1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., catorce (14) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-15-000-2025-05960-00 Demandante: PEDRO LUIS PADILLA HOYOS Y OTROS Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN QUINTA, Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA AUTO Proveniente del despacho del magistrado José Roberto Sáchica Méndez, que, mediante auto del 4 de noviembre de 2025, remitió con fines de acumulación el expediente de tutela 11001-03-15-000-2025-05960-00 al proceso 11001-03-15-000- 2025-05945-00, que se tramita en este despacho, corresponde realizar el respectivo estudio de acumulación. I.
ANTECEDENTES 1. El señor Jaime Andrés Beltrán Martínez se inscribió como candidato a la Alcaldía del Municipio de Bucaramanga, para el período 2024-2027, a través de la coalición denominada «defendamos Bucaramanga», la cual estaba conformada por las agrupaciones políticas Colombia Justa Libres, Partido de la U y el movimiento Salvación Nacional. 2.
El 29 de octubre de 2023 se realizaron las elecciones territoriales, en las que el candidato Beltrán Martínez obtuvo el mayor número de votos y, por tanto, resultó elegido como alcalde de Bucaramanga. 3. El 5 de noviembre de 2023, en Formulario E-26 ALC, la Comisión Escrutadora Municipal de Bucaramanga declaró oficialmente la elección del señor Jaime Andrés Beltrán Martínez como alcalde de Bucaramanga. 4.
Los señores Juan Nicolás Gómez Herrera (exp. 2023-00820-00), Edwing Fabián Díaz Plata (2023-00824-00), Édgar Solier Millares Escamilla (2023-00878- 00) y Sandra Cecilia Serrano Rodríguez (2024-00040-00)1 presentaron demanda de nulidad electoral contra el Formulario E-26 ALC del 5 de noviembre de 2023, por distintas razones que se sintetizarán en el siguiente cuadro: 1 Todas fueron acumuladas al proceso con radicado 68001-23-33-000-2023 00820-00.
DEMANDANTE REPAROS ALEGADOS Se incurrió en la causal de nulidad electoral de doble militancia, en la modalidad de inscripción. El acto de elección en mención se encuentra viciado por falta de competencia de la persona que otorgó el aval en representación del partido Colombia Justa Libre. Se incurrió en la causal de nulidad electoral de doble militancia, en la modalidad de apoyo.
Juan Nicolás Gómez Herrera (2023-00820- 00) X X X Edwing Fabián Díaz Plata (2023-00824-00) X Édgar Solier Millares Escamilla (2023-00878- 00) X X X Sandra Cecilia Serrano Rodríguez (2024- 00040-00) X Radicado: 11001-03-15-000-2025-05960-00 Demandante: Pedro Luis Padilla Hoyos y otros 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.
En sentencia del 12 de diciembre de 2024, el Tribunal Administrativo de Santander accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, al concluir que el señor Beltrán Martínez incurrió en la causal de nulidad electoral de doble militancia en la modalidad de apoyo, dado que se acreditaron todos los elementos prohibitivos, la cual fue confirmada por la sentencia del 21 de agosto de 2025, dictada por la Sección Quinta del Consejo de Estado. 6.
Por lo anterior, los señores Ricardo Caballero Sarmiento, Pedro Luis Padilla Hoyos y Héctor Rafael Iriarte Vitola interpusieron acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Santander y la Sección Quinta del Consejo de Estado, con el objeto de que se protejan sus derechos fundamentales a «elegir y ser gobernados por quienes votamos por el alcalde Jaime Andrés Beltrán Martínez». 7.
La presunta vulneración se le atribuye, principalmente, a la Sección Quinta de esta corporación, por haber relevado a la parte demandante de la carga que le correspondía, al decretar de oficio una prueba2 que resultó determinante para acreditar el elemento modal de la prohibición de doble militancia en modalidad de apoyo. 8. Los demandantes formularon las siguientes pretensiones: 1.
Que se ampare mis derechos políticos en los términos expuestos en este escrito. 2. Que se deje sin efectos la sentencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado fecha el 21 de agosto de 2025. 9. El conocimiento de esa demanda le correspondió por reparto al despacho del magistrado Fernando Alexei Pardo Flórez, el que, a través de proveído del 25 de septiembre de 2025, manifestó su impedimento para conocer del asunto.
Mediante auto del 2 de octubre de 2025, el despacho del magistrado José Roberto Sáchica Méndez aceptó el impedimento presentado y admitió la solicitud de amparo. 10. En providencia del pasado 4 de noviembre, remitió el proceso a este despacho para que se decidiera sobre la posible acumulación al proceso 11001-03- 15-000-2025-05945-003. 11.
Luego del trámite secretarial de rigor, el 10 de noviembre de 2025, la acción de tutela promovida por los señores Pedro Luis Padilla Hoyos, Ricardo Caballero Sarmiento y Héctor Rafael Iriarte Vitola ingresó al despacho de la magistrada ponente de esta decisión, para proveer. 2 «En auto del 8 de mayo de 2025, en los términos del artículo 213 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la Sección Quinta del Consejo de Estado decretó una prueba de oficio en el asunto de la referencia consistente en requerir a la Registraduría Nacional del Estado Civil y al Consejo Nacional Electoral con el fin de que, en el término de 5 días, contados a partir del recibo de la comunicación correspondiente, certifiquen a qué partido o movimiento político correspondió el código 14 en las elecciones territoriales del 29 de octubre de 2023 al Concejo de Bucaramanga que aparece en el formulario E-8 CO de ese municipio». 3 Conviene precisar que allí el Partido Colombia Justa Libres (exp.11001-03-15-000-2025-05945-00) pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y a los derechos políticos, que estimó vulnerados con ocasión de la sentencia del 21 de agosto de 2025, dictada por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante la cual confirmó el fallo del 12 de diciembre de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, que, a su vez, declaró la nulidad de la elección del señor Jaime Andrés Beltrán Martínez, como alcalde municipal de Bucaramanga, para el período 2024-2027.
Se anota igualmente que la demanda de tutela interpuesta por el Partido Colombia Justa Libres correspondió a este despacho por reparto. Fue admitida mediante auto del 29 de septiembre de 2025, en el que, además, se ordenaron las notificaciones correspondientes. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05960-00 Demandante: Pedro Luis Padilla Hoyos y otros 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.
CONSIDERACIONES A. ACUMULACIÓN DE ACCIONES DE TUTELA 12. El Decreto 1834 de 2015, que adicionó el Decreto 1069 del mismo año, se expidió con la finalidad de regular el fenómeno de interposición masiva de tutelas o «tutelatón», como coloquialmente se le conoce. En lo pertinente, el decreto mencionado estableció mecanismos de reparto y de reasignación de procesos para facilitar la resolución de las acciones de tutela idénticas y masivas por parte de una misma autoridad judicial.
Textualmente, dicha norma señaló: (…) Que se ha vuelto usual que, frente a una misma acción u omisión de una entidad pública o de un particular, muchas personas acuden masivamente a la acción de tutela para obtener la protección judicial de sus derechos fundamentales, práctica comúnmente conocida como “la tutelatón”; Que en estos casos de acciones de tutela idénticas y masivas, presentadas contra una misma acción u omisión de una entidad pública o de un particular, el reparto de las acciones de tutela a jueces y tribunales distintos puede originar fallos contradictorios frente a una misma situación fáctica y jurídica, lo que resulta contrario a los principios de igualdad, coherencia y seguridad jurídica;
Que este inconveniente, por lo demás, deteriora ostensiblemente la estabilidad de las instituciones, lo cual va en detrimento de la propia vigencia de los derechos fundamentales; Que por lo anterior, se hace necesario establecer mecanismos de reparto y de reasignación de procesos que faciliten la resolución de estas acciones por parte de una misma autoridad judicial, con el fin de asegurar la coherencia, igualdad y homogeneidad en la solución judicial de tutelas idénticas;
(…) Que en mérito de lo expuesto,
DECRETA: ARTÍCULO 1o. Adiciónese una Sección 3 al Capítulo 1 del Título 3 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto número 1069 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho, la cual tendrá el siguiente texto: SECCIÓN 3 REGLAS DE REPARTO DE ACCIONES DE TUTELA MASIVAS Artículo 2.2.3.1.3.1. Reparto de acciones de tutela masivas.
Las acciones de tutela que persigan la protección de los mismos derechos fundamentales, presuntamente amenazados o vulnerados por una sola y misma acción u omisión de una autoridad pública o de un particular se asignarán, todas, al despacho judicial que, según las reglas de competencia, hubiese avocado en primer lugar el conocimiento de la primera de ellas.
A dicho Despacho se remitirán las tutelas de iguales características que con posterioridad se presenten, incluso después del fallo de instancia. Para tal fin, la autoridad pública o el particular contra quienes se dirija la acción deberán indicar al juez competente, en el informe de contestación, la existencia de acciones de tutela anteriores que se hubiesen presentado en su contra por la misma acción u omisión, en los términos del presente artículo, señalando el despacho que, en primer lugar, avocó conocimiento, sin perjuicio de que el accionante o el juez previamente hayan podido indicar o tener conocimiento de esa situación. Artículo 2.2.3.1.3.2.
Remisión del expediente. Recibido el informe de contestación con la indicación de haberse presentado otras acciones de tutela que cumplan con lo dispuesto en el artículo anterior, el juez de tutela al que le hubiese sido repartida la acción remitirá el expediente, dentro de las veinticuatro (24) horas siguientes, al juez que, según dicho informe, hubiese avocado conocimiento en primer lugar.
Para estos efectos, el juez remitente podrá enviar la información por cualquier medio electrónico o de transferencia de datos, sin perjuicio de la remisión física posterior. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05960-00 Demandante: Pedro Luis Padilla Hoyos y otros 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para los mismos efectos y con el fin de agilizar su recepción, las oficinas o despachos de reparto podrán habilitar ventanillas o filas especiales de recibo.
El juez al que le hubiese sido repartida la acción podrá verificar en cualquier momento la veracidad de la información indicativa del juez que avocó conocimiento de la acción en primer lugar.
PARÁGRAFO. Con el fin de mantener una distribución equitativa de procesos entre los diferentes despachos judiciales, las oficinas o despachos de reparto contabilizarán las acciones de tutela asignadas al despacho judicial al que corresponda el conocimiento de acciones de tutela a que se refiere esta Sección, y adoptará las medidas pertinentes.
Para tal fin, el juez que reciba el proceso deberá informar del hecho a la oficina de reparto para contabilizar los expedientes a cargo del despacho. Artículo 2.2.3.1.3.3. Acumulación y fallo. El juez de tutela que reciba las acciones de tutela podrá acumular los procesos en virtud de la aplicación de los artículos 2.2.3.1.3.1 y 2.2.3.1.3.2 del presente decreto, hasta antes de dictar sentencia, para fallarlos todos en la misma providencia. Contra el auto de acumulación no procederá ningún recurso.
Los jueces de tutela preservarán la reserva de los documentos que descansen en los expedientes, de conformidad con las normas pertinentes de la Ley 1712 de 2014. (…). (subrayado fuera del texto original). 13. Con fundamento en el Decreto 1834 de 2015, esta Corporación ha fijado algunas pautas —las cuales, por cierto, se acompasan con la jurisprudencia de la Corte Constitucional4— con el propósito de garantizar la homogeneidad en la solución judicial de tutelas masivas e idénticas5: Primera.
Ante la interposición masiva de tutelas idénticas, por la oficina de reparto, se deben asignar todas al despacho que primero hubiese avocado el conocimiento de alguna de ellas. Segunda. Si la oficina de reparto no advierte que se trata de una tutela idéntica a otras presentadas en masa anteriormente, y lo asigna a un juez distinto al que primero avocó conocimiento, en la contestación de la demanda, la autoridad pública o el particular demandados deberán indicarle al juez la existencia de acciones de tutela anteriores que se hubiesen presentado en su contra por la misma acción u omisión. En ese caso, el juez al que le repartieron la tutela la remitirá al juez que, según el informe de contestación, hubiese conocido primero de una acción con iguales características.
Esto, sin perjuicio de que proceda la remisión oficiosa, si la parte actora o el propio juez advierten que la tutela es idéntica a otras masivamente presentadas en el pasado. En este punto debe precisarse que el juez tiene el deber de examinar detalladamente la solicitud de amparo para determinar si en realidad se trata de un típico caso de tutelas masivas e idénticas o «tutelatón».
Para el efecto, se requiere que el juez que remite la acción de tutela con fines de acumulación realice un examen acertado de los presupuestos establecidos en el Decreto 1834 de 2015, esto es, que la nueva tutela sea sustancialmente similar tanto en pretensiones como en autoridades demandadas a la que se remitirá para acumulación, pues así lo establece dicho decreto, al exigir que las tutelas se ejerzan frente a «una sola y misma acción u omisión de una autoridad pública o de un particular».
Ahora bien, bajo ninguna circunstancia se entenderá que el juez que remite la tutela a otro despacho con fines de acumulación está declarándose incompetente. 4 Ver, entre otros, los autos A-272 de 2016, A-134 y A-524 de 2017. 5 Ver las siguientes providencias: (i) auto del 3 de octubre de 2016, expediente 2016-03474-01, y (ii) auto del 13 de octubre de 2016, expediente 2016-02396-00, acumulado con los expedientes 2016- 02643-00 y 2016-02328-00, ambos con ponencia del magistrado Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05960-00 Demandante: Pedro Luis Padilla Hoyos y otros 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tercera. En aras de garantizar los principios de seguridad jurídica, coherencia e igualdad, que inspiraron el Decreto 1834 de 2015, el juez que recibe la tutela para que sea acumulada y/o fallada de forma homogénea a otra que está en trámite o que ya se decidió6, debe verificar que se cumplan los siguientes presupuestos: a) que exista identidad fáctica y jurídica —los mismos derechos fundamentales vulnerados o amenazados por una sola acción u omisión de la autoridad o el particular demandados—; b) que la parte demandada sea la misma, y c) que la parte actora sea diferente —de lo contrario, se configuraría la temeridad—.
Si se cumplen los presupuestos anotados, el juez la acumulará y decidirá, pero si no se cumplen, pierde objeto la medida de acumulación y, por lo tanto, aunque el mencionado decreto no lo señale expresamente, la acción de tutela deberá ser devuelta inmediatamente al despacho de origen, sin que haya lugar a trabar conflicto de competencia. El despacho de origen que recibe nuevamente el expediente tampoco podrá plantear conflicto de competencia. Lo procedente es que le imparta el trámite de rigor a la acción de tutela y la decida.
Cuarta. No es procedente, entonces, plantear conflicto de competencia ante el incumplimiento de los presupuestos del Decreto 1834 de 2015, por dos razones elementales: a) porque el juez que remite la tutela con fines de acumulación no se está declarando incompetente y b) porque dicha norma no determina ninguna competencia, sino que establece reglas de reparto para la acumulación y resolución de tutelas masivas e idénticas. 14.
De acuerdo con las pautas transcritas, corresponde a este Despacho verificar si en el caso particular se cumplen los presupuestos establecidos en el Decreto 1834 de 2015, para la acumulación de tutelas idénticas. Cabe precisar que no todas las tutelas pueden ser acumuladas y tramitadas bajo un mismo proceso, toda vez que «es necesario que cumplan con unas características que la misma norma prevé, y que pueden ser sintetizadas de la siguiente manera: (i) que tengan identidad de hechos (acciones u omisiones);
(ii) que presenten un mismo problema jurídico; (iii) que sean presentadas por diferentes accionantes; y (iv) que estén dirigidas en contra del mismo sujeto pasivo»7. III. CASO CONCRETO B. SOBRE LA SOLICITUD DE ACUMULACIÓN DEL PROCESO 2025-05960- 00 AL PROCESO 2025-5945-00. 15. Con claridad sobre lo expuesto, en el caso concreto, el Despacho considera que la acumulación es procedente por las siguientes razones: 16.
En los expedientes 11001-03-15-000-2025-05960-00 y 11001-03-15-000- 2025-05945-00, los demandantes piden que se protejan su derecho fundamental a los derechos políticos, y que, en consecuencia, se deje sin efectos la sentencia del 21 de agosto de 2025, dictada por la Sección Quinta del Consejo de Estado. 17. Existe, pues, identidad fáctica y jurídica entre ambas solicitudes de amparo, por cuanto la supuesta violación de los derechos fundamentales invocados se deriva de una sola decisión proferida por la misma autoridad judicial, esto es, la providencia del 21 de agosto de 2025. 6 Cita original de la providencia: «[e]l decreto en cuestión prevé la remisión de tutelas de iguales características, incluso después del fallo de instancia». 7 Corte Constitucional, auto 174 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05960-00 Demandante: Pedro Luis Padilla Hoyos y otros 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18. Además, conforme a lo previsto en el Decreto 333 de 2021 —modificado por el Decreto 799 de 2025— el conocimiento de las demandas de tutela instauradas por los señores Pedro Luis Padilla Hoyos, Ricardo Caballero Sarmiento, Héctor Rafael Iriarte Vitola y por el Partido Colombia Justa Libres le corresponde al Consejo de Estado, pues ambas se dirigen contra una de las secciones de la corporación. 19.
En consecuencia, el Despacho, en aras de garantizar el derecho a la igualdad, y en ejercicio de la potestad prevista en el Decreto 1834 de 2015, acumulará las acciones de tutela en mención, al ser el primero en conocer de la demanda, para que se decidan en una sola sentencia. 20. Ahora, los procesos acumulados se encuentran en el siguiente estado: Ponente María Adriana Marín José Roberto Sáchica Méndez Expediente 11001-03-15-000-2025-05945-00 11001-03-15-000-2025-05960-00 Demandante Partido Colombia Justa Libres Pedro Luis Padilla y otros auto admisorio 29 de septiembre de 20258 2 de octubre de 20259 Estado actual Cumplido lo ordenado en el auto admisorio y en el auto que decretó la acumulación del proceso 2025-06164-00, ingresó al despacho para proveer el 30 de octubre de 2025 El expediente ingresó al despacho para fallo el 27 de octubre de 2025 21.
Una vez decretada la acumulación, las acciones de tutela deben continuar tramitándose conjuntamente, razón por la cual, ejecutoriada la presente providencia, se ordenará a Secretaría General que ingrese nuevamente el expediente al despacho, toda vez que ambos procesos se encuentran para fallo. 22. Por lo expuesto, se
RESUELVE
PRIMERO. Decretar la acumulación del proceso de tutela con radicado 11001-03- 15-000-2025-05960-00 al que se identifica con el número 11001-03-15-000-2025- 05945-00, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Comuníquese esta decisión al despacho de origen del proceso 11001- 03-15-000-2025-05960-00 y agréguese copia del presente auto al expediente 11001-03-15-000-2025-05945-00.
TERCERO. Cumplido todo lo anterior, ingrésese el expediente completo al despacho para lo pertinente.
CUARTO. Por Secretaría, realícese la compensación que corresponda en el reparto, en los términos del Decreto 1834 de 2015. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx 8 El respectivo mensaje de datos fue enviado el pasado 3 de octubre, a las 7:18:34. 9 Mensaje de datos enviado el pasado 6 de octubre, a las 10:48:30.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05960-00 Demandante: Pedro Luis Padilla Hoyos y otros 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN Magistrada