se debe establecer sí: 56. ¿Qué norma gobierna la edad de retiro forzoso del demandante, el artículo 2.2.6.1.5.3.13 del Decreto Único Reglamentario 1069 de 2015 -citado como fundamento en el acto de desvinculación- o el artículo 1.° de la Ley 1821 de 2016 -que entró a regir cuando el actor aún fungía como notario 70 del Círculo de Bogotá D.C.-? 57.
El acto administrativo demandado -Decreto 1964 de 5 de octubre de 2016, que ordenó la desvinculación del accionante- ¿Perdió su fuerza ejecutoria con la entrada en vigencia de la Ley 1821 de 2016? 58. Cuestión previa. 59. Por escrito del 17 de septiembre de 202519, el doctor Juan Camilo Morales Trujillo, consejero de Estado integrante de esta subsección, solicitó ser separado del debate y decisión de este proceso, al considerar que se encuentra incurso, entre otras, en la causal de impedimento señalada en el numeral 12 del artículo 141 del Código General del Proceso.
Con tales fines, expresó: «En el proceso de la referencia actúa como parte accionada la Superintendencia de Notariado y Registro, entidad de la que fui apoderado en diferentes procesos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en los periodos comprendidos entre 2018 a 2021 y 2023 a 2024. En razón a lo anterior, considero que podría estar incurso en las causales de recusación establecidas en los numerales […] 12 del artículo 141 del Código General del Proceso». 17 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 18 «competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las disposiciones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley […]» 19 Índice 12 de la plataforma SAMAI. Radicado: 25001-23-42-000-2017-04904-02 (1943-2025) Demandante: Carlos Felipe Castrillón Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 60.
En vigencia del Código de Procedimiento Civil, la Sentencia C-390 de 1993 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), al analizar la constitucionalidad del artículo 150 de dicho estatuto, precisó que la causal de impedimento consistente en «[h]aber dejado el juez consejo o concepto fuera de actuación judicial sobre las cuestiones materia del proceso, o haber intervenido en éste como apoderado, agente del Ministerio Público, perito o testigo», correspondía a aquellas clasificadas como objetivas, esto es, aquellas respecto de las cuales basta con acreditar que en el caso concreto se configura el supuesto de hecho consagrado en la norma. 61.
Bajo la anterior noción es posible estudiar el alcance del numeral 12 del artículo 141 del Código General del Proceso, destacando que, en relación con dicho supuesto normativo, en vigencia del Código de Procedimiento Civil esta corporación precisó: «(…) Ocurre que para que un juez se pueda separar del conocimiento de un asunto sometido a su consideración aduciendo la configuración de la causal consagrada en el artículo 150, numeral 12, del Código de Procedimiento Civil [hoy artículo 141 del Código General del Proceso], es preciso que, en un escenario distinto del propio de su actividad judicial, haya emitido consejo o concepto concreto sobre los puntos que se discuten en el proceso.
Es decir que el consejo o concepto como causal de impedimento no está referido al que emite el juez en el ejercicio de su función judicial, sino al expresado por fuera de la misma y que comprometa su criterio con la decisión de fondo que deba adoptar. Además, cuando la norma expresa que el consejo o concepto se haya dado sobre ‘… las cuestiones materia del proceso’, está señalando que ese consejo o concepto se haya dado, precisamente, sobre los mismos hechos, pretensiones y fundamentos jurídicos expuestos en la demanda que da lugar al proceso en el que se manifiesta el impedimento y en el cual también están involucradas las mismas partes»20. 62.
En esos términos, se concluye que la manifestación del aludido impedimento satisface el presupuesto normativo, pues fuera de la actuación judicial, esto es, en su calidad de asesor externo, conceptuó respecto del asunto que constituye el objeto de la demanda, lo que en efecto puede afectar su imparcialidad y, en consecuencia, se declarará fundada su solicitud y, consecuentemente, se le separará del conocimiento de este asunto. 63.
El caso concreto. Resolución de los interrogantes planteados. 64. Primer interrogante: ¿Qué norma gobierna la edad de retiro forzoso del demandante, el artículo 2.2.6.1.5.3.13 del Decreto Único Reglamentario 1069 de 2015 -citado como fundamento en el acto de desvinculación- o el artículo 1.° de la Ley 1821 de 2016 -que entró a regir cuando el actor aún fungía como notario 70 del Círculo de Bogotá D.C.-? 65.
Sobre la consolidación de la situación jurídica del demandante, se precisa lo siguiente: 20 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de 19 de abril de 2005, expediente N.° 11001-03-15-000- 2005-00215-00 (IMP), C.P. Dr. Darío Quiñones Pinilla. Radicado: 25001-23-42-000-2017-04904-02 (1943-2025) Demandante: Carlos Felipe Castrillón Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 66.
Mediante la Resolución 3165 del 28 de abril de 200921, se confirmó el nombramiento del señor Carlos Felipe Castrillón Muñoz como notario 55 del Círculo de Bogotá D. C., empleo del que tomó posesión el 1.° de junio de la referida anualidad. 67. Luego, por medio del Decreto 5041 del 29 de diciembre de 200922, el presidente de la República dio cumplimiento a la sentencia SU-913 de 2009 y, en consecuencia, precisó que la notaría a ocupar por el actor debía ser la 70 y no la 55.
A raíz de ello, se profirió la Resolución 0974 del 3 de febrero de 201023 «por la cual se confirma el nombramiento de un notario». 68. El accionante cumplió los 65 años de edad el 11 de septiembre de 201524. 69. Por tal motivo, a través del Decreto 1964 de 5 de octubre de 201525, el Ministerio de Justicia y del Derecho dispuso el retiro del servicio del demandante, alegando el cumplimiento de la edad de retiro forzoso vigente para entonces -65 años-, prevista en el artículo 2.2.6.1.5.3.13 del Decreto Único Reglamentario 1069 de 2015.
En dicho acto administrativo se afirmó lo siguiente: «[…] Parágrafo: El doctor Carlos Felipe Castrillón Muñoz deberá permanecer en el cargo hasta que se dé aplicación a lo dispuesto en el Libro 2, Parte 2, Título 6, Capítulo 3 del Decreto 1069 de 26 de mayo de 2015, Decreto único del Sector Justicia, que reglamentó el derecho de preferencia consagrado en el numeral 3 del artículo 178 del Decreto Ley 960 de 1970, y se efectúe el nombramiento pertinente o en su defecto, al no existir solicitud de derecho de preferencia, se realice el respectivo nombramiento de un notario» 70.
La anterior situación se materializó el 20 de mayo de 2017, cuando el ministro de Justicia y del Derecho expidió el Decreto 84026, en el que, en ejercicio del derecho de preferencia, nombró a la señora Natalia Perry Turbay, quien se había desempeñado como notaria 74 del Círculo Notarial de Bogotá D. C.27. Cabe resaltar que el 8 de octubre y el 23 de noviembre de 2015, la señora Natalia Perry solicitó su derecho de preferencia para ejercer como notaria 70 de ese círculo28. 71.
En ese contexto, aunque el demandante afirma que para la fecha de entrada en vigencia de la Ley 1821 de 2016 aún fungía como notario y por lo tanto le resulta aplicable la nueva norma, considera la sala que no le asiste razón, ya que, para el 30 de diciembre de 2016, su situación jurídica se había consolidado a la luz del régimen jurídico anterior. 21 Folios 152 a 154 del expediente físico. 22 Folios 155 a 163 del expediente físico. 23 Folios 165 y 166 del expediente físico. 24 Así se indicó en el hecho 14 de la demanda y en las consideraciones del Decreto 1964 del 5 de octubre de 2015. 25 Folios 5 y 6 del expediente físico. 26 Folios 7 a 10 del expediente físico. 27 Modificado por los acuerdos 003 de 28 de abril de 2015, 005 de 15 de septiembre de 2015, 025 de 27 de junio de 2016, 028 de 21 de julio de 2016 y 029 de 22 de agosto de 2016. 28 Folios 311 a 318 del expediente físico.
Radicado: 25001-23-42-000-2017-04904-02 (1943-2025) Demandante: Carlos Felipe Castrillón Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 72. Y es que el invocar una «situación jurídica consolidada» implica, en este asunto, la concreción de las condiciones que conllevaron a ordenar la desvinculación del servicio, esto el, el cumplimiento de los 65 años de edad previstos en el artículo 1.° del Decreto 3047 de 1989. 73.
Concluir, como lo pretende el apelante, que la situación jurídica se consolide con la separación material del cargo, es atribuir a la norma un alcance que no tiene. En efecto, el artículo en referencia contiene un mandato imperativo según el cual, al cumplimiento de los 65 años de edad, el notario debe ser retirado del servicio, sea por solicitud propia y/o por petición del ministerio público, de la Superintendencia de Notariado y Registro o de oficio por quien funge como su nominador. 74.
Es decir, al llegar a ese límite inmediatamente se activa la causal de retiro forzoso, independientemente de que la norma en comento establezca que la orden de desvinculación deba ser ejecutada dentro del mes siguiente a la ocurrencia de ese hecho. 75. Por tanto, la regla consignada en el acto demandado, según la cual el señor Carlos Felipe Castrillón Muñoz no podía separarse del desempeño de sus funciones mientras no se haya hecho cargo de ellas quien deba reemplazarlo, no es más que el cumplimiento de lo ordenado en el artículo 150 del Decreto Ley 960 de 1970 que, ante todo, persigue la continuidad y permanencia de la función notarial, más no la perpetuidad en el empleo de a quien ya se le ordenó el retiro del mismo. 76.
Particular importancia reviste la aludida cláusula pues, a juicio de esta subsección, dicha prohibición no es aplicable a los casos en los que la desvinculación del servicio se produce por el cumplimiento de la edad de retiro forzoso. 77. En efecto, para esta sala de decisión es vital la garantía consignada en el artículo 147 del Decreto Ley 960 de 1970, según la cual la estabilidad en el empleo como notario podrá extenderse hasta el cumplimiento de la edad de retiro forzoso; prescripción que se compagina con los deberes previstos en los artículos 181 y 182 ejusdem., que obligan a esos servidores a desvincularse del servicio cuando alcancen el límite etario y, además, informar tal situación a su nominador.
De ahí que, el inciso final del último dispositivo en cita autorice que el retiro con base en esta causal se produzca «[…] a solicitud del interesado, del Ministerio Público, o de la Vigilancia Notarial, o de oficio, dentro del mes siguiente a la ocurrencia de la causal.» 78. Adicionalmente, se tiene presente que, según lo establecido en el artículo 2.2.6.1.5.3.6 del Decreto Reglamentario 1069 de 2015, el nombramiento en interinidad de un notario se produce ante las faltas absolutas que se configuren en torno a su titular, faltas dentro de las que se encuentra el alcanzar la edad de retiro forzoso -artículo 2.2.6.1.5.3.9 ejusdem-.
Radicado: 25001-23-42-000-2017-04904-02 (1943-2025) Demandante: Carlos Felipe Castrillón Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 79. En este contexto, la falta absoluta que se pregona frente al notario que ha alcanzado el límite etario previsto en la ley para el cumplimiento de esa función, impide que continúe ejerciendo esa labor y, por demás, permite: i) que la primera autoridad política del lugar designe un encargado, mientras el nominador provea el empleo en interinidad y/o en propiedad29 y; ii) que el nominador nombre en interinidad o encargo a otra persona, de acuerdo con lo establecido en el artículo 2.2.6.1.5.3.6. del Decreto Reglamentario 1069 de 2015.30 80.
Así pues, se reitera, la regla contenida en el artículo 150 del Decreto Ley 960 de 1970 no es aplicable en los eventos en los que la desvinculación se produce con base en la causal de cumplimiento de la edad de retiro forzoso. Considerar lo contrario implica, cuando menos, concebir una excepción que la ley no contempla y, por demás, impedir la renovación generacional en la función pública y el debido ejercicio del derecho que todo ciudadano tiene de «[a]cceder al desempeño de funciones y cargos públicos […]».31 81.
Las anteriores consideraciones, antes que desconocer que la legalidad de esa determinación -contenida en el parágrafo del Decreto 1964 de 5 de octubre de 2015- no fue reprochada en la demanda, pretenden hacer notar que el hecho de que al demandante se le haya permitido continuar en el ejercicio de su labor notarial hasta la fecha en que su reemplazo tomó posesión del cargo, no lo hace destinatario de las reglas contenidas en la Ley 1821 de 2016 y, por tanto, no es beneficiario del nuevo límite etario allí dispuesto. 82.
En este sentido, se destaca, tal como lo hizo el tribunal de primera instancia, que la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta corporación, a través del concepto de 8 de febrero de 201732, concluyó que los notarios que llegaron a los 65 años de edad antes de la entrada en vigor de la Ley 1821 de 2016 no podían seguir en sus cargos hasta el cumplimiento de los 70 años de edad.
En los apartados de ese documento se puede leer: «Dado que la vigencia de la Ley 1821 de 2016 se rige por el "efecto general inmediato" (no es retroactiva) y que el artículo 2° de la misma no regula el supuesto fáctico que se describe en la pregunta, no pueden permanecer en sus cargos, hasta cumplir los 70 años de edad, las personas que antes de la entrada en vigencia de la Ley 1821 de 2016 (es decir, hasta el 30 de diciembre de ese año) cumplieron la edad de retiro forzoso a la que estaban sujetos, pero que continúan, por cualquier motivo, en el ejercicio de funciones públicas, independientemente de que su situación laboral o administrativa haya sido declarada (no constituida) o no mediante un acto administrativo en firme.
Dichas personas deben retirarse efectivamente de sus cargos y/o cesar en el ejercicio de las funciones públicas dentro del plazo y en las condiciones que establecían (o 29 Artículo 151 del Decreto Ley 960 de 1970. 30 Es pertinente destacar que en el artículo 2.2.6.1.5.3.10. ib., se estableció que «[c]uando se le acepte la renuncia a un notario, si éste desea que se le reemplace inmediatamente, el nominador lo hará designando notario encargado o interino.» (El énfasis es nuestro).
Tal previsión evidencia que si es posible designar inmediatamente a la persona que debe reemplazar a un notario ante sus faltas absolutas. 31 Numeral 7.° del artículo 40 de la Constitución Política. 32 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, C.P: Álvaro Namén Vargas, concepto del 8 de febrero de 2017, identificado con el siguiente radicado: 11001-03-06-000-2017-00001-00.
Radicado: 25001-23-42-000-2017-04904-02 (1943-2025) Demandante: Carlos Felipe Castrillón Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co establecen) las normas legales y reglamentarias anteriores a la Ley 1821 que les sean aplicables, sin desconocer, en todo caso, lo previsto en la jurisprudencia constitucional para amparar los derechos fundamentales de las personas de la tercera edad y otras que requieren protección en condiciones especiales.» (Negrilla de la sala) 83.
Al resolver un caso similar, esta subsección33 concluyó que: «Del material probatorio allegado al plenario, se advierte que el actor cumplió los 65 años, edad de retiro forzoso para los notarios, con anterioridad a la vigencia de la Ley 1821 de 2016,37 esto es, en vigencia del artículo 1º del Decreto 3047 de 1989 que la previa en 65 años y, por lo tanto, al haberse configurado su situación fáctica y jurídica bajo dicha preceptiva esta le resulta aplicable.
En ese sentido, tal como lo consideró la Sala de Consulta y Servicio Civil en sus conceptos del 8 de febrero y de agosto de 2017, el artículo 2º de la pluricitada Ley 1821 de 2016 no resulta aplicable a las personas que hubiesen cumplido la edad de retiro forzoso en vigencia de la normativa anterior, pues «…no resulta adecuado, desde el punto de vista hermenéutico, tomar aisladamente un segmento o parte de una norma, o algunos apartes de la misma, para deducir de allí la “regla de derecho” que presuntamente creó el legislador».
La Subsección considera acertadas las manifestaciones formuladas por la Sala de Consulta y Servicio Civil, en virtud de las cuales se indicó que ninguna parte del artículo 2º de la Ley 1821 de 2016 se refiere expresamente a las personas que hubiesen cumplido 65 años al momento de entrar en vigencia la citada ley, ni menciona, en general, la situación de quienes hubiesen cumplido la edad de retiro forzoso antes de su vigencia.» (Negrilla de la sala) 84.
Con sustento en todo lo expresado, se concluye que el cargo vertido en la apelación, no prospera. 85. Segundo interrogante: El acto administrativo demandado -Decreto 1964 de 5 de octubre de 2016, que ordenó la desvinculación del accionante- ¿Perdió su fuerza ejecutoria con la entrada en vigencia de la Ley 1821 de 2016? 86. Frente a los efectos de la aplicación de la Ley 1821 de 2016 en el caso particular de los notarios, la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta corporación, en el concepto del 8 de febrero de 201734, consideró: «El efecto general inmediato de la Ley 1821 de 2016.
Su irretroactividad Como se mencionó, el artículo 4º de la Ley 1821 dispone que “la presente ley rige a partir de su publicación”. Esta simple fórmula genera importantes consecuencias, pues al acoger el legislador al denominado “efecto general inmediato” de las leyes, que constituye en esta materia la regla general, descartó que la Ley 1821 pudiese tener efectos retroactivos o ultractivos.
En armonía con lo anterior, debe observarse que el Congreso de la República no estableció un régimen de transición en parte alguna de la Ley 1821 de 2016, como 33 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A., M.P: Rafael Francisco Suárez Vargas, sentencia del 3 de agosto de 2023, identificada con el siguiente radicado: 05001-23-33-000-2017-01767-01 (3458-2022). 34 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, C.P: Álvaro Namén Vargas, concepto del 8 de febrero de 2017, identificado con el siguiente radicado: 11001-03-06-000-2017-00001-00.
Radicado: 25001-23-42-000-2017-04904-02 (1943-2025) Demandante: Carlos Felipe Castrillón Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co hubiera podido hacerlo, ni para disponer que las personas que estuvieran cerca de cumplir la edad de retiro forzoso anterior (65 años) quedaran por fuera del incremento en dicha edad efectuado por la Ley 1821, ni para permitir, por el contrario, que quienes hubiesen cumplido 65 años en un determinado lapso anterior a la publicación de la ley, pudieran acogerse a la nueva edad de retiro forzoso.
Lo anterior implica, a juicio de la Sala, que la aplicación de la Ley 1821 de 2016 corresponde, en forma simple, al “efecto general inmediato” de las leyes, esto es, que no regula situaciones jurídicas consolidadas con anterioridad a su entrada en vigencia, sino solamente situaciones jurídicas que no hayan nacido en ese momento y situaciones jurídicas que se iniciaron con la legislación anterior pero que no se habían consolidado (efecto retrospectivo). […] Dado que la vigencia de la Ley 1821 de 2016 se rige por el “efecto general inmediato” (no es retroactiva) y que el artículo 2º de la misma no regula el supuesto fáctico que de describe en la pregunta, no pueden permanecer en su cargos, hasta cumplir los 70 años de edad, las personas que antes de la entrada en vigencia de la Ley 1821 de 2016 (es decir, hasta el 30 de diciembre de ese año) cumplieron la edad de retiro forzoso a la que estaban sujetos, pero que continúan, por cualquier motivo, en el ejercicio de funciones públicas, independientemente de que su situación laboral o administrativa haya sido declarada (no constituida) o no mediante un acto administrativo en firme.
Dichas personas deben retirarse efectivamente de sus cargos y/o cesar en el ejercicio de las funciones públicas dentro del plazo y en las condiciones que establecían (o establecen) las normas legales y reglamentarias anteriores a la Ley 1821 que les sean aplicables, sin desconocer, en todo caso, lo previsto en la jurisprudencia constitucional para amparar los derechos fundamentales de las personas de la tercera edad y otras que requieren protección en condiciones especiales.» 87.
Del concepto antedicho, se resalta un aspecto crucial, relacionado con que la norma no estableció disposiciones transitorias específicas para quienes ya tenían 65 o más años de edad al momento de entrar en vigor. Por el contrario, la ley se limitó a expresar que regía desde su publicación (efecto general inmediato), esto quiere decir que la interpretación de su aplicación en el tiempo quedó sujeta a los principios generales, especialmente el de irretroactividad. 88.
Cabe resaltar que esta subsección se ha pronunciado sobre la aplicación de la Ley 1821 de 2016 y ha concluido, respecto del alcance del artículo 2.° de dicha norma, que este no resulta aplicable para aquellas personas que habían cumplido la edad de retiro forzoso (65 años de edad) antes del 30 de diciembre de 2016, y se encuentren en ejercicio de funciones públicas a la entrada en vigencia de la citada norma.
Al respecto, se dijo35: «Igualmente, la mencionada preceptiva no estableció una aplicación retroactiva de la Ley 1821 de 2016, ni algún régimen de transición frente a las disposiciones derogadas, pues simplemente consagró su aplicación inmediata al señalar que dicha disposición regiría a partir de su publicación, no antes, es decir, desde el 30 de 35 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A., M.P: Juan Camilo morales Trujillo, sentencia del 5 de junio de 2025, identificada con el siguiente radicado: 25000-23-42-000-2018-00516-01 (4755-2022).
Y Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A., M.P: Rafael Francisco Suárez Vargas, sentencia del 3 de agosto de 2023, identificada con el siguiente radicado: 05001-23-33-000-2017-01767-01 (3458-2022). Radicado: 25001-23-42-000-2017-04904-02 (1943-2025) Demandante: Carlos Felipe Castrillón Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co diciembre de 2016 y comoquiera que el actor adquirió la edad pensional el 11 de diciembre de dicha anualidad, su situación jurídica se rige por el artículo 1º del Decreto 3047 de 1989 «Por el cual se reglamenta el Decreto-ley 960 de 1970» que estatuye la edad de retiro en 65 años.» (Negrilla de la Sala) 89.
Por último y no por eso menos importante, es necesario destacar que en el informe de conciliación al proyecto de ley número 131 de 2016 Senado, 110 de 2015 Cámara «por medio de la cual se modifica la edad máxima para el retiro forzoso de las personas que desempeñan funciones públicas», publicada en la gaceta 1129 del 14 de diciembre de 201636, los congresistas dejaron claro la aprobación del proyecto, con las siguientes anotaciones: «Con el fin de dar cumplimiento a la designación, después de un análisis, hemos concluido que el texto aprobado por el Honorable Senado recoge en su integridad lo aprobado en la Cámara de Representantes e incorpora algunas disposiciones aprobadas por las diferentes bancadas.
Por lo anterior, hemos decidido acoger en su totalidad el texto aprobado en Segundo Debate por la Plenaria del Senado, así como el título aprobado por esta. El texto aprobado por la Plenaria del Senado, respecto al texto aprobado por la Cámara tiene los siguientes cambios significativos: 1. Aclara la población a la que va dirigida, enunciando que es para todo trabajador que desempeñe funciones públicas. 2.
Se aclara que la aplicación de la ley no cobijará a quienes hayan cumplido los 65 años antes de entrar en vigencia la norma. 3. En concordancia con los cambios señalados, se ajustan las normas sujetas de derogatoria expresa.» (Negrilla de la sala). 90. En consecuencia, se reitera que con la entrada en vigencia de la Ley 1821 de 2016, el acto administrativo que ordenó el retiro del servicio del actor no perdió su fuerza ejecutoria, pues con su expedición concretó el mandato imperativo vertido en el Decreto 3047 de 1989, según el cual, al cumplimiento de la edad allí prevista, debía producirse el retiro del servicio del actor, con independencia de que, la dejación definitiva del cargo se produjera en fecha posterior, a la espera de quien fuera designado en su reemplazo asumiera el cargo. 91.
Sobre la pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo, cuando desaparecen sus fundamentos de hecho o de derecho, esta corporación ha considerado lo siguiente37: «La pérdida de fuerza ejecutoria comúnmente se ha denominado decaimiento cuando se configura en virtud de la segunda causal, es decir, cuando desaparecen los fundamentos de hecho o de derecho que dan lugar al acto administrativo.
Este supone que, cuando se configura el presupuesto normativo, el acto no puede surtir efectos hacia el futuro. Sin embargo, esto no implica que no pueda realizarse un examen de legalidad del mismo, pues un asunto es el juicio de validez o nulidad del acto y otra muy diferente es el examen de ejecutoriedad». 36Ver:https://leyes.senado.gov.co/proyectos/images/documentos/textos%20radicados/Ponencias/2016/gaceta_ 1129.pdf 37 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. M.P: Jorge Iván Duque Gutiérrez, sentencia del 21 de marzo de 2024, identificada con el radicado 76001-23-33-000-2020-00154-02 (4137-2021) Radicado: 25001-23-42-000-2017-04904-02 (1943-2025) Demandante: Carlos Felipe Castrillón Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 92.
En segundo lugar, este órgano ha establecido que no puede confundirse la ocurrencia de la pérdida de fuerza de ejecutoria del acto administrativo con sus causales de nulidad38. El texto es el siguiente: «Las causales de nulidad se encuentran previstas en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo [art. 137, CPACA] y se dan desde la misma formación o expedición del acto, bien sea porque se aparta de las normas en que debía fundarse, o porque fue expedido por funcionario u organismo incompetente o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de defensa o mediante falsa motivación o desviación de poder.
“La pérdida de fuerza ejecutoria es un fenómeno jurídico distinto (…) dicha figura está referida específicamente a uno de los atributos o características del acto administrativo, cual es la de la ejecutividad del mismo, es decir, la obligación que en él hay implícita de su cumplimiento y obedecimiento, tanto por parte de la Administración como de los administrados en lo que a cada uno corresponda, consagrada en el primer inciso del precitado artículo 66, al disponer que “salvo norma en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos…”.
Dentro de las cinco circunstancias o causas de pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo, está (…) la desaparición de sus fundamentos de derecho (numeral 2, artículo 66 cit.), cuya ocurrencia para nada afecta la validez del acto, en cuanto deja incólume la presunción de legalidad que lo acompaña, precisamente el atributo de éste que es el objeto de la acción de nulidad.
Por lo mismo, tales causales de pérdida de ejecutoria, vienen a ser situaciones posteriores al nacimiento del acto de que se trate, y no tienen la virtud de provocar su anulación.” En relación con la segunda causal de pérdida de fuerza ejecutoria, que la doctrina ha llamado decaimiento del acto (cuando desaparecen sus fundamentos de hecho o de derecho), ésta se produce “cuando ya no existen las circunstancias de modo, tiempo y lugar que le sirvieron de base” o por cuanto se ha presentado: “a) la derogación o modificación de la norma legal en que se fundó el acto administrativo; b) la declaratoria de inexequibilidad de la norma constitucional o legal hecha por el juez que ejerce el control de constitucionalidad, en los países donde existe; c) la declaratoria de nulidad del acto administrativo de carácter general en que se fundamenta la decisión de contenido individual o particular…» (Subrayado fuera del texto) Por tanto, la pérdida de fuerza ejecutoria de un acto administrativo no hace infructuoso el análisis de legalidad del acto, en la medida en que el juicio de legalidad requiere la confrontación del acto con las normas superiores a que debía someterse el mismo, a fin de determinar su adecuación al ordenamiento, lo cual es independiente de su validez.
Por otra parte, si un acto viciado de nulidad produce o produjo efectos jurídicos, hay lugar a pronunciarse sobre su legalidad como consecuencia del ejercicio del medio de control de nulidad objetivo, con el fin de preservar la integridad del orden jurídico[2].» 93. En tercer lugar, esta misma corporación precisó que «[e]n los términos del artículo 92 ibidem, los afectados pueden oponerse a la ejecución de un acto administrativo a través de la excepción de pérdida de ejecutoriedad, lo cual debe realizarse antes de su ejecución, o dentro del término establecido por la Ley para atacar los actos en sede judicial, siempre y cuando la situación particular no se 38 Consejo de Estado, Sección Cuarta.
M.P: Milton Chaves García, sentencia del 15 de agosto de 2018, identificada con el radicado 11001-03-27-000-2016-00012-00 (22362) Radicado: 25001-23-42-000-2017-04904-02 (1943-2025) Demandante: Carlos Felipe Castrillón Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co encuentre consolidada, de lo contrario no son afectados por la decisión anulada39».
(Énfasis de la sala) 94. Dicho lo anterior, reitera la sala que la situación particular del demandante se consolidó antes de la entrada en vigencia de la presente ley. Véase que el actor arribó a la edad de 65 años el 11 de septiembre de 2015, por lo tanto, su situación jurídica se rige por el artículo 2.2.6.1.5.3.13 del Decreto 1069 de 2015. 95.
Para la subsección, el hecho de que el notario haya continuado en el servicio más allá de los 65 años, no revive el vínculo legal ni modifica la causal objetiva de retiro. El ejercicio de esas funciones se mantuvo por la indebida interpretación de la regla consignada en el artículo 150 del Decreto Ley 960 de 1970, tal y como quedó dicho con anterioridad. 96.
Finalmente, se pone de presente que, si bien el actor manifestó la voluntad de acogerse a la Ley 1821 de 2016, tal tesis no es de recibo, pues de conformidad con el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil mencionado anteriormente, dicha situación no se refiere a las personas que hubiesen cumplido la edad de retiro forzoso antes de la entrada en vigencia de la norma en mención. Véase: «Uno de los problemas jurídicos principales que se plantean en la consulta es el de la aplicación de la Ley 1821 a las personas que cumplan funciones públicas (servidores públicos o particulares) y que, a la fecha promulgación de la misma (30 de diciembre de 2016), habían cumplido ya la edad de retiro forzoso prevista en el régimen anterior (65 años), pero que, por diversas razones, seguían ejerciendo sus funciones.
La duda se plantea especialmente en relación con el artículo 2º de la citada ley, que dispone: […] Ahora bien, luego de efectuar una interpretación gramatical, sistemática, histórica y finalista del artículo 21 de la Ley 1821, la Sala puede sostener claramente que tal disposición no se refiere a las personas que hubiesen cumplido la edad de retiro forzoso (estando sujetas a esta) antes de la entrada en vigencia de la Ley 1821, por lo que lo preceptuado en dicha norma y, en general, en la Ley 1821 de 2016, no los afecta. […] En este sentido, la “opción voluntaria de permanecer en el cargo”, a que se refiere el artículo 2º de la Ley 1821 de 2016, no es otra que la posibilidad de mantenerse en el empleo o en el ejercicio de las funciones públicas que se ejerzan hasta cumplir la edad de retiro forzoso, a pesar de haber completado los requisitos para pensionarse, en lugar de retirarse para disfrutar de la pensión de jubilación. Así quedó consignado, además, en los antecedentes legislativos de la norma, tal como se explicó en el aparte B) de este concepto.
Las consideraciones anteriores permiten entender claramente que el artículo 2º de la Ley 1821 se reduce a establecer dos reglas de derecho, a saber: 39 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A., M.P: William Hernández Gómez, auto del 3 de febrero de 2016, identificado con el siguiente radicado: 15001-23-33-000-2013-00194-01 (2874-2013) Radicado: 25001-23-42-000-2017-04904-02 (1943-2025) Demandante: Carlos Felipe Castrillón Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (i) Que dicha ley no modifica los requisitos previstos en las normas vigentes para adquirir el derecho a la pensión de jubilación; y (ii) Que las personas que ejerzan funciones públicas no están obligadas, a partir de la vigencia de la citada ley, a retirarse de sus cargos al cumplir los requisitos para pensionarse, sino que pueden seguir ejerciendo sus funciones hasta cumplir la edad de retiro forzoso (70 años).
Así entendida la norma, se aprecia con claridad que la misma no se refiere de ninguna forma y en ningún sentido (favorable o desfavorable) a quienes hubieran cumplido la edad de retiro forzoso prevista en la legislación anterior (65 años) antes de la entrada en vigencia de la Ley 1821 de 2016 y que, por cualquier motivo, sigan ejerciendo funciones públicas.
(Énfasis de la sala).» 97. Por lo que sigue, este cargo tampoco prospera. 98. Así las cosas, y en atención a que la alzada no alcanzó la finalidad perseguida por la parte actora, se confirmará la sentencia de primera instancia. 99. Condena en costas. La modificación del artículo 188 del C.P.A.C.A., efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.
A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 100. La pretensión del legislador fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, únicamente en asuntos de interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.
Ahora bien, tratándose de los demás asuntos en los que no se ventila un interés público, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia deberá imponer costas sobre la parte vencida en el proceso, y su liquidación y ejecución se regirá por las normas del C.G.P.40. 101. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 102.
En consecuencia, se impondrán costas a la parte actora, por cuanto en la presente decisión no se acogieron los argumentos planteados en el recurso de apelación por él presentado. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del respectivo tribunal. 40 La redacción original de la norma se refiere al Código de Procedimiento Civil, sin embargo, en la actualidad corresponde al Código General del Proceso.
Radicado: 25001-23-42-000-2017-04904-02 (1943-2025) Demandante: Carlos Felipe Castrillón Muñoz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. DECLARAR fundado el impedimento manifestado por el consejero de Estado, doctor Juan Camilo Morales Trujillo, de conformidad con lo indicado en la parte motiva de esta decisión. En consecuencia, separarlo del conocimiento de este asunto.
SEGUNDO. CONFIRMAR la sentencia de fecha 28 de mayo de 2025, proferida por la Subsección “C” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
TERCERO. Condenar a la parte demandante al pago de las costas en esta instancia, conforme a lo indicado en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta decisión devolver el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los consejeros de Estado en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.