Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá D. C., siete (7) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2016-04678-01 (1385-2022) Demandante: Carlos Alberto Jaramillo Samudio Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Tema: Revocatoria directa de acto administrativo de contenido particular; reajuste de pensión de jubilación de exempleado del entonces Fondo Pasivo Social de Puertos de Colombia SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Asunto La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia proferida el 11 de mayo de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Carlos Alberto Jaramillo Samudio presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-administrativo2, en 1 En lo que sigue UGPP. 2 En adelante CPACA. 2 Radicado: 25000-23-42-000-2016-04678-01 (1385-2022) Demandante: Carlos Alberto Jaramillo Samudio orden a que se declarara la nulidad de i) los artículos 13, 24, 35, 46 y 67 de la Resolución 606 del 30 de abril de 2009, por medio de la cual el asesor del ministro de la protección social, coordinador del área de pensiones del grupo interno de trabajo para la gestión del pasivo social de puertos de Colombia, resolvió una actuación administrativa de revisión integral de pensión; y ii) las resoluciones RDP 36989 del 10 de septiembre de 2015 y RDP 16440 del 21 de abril de 2016, a través de las cuales la UGPP confirmó en todas sus partes la Resolución 606 de 2009. 2.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó: i) el restablecimiento de la pensión de jubilación reconocida por la Empresa Puertos de Colombia, en la cuantía y condiciones establecidas en las resoluciones 00094 del 27 de abril de 1987; 33138 del 23 de septiembre de 1987; 044 del 23 de febrero de 1988; 041 del 7 de febrero de 1989; 1261 del 20 de junio de 1996; 2511 del 27 de diciembre de 1996; 33871 del 28 de abril de 1988; 263 del 24 de octubre de 1988; 34527 del 25 de octubre de 1988; 177 del 19 de febrero de 1997; y 1625 del 7 de noviembre de 1997 expedidas por la Empresa Puertos de Colombia y Foncolpuertos; ii) en subsidio, el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, según el régimen jurídico de las leyes 33 y 62 de 1985, es decir, con una tasa de remplazo del 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicio; iii) la declaración de que no está obligado a reintegrar a la Nación la suma de $936.853.969,31, ordenada en el artículo 6 de la Resolución 000606 del 30 de abril de 2009; iv) el reintegro de las diferencias en las mesadas pensionales dejadas de percibir desde el día en que la entidad hizo efectiva la disminución del monto; v) la indexación de los valores reconocidos y las sumas adeudadas; y vi) la condena en costas a la demandada. 3 Revocó directamente la Resolución 00094 del 27 de abril de 1987, expedida por el gerente general de la Empresa Puertos de Colombia a través de la cual se reconoció una pensión de jubilación a favor de Carlos Alberto Jaramillo Samudio. 4 Revocó las resoluciones 33138 del 23 de septiembre de 1987, 044 del 23 de febrero de 1988, 041 del 7 de febrero de 1989 expedidas por el gerente general de la Empresa Puertos de Colombia mediante las cuales se reliquidó a mesada pensional convencional de Carlos Alberto Jaramillo Samudio. 5 Revocó las resoluciones 33871 del 28 de abril de 1988, 263 del 24 de octubre de 1988 y 34527 del 25 de octubre de 1988 expedidas por el gerente general de Colpuertos mediante las cuales se ordenaron pagos desprovistos de legalidad, a favor de Carlos Alberto Jaramillo Samudio. 6 Reconoció una pensión de jubilación a favor de Carlos Alberto Jaramillo Samudio, con base en lo dispuesto en las leyes 33 y 62 de 1985, equivalente al 75% de lo devengado en el último año de servicios. 7 Ordenó el reintegro a la Nación la suma de $936.853.969,31 recibida por Carlos Alberto Jaramillo Samudio y pagada por la administración, por aportes al Sistema General de Seguridad Social en Salud y por mesadas pensionales percibidas con base en la convención colectiva de trabajo durante el tiempo que ha permanecido en nómina. 3 Radicado: 25000-23-42-000-2016-04678-01 (1385-2022) Demandante: Carlos Alberto Jaramillo Samudio 1.1.2.
Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 3.1. Mediante la Resolución 00094 del 27 de abril de 1987 la Empresa Puertos de Colombia reconoció a favor de Carlos Alberto Jaramillo Samudio «un anticipo de pensión» y una pensión de jubilación, efectiva a partir del 26 de septiembre de 1990. Dicha prestación fue reliquidada a través de las resoluciones 33138 del 23 de septiembre de 1987, 044 del 23 de febrero de 1988, 041 del 7 de febrero de 1989, 1261 del 20 de junio de 1996, 2511 del 27 de diciembre de 1996, 33871 del 28 de abril de 1988, 263 del 24 de octubre de 1988, 34527 del 25 de octubre de 1988, 177 del 19 de febrero de 1997 y 1625 del 7 de noviembre de 1997. 3.2.
A través del Auto 3073 del 4 de septiembre de 2008 el coordinador del área de pensiones del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, con fundamento en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, en concordancia con los artículos 28, 34 y 35 del Decreto 01 de 1984, inició una actuación administrativa para revisar la pensión de jubilación concedida por la Empresa Puertos de Colombia a Carlos Alberto Jaramillo Samudio al considerar que para el momento de su retiro del servicio este se desempeñaba como subgerente financiero, cargo «que tenía el carácter de empleo público», y por ende, no se le podía extender los beneficios de la convención colectiva vigente para 1987-1988. 3.3.
Por medio de la Resolución 000606 del 30 de abril de 2009, el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia resolvió la revisión integral de la pensión de Carlos Alberto Jaramillo Samudio y, en consecuencia, revocó directamente los actos que reconocieron y reliquidaron el derecho pensional por considerar que, en su condición de empleado público, no le eran aplicables los beneficios de la convención colectiva vigente para 1987-1988.
Decisión que fue confirmada en todas sus partes con las resoluciones RDP 36989 del 10 de septiembre de 2015 y RDP 16440 del 21 de abril de 2016, proferidas por la UGPP. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales, se señalaron los artículos 2, 29, 53, 58, 83, 113, 116 y 121 de la Constitución Política; 73 y 84 del Código Contencioso Administrativo8; 1° de la Ley 33 de 1985; 2 de la Ley 4ª de 1992; 11, 36 y 289 de la Ley 100 de 1993; y 19 de la Ley 797 de 2003. 8 En adelante CCA. 4 Radicado: 25000-23-42-000-2016-04678-01 (1385-2022) Demandante: Carlos Alberto Jaramillo Samudio 5.
En cuanto al concepto de violación, expuso los siguientes argumentos9: 5.1. Los actos administrativos que crean una situación jurídica particular no pueden ser revocados sin el consentimiento previo y expreso del titular del derecho, por ende, la demandada carecía de competencia para revocar aquellos que le habían reconocido y reliquidado derechos pensionales. 5.2.
En los actos administrativos demandados se invocó como fundamento de las decisiones adoptadas el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, no obstante, tal disposición y la sentencia C-8335 de 2003 que declaró su exequibilidad condicionada, fueron objeto de una interpretación errónea y sesgada, toda vez que la revocatoria directa de actos administrativos en materia pensional, sin el consentimiento del titular del derecho, únicamente procede cuando, con sujeción al debido proceso y mediante una interpretación razonable y proporcionada de las normas jurídicas aplicables, se determina que el reconocimiento prestacional se obtuvo por medios fraudulentos o ilícitos.
Así las cosas, en ausencia de estos supuestos, la administración carecía de competencia para revocar directamente sus propios actos, por lo que, de advertir un error en el acto de reconocimiento pensional, debió acudir a la jurisdicción Contenciosa Administrativa para solicitar su nulidad. 5.3. Omitió que su situación pensional fue reconocida con apego a las normas creadas por la propia administración, las cuales gozan de presunción de legalidad, y sin la injerencia o intervención de su voluntad, es decir, que el reconocimiento prestacional estuvo precedido de los principios de buena fe y confianza legitima. 5.4.
No le era permitido ordenar la devolución de los dineros percibidos de buena fe, pues ninguna norma le atribuyó tal función o que en ejercicio de la autotutela pudiera hacerlo. Además, de conformidad con el artículo 136 del CCA no es posible ordenar la devolución de lo que la administración consideró pagado de más, por cuanto para la expedición del acto de reconocimiento pensional no se advirtió que él hubiese intervenido de mala fe. 5.5.
En caso de considerar la aplicación de las leyes 33 y 62 de 1985, tal y como lo ha señalado la jurisprudencia del Consejo de Estado, especialmente la proferida el 4 de agosto de 201010, deben incluirse todos los factores salariales que 9 Folios 68 al 85. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010, expediente 25000 23 25 000 2006 07509 01, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 5 Radicado: 25000-23-42-000-2016-04678-01 (1385-2022) Demandante: Carlos Alberto Jaramillo Samudio conformaban la base de liquidación pensional, y no solo los que están simplemente enunciados. 1.2.
Contestación de la demanda 6. La UGPP se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por las siguientes razones11: 6.1. Al demandante no le era aplicable la convención colectiva de trabajo, por cuanto a su retiro ostentaba la calidad de empleado público y no de trabajador oficial. 6.2. De acuerdo con los artículos 14, 28, 34, 35, 74 del CCA y 19 de la Ley 797 de 2003, así como la sentencia C-385 de 2003, el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia se encontraba facultado para revocar directamente los actos de reconocimiento pensional que se hubieren expedido de forma irregular. 6.3.
La revisión del reconocimiento pensional de Carlos Alberto Jaramillo Samudio se efectuó porque, inspeccionada su historia laboral, se encontró que al momento de su retiro definitivo del servicio se desempeñaba en el cargo de subgerente financiero que revestía naturaleza pública, razón por la cual no podía beneficiarse de la convención colectiva vigente para 1987-1988 y, por lo tanto, su pensión no estaba ajustada a la ley. 6.4.
El Acuerdo 963 de 1983 proferido por la Junta Directiva Nacional de Puertos de Colombia, a través del cual se hizo extensivo el estatuto convencional aplicable a los trabajadores oficiales a los empleados públicos de la empresa fue declarado nulo mediante sentencia del 29 de julio de 1991 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Lo cual demostró que Carlos Alberto Jaramillo Samudio no podía beneficiarse de los acuerdos estipulados en la convención colectiva de trabajo. 7. Finalmente propuso las siguientes excepciones: i) prescripción; ii) inexistencia de las obligaciones demandadas; iii) cobro de lo debido; iv) improcedencia de intereses moratorios o indexación; v) falta de título y de causa en la parte actora; vi) buena fe; y vii) improcedencia de imposición de costas. 11 Folios 121 al 127 y 154 al 158. 6 Radicado: 25000-23-42-000-2016-04678-01 (1385-2022) Demandante: Carlos Alberto Jaramillo Samudio 1.3.
La sentencia apelada 8. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección F, mediante sentencia proferida el 11 de mayo de 2021 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda sin condenar en costas y, en tal sentido, dispuso lo siguiente: «PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD parcial de la Resolución No. 000606 del 30 de abril de 2009 y de las Resoluciones No. RDP 036989 del 10 de septiembre de 2015 y RDP 016440 del 21 de abril de 2016, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ORDENAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP lo siguiente: - Reconocer la pensión del señor CARLOS ALBERTO JARAMILLO SAMUDIO, identificado con la Cédula de Ciudadanía No. 17.020.245, a partir del 26 de septiembre de 1995 aplicando los factores salariales contemplados en la Ley 62 de 1985, incluidos además de la asignación básica y la prima de antigüedad ya tenidos en cuenta, los gastos de representación, percibidos en el tiempo que le hacía falta para adquirir el status pensional a la entrada en vigencia de la Ley 100 o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, o el último año de servicio, el que resulte más favorable, y efectuar la debida indexación de la primera mesada pensional.
Con efectos fiscales a partir del 4 de septiembre de 2005.
TERCERO: DECLARAR probada la excepción de prescripción respecto de las mesadas causadas con anterioridad al 4 de septiembre de 2005.
CUARTO: La UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP deberá establecer las diferencias entre lo pagado al actor por concepto de pensión convencional, inicialmente, y en virtud de las reliquidaciones efectuadas con posterioridad, y lo que resulte de la reliquidación que se ordena en esta sentencia. El señor CARLOS ALBERTO JARAMILLO SAMUDIO deberá reembolsar las diferencias que resulten a favor de la entidad.
Para el efecto, las partes podrán llegar a un acuerdo de pago que preste mérito ejecutivo, de lo contrario, la entidad descontará de las mesadas pensionales del actor las sumas necesarias hasta el pago total de la deuda, sin afectar el mínimo vital del actor, teniendo en cuenta sus condiciones socioeconómicas. Dichas diferencias se pagarán debidamente actualizadas, de acuerdo con la fórmula consignada en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda, por lo expuesto.
CUARTO: DESE cumplimiento a esta providencia de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 192 y 195 del C.P.A.C.A. 7 Radicado: 25000-23-42-000-2016-04678-01 (1385-2022) Demandante: Carlos Alberto Jaramillo Samudio QUINTO: Sin condena en costas en la instancia» [Resaltado del texto original]. 9. Para tal efecto, luego de realizar un recuento de los preceptos legales y jurisprudenciales aplicables al asunto concluyó lo siguiente12: 9.1.
Carlos Alberto Jaramillo Samudio al momento de su retiro se desempeñaba como subgerente financiero de la Empresa Puertos de Colombia, cargo en el que ostentaba la calidad de empleado público, razón por la cual su régimen prestacional era el previsto por el legislador y, por ende, no podía beneficiarse de convención colectiva alguna. 9.2.
La revocatoria directa sin el consentimiento del beneficiario de la pensión reconocida irregularmente procede ante la evidencia de la existencia de una conducta típica penal. En el caso concreto, la administración revocó el acto bajo el argumento de que éste fue producto de una actuación ilegal, en la medida en que Carlos Alberto Jaramillo Samudio en su calidad de servidor público accedió a un beneficio convencional al cual no tenía derecho.
Además, porque «de manera ilegal» se creó un nuevo régimen para favorecer a un empleado público al que debía aplicársele los requisitos y beneficios contenidos en las leyes 33 y 62 de 1985, y éste con conocimiento de ello, sacó provecho de la situación para acceder el beneficio pensional creado por la convención colectiva, pues el hecho de «haber sido conciliador y negociador en varias negociaciones colectivas» le permitió tener conocimientos de asuntos laborales y de seguridad social, «así como el campo de aplicación de las convenciones colectivas de trabajo». 9.3.
Aun en el evento de que con anterioridad no hubiere tenido conocimiento de que no podía ser destinatario de los beneficios convencionales previstos para los trabajadores oficiales, lo cierto es que mediante oficio suscrito por el jefe de personal de Colpuertos el 21 de junio de 1985 le fue informado que «los auxilios de alimentación y educación que percibía no serían cancelado y debía reintegrar los dineros correspondientes en razón a un concepto emitido por la Contraloría General de la Republica que consideró improcedentes dichos pagos a favor de los empleados públicos»; no obstante, a su retiro solicitó la aplicación de la convención colectiva para obtener su pensión y otros derechos en condiciones más favorables que las que le hubieren correspondido «apropiándose de esa manera de recursos públicos sin derecho alguno». 9.4.
Producto de las actuaciones ilegales por parte del demandante la entidad compulsó copias a la Fiscalía General de la Nación, «entidad que adelanta un proceso 12 Folios 563 al 600. 8 Radicado: 25000-23-42-000-2016-04678-01 (1385-2022) Demandante: Carlos Alberto Jaramillo Samudio penal en contra del demandante por el delito de peculado por apropiación». 9.5.
Ahora bien, aunque el demandante tenía derecho a percibir el valor de la mesada pensional reconocida inicialmente hasta que quedara en firme el acto de revocatoria directa, en otras palabras, no podía aplicársele el ajuste de la pensión con anterioridad a tal fecha, contrario a lo ocurrido en el presente asunto; no era procedente ordenar a la entidad demandada el pago de sumas obtenidas de forma ilegal, comoquiera que no fueron adquiridas con justo título y buena fe. 9.6.
El Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia Área de Pensiones estaba facultado para obtener el reintegro de las sumas que había percibido el demandante sin tener derecho, en tanto, se desvirtuó la presunción de buena fe, pues se acreditó que tuvo conocimiento que en su condición de servidor público no podía beneficiarse de una convención colectiva.
Así pues, obtuvo dichas sumas con vulneración de normas constitucionales y legales. 9.7. A Carlos Alberto Jaramillo Samudio le eran aplicables los regímenes de transición de las leyes 33 de 1985 y 100 de 1993, razón por la cual su pensión se debía reconocer y liquidar con el tiempo de servicio de las leyes 33 y 62 de 1985 [que era igual a la edad y tasa de reemplazo del Decreto 3135 de 1968], pero con el IBL de la Ley 100 de 1993. 9.8.
Se ordenó la inclusión del factor salarial de gastos de representación, emolumento que no se tuvo en cuenta en la liquidación pensional, no obstante, encontrarse enlistado en la Ley 62 de 1985 y probado que lo devengó en el último año de servicio. 9.9. Tenía derecho a la indexación de la primera mesada, debido a que la pensión se le liquidó con la inclusión de los factores salariales percibidos a la fecha del retiro del servicio en febrero de 1987 y adquirió el estatus de pensionado el 26 de septiembre de 1995 [fecha en la que cumplió 55 años de edad y contaba ya con 20 años de servicio]; sin embargo, no se dispuso el pago de la diferencia resultante a su favor, sino que se ordenó que el total fuera abonado a la suma que debía reintegrar. «La UGPP además, deberá liquidar la pensión teniendo como periodo de liquidación el tiempo que le hacía falta al demandante para adquirir el estatus a la entrada en vigencia de la Ley 100 o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado con base en el IPC, y deberá aplicar el que resulte más favorable» (sic). 9.10.
En torno a la prescripción de las mesadas que se ordenaron reintegrar en los actos acusados «se considera que con el auto No. 003078 del 4 de septiembre de 2008 9 Radicado: 25000-23-42-000-2016-04678-01 (1385-2022) Demandante: Carlos Alberto Jaramillo Samudio que ordenó la iniciación del trámite tendiente a la revisión de la pensión del demandante se interrumpió la prescripción, tanto para la Administración como para el pensionado.
Dicho trámite culminó con la notificación de la Resolución RDP 016440 del 21 de abril de 2016 que puso fin a esa actuación administrativa y la demanda fue radicada el 3 de octubre de 2016, por lo que se tendrán como prescritas para ambas partes las sumas anteriores al 4 de septiembre de 2005» (sic). 1.4. Los recursos de apelación 10.
Carlos Alberto Jaramillo Samudio apeló la decisión de primera instancia13 con fundamento en los siguientes argumentos: 10.1. Para que la administración pueda revocar directamente el acto mediante el cual reconoce una pensión, sin el consentimiento del titular del derecho, debe demostrar la existencia de una conducta fraudulenta imputable a aquel.
No basta con que éste haya obtenido un beneficio derivado de una actuación irregular de aquella. 10.2. No se probó que él hubiese actuado de forma fraudulenta, ni en sede administrativa ni judicial, con el fin de obtener el reconocimiento o el reajuste pensional. Por el contrario, la controversia giró en torno al régimen pensional aplicable, esto es, si correspondía aplicar el régimen convencional o el legal previsto en las Leyes 33 y 62 de 1985, frente al cual la administración optó unilateralmente por el convencional.
En consecuencia, al no haberse demostrado fraude de su parte, la entidad carecía de competencia para revocar el acto de reconocimiento sin su consentimiento. 10.3. No le asistió razón al Tribunal al señalar que tenía conocimiento de que el régimen convencional no era aplicable a su beneficio pensional, toda vez que este no ostentaba conocimientos propios de la profesión de abogado y las funciones que desarrolló en algunas negociaciones colectivas no necesariamente le permitían «conocer la ilegalidad de la decisión de la empresa de aplicarle los beneficios pensionales de la convención colectiva».
En consecuencia, la orden de reintegrar las sumas pagadas de más vulneró lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 136 del CCA, hoy literal c del artículo 164 del CPACA, que prohíbe recuperar las prestaciones periódicas pagadas de buena fe. 10.4. Si bien no se desvirtuó la presunción de buena fe «en caso de que el Consejo de Estado comparta la postura del Tribunal lo procedente es que se considere que se ha configurado una culpa compartida», la cual obliga a compartir el daño en proporción a 13 Folio 615 a 617. 10 Radicado: 25000-23-42-000-2016-04678-01 (1385-2022) Demandante: Carlos Alberto Jaramillo Samudio su participación. 10.5.
El Tribunal ordenó a la entidad demandada acordar con el pensionado la manera de reembolsar las sumas de dinero cuya devolución se decretó en el proceso y en caso de no llegar a un acuerdo descontar de la mesada pensional las sumas necesarias, situación que no puede quedar al arbitrio de la administración, razón por la cual es necesario que el juez determine cuáles son los criterios para no afectar el mínimo vital. 11.
La Ugpp interpuso recurso de apelación14 en el cual reprochó la reliquidación de la pensión del demandante con fundamento en los siguientes argumentos: 11.1. Respecto del ingreso base de liquidación (IBL) y los factores salariales para su liquidación solo se debieron incluir los factores sobre los cuales se hayan cotizado o aportado al sistema pensional y no todos los devengados durante el tiempo que le hacía falta para adquirir el estatus pensional. 11.2.
El IBL del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 contiene todos los elementos y condiciones para las personas beneficiarias del régimen de transición, por lo que no es posible pretender aplicar uno diferente. 11.3. De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez del demandante son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado aportes al sistema de pensiones. 1.5.
Pronunciamiento en segunda instancia 12. Conforme con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar15. 13. Sin embargo, la Ugpp se pronunció con el objeto de reiterar lo expuesto en el recurso de apelación, esto es que al demandante no le asistía el derecho a la reliquidación de la pensión en los términos ordenados en la sentencia16, y agregó que era improcedente la declaración de prescripción frente a los pagos realizados ilegalmente en favor del demandante anteriores al 4 de septiembre de 2005, debido 14 Folio 607 a 613. 15 Auto del 18 de abril de 2022.
Índice 3 de Samai. 16 Índice 8 de Samai. 11 Radicado: 25000-23-42-000-2016-04678-01 (1385-2022) Demandante: Carlos Alberto Jaramillo Samudio a que era aplicable lo determinado por el artículo 9 de la Ley 610 de 2000, el cual establece que «la acción para recuperar los dineros objeto de detrimento patrimonial del erario prescribe a los 5 años y se suspende por 5 años con la actuación de la entidad que inicia la acción fiscal». 14.
Así pues, comoquiera que la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Bogotá dentro del proceso penal quedó en firme el 20 de septiembre de 2021 que en lo referente ordenó la recuperación del concepto de mesada pensionales percibidas ilícitamente por valor de $936.853.969, por lo que tal sentencia constituye un título ejecutivo cuya obligación a la fecha no está prescrita17. 1.6.
Concepto del Ministerio Público 15. El procurador delegado ante el Consejo de Estado guardó silencio18. 2. Consideraciones 2.1. Cuestiones previas 2.1.1. Competencia de esta jurisdicción 16. Previo al planteamiento de los problemas jurídicos propuestos, se advierte que esta jurisdicción es competente para conocerlos, toda vez que el causante de la prestación cuya reliquidación y posterior revocatoria es objeto de debate, se desempeñaba como subgerente financiero de la empresa Puertos de Colombia19, lo anterior, en consideración a los siguientes argumentos: 17.
La empresa Puertos de Colombia se creó a través de la Ley 154 de 1959 como una empresa industrial y comercial del Estado; y si bien cambió su naturaleza jurídica a establecimiento público a través del Decreto 36 de 199220, por el cual se creó el Fondo de Pasivo Social de la empresa Puertos de Colombia (Foncolpuertos); a la fecha del reconocimiento pensional (26 de septiembre de 1990) mantenía la naturaleza anterior. 18.
En tal sentido, corresponde analizar la normativa que rige la materia a efectos de 17 Índice 25 de Samai. 18 Obra notificación a índice 20 de Samai. 19 Tal y como consta en el certificado expedido por esa entidad el 4 de marzo de 1980, Folio 213, CD, archivo 3. 20 «Por el cual se crea el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, en liquidación, se determina su estructura, organización y funcionamiento» 12 Radicado: 25000-23-42-000-2016-04678-01 (1385-2022) Demandante: Carlos Alberto Jaramillo Samudio establecer la calidad del trabajador en torno a los criterios señalados previamente. 19.
Así, el Decreto 3135 de 1968 «[p]or el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado, y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales» dispuso lo siguiente: «Artículo 5 Empleados públicos y trabajadores oficiales. Las personas que presten sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales.
En los estatutos de los establecimientos públicos se precisará qué actividades pueden ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo.21 Las personas que prestan sus servicios en las empresas industriales y comerciales del Estado son trabajadores oficiales; sin embargo, los estatutos de dichas empresas precisarán qué actividades de dirección o confianza deban ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos» [se resalta]. 20.
De la norma transcrita se derivan los tres criterios reseñados: el orgánico, en tanto indica que la clasificación en uno u otro responde a la naturaleza jurídica de la entidad; el funcional pues tiene en consideración las labores que desempeña el trabajador; y el estatutario, en tanto permite que a través de estos instrumentos internos la entidad indique las actividades que pueden ser desempeñadas por empleados públicos. 21.
Así las cosas, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 5 del aludido Decreto 3135, toda persona que preste sus servicios en entidades públicas como ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos, sin importar el orden territorial al que pertenezcan, es decir, si son entidades de carácter nacional, departamental, municipal o distrital es, por regla general, empleado público. 22.
Empero, los trabajadores oficiales son: i) las personas dedicadas a las actividades de construcción y sostenimiento de obras públicas, y ii) por regla general, quienes trabajan en las empresas industriales y comerciales del Estado, excepto por aquellos que desempeñen funciones de dirección o confianza. 23. Por su parte, quienes laboran en las empresas industriales y comerciales del Estado tienen la calidad de trabajadores oficiales; no obstante, corresponde a los estatutos de cada entidad determinar cuáles cargos de dirección o confianza serán ejercidos por empleados públicos. 21 Texto subrayado declarado inexequible mediante Sentencia C-484 de 1995, Corte Constitucional. 13 Radicado: 25000-23-42-000-2016-04678-01 (1385-2022) Demandante: Carlos Alberto Jaramillo Samudio 24.
Al respecto se advierte que el artículo 27 del Decreto 561 de 197522, vigente para la fecha del reconocimiento pensional señalaba que «[l]as personas que prestan sus servicios a Puertos de Colombia son trabajadores oficiales. Sin embargo, en los estatutos de la entidad se determinará qué cargos, deben ser desempeñados por empleados públicos», y lo cierto es que el artículo 42 del Decreto 972 de 1975 «por el cual se aprueban los estatutos de la Empresa Puertos de Colombia», y posteriormente el artículo 3823 del Decreto 2465 de 1981, dispuso lo siguiente: «Artículo 42.
Las personas que prestan sus servicios a Puertos de Colombia son trabajadores oficiales, a excepción de los Subgerentes, Jefes de Oficina y Secretario General de las Dependencias Nacionales, así como los gerentes de los terminales, quienes son empleados públicos» [Se resalta]. 25. De suerte que, para el caso analizado, el causante de la prestación ocupaba el cargo de subgerente financiero de la empresa Puertos de Colombia, es decir, desarrollaba funciones de dirección o manejo y por ello de acuerdo con la norma de creación de la entidad24 el acto de reestructuración y sus estatutos, ejercía un empleo público. 2.1.2.
Sucesión procesal 26. Dentro del trámite de segunda instancia, el 16 de abril de 2024 la Ugpp presentó una solicitud de sucesión procesal en los siguientes términos «[c]onforme al Registro Civil de Defunción, se puede constatar el fallecimiento del demandante, razón por la cual se hace necesario ordenar la sucesión procesal en los términos del artículo 68 del CGP.
Para el caso se tiene que el demandante dentro del proceso en referencia falleció el día 16 de diciembre de 2023, sin que a la fecha se haya comunicado por el apoderado de la parte demandante», asimismo señaló que «no tiene conocimiento de la existencia de herederos determinados o indeterminados teniendo en cuenta que no obran elementos probatorios dentro del expediente administrativo»25 (sic); sin embargo, no adjuntó copia del registro civil de defunción al que se hizo referencia. 27.
Con base en lo anterior, a través del auto de 24 de julio de 2025 el despacho requirió a las partes del proceso para que aportaran el registro civil de defunción de Carlos Alberto Jaramillo Samudio y a la Ugpp para que informara si obraba alguna 22 «Por medio del cual se reestructura a la Empresa Puertos de Colombia, Colpuertos» 23 ARTÍCULO 38.
Las personas que presten sus servicios a Puertos de Colombia son trabajadores oficiales, a excepción de los Subgerentes, los jefes de oficina, el Secretario General y el Asistente de la Gerencia General de la Oficina principal, así como los Gerentes de los terminales, quienes son empleados públicos. 24 Ley 154 de 1959 25 Índice 22 de Samai, archivo «23_MemorialWeb_Alegatos(.pdf) NroActua 22» 14 Radicado: 25000-23-42-000-2016-04678-01 (1385-2022) Demandante: Carlos Alberto Jaramillo Samudio solicitud de sustitución pensional o si está ya había sido sustituida. 28.
Mediante oficio 1140 del 4 de agosto de 2025 la administradora dio respuesta al requerimiento y allegó los siguientes documentos: i) el registro civil de defunción con indicativo serial 10959924 expedido el 2 de enero de 2024 por la Notaría 44 del Círculo de Bogotá, en el que consta que Carlos Alberto Jaramillo Samudio falleció el 16 de diciembre del 2023; ii) la solicitud de sustitución pensional suscrita por Yolanda Arias de Jaramillo, en calidad de cónyuge del causante; iii) la Resolución RDP 001146 del 22 de enero del 2024, por medio de la cual la Ugpp le reconoció una pensión de sobrevivientes provisional a Yolanda Arias de Jaramillo en un 100% de la mesada devengada en vida por el causante, en su calidad de cónyuge y/o compañera permanente, efectiva a partir del 17 de diciembre del 2023, con efectos fiscales a la inclusión en nómina; y iv) la Resolución RDP 006978 del 17 de abril del 2024, mediante la cual reconoció una pensión de sobrevivientes definitiva a favor de Yolanda Arias de Jaramillo, en un 100% de la mesada devengada en vida por el causante, en calidad de cónyuge y/o compañera permanente, efectiva a partir del 17 de diciembre del 202326. 29.
Así pues, dentro del proceso de la referencia se encuentra acreditado el deceso del demandante, situación que se configura como una causal para la sucesión procesal. 30. Ahora bien, respecto del sucesor procesal se tiene que Yolanda Arias de Jaramillo en la solicitud allegada relacionó como medio de prueba el registro civil de matrimonio; y, la Ugpp, a su vez, en las resoluciones mediante las cuales le reconoció a aquella la pensión de sobrevivientes tuvo en cuenta el «Registro Civil de Matrimonio celebrado entre el causante y la solicitante en fecha 26 de septiembre de 1964, sin notas marginales de divorcio o separaciones.
(…) declaración juramentada de convivencia rendida por la interesada, en la que manifestó que convivió con el causante desde el 26 de septiembre de 1964 hasta el 16 de diciembre de 2023, día del fallecimiento, compartiendo lecho, techo y mesa de manera permanente e ininterrumpida. (…) memorial de Ley 44 de 1980 rendida por el causante en vida, quien manifestó que en caso de su fallecimiento se sustituyera su pensión a favor de la señora YOLANDA ARIAS DE JARAMILLO CC 41321896 en calidad de cónyuge»27. 31.
En esa medida, si bien los documentos a los que se hicieron referencia no se aportaron al presente trámite, comoquiera que la entidad demandante le reconoció la pensión de sobreviviente a Yolanda Arias de Jaramillo en un porcentaje del 100% 26 Índice 46 de Samai. 27 Resolución RDP 001146 del 22 de enero del 2024 15 Radicado: 25000-23-42-000-2016-04678-01 (1385-2022) Demandante: Carlos Alberto Jaramillo Samudio con ocasión del fallecimiento de Carlos Alberto Jaramillo Samudio, se declarará la sustitución procesal de la parte demandada en cabeza de ella, máxime por ser la principal interesada en las resultas del proceso, pues, de accederse a las pretensiones de la demanda, sería ella quien se vería directamente afectada con la variación del monto de la mesada pensional que actualmente devenga. 32.
Lo anterior, sin perjuicio de que la calidad de cónyuge o compañera permanente pueda ser debatida ante otra autoridad judicial y/o administrativa. 2.2. Los problemas jurídicos 33. Con fundamento en los argumentos expuestos en el escrito de apelación28, los problemas jurídicos se circunscriben en determinar: 33.1. ¿si la administración podía ejercer la facultad de revocatoria directa de actos administrativos de contenido particular que reconocieron a Carlos Alberto Jaramillo Samudio una pensión de jubilación, el anticipo pensional, la reliquidación de la prestación y otras sumas de dinero, en aplicación de una convención colectiva de trabajo o de alguna otra competencia constitucional o legalmente asignada al expedir las resoluciones 606 del 30 de abril de 2009, y RDP 36989 del 10 de septiembre de 2015 y RDP 16440 del 21 de abril de 2016? de ser afirmativa la respuesta, 33.2.
¿si Carlos Jaramillo Samudio tiene derecho a la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión de los factores salariales sobre los cuales hubiese efectuado aportes al sistema pensional? 33.3. ¿la orden de reintegrar las sumas pagadas en exceso desconoció la disposición que prohíbe recuperar las prestaciones periódicas pagadas de buena fe? 2.3.
Marco normativo 2.3.1. La revocatoria directa de los actos administrativos en vigencia del Decreto 01 de 1984 34. A efectos de abordar el análisis de la revocatoria directa de los actos administrativos, se hace necesario pronunciarse sobre la institución de la buena fe. Esta nace como regla moral regida por el honor y el crédito personal, luego como 28 Que delimita el marco de la competencia del juez de segunda instancia, pues así lo establece el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012. 16 Radicado: 25000-23-42-000-2016-04678-01 (1385-2022) Demandante: Carlos Alberto Jaramillo Samudio regla de derecho.
Según la Corte Interamericana de Derechos Humanos29, «(l)a buena fe (del latín, bona fides) es un principio general del derecho, consistente en el estado mental de honradez, de convicción en cuanto a la verdad o exactitud de un asunto, hecho u opinión, o la rectitud de una conducta. Exige una conducta recta u honesta en relación con las partes interesadas en un acto, contrato o proceso.
En ocasiones se le denomina "principio de probidad"», entiéndase por probidad, de conformidad con la Real Academia de la Lengua Española30, como honradez. 35. La Corte Constitucional en la sentencia C-540 de 199531, sostuvo que «(l)a buena fe ha sido desde tiempos inmemoriales, uno de los principios fundamentales del derecho, ya se mire por su aspecto activo, como el deber de proceder con lealtad en nuestras relaciones jurídicas, o por el aspecto pasivo, como el derecho a esperar que los demás procedan en al (sic) misma forma». 36.
El principio de la buena fe surgió en nuestro ordenamiento jurídico en el Código Civil, en especial, en su artículo 769 que estableció que «[l]a buena fe se presume, excepto en los casos en que la ley establece la presunción contraria. En todos los otros, la mala fe deberá probarse»32. A su turno, con el fin de otorgarle vigencia a este principio, el Código Contencioso Administrativo33 en su artículo 136, numeral 2, estableció que «(l)os actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe». 37.
El desarrollo más importante del principio de la buena fe en nuestro ordenamiento jurídico se encuentra en artículo 83 de la Constitución Política de Colombia, el cual dispuso que «[l]as actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas». 38.
Así las cosas, la buena fe es uno de los principios generales del derecho que gobierna las relaciones entre la administración y los ciudadanos. Al respecto, la Corte Constitucional34 ha sostenido que el principio de la buena fe es aquel que exige, tanto a las autoridades como a los particulares, acomodar sus comportamientos y actuaciones a una conducta honesta y leal, tal y como lo haría 29Tesauro Interamericano de Derechos Humanos. Principio de buena fe https://www.corteidh.or.cr/sitios/tesauro/tr1938.htm#:~:text=NA%3A,la%20rectitud%20de%20una% 20conducta. 30 https://dle.rae.es/probidad?m=form. 31 Sentencia C-540 del 23 de noviembre de 1995.
Magistrado ponente: Jorge Arango Mejía. 32 Artículo declarado exequible por la Corte Constitucional a través de la sentencia C-540-95 del 23 de noviembre de 1995. Magistrado ponente: Jorge Arango Mejía. 33 Código derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011. 34 Sentencia T-475 del 29 de julio de 1992. Magistrado ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz. 17 Radicado: 25000-23-42-000-2016-04678-01 (1385-2022) Demandante: Carlos Alberto Jaramillo Samudio una «persona correcta ("vir bonus")».
Así, la buena fe presupone la existencia de relaciones recíprocas con trascendencia jurídica y se refiere a la «confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada». 39. En efecto, una de las manifestaciones esenciales de este principio es la confianza legítima, que impone a las autoridades y los particulares en el curso de sus relaciones jurídicas responder a las expectativas que generaron en los demás sus actuaciones.
A partir de ello se edifica la teoría del respeto por el acto propio que tiene origen en el aforismo «venire contra proprium factum nulli conceditur»35, e indica que las decisiones adoptadas por un sujeto deben ser posteriormente acatadas por él, es decir, que debe aceptar las consecuencias vinculantes que se desprenden de ella. Dentro de un Estado Social de Derecho esta teoría garantiza los principios del debido proceso y la seguridad jurídica, y de ella se deriva la inmutabilidad de los actos administrativos de contenido particular y concreto. 40.
Esta circunstancia, por regla general, impide a la administración revocar los actos en los que define situaciones jurídicas particulares, y se constituye en «una garantía esencial de los administrados en cuanto se impone un límite claro al ejercicio abusivo del poder público restringiéndosele la posibilidad de retrotraer sus decisiones motu proprio»36. 41.
Empero, existen circunstancias que permiten a la administración hacer uso de la figura de la revocatoria directa, esto es que la autoridad que profirió el acto o su inmediato superior vuelva las cosas al estado inicial luego de disponer sobre la 35 Real Academia de la Lengua Española. Diccionario Panhispánico del Español Jurídico: «Gral. 'Nadie está autorizado a ir contra el propio acto' (Azón: Brocardica 10, 29).
Adopta también otras formas de significado similar: adversus factum suum quis venire non potest; contra factum proprium venire non potest; nemini licet adversus sua facta venire; nemo contra factum proprium potest; nemo potest contra factum proprium venire; nemo potest contra proprium actum venire; non concedit venire contra factum proprium; proprium factum nemo impugnare potest; venire contra facta propria non licet y venire contra factum proprium non valet.
Principio general del derecho de vinculación de los actos propios, entendido como la aceptación de las consecuencias vinculantes que se desprenden de ellos. Supone la conexión directa del autor a los resultados de un acto con prohibición de adoptar después un comportamiento incompatible con el mismo. La regla está ligada al principio de buena fe y ambos preservan la exigencia de un deber de comportamiento coherente con lo ya realizado a fin de dar protección a la razonable confianza depositada en el comportamiento ajeno. La STS, 3.ª, 25- III-2015, rec. 1016/2013 dice: «No es sino una decantación de principios jurídicos esenciales, como los de buena fe, seguridad jurídica y respeto a la confianza legítima».
En una jurisprudencia temprana del Tribunal Constitucional, se definió este principio como «la vinculación del autor de una declaración de voluntad al sentido objetivo de la misma y la imposibilidad de adoptar después un comportamiento contradictorio, lo que encuentra su fundamento último en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno» (STC, 2.ª, 73/1988, de 21-IV, FJ 5).
Además de su forma latina, es conocido en el derecho anglosajón como principio de estoppel o en el alemán como Verwirkung». 36 Ver entre otras, sentencias del 24 de julio de 2017, radicado 08001-23-31-000-2010-00474- 01(1407-14), M.P. William Hernández Gómez; y 3 de diciembre de 2020, radicado 250002342000201304161 01 (4424-17), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 18 Radicado: 25000-23-42-000-2016-04678-01 (1385-2022) Demandante: Carlos Alberto Jaramillo Samudio pérdida de vigencia de los efectos jurídicos que el acto administrativo había generado. 42.
En virtud de lo anterior, en vigencia del Decreto 01 de 1984, la administración se encontraba facultada para revocar sus actos siempre que contase con el consentimiento previo, expreso y escrito del titular de los derechos reconocidos en aquella decisión. En ausencia de tal autorización, la revocatoria motu proprio de la administración únicamente era viable en los siguientes eventos: i) Cuando se tratara de actos producto del silencio administrativo positivo y pudiera verificarse una de las siguientes condiciones: a) eran manifiestamente opuestos a la Constitución Política o a la ley; b) no consultaban el interés público o social o atentaran contra este; y c) causaran un agravio injustificado a una persona; y ii) Cuando era evidente que el acto se expidió por medios ilegales. 43.
Lo anterior, de acuerdo con el análisis que la jurisprudencia ha hecho en relación con los artículos 6937 y 7338 del Decreto 01 de 1984, en particular el contenido en la sentencia del 16 de julio de 200239. De esta manera, el Consejo de Estado ha considerado que «la administración contaba con la posibilidad de revocar actos 37 «Artículo 69.
Los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos: 1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley. 2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él. 3.
Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona». 38 «Artículo 73. Revocación de actos de carácter particular y concreto. Cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.
Pero habrá lugar a la revocación de esos actos, cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales. Además, siempre podrán revocarse parcialmente los actos administrativos en cuanto sea necesario para corregir simples errores aritméticos, o de hecho que no incidan en el sentido de la decisión». 39 Radicado 23001-23-31-000- 1997- 8732-02 (IJ 029);
M.P. Ana Margarita Olaya Forero; Actor: José Miguel Acuña Cogollo; Demandado: Departamento de Córdoba. Esta providencia, al referirse al artículo 73 del CCA, explicó que «en el inciso 2º de dicha norma, el legislador empleó una proposición disyuntiva y no copulativa para resaltar la ocurrencia de dos casos distintos. No de otra manera podría explicarse la puntuación de su texto.
Pero además, como se observa en este mismo inciso 2º y en el 3º, el legislador, dentro de una unidad semántica, utiliza la expresión “actos administrativos”, para referirse a todos los actos administrativos, sin distinción alguna. Lo cierto entonces es que tal como quedó redactada la norma del artículo 73, son dos las circunstancias bajo las cuales procede la revocatoria de un acto que tiene efectos particulares, sin que medie el consentimiento del afectado: Una, que tiene que ver con la aplicación del silencio administrativo y otra, relativa a que el acto hubiere ocurrido por medios ilegales» 19 Radicado: 25000-23-42-000-2016-04678-01 (1385-2022) Demandante: Carlos Alberto Jaramillo Samudio administrativos de contenido particular en el evento en que su ilicitud era evidente u ostensible.
Así las cosas […] no se trataba de que la autoridad pública intuyera o sospechara sobre la ilegalidad de los medios utilizados para obtener el acto, tal circunstancia, a juicio de la Sala, debía estar debidamente documentada y probada dentro de la actuación administrativa que, en todo caso, precedía la expedición del acto que contenía la decisión de la revocatoria»40 [Se resalta]. 44.
En efecto, en la citada sentencia del 16 de julio de 2002, la Sala Plena de esta corporación advirtió que la formación del acto administrativo por medios ilícitos no puede obligar al Estado, pues ningún acto de una persona natural o jurídica ni del Estado, que haya ocurrido de manera ilícita podría considerarse como factor de responsabilidad para su acatamiento, lo que además explica que pueda ser revocado sin consentimiento del particular.
Al respecto señaló lo siguiente: «Y en este punto, debe ser enfática la Sala en señalar, que es claro que no se trata de situaciones en las cuales la autoridad pública pueda intuir la ilegalidad de los medios usados para obtener o provocar el acto administrativo que se revoca, como quiera que debe darse una evidencia de ello. En esa medida, en la motivación del acto revocatorio la administración está obligada a dejar constancia expresa acerca de los elementos de juicio que la llevaron a tal conclusión, previo, se repite, la comunicación y citación del particular afectado, con el fin de que pueda defenderse de tal decisión, como lo prevé el artículo 74 del Código Contencioso Administrativo.
Resulta pertinente resaltar que además de la defensa en sede gubernativa, el administrado puede controvertir la decisión en sede contenciosa, si considera que la actuación de la administración lo ha lesionado en su derecho. (Destaca la Sala). Se requiere pues para revocar el acto administrativo de carácter particular, sin autorización escrita del administrado, como ya lo ha señalado la Sección Tercera de esta Corporación “que se trate de una abrupta abierta e incontrovertible actuación ilícita o fraudulenta, debidamente probada ”41.
Entendida tal actuación ilícita, como se dijo en párrafos antecedentes, como un vicio en la formación de la voluntad de la administración, que bien puede ocurrir por error, fuerza o dolo». [Resaltado del texto original]. 45. De forma que la administración debe adelantar una actuación administrativa en los términos de los artículos 28 y 74 del CCA, previa a la adopción de la decisión, lo que se traduce en la necesidad de agotar unas etapas procesales mínimas a partir de las cuales se garantice el derecho de contradicción de aquel que se viera afectado o que tenga un interés en ella, en cumplimiento de un debido proceso 40 Sentencia del 6 de agosto de 2015;
Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Consejero Ponente: Gerardo Arenas Monsalve; Radicación 76001- 23-31-000-2004-03824-02(0376-07); Actor: Jairo Candelo Banguero; Demandado: Departamento del Valle del Cauca. 41 Sentencia del 16 de febrero de 2001. M.P. Ricardo Hoyos Duque. Exp. 12907.
Actor: Adonai Guevara Torres. 20 Radicado: 25000-23-42-000-2016-04678-01 (1385-2022) Demandante: Carlos Alberto Jaramillo Samudio administrativo. 2.4. Caso concreto 46. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 2.4.1. Reconocimiento pensional y prestacional en aplicación de la convención colectiva de trabajo vigente 46.1.
Carlos Alberto Jaramillo Samudio nació el 26 de septiembre de 194042. 46.2. Según el formato para la expedición de certificado de historia laboral del 7 de octubre de 2008, expedido por Industria Militar (Indumil), consta que se desempeñó como subgerente administrativo desde el 14 de febrero de 1964 hasta el 1° de junio 197443. 46.3.
El 26 de marzo de 1987 el jefe de personal de la empresa Puertos de Colombia certificó que laboró allí desde el 1° de junio de 1974 hasta el 28 de febrero de 1987, esto es por un lapso de 12 años y 9 meses44; y el 31 de igual mes y año en el certificado de cuotas partes señaló que devengó sueldo mensual, gastos de representación y prima de antigüedad45.
Igualmente, el 12 de agosto de ese año certificó que se desempeñó en el cargo de subgerente financiero con el carácter de «empleado público»46 46.4. Mediante el Oficio 154318 del 18 de febrero de 1987 el gerente general de la empresa Puertos de Colombia le aceptó la renuncia al cargo de subgerente financiero a Carlos Alberto Jaramillo Samudio a partir del 1° de marzo de ese año47. 46.5.
A través de la Resolución 00094 del 27 de abril de 1987 el gerente general de la empresa Puertos de Colombia le reconoció un anticipo de pensión por valor de $5.532.098, el cual debía ser reembolsado en 48 descuentos mensuales iguales a partir del momento en que comenzara a gozar de la pensión de jubilación, beneficio 42 Cd a folio 129, carpeta CC17020245, documento 87.
Fotocopia de documento de identidad- Causante. 43 Cd a folio 129, carpeta CC17020245, documento 97. Certificado de información laboral- Causante. 44 Cd a folio 129, carpeta CC17020245, documento 104. Certificado de información laboral- Causante. 45 Cd a folio 129, carpeta CC17020245, documento 3. Certificaciones diferentes a las requeridas - Causante. 46 Índice 28 de Samai, archivo 36_RECIBEPRUEBAS_expediente_INTRUCCIONrar_20240520111805, C.O No 04 SUMARIO, página 36 47 Cd a folio 129, carpeta CC17020245, documento 1. 21 Radicado: 25000-23-42-000-2016-04678-01 (1385-2022) Demandante: Carlos Alberto Jaramillo Samudio este que estaba establecido en los parágrafos 4 y 5 del artículo 45 de la convención colectiva de trabajo vigente, en concordancia con lo dispuesto en el Acuerdo 963 del 10 de noviembre de 198348, ello, por haber laborado más de 20 años en entidades oficiales pero no contar a la fecha del retiro del servicio con 50 años de edad para el goce inmediato de la prestación. Asimismo, le reconoció una pensión de jubilación equivalente al 80% del promedio salarial devengado con la inclusión de sueldo mensual, viáticos, primas de antigüedad, de vacaciones, de servicio, subsidio de educación y vacaciones tiempo, en cuantía de $221.283, a partir del 26 de septiembre de 1990 (fecha en la que cumpliría los 50 años de edad) 49. 46.6.
El gerente general de la Empresa Puertos de Colombia le reliquidó la mesada pensional convencional por medio de las siguientes resoluciones i) 33138 del 23 de septiembre de 198750 con fundamento en el concepto emitido por la abogada de la oficina jurídica del 11 de agosto de ese año51, en el que se señaló que según el Acuerdo 017 de 198752 se le debió reajustar el salario [o actualizar la remuneración que percibía y que estaba compuesta por el sueldo básico y los gastos de representación] a partir del 1° de enero de ese año, así como el 10% de ajuste compensatorio; ii) 044 del 23 de febrero de 198853, como consecuencia del reajuste anterior, la mesada ascendió en cuantía de $263.459; y iii) 041 del 7 de febrero de 198954 en cuantía de $309.619, en virtud del concepto del 29 de agosto de 1988 emitido por la Subgerencia de Relaciones Industriales de la empresa, según el cual no se tuvieron en cuenta, en la liquidación inicial, de forma proporcional las primas de antigüedad, de vacaciones y de servicios. 46.7.
Igualmente, la Empresa Puertos de Colombia emitió las siguientes resoluciones: i) 33871 del 28 de abril de 1988 por la cual se reliquidaron las vacaciones proporcionales pagadas según las resoluciones 32099 del 12 de marzo y 33138 del 23 de septiembre de 1987 y se le reconoció un valor de $142.70755; ii) 263 del 24 de octubre de 1988 que ordenó el pago de $1.153.988 por reajuste del anticipo de la pensión de jubilación con fundamento en la solicitud que presentó el demandante para que le reliquidaran las cesantías en aplicación del artículo 53 de la convención y al que según el concepto del 29 de agosto de 1988 emitido por la 48 Emitido por la Junta Directiva de Colpuertos, por el cual se extendían a empleados públicos beneficios convencionales. 49 Folio 58 a 65. 50 Cd a folio 129, carpeta CC17020245, documento 12. 51 Cd a folio 129, carpeta CC17020245, documento 11. 52 Emitida por la Junta Directiva de la empresa 53 Cd a folio 129, carpeta CC17020245, documento 16. 54 Cd a folio 129, carpeta CC17020245, documento 25. 55 Cd a folio 129, carpeta CC17020245, Documento 17 22 Radicado: 25000-23-42-000-2016-04678-01 (1385-2022) Demandante: Carlos Alberto Jaramillo Samudio Subgerencia de Relaciones Industriales de la empresa tenía derecho56; y iii) 34527 del 25 de octubre de 1988 que por las razones expuestas en la resolución anterior ordenó el pago de $735.667 por concepto de reajuste de cesantías definitivas57. 46.8.
El 22 de marzo de 1996 se celebró audiencia de conciliación entre el pensionado y otros y Foncolpuertos en Liquidación, ante la Inspección del Trabajo y Seguridad Social, Regional Cundinamarca, (acta 17) en la que se resolvió sobre las diferencias laborales por la inadecuada liquidación de las vacaciones. Como consecuencia, la empresa reconoció sumas por reliquidación de las prestaciones sociales, por diferencias de las mesadas atrasadas hasta el 31 de marzo de 1996 y el 50% por sanción moratoria.
Asimismo, se comprometió a actualizar las pensiones a partir del 1° de abril de ese año58. 46.9. A través de la Resolución 1261 del 20 de junio de 1996 Foncolpuertos ordenó el primer pago de la conciliación; al demandante le correspondió la suma de $11.858.703 y le actualizó el monto de la mesada pensional a partir de junio en $430.02759. 46.10.
Por medio de la Resolución 2511 del 27 de diciembre de 1996 el fondo le reajustó el monto de la mesada pensional en cuantía de $2.152.241 y ordenó pagarle por concepto de diferencia de mesadas atrasadas causadas hasta el 30 de diciembre de 1996 la suma de $41.216.53260. 46.11. Mediante la Resolución 177 del 19 de febrero de 1997 se efectuó el último pago de la conciliación por un valor de $28.396.44161. 46.12.
Con la Resolución 1625 del 7 de noviembre de 1997 se ordenó el pago de una diferencia de intereses causados por el no pago oportuno en la Resolución 1261 del 20 de junio de 1996 por valor de $17.205.42962. Decisión notificada el 5 de junio de 200963 2.4.2. Trámite administrativo de revocatoria directa 46.13. La coordinadora del Área de Pensiones del Grupo Interno de Trabajo para la 56 Cd a folio 129, carpeta CC17020245, Documento 21 57 Cd a folio 129, carpeta CC17020245, Documento 22 58 Cd a folio 129, carpeta CC17020245, documento 108. 59 Cd a folio 129, carpeta CC17020245, documento 62. 60 Cd a folio 129, carpeta CC17020245, documento 64. 61 Cd a folio 129, carpeta CC17020245, documento 111. 62 Cd a folio 129, carpeta CC17020245Documento 112 63 Folio 44 23 Radicado: 25000-23-42-000-2016-04678-01 (1385-2022) Demandante: Carlos Alberto Jaramillo Samudio Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social profirió el Auto 3073 del 4 de septiembre de 2008 por el cual se ordenó adelantar una actuación administrativa de revisión integral del anticipo y del reconocimiento pensional efectuado al demandante, toda vez que al momento de su retiro ocupaba un cargo clasificado como empleado público (Subgerente Financiero), razón por la cual encontró necesario revisar si la pensión había sido liquidada con fundamento en las normas legales aplicables (Ley 33 de 1985 y Ley 62 de 1985)64.
El cual fue comunicado mediante Oficio GPSC-AA-3989 del 8 de septiembre de 2008 enviado por correo certificado65. 46.14. El 4 de noviembre de 2008, Carlos Alberto Jaramillo Samudio se pronunció sobre el anterior auto y señaló que la actuación debía ceñirse a si la prestación se había otorgado con base en documentación falsa o por alguna «conducta delictiva», que no otorgaba su consentimiento para que se le ajustara o modificara y al haberla percibido por alrededor de 18 años era un derecho adquirido.
Finalmente indicó que la acción de revisión estaba prescrita66. 46.15. La coordinadora del Área de Pensiones antes citada emitió la nota interna AP 3215 del 5 de septiembre de 2008 dirigida a la coordinadora del Área de Sistema Nacional de Pagos para que informara si existieron reajustes o no a la mesada, proyectara el comportamiento de la pagada y a la que legalmente tenía derecho Carlos Alberto Jaramillo Samudio. «[T]eniendo en cuenta que cumplió más de 20 años de servicios al Estado, pero únicamente desde la fecha en que cumplió 55 años de edad, por lo cual se deberán liquidar también las mesadas pagadas sin derecho hasta ese momento.
De igual forma, desmontar los reajustes que se hubieran ordenado y/o aplicado con fundamento en normas convencionales, e informar cuánto dinero debe reintegrar como consecuencia del anticipo recibido, teniendo en cuenta que éste es un beneficio convencional». 46.16. En respuesta a lo anterior, la coordinadora del Área de Sistema Nacional de Pagos contestó la nota interna GPSPC-ASNP 1178 del 1º de abril de 2009, en la que informó que según el régimen legal aplicable (leyes 33 y 62 de 1985): i) la liquidación de la mesada con los factores salariales previstos en la ley y una tasa de reemplazo del 75%, era de $156.836 que debía recibir a partir del 26 de septiembre de 1995 (al cumplir 55 años de edad); ii) de acuerdo con la proyección de la mesada desde que adquirió el derecho y hasta 2009 le correspondía percibir el equivalente a $599.657; iii) el valor total de las mesadas liquidadas debió ser de $72.742.600; y iv) por lo que, las diferencias pensionales liquidadas legal y 64 Cd a folio 129, carpeta CC17020245, documento 86. 65 Cd a folio 129, carpeta CC17020245, documento 93. 66 Cd a folio 129, carpeta CC17020245, documento 98. 24 Radicado: 25000-23-42-000-2016-04678-01 (1385-2022) Demandante: Carlos Alberto Jaramillo Samudio convencionalmente era de $826.554.868, resultado de restar las mesadas pagadas en aplicación de la convención $899.297.469 de las que debió recibir conforme con la ley $72.742.600. 46.17.
El asesor del ministro de la Protección Social, coordinador del Área de Pensiones del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia expidió la Resolución 606 del 30 de abril de 2009 que resolvió una actuación administrativa de revisión integral de pensión67. Precisó que Carlos Alberto Jaramillo Samudio ostentaba el cargo de subgerente financiero en la Oficina Principal, clasificado como empleado público, por lo que no le era aplicable la convención colectiva de trabajo.
Asimismo, que pese a que el estatuto convencional solo era aplicable a los trabajadores oficiales de la empresa el gerente general de Colpuertos decidió extenderle los beneficios al demandante a través de la Resolución 00094 de 1987 con fundamento en el Acuerdo 963 de 198368, no obstante a que el Consejo de Estado, Sección segunda, en providencia del 12 de noviembre de 1986 lo había suspendido provisionalmente [y finalmente fue declarado nulo mediante la sentencia del 29 de julio de 1991] con fundamento en que las Juntas Directivas de las empresas Industriales y Comerciales del Estado, como lo fue Puertos de Colombia, no tenían competencia para definir el régimen salarial y/o prestacional de los empleados públicos, por ser ésta una facultad de resorte exclusivo del legislador.
Igualmente, se manifestó que no sólo se reconoció el beneficio del anticipo y pensión de jubilación pactados convencionalmente únicamente para favorecer a los trabajadores oficiales, sino que además cuantificó la prestación con la inclusión de factores salariales que lo eran para los trabajadores oficiales, y no para los empleados públicos, al no estar previstos en la ley.
En tal virtud se precisó que la mencionada resolución fue expedida de forma manifiestamente contraria a la Constitución y ley, razón por la que era procedente 67 Revocó directamente la Resolución 00094 del 27 de abril de 1987, expedida por el gerente general de la Empresa Puertos de Colombia a través de la cual se reconoció una pensión de jubilación a favor de Carlos Alberto Jaramillo Samudio;
Revocó las resoluciones 33138 del 23 de septiembre de 1987, 044 del 23 de febrero de 1988, 041 del 7 de febrero de 1989 expedidas por el gerente general de la Empresa Puertos de Colombia mediante las cuales se reliquidó a mesada pensional convencional de Carlos Alberto Jaramillo Samudio; Revocó las resoluciones 33871 del 28 de abril de 1988, 263 del 24 de octubre de 1988 y 34527 del 25 de octubre de 1988 expedidas por el gerente general de Colpuertos mediante las cuales se ordenaron pagos desprovistos de legalidad, a favor de Carlos Alberto Jaramillo Samudio;
Reconoció una pensión de jubilación a favor de Carlos Alberto Jaramillo Samudio, con base en lo dispuesto en las leyes 33 y 62 de 1985, equivalente al 75% de lo devengado en el último año de servicios; Ordenó el reintegro a la Nación la suma de $936.853.969,31 recibida por Carlos Alberto Jaramillo Samudio y pagada por la administración, por aportes al Sistema General de Seguridad Social en Salud y por mesadas pensionales percibidas con base en la convención colectiva de trabajo durante el tiempo que ha permanecido en nómina. 68 Expedido por la Junta Directiva de Puertos de Colombia, en el que se extendieron los beneficios asistenciales y prestacionales pactados en las convenciones colectivas de trabajo a los empleados públicos 25 Radicado: 25000-23-42-000-2016-04678-01 (1385-2022) Demandante: Carlos Alberto Jaramillo Samudio la revocatoria directa en aplicación del artículo 19 de la Ley 797 de 200369. 46.18.
El 11 de junio de 2009, Carlos Alberto Jaramillo Samudio interpuso el recurso de reposición y en subsidio el de apelación al considerar que el acto administrativo había sido expedido sin competencia, toda vez que el grupo interno de trabajo no había sido facultado para adelantar una revisión integral de las pensiones de quienes prestaron sus servicios a la extinguida empresa Puertos de Colombia y revocarlas sin el consentimiento del titular del derecho7071. 46.19.
Los anteriores recursos fueron resueltos a través de las resoluciones RDP 036989 del 10 de septiembre de 2015 y RDP 016440 del 21 de abril de 2016 emitidas por la Ugpp, respectivamente, en el sentido de confirmar la decisión inicial, porque al pensionado no le era aplicable la convención colectiva de trabajo y por tanto su reconocimiento pensional en sus términos. Para tal efecto se señaló: «Que el Grupo Interno de Trabajo GIT estaba facultado para revocar directamente actos administrativos de reconocimiento irregular de pensiones con base en lo dispuesto en los artículos 74, 28, 14, 34 y 35 del C.C.A. y 19 de la Ley 797 de 2003 y en la sentencia C-835 de 2003 en la que se declara exequible la última disposición mencionada y por virtud de las normas precitas la facultad de revocatoria directa estaba dirigida a las instituciones de seguridad social o a quienes respondan por el pago reconozcan o hayan reconocido prestaciones económicas.
Que la revisión integral de la pensión se ordenó por cuánto al revisarse la historia laboral del señor, JARAMILLO SAMUDIO CARLOS ALBERTO, identificado (a) con CC No. 17, 020,245 se verificó que al momento de su retiro de la empresa Puertos de Colombia, se desempeñaba en el cargo de Subgerente Financiero en la Oficina Principal de la empresa Puertos de Colombia, el cual reviste de naturaleza de empleado público, de conformidad con el Acuerdo de la Junta Directiva de dicha empresa por el Decreto 2645 de 10 de septiembre de 1981 dictado por el Gobierno Nacional, y en el cual se dispuso que los subgerentes de la empresa puertos de Colombia, eran empleados públicos en tal virtud, se requería verificar si la pensión reconocida mediante Resolución No. 94 de 27 de abril de 1987 y sus respectivas reliquidaciones se habían expedido de conformidad con las normas legales que rigen la materia, y si la cuantía de la misma se ajustaba o no a Derecho.
Ahora bien, se logra establecer que el reconocimiento inicial se efectuó de conformidad con el artículo 45, parágrafo 4, literal b de la Convención Colectiva de Trabajo vigente para los trabajadores al servicio de Puertos de Colombia en la Oficina Principal, para los años 1987- 1988. Que frente al Acuerdo No. 963 de 1983 dictado por la Junta Directiva Nacional de Puertos 69 Cd a folio 129, carpeta CC17020245, Documento 122 70 De acuerdo con la Resolución No. 03137 de 31 de diciembre de 1998, por la cual se creó el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia. 71 Cd a folio 129, carpeta CC17020245, Documento 124 26 Radicado: 25000-23-42-000-2016-04678-01 (1385-2022) Demandante: Carlos Alberto Jaramillo Samudio de Colombia en el que hizo extensivo el Estatuto Convencional aplicable a los trabajadores de la empresa a los empleados públicos, fue declarado nulo por el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda en sentencia de 29 de julio de 1991» (sic) 2.4.3.
Proceso penal 46.20. Mediante la Resolución 69 del 20 de enero de 2010 se designó al fiscal delegado ante los Jueces Penales de Circuito, adscrito a la Estructura de Apoyo para el tema de Foncolpuertos, de la Unidad Nacional Especializada en Delitos contra la Administración Pública, para que adelantara hasta su culminación las investigaciones relacionadas con las presuntas irregularidades presentadas a cargo del Grupo interno de Trabajo que asumió el pasivo laboral de Puertos de Colombia y Foncolpuertos72. 46.21.
Con Oficio radicado 3026-01 del 15 de marzo de 2010 la Fiscalía Primera Delegada de la Estructura de Apoyo para el tema de Foncolpuertos dispuso la apertura de la instrucción por la presunta comisión de los delitos contra la administración pública de peculado por apropiación y prevaricato por acción con ocasión del reconocimiento de la pensión de jubilación de Carlos Alberto Jaramillo Samudio y ordenó su vinculación73. 46.22.
Adelantado el proceso, el 25 de junio de 2019 el juzgado 16 penal del circuito de Bogotá condenó al pensionado a título de determinador responsable del delito de peculado por apropiación agravado a 84 meses de prisión y multa de 1.885.39 salarios mínimos legales mensuales vigentes e inhabilitación para ejercer derechos y funciones públicas por igual lapso de la pena privativa de la libertad.
Le impuso, además, pagar los daños y perjuicios materiales en la misma proporción de la sanción pecuniaria a favor de la víctima (Ugpp) y negó los subrogados penales de suspensión condicional de la ejecución de la pena y prisión domiciliaria74. 46.23. Inconforme con la decisión, Carlos Alberto Jaramillo Samudio interpuso el recurso de apelación, que fue resuelto mediante sentencia del 30 de septiembre de 2019 proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Penal, que modificó el ordinal segundo de la sentencia recurrida en el sentido de determinar la multa en $936.853.969.31 y confirmó lo demás75. 72 Índice 28 de Samai, archivo 36_RECIBEPRUEBAS_expediente_INTRUCCIONrar_20240520111805, CO No 01 SUMARIO, páginas 68 a 70 73 Ibidem, páginas 81 y 82 74 Índice 28 de Samai, archivo 35_RECIBEPRUEBAS_expediente_CAUSArar_20240520111612, C.O No 02 CAUSA, páginas 3 a 49 75 Índice 11 de Samai. 27 Radicado: 25000-23-42-000-2016-04678-01 (1385-2022) Demandante: Carlos Alberto Jaramillo Samudio 2.4.5.
Análisis sustancial 2.4.5.1. En torno a la revocatoria directa de los actos de reconocimiento pensional 47. De acuerdo con el marco normativo expuesto y en consideración al material probatorio recaudado, esta Sala procede a analizar los problemas jurídicos planteados en la actuación judicial. 48. En primer lugar, es necesario señalar que el Fondo de Pasivo Social de la empresa Puertos de Colombia (Foncolpuertos) fue creado por el gobierno nacional a través del Decreto 36 de 199276, como un establecimiento público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transporte.
De conformidad con el artículo 2 del citado decreto, dentro del objeto del Fondo se encontraba el manejo y la organización del reconocimiento y pago de las prestaciones asistenciales a que tuvieren derecho los empleados y pensionados de la empresa Puertos de Colombia (Colpuertos). 49. El gobierno nacional, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas por la Ley 344 de 1996, expidió el Decreto Ley 1689 de 199777, a través del cual suprimió y ordenó la liquidación de Foncolpuertos, y en cuanto al traslado de las prestaciones que se encontraban a cargo de este dispuso: «Artículo 7.
Traslado de las obligaciones pensionales a cargo del Fondo. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 130 de la Ley 100 de 1993, el pago de las pensiones a cargo del Fondo, será asumido por la Nación a través del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional-FOPEP» 50. La Ley 790 de 200278 dispuso en su artículo 5 la fusión del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y el Ministerio de Salud a efectos de conformar el Ministerio de la Protección Social79.
En ejercicio de las atribuciones conferidas por el literal b) del 76 «Por el cual se crea el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia, en liquidación, se determina su estructura, organización y funcionamiento». 77 «Por el cual se suprime el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia y se ordena su liquidación». 78 «Por la cual se expiden disposiciones para adelantar el programa de renovación de la administración pública y se otorgan unas facultades Extraordinarias al Presidente de la República». 79 La Ley 1444 de 2011, en su artículo 7, reorganizó el Ministerio de la Protección Social ordenando el cambio de denominación por el de Ministerio del Trabajo.
Adicionalmente, dicha Ley dispuso en su artículo 6 la escisión de la entidad en dos, conformándose así el Ministerio de Salud y Protección Social (art. 9 ejusdem) por un lado y el Ministerio de Trabajo por el otro. 28 Radicado: 25000-23-42-000-2016-04678-01 (1385-2022) Demandante: Carlos Alberto Jaramillo Samudio artículo 16 ibidem, el gobierno nacional profirió el Decreto 205 de 200380, a través del cual dispuso las funciones que corresponden a esta entidad, y advirtió que además tendría aquellas que estaban asignadas a los Ministerios de Trabajo y Seguridad Social y de Salud, así como otras que determinara la ley.
No obstante, el artículo 48 de tal decreto derogó el Decreto 1128 de 1999, con excepción de su Capítulo V, y los decretos 1152 de 1999 y 1953 de 2000, con lo que perdieron vigencia las normas que establecían las principales funciones atribuidas a los Ministerios de Trabajo y Seguridad Social y de Salud antes de su fusión. 51. El Ministerio de la Protección Social contaba en ese entonces con un grupo interno de trabajo para la gestión del pasivo social de Puertos de Colombia, creado a través de la Resolución 03137 del 31 de diciembre de 1998 con el fin de dar cumplimiento a las obligaciones que le fueron asignadas como consecuencia de la liquidación del Fondo Pasivo Social de la empresa Puertos de Colombia, que en los términos del Decreto Ley 1689 de 1997 establecía la revisión de los pagos ilegalmente reconocidos y la potestad de su revocación. En relación con estas facultades, esta corporación señaló81: «Así pues, sostuvo que la resolución 262 de 2002, la cual fue reproducida en la 3133 de 2005, estaba acorde con el ordenamiento jurídico y consideró que el Grupo Interno de Trabajo podía ajustar cada caso al marco legal sin necesidad de contar con la anuencia del titular del derecho; pero el máximo Tribunal, a renglón seguido, advierte que estas medidas corresponden o encuentran sustento legal en la facultad excepcional establecida en el artículo 73 del C.C.A. consistente en revocar tales actos cuando sea evidente que ocurrieron por medios ilegales.
En ese orden, las funciones asignadas al Grupo de Gestión del Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia consistentes en depuración de la nómina de pensionados están enmarcadas dentro de los parámetros legales y la normatividad vigente, esto es, en el entendido que la revocatoria de actos administrativos de carácter particular sin el consentimiento del titular (pensionado) está restringida a los actos “fundados en medios ilegales” de allí que no puede suponerse que la administración pueda revocar actos de carácter particular sin consentimiento del titular del derecho en casos donde NO se haya establecido la existencia de un evidente medio ilegal y menos aún que estuviese facultado para ordenar el descuento o compensación o todas aquellas situaciones que menciona el demandante en su demanda». [Se resalta]. 52.
Este fue el grupo interno de trabajo que expidió el acto administrativo revocatorio que se acusa en este proceso y que, en criterio de la Sala, se hizo dentro del marco 80 «Por el cual se determinan los objetivos, la estructura orgánica y las funciones del Ministerio de la Protección Social y se dictan otras disposiciones» 81 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 30 de julio de 2015, radicado 11001-03-25-000-2008-00137-00 (2797-08), actor: Asociación de Pensionados de la Empresa Puertos de Colombia- Colpuertos, demandado: Ministerio de la Protección Social, M.P. Luis Rafael Vergara Quintero. 29 Radicado: 25000-23-42-000-2016-04678-01 (1385-2022) Demandante: Carlos Alberto Jaramillo Samudio de las competencias que le habían sido asignadas. 53.
En este punto, resulta necesario precisar que, aunque fue el Ministerio de la Protección Social, lo cierto es que mediante la Ley 1444 de 2011 se escindieron unos ministerios, entre ellos el de la Protección Social, se creó el Ministerio de Salud y Protección Social y se otorgaron facultades extraordinarias al presidente de la República para modificar la estructura de la Administración Pública, facultades en ejercicio de las cuales, se expidió el Decreto 4107 de 2011, en cuyo artículo 63 establece: «Artículo 63: Las pensiones que se encuentran a cargo del Ministerio de la Protección Social correspondientes a los ex trabajadores de Prosocial y Foncolpuertos, seguirán siendo reconocidas por el Ministerio de Salud y Protección Social, hasta tanto la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, asuma su reconocimiento en los términos de los artículos 1° y 2° del Decreto 169 de 2008.
El pago de las obligaciones correspondientes a los ex trabajadores de Foncolpuertos, se continuará realizando a través del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, Fopep. A partir del 1° de diciembre de 2011, la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, deberá asumir el reconocimiento de las pensiones a cargo del Grupo Interno de Trabajo para la gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia; para ello deberá definir el plan de trabajo y entrega en conjunto con el Ministerio de Salud y Protección Social para garantizar la continuidad de los procesos que se recibirán, para que la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, culmine su desarrollo.
En caso de que al 1° de diciembre de 2011 no haya cumplido con el plan de trabajo acordado, se levantará un acta del estado en que se entrega y recibe. Las demás reclamaciones no pensionales que se encuentran a cargo de este Grupo continuarán siendo atendidas por el Ministerio de Salud y Protección Social. La Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, deberá asumir el reconocimiento de las pensiones a cargo del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, en los mismos términos en que este los venía adelantando, especialmente en los de los artículos 1°, 3°, 5°, 6°, 7°, 8°, 9° y 10 del Decreto 1211 de 1999; dicha asunción se hará con arreglo a la estructura y la distribución interna de competencia de la UGPP.
El orden secuencial de que trata el artículo 3° del Decreto 1211 de 1999, se dividirá entre obligaciones laborales y pensionales y se resolverá respetando el orden secuencial adoptado por el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia. En el caso de Prosocial, la UGPP en conjunto con el Ministerio de Salud y Protección Social, definirá el plan de trabajo para asumir el reconocimiento de las pensiones y el traslado del pago a Fopep, teniendo en cuenta lo establecido por el Decreto-ley 254 de 2000 y demás normas pertinentes». 30 Radicado: 25000-23-42-000-2016-04678-01 (1385-2022) Demandante: Carlos Alberto Jaramillo Samudio 54.
El traslado de las competencias anteriormente transcritas a la Ugpp también comprendió los procesos judiciales que estaban a cargo del Ministerio de la Protección Social, Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia y que se relacionaban con la liquidada Empresa Puertos de Colombia y/o Foncolpuertos, así lo dispuso el artículo 2 del Decreto 1194 de 201282.
Razón por la que fue la Ugpp, la que resolvió los recursos de reposición y apelación contra la Resolución 606 del 30 de abril de 2009 y es la parte demandada en el presente asunto. 55. La anterior precisión se encontró necesaria para dirigir el litigio de manera que se eviten decisiones inhibitorias o se nieguen derechos por la omisión de llamar al proceso a los sujetos relevantes para entablar las relaciones jurídico-procesales83, labor que corresponde al juez del conocimiento, quien debe estudiar e interpretar el escrito de la demanda en aras de garantizar el derecho sustancial. 56.
Ahora bien, el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, prevé una modalidad especial de revocatoria directa exenta del consentimiento del titular del derecho, utilizable cuando el acto administrativo de contenido particular y concreto ha reconocido una prestación de naturaleza económica sin que se cumplan los requisitos exigidos por la ley con tal fin o por medio de documentos falsos. 57.
La Corte Constitucional, en sentencia C-835 del 23 de septiembre de 2003, declaró exequible condicionadamente la norma antes citada y en ella se indicó que la revocatoria directa de actos administrativos de carácter particular y concreto que otorgan prestaciones económicas procede sin consentimiento del titular del derecho únicamente cuando: i) la ilegalidad del reconocimiento es notoria; ii) se debe garantizar el derecho al debido proceso de la o las personas involucradas y, por consiguiente, se debe seguir el procedimiento administrativo que establece el Decreto 01 de 1984 en cuanto sea compatible, en especial, lo dispuesto en sus artículos 14, 28, 34, 35 y 74; iii) el titular del derecho económico no reúne los requisitos para acceder a este; iv) la ilegalidad del reconocimiento es manifiesta; y v) ella se encuentra tipificada como un delito a la luz de la ley penal, sin que pueda pensarse que ello signifique un prejuzgamiento o una usurpación de las funciones del juez penal, quien de llegar a conocer del asunto, dispondrá de plena independencia y autonomía en el ejercicio de su función. Al respecto la Corte señaló 82 Artículo 2º.
El traslado de las competencias establecido en el artículo 63 del Decreto-ley 4107 de 2011, comprende los procesos judiciales que estaban a cargo de la Nación, Ministerio de la Protección Social, Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, relacionados con la liquidada Empresa Puertos de Colombia y/o Foncolpuertos. 83 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 2 de julio de 2020, radicado 41001- 23-33-000-2018-00256-01 (3605-2019), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 31 Radicado: 25000-23-42-000-2016-04678-01 (1385-2022) Demandante: Carlos Alberto Jaramillo Samudio lo siguiente: «Cosa distinta ocurre cuando el incumplimiento de los requisitos aludidos esté tipificado como delito y la Corte señala claramente que basta con la tipificación de la conducta como delito, para que la administración pueda revocar, aunque no se den los otros elementos de la responsabilidad penal, de tal manera que en el evento de que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa o se halla comprobado el incumplimiento de los requisitos, basta con que sean constitutivos de conductas tipificadas por la ley penal, hipótesis en la cual se inscribe la utilización de documentación falsa, en conexidad o no con conductas tipificadas por la ley penal tales como el cohecho, el peculado, etc» (sic) (se resalta) 58.
De lo expuesto, esta corporación ha concluido que la sola demostración adecuada por parte de una entidad de previsión respecto de los elementos esenciales de un tipo penal cometido con el fin de dar origen a un acto administrativo de reconocimiento o reajuste de una prestación del Sistema de Seguridad Social, es razón o motivo suficiente para que la autoridad que expidió tal decisión la pueda revocar sin necesidad de que medie el consentimiento del beneficiario de la prerrogativa, «aun en el entendido de que con posterioridad en medio de un proceso penal no se arribe a la conclusión de responsabilidad por la conducta punible (al ser dicho escenario un juicio autónomo e inherente al juez competente)»84.
Entonces, para acudir a este mecanismo, basta con que la ilicitud de la conducta sea manifiesta y que aquella situación se ajuste a un tipo penal. 59. Valga precisar que para acudir a esta facultad de la administración, no se exige que la conducta sea imputable y se compruebe exclusivamente en relación con el beneficiario de la prestación a quien se le había definido la situación jurídica con la manifestación objeto de revocatoria, sino que se compruebe la ilicitud o la adecuación penal de los medios que la fundamentaron, bien sea por actos endilgables al particular, a un servidor público, o a un tercero que influya en la toma de este tipo de decisiones. 60.
Así lo ha considerado esta corporación y la Corte Constitucional en su jurisprudencia85, pues la responsabilidad penal individual le corresponde determinarla al juez natural del asunto en el marco de sus competencias, en tanto que la preservación de la legalidad de los pronunciamientos de la administración cuando se advierte una situación de carácter punitivo, es obligación directa de la entidad afectada, «sin que cobre relevancia la determinación en sede administrativa de 84 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 10 de febrero de 2022, radicado 47001-23-33-000-2017-00243-01 (4418-2019), M.P. William Hernández Gómez. 85 Consejo de Estado, sentencia del 16 de julio de 2002, radicado 23001-23-31-000- 1997- 8732-02 (IJ 029); y Corte Constitucional, sentencia SU-050 de 2017. 32 Radicado: 25000-23-42-000-2016-04678-01 (1385-2022) Demandante: Carlos Alberto Jaramillo Samudio quién o quiénes fueron los sujetos que la indujeron a proferir un acto ilícito, toda vez que lo indispensable es que se compruebe que aquella decisión fue emitida de manera fraudulenta para que proceda la revocatoria directa»86. 61.
Ahora bien, al analizar el material probatorio allegado a este proceso, se advierte lo siguiente: 62. La ilegalidad surgió por cuanto a Carlos Alberto Jaramillo Samudio no le era aplicable la Convención Colectiva de Trabajo vigente, de la Oficina Principal, para hacerse beneficiario de un anticipo de pensión y de los posteriores reajustes y reliquidaciones de la prestación en los términos convencionales, debido a que era un servidor público y no un trabajador oficial.
Sobre el particular, se probó que el último cargo que desempeñó fue el de Subgerente Financiero en la Oficina Principal, el cual se encontraba catalogado como de empleado público, tal y como se precisó en el párrafo 23 y fue certificado el 12 de agosto de 1987 por el jefe de personal de la empresa87. 63. Además, al expedirse la Resolución 000094 del 27 de abril de 1987, mediante la cual se precisó que el demandante había renunciado al cargo para acogerse al beneficio establecido en los parágrafos 4 y 5 del artículo 45 de la convención colectiva, en concordancia con lo dispuesto en el Acuerdo 963 del 10 noviembre de 1983 emitido por la Junta Directiva de Colpuertos, se desconoció que a través de la providencia del 12 de noviembre de 1986 (anterior a la expedición de la mencionada resolución) se había decretado la suspensión provisional del citado acuerdo88, con fundamento en que las juntas directivas de las empresas industriales y comerciales del Estado, como lo fue Puertos de Colombia, no tenían competencia para definir el régimen salarial y/o prestacional de los empleados públicos, por ser ésta una facultad de resorte exclusivo del legislador (artículos 76 y 99 de la Constitución política de 1886, vigente en ese entonces). 64.
Asimismo, la pensión fue liquidada teniendo en cuenta la totalidad de los factores percibidos por Carlos Alberto Jaramillo Samudio durante su último año de servicios, pese a que varios de estos no constituían factor salarial de conformidad con la ley, aunque sí lo eran en virtud de la convención colectiva vigente. 86 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 10 de febrero de 2022, radicado 47001-23-33-000-2017-00243-01 (4418-2019), M.P. William Hernández Gómez. 87 Índice 28 de Samai, archivo 36_RECIBEPRUEBAS_expediente_INTRUCCIONrar_20240520111805, C.O No 04 SUMARIO, página 36 88 El cual fue declarado nulo mediante la sentencia del 29 de julio de 1991, expediente 2141, C.P. Reynaldo Arciniegas Baedecker. 33 Radicado: 25000-23-42-000-2016-04678-01 (1385-2022) Demandante: Carlos Alberto Jaramillo Samudio 65.
En consecuencia, se advierte que no solo se hizo acreedor del beneficio del anticipo y la pensión de jubilación convencional, dirigidos exclusivamente a los trabajadores oficiales, sino que, además, logró a través de diferentes solicitudes que se le cuantificara la prestación con la inclusión de factores salariales que únicamente tenían tal connotación para los trabajadores oficiales y no para los empleados públicos, debido a que la naturaleza salarial de aquellos derivó de la negociación colectiva y no de una disposición legal. 66.
Ahora bien, en la Resolución 606 del 30 de abril de 2009 se indicó que los reconocimientos que le habían sido efectuados con fundamento en el acuerdo convencional resultaban manifiestamente contrarios a la Constitución y a la ley, debido a que desconocieron que Carlos Alberto Jaramillo Samudio se desempeñó en el cargo de subgerente, empleo señalado en los estatutos de la Empresa Puertos de Colombia como empleado público, por lo que no era destinatario de los beneficios establecidos en la convención colectiva de trabajo. 67.
En virtud de ello, la entidad de previsión consideró procedente la revocatoria directa del acto administrativo con fundamento en lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, en concordancia con los lineamientos establecidos por la Corte Constitucional en la sentencia C-835 de 2003, que autorizó a la administración para revocar unilateralmente actos administrativos de reconocimiento pensional sin el consentimiento del particular afectado, cuando se demostrara que su expedición se produjo mediante actos contrarios al ordenamiento jurídico.
Esto, sin perjuicio de la responsabilidad penal que solo puede ser declarada por la jurisdicción competente en materia penal. La Corte condicionó la indicada facultad a que, previo, se adelantara un procedimiento en el cual se garantizaran plenamente los derechos al debido proceso y a la defensa del interesado. 68. Esta Sala advierte que en el caso bajo examen se respetaron en debida forma las garantías que integran el derecho fundamental al debido proceso, toda vez que a Carlos Alberto Jaramillo Samudio le fueron notificadas oportunamente las actuaciones ejercidas por la administración, tuvo acceso al expediente, ejerció su derecho de contradicción, aportó pruebas, presentó recursos, y participó activamente en el trámite administrativo. 69.
Así, una vez cumplido el procedimiento y acreditada, al menos, la tipicidad del comportamiento que dio lugar al reconocimiento de una prestación económica periódica con cargo al erario, en abierta contradicción con el orden constitucional y legal, la administración procedió a la revocatoria del acto. Tal comportamiento se 34 Radicado: 25000-23-42-000-2016-04678-01 (1385-2022) Demandante: Carlos Alberto Jaramillo Samudio concretó en las actuaciones que Carlos Alberto Jaramillo Samudio realizó encaminadas a obtener prerrogativas sin sujeción a las normas legales que le eran aplicables. 70.
En atención a lo anterior, el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia, Área de Pensiones, del Ministerio de la Protección Social, también dispuso compulsar copias del expediente administrativo a la Fiscalía General de la Nación, Unidad Nacional Anticorrupción, Estructura de Apoyo para el Tema Foncolpuertos, con el fin de que se adelantaran las investigaciones correspondientes contra el gerente general de la liquidada empresa Puertos de Colombia, quien expidió a favor del pensionado, entre otras, la Resolución 000094 de 1987, toda vez que a su juicio dicha actuación se podía constituir en el delito de prevaricato por acción, al haberse emitido un acto administrativo presuntamente ilegal que facilitó que un tercero (Carlos Alberto Jaramillo Samudio) se apropiara de recursos públicos a los que no tenía derecho. 71.
En efecto, se encuentra que Carlos Alberto Jaramillo Samudio no reunía la condición de trabajador oficial para acceder a los beneficios de la Convención Colectiva de Trabajo. Como consecuencia, fue manifiesta la ilegalidad del reconocimiento y sus actuaciones se encuadraron en conductas tipificadas por la ley penal como delito, razón suficiente para que la entidad de previsión revocara las resoluciones 00094 del 27 de abril de 1987; 33138 del 23 de septiembre de 1987, 044 del 23 de febrero de 1988, 041 del 7 de febrero de 1989; 33871 del 28 de abril de 1988, 263 del 24 de octubre de 1988 y 34527 del 25 de octubre de 1988, sin el consentimiento de aquel. 72.
La anterior conclusión se corrobora con el proceso penal89 que obra en el expediente, adelantado contra el demandante, dentro del cual fue condenado por el delito de peculado por apropiación agravado. No obstante, se insiste en que, para la procedencia de la revocatoria directa prevista en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 no se exige la existencia de una sentencia penal en firme que acredite la configuración de una conducta típica.
En consecuencia, existe un pronunciamiento de la jurisdicción penal que establece la existencia de una conducta fraudulenta atribuible al causante que dio lugar a la expedición de actos administrativos carentes de fundamento jurídico, y emitidos con el propósito de defraudar a la extinta empresa Puertos de Colombia. 73. Dentro de aquel proceso, el elemento que sirvió para hallar a Carlos Alberto 89 Radicado: 110013104016201400084-0 35 Radicado: 25000-23-42-000-2016-04678-01 (1385-2022) Demandante: Carlos Alberto Jaramillo Samudio Jaramillo Samudio responsable penalmente fue que logró el reconocimiento y el significativo incremento de la mesada pensional y beneficios convencionales a partir de factores ajenos a su calidad de empleado público, los que además de indeterminados, fueron solicitados reiterada y sucesivamente para la concesión de significativas cifras que defraudaron el erario. 74.
Tal y como, por ejemplo, se advirtió en el acta de conciliación 17 del 22 de marzo de 1996 en la que no se precisaron con claridad las obligaciones que allí se conciliaron «a los extrabajadores se les debe reconocer vacaciones que fueron canceladas de forma irregular por la EMPRESA PUERTOS DE COLOMBIA, por lo cual se les está adeudando la diferencia de mesadas pensionales, y el reajuste al monto de la pensión así como también se le impone a la Empresa una sanción que consiste en el pago de un día de salario por cada día de retardo hasta que efectivamente se haga el reconocimiento y pago de la misma» (sic), sin que se hubiese referido más que de forma genérica a presupuestos fácticos y jurídicos que generaron los reajustes y sin sustento de los cálculos efectuados. 75.
Lo anterior, llevó a las autoridades penales a encontrar demostrada la existencia de la conducta punible de peculado por apropiación agravado por la sustracción de recursos oficiales (artículo 397 de la Ley 599 de 2000). 76. Con todo, se torna evidente que a Carlos Alberto Jaramillo Samudio se le garantizó el derecho al debido proceso dentro del procedimiento administrativo que culminó con la expedición del acto de revocatoria directa, sin que para ello fuera necesaria su autorización. Además, en casos como el sub judice se encuentra plenamente acreditada la ilegalidad de las decisiones proferidas por el entonces gerente de Foncolpuertos, mediante las cuales se reconocieron prestaciones económicas periódicas a cargo de la entidad, pese a que el beneficiario no cumplía con los requisitos exigidos para acceder a las prerrogativas de origen convencional. 77.
En efecto, para la Sala el reconocimiento del anticipo de pensión, de la pensión, y de los incrementos reconocidos en las decisiones revocadas mediante los actos administrativos acusados, comportan un abuso del derecho, porque, se insiste, al causante, en su calidad de empleado público, no le era aplicable la convención colectiva de trabajo y, por ende, no existía ningún fundamento fáctico ni jurídico que los avalara y su actuación estuvo desprovista de las características propias del principio de la buena fe.
Por ende, contrario a lo expuesto por la parte demandante en el recurso de apelación, si se desvirtuó la presunción de buena fe de Carlos Alberto Jaramillo Samudio y no hay lugar a un pronunciamiento respecto de una culpa compartida. 36 Radicado: 25000-23-42-000-2016-04678-01 (1385-2022) Demandante: Carlos Alberto Jaramillo Samudio 78.
De esta manera, se considera que la administración estaba facultada para ejercer la revocatoria directa, en los términos del artículo 19 de la Ley 797 de 2003, toda vez que, de acuerdo con lo establecido por la Corte Constitucional en la sentencia C-835 de 2003, basta la configuración de una conducta típica penal para habilitar la indicada potestad, aun cuando no concurran los demás elementos de la responsabilidad penal.
En el caso concreto, por el hecho de haber utilizado indebidamente las disposiciones de la convención colectiva para obtener el reconocimiento de la pensión, el anticipo pensional, la liquidación de otras prestaciones sociales y la exoneración del pago de aportes médico-asistenciales, así como para solicitar posteriormente reajustes y pagos adicionales sin derecho a ellos, se concluye que los actos administrativos que dieron lugar a tales beneficios carecen de fundamento legal y resultan contrarios al ordenamiento jurídico. 79.
Así las cosas, al existir fundamento legal y probatorio que sustenta la revocatoria ordenada en los actos acusados y no haberse demostrado que Carlos Alberto Jaramillo Samudio tuviera derecho a los beneficios pensionales y prestacionales de la Convención Colectiva de Trabajo de la Oficina Principal se denegaran las pretensiones de la demanda. 2.4.5.2.
En relación con la liquidación de la pensión y los factores salariales para tener en cuenta 80. Ahora bien, a través de la Resolución 606 del 30 de abril de 2009 se le reconoció al causante una pensión de jubilación «con base en lo dispuesto en la Ley 33 de 1985, artículo 1", y en la Ley 62 de 1985, artículo 1, modificatorio del artículo 3° de aquella, a partir del 26 de septiembre de 1995, fecha en la cual cumplió 55 años de edad, en cuantía de CIENTO CINCUENTA Y SEIS MIL OCHOCIENTOS TREINTA Y SEIS PESOS CON 20/100 ($156.836,20), equivalente al 75% de lo devengado en su último año de servicios» (sic), esto es con la asignación básica y la prima de antigüedad. 81.
Lo anterior, comoquiera que se había revocado el reconocimiento pensional efectuado con fundamento en el beneficio convencional antes expuesto, pero se acreditó que, de acuerdo con la Ley 33 de 1985, contaba con 20 años de servicios en entidades oficiales y que, si bien al retiro del servicio no contaba con 55 años de edad, los cumplió el 26 de septiembre de 1995. 82.
Por su parte, el a quo precisó que a la entrada en vigencia la Ley 33 de 1985 (13 de febrero de 1985), Carlos Alberto Jaramillo Samudio contaba con más de 15 años de servicio público, por lo que le era aplicable el régimen pensional previsto en el Decreto 3135 de 1968, en lo relativo al requisito de edad, esto es 55 años, exigencia que, en todo caso, no difería con la establecida en la Ley 33 de 1985, y que, en esas 37 Radicado: 25000-23-42-000-2016-04678-01 (1385-2022) Demandante: Carlos Alberto Jaramillo Samudio condiciones, había adquirido el estatus pensional el 26 de septiembre de 1995, por lo que también era beneficiario del régimen de transición dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 83.
En consecuencia, concluyó que fue acertado que la prestación se le reconociera y liquidara con el tiempo de servicio y el monto de las Leyes 33 y 62 de 1985, pero con el requisito de edad previsto en el Decreto Ley 3135 de 1968 (igual al establecido en la Ley 33 de 1985), y el IBL de la Ley 100 de 1993. Sin embargo, encontró que no se tuvo en cuenta los gastos de representación (factor enlistado en la Ley 62 de 1985) por lo que ordenó su inclusión. 84.
Asimismo, señaló que para la liquidación se debía tener como periodo el tiempo que le hacía falta a Carlos Alberto Jaramillo Samudio para adquirir el estatus pensional a la entrada en vigencia de la Ley 100 o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en el IPC, según el cual le resultara más favorable. 85.
Por su parte, la Ugpp alegó que debieron incluirse solo los factores salariales sobre los que se hubiesen efectuado aportes al sistema de pensiones. 86. Para resolver el problema jurídico planteado se tiene que de conformidad con el certificado expedido por el jefe de personal de la empresa Puertos de Colombia en el que se reportó que entre el 1° de marzo de 1986 y el 28 de febrero de 1987 Carlos Alberto Jaramillo Samudio había percibido, además, del sueldo básico, la prima de antigüedad y los gastos de representación y, comoquiera que en la resolución de reconocimiento pensional se incluyó la prima de antigüedad solo nos pronunciaremos con respecto de los gastos de representación, el cual tenía que componer el IBC y se debió incluir al liquidar la prestación, sin que la falta de cotización fuera oponible a él. 87.
Valga precisar que, aunque la pensión se reconoció a partir del 26 de septiembre de 1995, el demandante se retiró del servicio en 1987 por lo que se tuvo en cuenta lo que percibió en el último año de servicio. 88. Ahora, debe señalarse que, si no se efectuaron cotizaciones sobre algún factor salarial devengado y enlistado en la disposición normativa [Ley 62 de 1985, Decreto 1158 de 1994] debiendo hacerse, no podría, en perjuicio del pensionado no ser tenido en cuenta, pues la entidad tiene mecanismos para reclamar lo que no se pagó, y es su deber hacer uso de ellos, sin que la falta de cotización fuera oponible a aquel. 38 Radicado: 25000-23-42-000-2016-04678-01 (1385-2022) Demandante: Carlos Alberto Jaramillo Samudio 89.
En efecto, según el artículo 17 de la Ley 100 de 1993, durante la relación laboral, tanto los afiliados como los empleadores tienen la obligación de realizar cotizaciones al sistema de pensiones. Por su parte, el artículo 22 establece que el empleador es el responsable del pago de estos aportes, incluido la parte correspondiente al trabajador, la cual debe descontar de su salario y transferir a la entidad de previsión social dentro de los plazos fijados por el gobierno. Aun si no realiza el descuento, sigue siendo responsable del pago total.
Esta obligación se reitera en el Decreto 692 de 199490. 90. No obstante, el artículo 53 de la Ley 100 de 1993 otorga a las administradoras de pensiones facultades de fiscalización sobre los empleadores, permitiéndoles verificar la exactitud de las cotizaciones y aportes. En esa línea, el Decreto 1161 de 199491 les impuso el deber de revisar que las consignaciones sean correctas y se ajusten a la ley y en caso de que se detecte omisión en el pago o montos inferiores a los exigidos, el marco legal colombiano establece los mecanismos necesarios para garantizar el cumplimiento de estas obligaciones y las consecuencias de su incumplimiento.
Ello, para que el trabajador acceda a su derecho con todas las garantías que le otorga el ordenamiento, pero también con la finalidad de asegurar la sostenibilidad financiera del sistema pensional. 91. Es así, que las dificultades administrativas y de cobro que se presenten entre el empleador y la Administradora de Pensiones, no pueden constituirse en barreras de acceso para los pensionados. 92.
En consecuencia, tal y como dispuso el a quo, la pensión de jubilación del demandante debió reliquidarse con la inclusión de los gastos de representación, sin perjuicio de que la administradora haga uso de los mecanismos para reclamar lo que no se pagó por este factor. 93. En relación con el argumento expuesto por la parte demandante en el recurso, referente a que la orden de reembolsar las sumas de dinero cuya devolución se dispuso en el proceso, y de no lograrse un acuerdo, la Ugpp debía proceder al descuento de estas sumas de la mesada pensional, no podía quedar al arbitrio de la administración, se precisa que fue acertada, toda vez que la devolución de los dineros percibidos en virtud de beneficios convencionales que no le eran aplicables al causante debe efectuarse mediante la suscripción de un acuerdo de pago entre las partes, garantizando en todo caso la protección del mínimo vital de la actual 90 «Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 100 de 1993» 91 «Por el cual se dictan normas en materia del Sistema General de Pensiones» 39 Radicado: 25000-23-42-000-2016-04678-01 (1385-2022) Demandante: Carlos Alberto Jaramillo Samudio beneficiaria de la pensión. 94.
En caso de no alcanzarse un acuerdo, la entidad de previsión conserva la posibilidad de acudir a los mecanismos judiciales pertinentes para hacer efectiva la obligación, a través de la ejecución forzosa o el cobro coactivo de la presente decisión. 95. Ahora bien, debe recordarse que el mínimo vital «es una garantía del goce de condiciones mínimas de subsistencia digna»92; por ende, la determinación del monto y periodicidad de los descuentos sobre la mesada pensional exige un análisis individualizado de la situación económica del beneficiario, que comprenda factores como su edad, estado de salud, cargas familiares y demás fuentes de ingreso. 96.
Sin embargo, ante la ausencia de pruebas en el expediente que permitan efectuar aquella valoración en esta instancia, corresponde a la entidad administradora realizar ese examen y, de ser procedente, establecer descuentos proporcionales que, sin desconocer la obligación de reintegro, aseguren a la beneficiaria (por sustitución pensional) la conservación de los medios económicos indispensables para su congrua subsistencia. 2.4.5.3.
Prescripción 97. En atención al criterio de la Sala en relación con la prescripción, se verificará si esta operó tal y como lo determinó el a quo. Ahora bien, el análisis que se desarrollará en este acápite comprende tanto la prescripción de las mesadas que se ordenaron reintegrar como las que se ordenaron fueran liquidadas con la inclusión del factor de gastos de representación. 98.
En cuanto a las primeras, quedó claro que la actuación de Carlos Alberto Jaramillo Samudio no se rigió por el principio de la buena fe, y por ello era procedente la devolución de las sumas que le habían sido pagadas por concepto del reconocimiento pensional convencional revocado. 99. En ese punto, el tribunal consideró que con el auto 003078 del 4 de septiembre de 2008, a través del cual se inició el trámite de revisión de la pensión del demandante, se interrumpió la prescripción tanto para la administración como para el pensionado.
Asimismo, que comoquiera que la actuación terminó con la notificación de la Resolución RDP 016440 del 21 de abril de 2016 que puso fin a la 92 T-159 de 2023 40 Radicado: 25000-23-42-000-2016-04678-01 (1385-2022) Demandante: Carlos Alberto Jaramillo Samudio actuación administrativa y la demanda fue presentada el 3 de octubre de 2016, prescribieron las sumas anteriores al 4 de septiembre de 2005. 100.
Aunque la Ugpp no se pronunció al respecto en el recurso de apelación, lo que en criterio de la sala no impide que se analice la prescripción, se tiene que aquella entidad en el pronunciamiento de segunda instancia manifestó que era improcedente la declaración de prescripción frente a los pagos realizados ilegalmente en favor del demandante anteriores al 4 de septiembre de 2005, debido a que era aplicable lo establecido en el artículo 9 de la Ley 610 de 2000. 101.
No obstante, se advierte que los presupuestos fácticos y jurídicos de la aludida disposición no corresponden a los analizados en este asunto, puesto que con la citada ley se estableció el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías y tal y como lo prevé el artículo 1 la finalidad de estos procesos es «determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta93, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado». 102.
Al margen de los anterior, para esta Sala no resulta procedente declarar la prescripción de las sumas de dinero que deben ser reintegradas por concepto de lo percibido con ocasión de una mesada pensional reconocida de manera ilegal, pagada hasta noviembre de 201594, cuando se ha desvirtuado la buena fe del beneficiario. 103. En el presente asunto, el pago indebido tuvo origen en un actuar fraudulento y declarar la prescripción seria castigar a la administración por una inactividad que no ocurrió. En efecto, una vez se tuvo conocimiento de los hechos que habrían originado el reconocimiento pensional sin el cumplimiento de los requisitos convencionales exigidos, la entidad inició el trámite de revisión de la prestación. En consecuencia, el deber de restitución de los valores indebidamente percibidos se mantiene vigente, toda vez que el ordenamiento jurídico no puede amparar el enriquecimiento sin causa ni la conservación de beneficios obtenidos de manera irregular. 104.
En cuanto a las segundas, esto es las mesadas producto de la liquidación de la pensión reconocida en virtud de la Ley 33 de 1985 con la inclusión del factor salarial 93 Aparte subrayado declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-840- 01 de 9 de agosto de 2001. Magistrado Ponente Dr. Jaime Araujo Rentería, 'bajo el entendido de que los actos que la materialicen comporten una relación de conexidad próxima y necesaria para con el desarrollo de la gestión fiscal'. 94 Folios 133 y 134 del cuaderno principal. 41 Radicado: 25000-23-42-000-2016-04678-01 (1385-2022) Demandante: Carlos Alberto Jaramillo Samudio de gastos de representación, el tribunal declaró la prescripción de las causadas con anterioridad al 4 de septiembre de 2005.
Lo anterior, por cuanto consideró que el fenómeno se interrumpió con la expedición del Auto 003078 del 4 de septiembre de 2008, a través del cual se dio inició al trámite administrativo tendiente a la revisión de la pensión y que el procedimiento concluyó con la notificación de la Resolución RDP 016440 del 21 de abril de 2016, y la correspondiente demanda fue presentada el 3 de octubre de 2016. 105.
No obstante, debe precisarse que no obra en el expediente solicitud presentada por parte del demandante que estuviera orientada a obtener la reliquidación de la pensión con la inclusión de factores diferentes a los fijados en la Resolución 606 de 2009, esto es la de reconocimiento pensional ni alegación alguna en los recursos presentados en contra de esta.
En consecuencia, se adoptará la posición mayoritaria de esta Subsección en estos casos95, para lo cual se tomará como fecha inicial para el conteo de la prescripción la de presentación de la demanda. 106. Ahora, comoquiera que la demanda se presentó el 3 de octubre de 2016, la Sala advierte que en esta oportunidad operó el fenómeno de prescripción trienal de las mesadas causadas con anterioridad al 3 de octubre de 2013.
Sin embargo, de acuerdo con las pruebas allegadas al expediente, al demandante se le pagó la pensión convencional hasta noviembre de 2015. En consecuencia, la entidad debe tener en cuanta esta fecha para efectos de realizar la compensación a que haya lugar teniendo en cuenta lo adeudado por el actor. 107. De acuerdo con lo expuesto, se modificará el ordinal 3 de la sentencia de primera instancia en el sentido de aclarar que no operó la prescripción con respecto a las sumas de dinero recibidas de manera irregular por concepto de las mesadas de la pensión convencional a la que no tenía derecho Carlos Jaramillo Samudio. 108.
Asimismo, se precisará que la prescripción respecto de las mesadas causadas con ocasión de la inclusión del factor salarial de gastos de representación operó frente a las anteriores al 3 de octubre de 2013, pero como la pensión convencional revocada se pagó hasta noviembre de 2015, la entidad debe tener en cuenta esta fecha al momento de efectuar la liquidación de lo debido al demandante por la inclusión del aludido factor para así calcular la diferencia de lo que este debe reintegrar a favor de la Ugpp. 109.
En todo caso, tal y como se incluyó en el ordinal 4 de la sentencia de primera 95 Ver sentencia del 16 de octubre de 2025, radicado: 68001-23-33-000-2018-00830-01 (0534-2025), C.P. Jorge Edison Portocarrero. 42 Radicado: 25000-23-42-000-2016-04678-01 (1385-2022) Demandante: Carlos Alberto Jaramillo Samudio instancia, la Ugpp deberá establecer las diferencias entre lo pagado al actor por concepto de pensión convencional, inicialmente, y en virtud de las reliquidaciones efectuadas con posterioridad, y descontar lo que resulte de la reliquidación para el pago de lo que debe reintegrar el demandante a la entidad de previsión. 2.5.
Costas 110. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 111. Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 112.
Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma96. 113.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 114. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas. 96 En igual sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001-23-33-000- 2013-00065-01 (1908-2014). 43 Radicado: 25000-23-42-000-2016-04678-01 (1385-2022) Demandante: Carlos Alberto Jaramillo Samudio 3.
Conclusión 115. Con fundamento en los elementos de juicio expuestos, la Sala encuentra que no se demostró la configuración de los vicios de nulidad endilgados a los actos a través del cual se revocó las resoluciones 00094 del 27 de abril de 1987, expedida por el gerente general de la Empresa Puertos de Colombia a través de la cual se reconoció una pensión de jubilación a favor de Carlos Alberto Jaramillo Samudio; 33138 del 23 de septiembre de 1987, 044 del 23 de febrero de 1988, 041 del 7 de febrero de 1989 expedidas por el gerente general de la Empresa Puertos de Colombia mediante las cuales se le reliquidó la mesada pensional convencional; y las resoluciones 33871 del 28 de abril de 1988, 263 del 24 de octubre de 1988 y 34527 del 25 de octubre de 1988 expedidas por el gerente general de Colpuertos mediante las cuales se reajustó la pensión, ni se demostró que él tuviera derecho al reconocimiento revocado. 116.
Asimismo, el causante tenía derecho que la reliquidación de la pensión de jubilación incluyera los gastos de representación, debido a que es un factor salarial previsto en la norma como base para calcular las cotizaciones al sistema y, su falta de aporte no era oponible a él. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Declarar la sustitución procesal de la parte demandada en cabeza de Yolanda Arias de Jaramillo quien asumirá el proceso en esta etapa, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Modificar el ordinal 3 de la sentencia proferida el 11 de mayo de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, y en su lugar, se dispone:
TERCERO: Declarar que no operó la prescripción de las sumas de dinero recibidas de manera irregular por concepto de las mesadas de la pensión convencional a la que no tenía derecho Carlos Jaramillo Samudio. Declara probada la excepción de prescripción respecto de las diferencias generadas por la reliquidación de la pensión con la inclusión de los gastos de representación causadas con anterioridad al 3 de octubre de 2013.
No obstante, como la pensión convencional revocada se pagó hasta noviembre de 2015, la entidad debe tener en cuenta esta fecha 44 Radicado: 25000-23-42-000-2016-04678-01 (1385-2022) Demandante: Carlos Alberto Jaramillo Samudio al momento de efectuar la liquidación de lo debido al demandante por la inclusión del aludido factor para así calcular la diferencia de lo que este debe reintegrar a favor de la Ugpp.
Tercero. Confirmar en lo demás la sentencia proferida el 11 de mayo de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por Carlos Alberto Jaramillo Samudio contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión. Cuarto. No condenar en costas en esta instancia. Quinto. Devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai.
Sexto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Aclaración de voto JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. MAG/SLV