CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONJUEZ PONENTE: CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS Bogotá D.C., siete (7) de junio de dos mil veintidós (2022) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 250002342000201702515-02 Demandante: ELISEO BARACALDO ALDANA Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
Tema: Apelación sentencia – Prima de especial de servicios art.15 Ley 4ª de 1992. Procede la Sala de Conjueces a resolver el recurso de apelación, interpuesto por el apoderado de la demandante contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda, Sala Transitoria, de fecha 31 de octubre de 2019, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.[1] 1.
ANTECEDENTES En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, el demandante ELISEO BARACALDO ALDANA, actuando en nombre propio en ejercicio del medio de Control y Restablecimiento del Derecho instauró demanda a efectos que se declarara la nulidad del acto administrativo contenido e: i) Resolución No. 1915 del 17 de marzo de maro de 2016 expedida por la Dirección Seccional de Administración Judicial de Bogotá – Cundinamarca, por medio del cual se negó su solicitud de reconocimiento y pago de las diferencias adeudas por concepto de prima especial; ii) Resolución No. 2629 del 8 de abril de 2016 expedido por la misma Dirección Ejecutiva Seccional que resolvió el recurso de reposición y al efecto confirmó la decisión inicial; y, iii) el acto administrativo ficto, al no haber sido resuelto el recurso de apelación interpuesto subsidiariamente contra la Resolución 1915 del 17 de marzo de 2016.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó se condene a La Nación – Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a liquidar reconocer y pagar al demandante desde el 1º de enero de 1993 hasta el 30 de mayo de 2014, junto con los demás tiempos laborados todas las prestaciones sociales, salariales y laborales, prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, prima de vacaciones, cesantía, seguridad social en salud y pensiones, bonificaciones por servicios prestados y demás emolumentos laborales que pudieran haberse visto incididos y causados teniendo como base el 100% de su remuneración básica salarial, incluyendo el 30% de su sueldo básico que la Administración Judicial ha tomado de éste para darle la denominación de prima especial sin carácter salarial creada por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
Así miso pide, condenar a la demandada a reliquidar reconocer y pagar el valor de las diferencias salariales y prestacionales existentes entre lo liquidado y pagado hasta ahora por la Administración Judicial con el 70% de la remuneración mensual básica y la reliquidación de todas sus prestaciones y emolumentos laborales solicitados en la pretensión anterior que resulte tomando como base de la liquidación el 100% de la remuneración básica mensual incluyendo como base el 30% del salario básico que la Rama Judicial hasta ahora ha pagado como prima especial sin carácter salarial.
Que se le pague dicho 30% como un agregado al salario. Solicita además que dichos valores sean pagados debidamente actualizados, con los intereses respectivos y que se ordene el cumplimiento de la sentencia en los términos del artículo 176, 177 y 178 del C.C.A.
2. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala de Conjueces, mediante sentencia proferida el 31 de octubre de 2019, decidió: i) Estarse a lo resuelto por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en Sentencia de Unificación Jurisprudencial del 2 de setiembre de 2019; ii) Declarar probada la excepción de prescripción trienal de las sumas a que haya lugar por razón de condena a la Nación- Rama Judicial, en el entendido que las sumas causadas antes del 5 de febrero de 2013 se encuentran prescritas, conforme a lo expuesto en la parte motiva; iii) Declarar la nulidad del acto administrativo demandado[2]; iv) Condenar a la Nación – Rama Judicial a reconocer al actor retroactivamente la diferencia existente entre lo percibido y lo dejado de percibir, por concepto de ingresos mensuales sobre la base del salario básico más el 30% de acuerdo a la prima especial de servicios y de las prestaciones sociales liquidadas sobre la base de todo el salario básico para las que únicamente se tuvo en cuenta el 70% del salario en su liquidación, en lo correspondiente a los períodos comprendidos entre el entre el 5 de febrero de 2013 y hasta que funja o haya fungido como Juez de la Republica.
Debiéndose descontar lo efectivamente pagado por estos mismos conceptos y que en ningún momento supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional para cada anualidad; v) dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 187, 192 y 195 del Código de Procedimientos Administrativos y de lo Contencioso Administrativo.
El día 2 de diciembre de 2019 se envió notificación personal mediante correo electrónico a cada una de las partes del proceso.[3]
3. EL RECURSO DE APELACIÓN 3.1 La parte demandante, mediante escrito radicado el 5 de diciembre de 2019[4], presentó recurso de apelación contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de 31 de octubre de 2019 a fin de que se revoquen los numerales PRIMERO y SEGUNDO de la misma; en su lugar, pide se ordene a la demandada, pagar al demandante la prima especial durante todo el tiempo de su vinculación laboral; esto es, durante el período comprendido entre los años 1992 y 2015.
Su inconformidad se centra en la aplicación de la prescripción trienal por parte del “a quo”, aduciendo que de conformidad con lo señalado por el Consejo de Estado, el término de prescripción se cuenta desde que el derecho se hace exigible, que para el caso que ocupa la atención del fallador, éste se hizo exigible en el año 2014 cuando se expidió la sentencia de nulidad de los Decretos expedidos por l Gobierno Nacional que fijaron el régimen salarial y prestacional de los empleados de la Rama Judicial entre los años 1993 y 2007[5] y no antes, en razón a que los efectos de esta sentencia son ex nunc, lo que considera, habilita la exigibilidad del derecho en discusión que contenían los Decretos reglamentarios.
Agrega que no puede existir una prescripción de algo que jamás se haya pagado, por lo que no puede anularse el derecho a recibir el pago correcto por el tiempo de servicios prestados por su poderdante. Dice que se viola el derecho a la igualdad al aplicarse a su poderdante una sentencia emitida en el año 2019 aún cuando su suceso es anterior a esa anualidad, se inició en 2016 y el derecho se refuta acaecido desde el año 1993.
Por lo anterior, señala que a este caso particular no debe aplicarse la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 en razón a que se vulneraría el principio in dubio pro operario, así como la tesis que si un proceso inicia bajo el amparo de una Ley, debe ser fallado bajo su mismo amparo. Por lo anterior solicita que se tenga como precedente judicial la sentencia del 2 de abril de 2018 dictada dentro del expediente 7-0012333000201400072- 00, la que a su vez se sustenta en la sentencia dictada dentro del expediente 200—00224 C. P. Dr. Gabriel de Vega Pinzón. Por lo anterior, insiste que habiéndose producido la reclamación desde el año 2016, no se puede aplicar al caso la sentencia del 2 de septiembre de 2019. 3.2 Por su parte la parte demandada interpuso así mismo recurso de Apelación contra la sentencia que se revisa, el mismo, radicado ante el 16 de diciembre de 2019.
Dicho recurso lo sustenta en las decisiones adoptadas como reglas jurisprudenciales dentro de la sentencia de unificación SU- 016—CE-S2-2019 de fecha 2 de septiembre de 2019, radicado 2016-00041-02, señala los efectos vinculantes de las sentencias de unificación jurisprudencial y reafirmando su pretensión que se aplique la prescripción[6]. 3.3 La Sala Transitoria de primera instancia, previo a resolver la concesión del recurso de apelación en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 43, inciso cuarto de la Ley 640 de 2001, adicionado por el artículo 70 de la Ley 1395 de 2010, convocó a las partes a celebrar Audiencia de Conciliación, la cual se celebró el 27 de octubre de 2020.
La Audiencia de Conciliación tuvo como resultado la declaración de fracasado el mecanismo alternativo de solución de conflictos y, en consecuencia, se concedió en el recurso de apelación promovido por la parte demandada. 4. CONSIDERACIONES 4.1 Competencia del Consejo de Estado. Conforme a lo previsto en el artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, corresponde al Consejo de estado conocer el recurso de apelación que se decide.
El marco de competencia funcional de esta Sala para decidir la controversia en segunda instancia, se circunscribe al análisis de los puntos que fueron materia de apelación referidos a los aspectos conceptuales y argumentativos esbozados por los recurrentes, en la medida en que éste es el único que puede calificar lo que de la decisión de primera instancia fue desfavorable a sus intereses, de suerte que los aspectos que no fueron objeto de los recursos de apelación se encuentran excluidos del debate sustancial en esta instancia, tal como lo dispone el inciso primero del artículo 328 del C.G.P. La jurisprudencia ha sostenido a este respecto que “las pretensiones del recurrente y su voluntad de interponer el recurso, condicionan la competencia del juez que conoce del mismo.
Lo que el procesado estime lesivo de sus derechos, constituye el ámbito exclusivo sobre el cual debe resolver el ad quem: ‘tantum devolutum quantum appellatum’”. La sentencia de primera instancia fue apelada de un lado por la parte demandada, con el fin de lograr que se revoque la sentencia de primera instancia y al efecto se nieguen las pretensiones de la demanda; y, de otro lado, por la parte demandante quien solicita se revoquen los numerales primero y segundo de la misma decisión a efectos de que se reconozca el derecho reclamado sin prescripción alguna.
De igual manera, con relación a la competencia por razón de la cuantía, vale expresar que aun cuando las competencias de esta Corporación fueron modificadas por la Ley 2080 de 2021, indicando su artículo 150 que esta Corporación conocerá en segunda instancia de las apelaciones de sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, entre otras decisiones expedidos por los mismos; que el numeral 2º del artículo 152 de la referida Ley prevé como competencia de los Tribunales en primera instancia los asuntos que se sigan a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes; no es menos cierto que la referida Ley al establecer el régimen de vigencia y transición normativa, reguló en su artículo 86 inciso 4º el conocimiento de los recursos interpuestos en vigencia de la Ley anterior, indicando que los mismos se regirán por las leyes vigentes al momento en que éstos se interpusieron.
Veamos el texto de la norma en comento: “En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones” De tal manera, que habiendo entrado en vigencia la Ley 2080 el 25 de enero de 2021 y radicado el primer recurso de apelación que conoce la Sala el 5 de diciembre de 2019, la norma aplicable es la contenida en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, subrogado por el artículo 615 del Código General del Proceso.
Por ello, es esta Corporación competente para decidir el recurso reseñado. 4.2 Trámite del recurso en el Consejo de Estado. El expediente arribó a esta Corporación el 11 de noviembre de 2020[7]. Fue repartido el 29 de enero de 2021[8] Los magistrados de la Sección Segunda – Sub Sección “B” en providencia del 4 de marzo de 2021, se declararon impedidos para conocer del asunto[9]; pronunciamiento que ameritó remitir el expediente a la Sub Sección “A” para que decidiera sobre lo manifestado por sus homólogos.
Una vez aceptado el impedimento de los consejeros de la Sección Segunda “A”, mediante proveído del 27 de mayo de 2021[10], se ordenó someter el proceso a sorteo de Conjueces, sorteo que se realizó el 26 de julio de 2021[11]. La Conjuez ponente, mediante auto del 30 de septiembre de 2021, admitió el recurso de apelación interpuesto por los extremos de la litis, contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala Transitoria[12]; mediante proveído de 12 de noviembre de 2021, se ordenó correr traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión[13].
La parte demandante presentó su alegato de conclusión, concretamente reafirma los argumentos esbozados en el recurso de apelación, especial énfasis hace en el momento de la exigibilidad del derecho. Tanto la parte demandada como el Ministerio Público, guardaron silencio. Así las cosas, tramitada la segunda instancia, corresponde a esta Sala resolver el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia de primera instancia.
5. ANÁLISIS DE LA SALA 1. Problema Jurídico. Con el fin de dar resolución a los recursos de apelación que en esta ocasión concita a esta Sala, se plantean los siguientes problemas jurídicos: • La función de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo. • Valor como precedente de las sentencias de unificación. • Los efectos de las sentencias de unificación • Si es o no aplicable la Sentencia de Unificación SU-016—CE-S2-2019 de fecha 2 de septiembre de 2019, radicado 2016-00041-02 a los procesos que se encontraban ya en curso para su fecha de expedición. 2.
Desarrollo de los problemas jurídicos. a. La función de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo. La función unificadora del Consejo de Estado como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo está dada por mandato del artículo 237-1 de la Constitución Política, tal como ya lo hacía la Carta de 1886[14].
En consecuencia, es deber de las autoridades administrativas y judiciales hacer una interpretación uniforme y coherente de las normas jurídicas y de garantizar el derecho a la igualdad y la seguridad jurídica que es un mandato general, directo y de aplicación inmediata que se debe cumplir en cualquier actuación administrativa[15]. Esto, como ya se dijo, con el fin de garantiza la seguridad jurídica.
Y, fue a través de la Ley 1437 de 2011 que se realizaron los ajustes que requrían los recursos ordinarios, en especial, el recurso de apelación y el de súplica; para luego entrar a especificar el cambio normativo que se concreta en la mejor redacción de algunas normas encaminadas a la función unificadora del Consejo de Estado tendiente a solucionar conflictos de interpretación, que en la práctica ocasionaban nulidades.
Luego, se encuentran los ajustes realizados al trámite del recurso extraordinario de revisión y al mecanismo de extensión de la jurisprudencia. Ahora bien, al existir cierto grado de indeterminación en las normas jurídicas y multiplicidad de operadores judiciales y administrativos que pueden llegar a entendimientos distintos sobre su alcance[16], resulta necesario que los órganos de cierre de las distintas jurisdicciones cumplan una función de unificación jurisprudencial que brinde a la sociedad “cierto nivel de certeza respecto de los comportamientos aceptados dentro de la comunidad” y se garantice el derecho constitucional a que las decisiones “se funden en una interpretación uniforme y consistente del ordenamiento jurídico” (seguridad jurídica).
Lo anterior es fundamental en la formulación del Estado Social de Derecho, en el cual no basta la sola enunciación constitucional de la igualdad formal ante la ley, sino que es necesario “además que en la aplicación de la ley las personas reciban un tratamiento igualitario”.[17] La función de unificación jurisprudencial de los órganos de cierre de las distintas jurisdicciones tiene una amplia tradición en nuestro derecho[18][19] y en la propia jurisdicción de lo contencioso administrativo[20]; además, en las últimas décadas ha sido objeto de un mayor desarrollo legislativo y jurisprudencial por su importancia para la realización de derechos y principios constitucionales inherentes al Estado Social de Derecho, como la igualdad, la seguridad jurídica y, en el caso de la Administración, la plena aplicación del principio de legalidad[21].
Uno de los primeros pronunciamientos sobre la materia ocurrió precisamente en el contexto de la función de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado, a propósito de la revisión de constitucionalidad del recurso extraordinario de súplica, el cual, como se recuerda, procedía cuando las salas del Consejo de Estado desconocían sentencias de la Sala Plena de la corporación. La Corte Constitucional se preguntaba entonces cómo se logra la unidad del ordenamiento jurídico y se garantiza el derecho a la igualdad en un Estado de Derecho que reconoce la autonomía judicial y la separación de las ramas del poder público, frente a lo cual la respuesta fue clara y directa: mediante la unificación de la jurisprudencia y así se indicó: Así tenemos que es a través de la figura de la sentencia de unificación que se logra una verdadera aplicación uniforme de las normas y es el Consejo de Estado como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, la Corporación a quien el constituyente y legislador atribuyeron la competencia para dictar este tipo de providencias, la que por demás está revestida de carácter vinculante tanto para las autoridades judiciales como administrativas, así lo expresó la H. Corte Constitucional.
Con la connotación que este tipo de sentencias constituyen fuente formal de derecho, a decir de la máxima corporación constitucional[22], de ahí deviene su carácter vinculante como fuente formal de derecho, de tal manera que cuando se está frente a una sentencia de unificación jurisprudencial su aplicación resulta vinculante debido a la sujeción de la actividad judicial al imperio de la Ley, incluida la interpretación jurisprudencial de los máximos órganos judiciales.
Así se pronunció la H. Corte Constitucional con relación al tema: “Lo anterior conlleva necesariamente una adecuada interpretación del concepto “imperio de la ley” al que refiere el artículo 230 C.P. Para la Corte, la definición de las reglas de derecho que aplican las autoridades administrativas y judiciales pasa un proceso interpretativo previo, en el que armoniza el mandato legal particular con el plexo de derechos, principios y valores constitucionales relacionados con el caso, junto con los principios rectores que ordenan la materia correspondiente.
A su vez, cuando esta labor es adelantada por aquellas máximas instancias de justicia, que tienen la función constitucional de unificar jurisprudencia con carácter de autoridad, las subreglas resultantes son vinculantes, siendo el sustento de esa conclusión la naturaleza imperativa que la Carta confiere a la Constitución y a la ley. En términos simples, el deber de acatar los mandatos superiores y legales incorpora, de suyo, el mandato imperativo de asumir como reglas formales de derecho las decisiones que unifican jurisprudencia y/o hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, en tanto la ratio decidendi de esas sentencias contienen las subreglas que, mediante la armonización concreta de las distintas fuentes de derecho, dirimen los conflictos sometidos al conocimiento de las autoridades judiciales y administrativas.
Esta disciplina jurisprudencial, a su vez, garantiza la vigencia de principios nodales para el Estado Constitucional, como la seguridad jurídica y la igualdad de trato ante las autoridades”. b. Valor como precedente vinculante de las sentencias de unificación. Sin duda, esta valiosa figura representa un reconocimiento del valor y peso de la jurisprudencia en el sistema de fuentes, propende por una nueva cultura de gestión que busca precaver los litigios y, lo más importante, contribuye a la seguridad jurídica y a la realización del derecho de igualdad de las personas.
En reiteradas oportunidades, la H. Corte Constitucional ha definido el precedente judicial como “la sentencia o el conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que por su pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo”. Asimismo, la doctrina lo ha definido como el mecanismo jurisdiccional que tiene su origen en el principio stare decisis o estar a lo decidido, el cual consiste en la aplicación de criterios adoptados en decisiones anteriores a casos que se presenten en situaciones posteriores y con circunstancias similares.
Y, es la jurisprudencia de la Corte Constitucional así como la Ley, quienes han definido la fuerza vinculante de éste para las autoridades administrativas y judiciales, de tal forma que cuando existe el precedente judicial constituido bien por una sentencia de unificación o por los demás medios previstos en la Ley, su acatamiento obliga a las demás autoridades de igual o inferior jerarquía, excepto como lo expresó la sentencia C-634 de 2011, en tanto concurren razones sustantivas y suficientes para adoptar postura diferente, de lo contrario las sentencias unificadoras, resultan de acogencia vinculante.
Así se concluye que desconocer el precedente judicial o cambiarlo injustificadamente constituye una causal especial de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, o causal de anulación de las sentencias de la Corte Constitucional, respectivamente, dependiendo sea el caso. Es lo primero si el cambio jurisprudencial es realizado por cualquier autoridad jurisdiccional (desde los jueces hasta las altas cortes), excepto la Corte Constitucional, porque ella tiene su propio mecanismo control inter orgánico.
Es lo segundo si el cambio ilegítimo proviene de la misma Corte. c. Efectos de las sentencias de unificación. La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudió en la sentencia de unificación, de tal manera que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en dicho pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; exceptuando de esta manera los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.
El efecto retrospectivo implica un nivel intermedio entre la aplicación ex nunc y ex tunc; así, que la nueva regla de precedente solo podrá afectar situaciones jurídicas que se encuentren en tránsito de ejecución, esto es, que se encuentren en curso o a la espera de un fallo judicial de modo tal que no se encuentren consolidadas. Así, los efectos retrospectivos implican por una parte, un efecto general inmediato y por otra, una aplicación retroactiva, pero limitada.
En este sentido, la sentencia del19 de septiembre de 2019 del Consejo de Estado suerte efectos para los casos que se encontraban en curso, ya que constituye un nuevo precedente y por ende debe ser aplicado al caso que se está enjuiciando, y de allí en adelante a los posteriores en que resulte aplicable. De esta manera, con la referencia a los efectos retrospectivos se estará apuntando al hecho de que el cambio de precedente debe tener aplicación en el caso sub examine y en todos los otros que se encuentren bajo el mismo supuesto fáctico siempre y cuando no se trate de situaciones jurídicamente consolidadas; es decir, que no cuenten con un fallo judicial definitivo en firme o en los que ya haya ocurrido un perjuicio irremediable; esta ha sido la línea que ha venido aplicando la Corporación en las sentencias de unificación[23] [24] Ahora bien, el extremo activo de esta litis considera que no puede aplicarse el fenómeno dela prescripción y que sus derechos deben ser reconocidos desde el año 1993 debido a que la nulidad de los Decretos que regularon la Prima Especial fueron anulados en el mes de abril de 2014.
Sobre este aspecto considera la Sala que la prima especial de servicios reclamada por el actor se encuentra sometida a la prescripción trienal regulada en los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y en el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo, por lo que con los antecedentes y pruebas aportadas al proceso se tiene que los derechos reclamados por la demandante con anterioridad al 5 de febrero de 2013 se encuentran afectados por el fenómeno de la prescripción trienal, dado que su reclamo, mediante derecho de petición, ante la demandada tiene como dato cronológico el 15 de julio de 2009[25].
Por lo que resulta oportuno, bajo el anterior contexto, para el caso recordar lo decidido por esta Corporación, en Sala de Conjueces, en Sentencia de Unificación Jurisprudencial de 02 de septiembre de 2019,[26] en donde se determinó que “6. La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías.
Ese 80% es un piso y un techo”. De ahí que, en lo pertinente, se dispondrá en la parte resolutiva de este fallo estarse a lo resuelto en esta Sentencia de Unificación, dentro de la cual se realizó el siguiente análisis: “En materia de acciones laborales ejercidas por empleados púbicos y trabajadores oficiales, los artículos 41 y 102 de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, establecen42: (i) que el término de prescripción es de tres (3) años, contados a partir de la exigibilidad del derecho alegado y;
(ii) que la prescripción se interrumpe, por un lapso igual, con el simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad encargada de reconocer el derecho. “Lo anterior implica que la prescripción requiere, como elemento sine qua non, que el derecho sea exigible, puesto que a partir de que se causa dicha exigibilidad, inicia el conteo de los 3 años con los que cuenta el empleado o trabajador para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, término que será interrumpido con la sola presentación de la reclamación por parte del trabajador”.
En atención a lo anterior, en cada caso en concreto, se debe establecer: (i) el momento en que el derecho se tornó exigible y (i) el momento en que se interrumpió la prescripción, para, a partir de la última fecha (presentación del reclamo escrito), contar 3 años hacia atrás y reconocer como debido por pagar solo los 3 años anteriores a la interrupción. Aun así, sobre la prima especial creada por la Ley 4 de 1992, muchas son las discusiones dadas respecto al momento a partir del cual debe iniciarse el conteo de la prescripción, por no tener claridad sobre la exigibilidad del derecho, puesto que, en principio, este se causó con la vigencia de la norma que la creó y, en adelante, con las liquidaciones a cada beneficiario bajo los parámetros fijados en los decretos que anualmente expidió el Gobierno para reglamentarla.
No obstante, los correspondientes decretos expedidos entre los años 1993 y 2007, fueron declarados nulos —parcialmente—, mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, C.P. Dra. María Carolina Rodríguez Ruiz, porque, a juicio de la Corporación, «interpretaron erróneamente (…) la Ley» y consagraron una liquidación en detrimento de los derechos laborales de los servidores públicos beneficiarios de esta.
Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial de servicios, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993.
Como es ampliamente conocido, la reglamentación de los salarios de los servidores públicos cobijados por la Ley 4 de 1992 –acogidos al Decreto 57 de 1993-, se actualiza anualmente, de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia. Ello implica que al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad con su contenido, contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación. Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir,, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993[27].
En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podrían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa”. Habiendo sentado la pre citada sentencia, como regla jurisprudencial en cuanto a la Prima Especial: “5.
Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969”. No debe perderse de vista, además, que, en relación con la prima especial dirigida a los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda de esta Corporación dictó nueva Sentencia de Unificación, esta vez dirigida a los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, en la que se clarificó aún más el tema de la prescripción de los derechos laborales de los destinatarios de la Prima Especial, en los términos allí expuestos[28] dando absoluta claridad al tema.
En esta sentencia, luego de un amplio análisis normativo y un recorrido por la jurisprudencia que se ha ocupado del tema, fijó reglas jurisprudenciales idénticas a la anterior, respecto a la prescripción de la prima especial para el personal de la Fiscalía General de la Nación. Estudió la Sala una segunda posibilidad para aplicar la prescripción al caso concreto en el evento que se descarte la posibilidad de no acoger las reglas contenida en los Decretos 3135 y 1848 de 1948 y 1969, respectivamente, debido al tema específico que éstos contienen, ante lo cual resulta aplicable el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo, porque se trata de una norma general que cubre vacíos cuando se pretende utilizar acciones que sirvan para reclamar derechos derivados de “leyes sociales”, denominación otorgada a las normas laborales con independencia de su naturaleza pública o privada, lo que permite acudir a la figura de la analogía en aplicación del artículo 8º de la ley 153 de 1887[29], el cual dispone: “Cuando no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulen casos o materias semejantes…” (Negrilla y Subraya fuera de texto) Para ofrecer mayor claridad, se transcribe lo sostenido por esta Corporación: “Acudiendo al artículo 151 del Código Procesal Laboral en vigor de la pauta analógica, es dable concluir, que aún otorgando a esta norma un alcance estrictamente privatista, contiene una “materia común extensible para los empleados públicos, porque es innegable la relación laboral que surge respecto de ambas modalidades, luego existe una “materia semejante” que colma el vacío normativo regulador del régimen prescriptivo salarial para los empleados públicos.
“La norma referida no tiene un alcance estrictamente privatista y siendo así, no existen elementos indicadores que permitan deducir que la expresión trienal está limitada a temas tratados específicamente para regular el sector privado. En consecuencia, la prescripción contemplada en el artículo 151 del Código Procesal laboral, abarca los derechos tanto de los servidores públicos como de los trabajadores particulares, a menos que existan normas especiales que regulen los términos prescriptivos, verbigracia el artículo 23 del decreto – Ley 1045 de 1978”48.
(Negrilla y Subraya fuera de texto) Señaladas las dos posiciones, esta sala se decanta por la primera de ellas, pues como se dijo, el ejercicio de analogía se puede realizar también con el Decreto 3135 de 1968, lo que de suyo permite llenar una laguna apelando a las disposiciones que conforman el llamado estatuto de la función pública. Lo anterior se refuerza si se observa que se trata de una discusión teórica que no tiene efectos prácticos, pues si se observa con detenimiento, cualquiera de los caminos expuestos lleva a idéntica solución, la aplicación de la prescripción trienal en las relaciones laborales entabladas con los empleados públicos.
Aclarado lo anterior, la Sala recuerda al actor que la prescripción trienal (de naturaleza extintiva) tiene la función, en palabras del profesor Hinestrosa, de proteger el orden público y el interés general[30]. Lo anterior, porque se trata de una institución cuyo fundamento es el generar condiciones de certeza y seguridad en el marco de las relaciones jurídicas, con independencia de si en éstas los sujetos son privados o uno de ellos tiene el carácter de público. … Por lo anterior, no es proporcionado que en un ordenamiento jurídico las reclamaciones o pretensiones no estén sujetas a un límite temporal, pues es ésta condición la que se encuentra ligada precisamente al principio de seguridad jurídica[31].
Por ello, aunque lo normal es que la prescripción se alegue como excepción en los procesos contencioso administrativos, lo cierto es que su carácter es sustancial y no meramente formal, pues se trata de una consecuencia jurídico – negativa que prevé el legislador frente a una conducta omisiva: no ejercer a tiempo un derecho[32]. Por este motivo la doctrina ha sostenido: “…La presencia de la prescripción extintiva es indispensable por exigencias de tráfico jurídico y en razón de la necesidad de certeza de las relaciones jurídicas, de claridad, de seguridad y de paz jurídicas, de orden y paz social, y para sanear situaciones contractuales irregulares”[33].
(Negrilla y Subraya fuera de texto) En consecuencia, lo que salta a la vista es que el legislador ha previsto que los derechos propios de la relación laboral tienen un carácter transitorio, por lo que la ausencia de una actuación positiva por parte del titular genera que se retire toda protección del ordenamiento jurídico[34]. Por consiguiente, no sólo se afecta la capacidad de accionar, sino que el derecho subjetivo a reclamar se extingue, de manera que “…el empeño de mantener la expresión obligación para designar algo que no es tal, carece por completo de la coercibilidad que identifica la figura, es del todo inconsistente.
Una vez consolidada (declarada) la prescripción no hay mas derecho de crédito…[35]” Así las cosas, el Decreto – ley 3135 de 1968 consagra de forma clara cuál es el momento en el que se debe comenzar el conteo del término para que opere la prescripción trienal. Este aspecto resulta fundamental como quiera que debe aplicarse la siguiente premisa: “…una obligación es exigible cuando para su satisfacción y, por ende, para su cobro, no es menester el advenimiento de hecho alguno cierto o incierto, determinado o indeterminado, esto es, que surgió pura y simple, o que, de otra manera, tiene del todo allanado su camino[36].” (Negrilla y Subraya fuera de texto) Por ello, el artículo el artículo 41 del Decreto – ley 3135 de 1968 dispone que: “Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.
El simple reclamo del escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual.” (Negrilla y Subraya fuera de texto) En conclusión, los argumentos expuestos dan respuesta clara a la discusión planteada en la sentencia de primera instancia: no puede afirmarse que los derechos laborales sean imprescriptibles toda vez que, aunque se trate de derechos ciertos e irrenunciables, no por ello puede desconocerse la ponderación que el mismo ordenamiento jurídico realiza con el principio de seguridad jurídica, como quiera que la indeterminación temporal en el ejercicio de los derechos generaría la existencia de situaciones indefinidas, otorgándole un carácter absoluto al derecho de acceso a la administración de justicia. Reiterado finalmente como así se hizo en sentencia de unificación, que los Decretos del Gobierno Nacional expedidos año tras año donde se fijaba el régimen salarial y prestacional de la Rama Judicial, al ser actos administrativos eran susceptibles de control jurisdiccional a través de la acción de nulidad y restablecimiento de derecho si se creía que con su expedición se estaba subvirtiendo el ordenamiento jurídico y además se estaba causando un perjuicio a sus destinatarios, con el fin de romper la presunción de legalidad que caracteriza a los mismos, pero ejercida en los términos previstos para ello como ya se ha indicado; más, la inactividad del demandante conllevó a que se ocasionara la prescripción de los derechos no reclamados en oportunidad, recuérdese que el momento en que se hizo exigible el derecho a reclamar por la indebida liquidación de la prima especial lo fue al entrar al mundo jurídico cada uno de los Decretos que l fijaba; esto, es con su publicación, ya que al tratarse de normas de orden general es con su publicación que se da la exigibilidad. 6.
Caso concreto En el presente caso se encuentra demostrado: Que el demandante Eliseo Baracaldo Aldana, laboró al servicio de la Rama Judicial como Juez de la República, durante el período comprendido entre de 31 de mayo de 1990, hasta el 3 de octubre de 1916, fecha en que fue aceptada su renuncia. Que a partir del año 1993 fue destinatario de la Prima Especial, prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
En febrero de 2016, elevó petición ante la Dirección Seccional de Administración Judicial de Bogotá – Cundinamarca, solicitando se reconociera el 30% que se le adeuda por concepto de la prima especial creada por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. La Dirección Seccional de Administración Judicial negó dicha petición mediante los actos que demanda.
Habiendo sido agota la vía administrativa, la decisión fue confirmada en sede de Reposición, sin que se resolviera en término, el recurso de apelación. En este orden de ideas, teniendo en cuenta que la demanda va encaminada a obtener la reliquidación de los pagos realizados al demandante por concepto de prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, durante el tiempo que fungió como Juez de la República, toda vez que el 30% del salario básico que debió pagarse en forma adicional por concepto de la Prima Especial, fue descontado de su salario, liquidándose por esta misma razón sus prestaciones sociales sobre el 70% del salario; por lo que se confirmará la sentencia de primera instancia que ordenó la reliquidación del salario con la inclusión del 30% descontado por la entidad pagadora, al igual que de sus prestaciones sociales en ese mismo porcentaje, aplicando la prescripción estudiada en el curso de dicho fallo y por tanto, se CONFIRMARÁ la decisión recurrida. 6.
De la condena en costas[37] La Sub sección B de la Sección segunda de esta Corporación en sentencia del 7 de abril de 2016[38], respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.
Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.
Así mismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. Conforme a las anteriores reglas, y atendiendo lo dispuesto en el numeral 8.º del artículo 365 del Código General del Proceso, la Sala se abstendrá de condenar en costas, en cuanto no resultaron probadas.
En mérito de lo expuesto, esta Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: ESTESE a lo dispuesto en las Sentencias de Unificación Jurisprudencial del 02 de septiembre de 2019, radicado 41001233300020160004102 (N.I. 2204-20189), proferida por la Sección Segunda, Sala de Conjueces, de esta Corporación, de conformidad con lo expuesto en esta providencia.
SEGUNDO: CONFÍRMASE en todas sus partes la sentencia recurrida.
TERCERO. Sin condena en costas.
CUARTO: Ejecutoriada la presente providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior decisión fue estudiada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS Conjuez ponente Firmado electrónicamente NÉSTOR RAUL CORREA HENAO Conjuez Firmado electrónicamente JOHN JAIRO MORALES ALZATE Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Folios 222-231 [2] Oficio S.G. No. 0024 del 6 de enero de 2010 por medio del cual el Secretario de la Procuraduría General de la Nación [3] Fol. 189 [4] Fl. 191-197 [5] Consejo de Estado – Sección Segunda – Sala de Conjueces.
Rad. 110010325000200700087-00 – Dte. Pablo J. Cáceres Corrales – C. P. María Carolina Rodríguez Ruiz [6] Fl. 148-150 [7] Fol. 213. [8] Fl.214 [9] Fol. 216 [10] Fol. 218. [11] Fl. 219. [12] Fol 223 [13] Fl.225 [14] Corte Constitucional, sentencia SU-1122 de 2001. [15] Corte Constitucional, sentencia SU-1122 de 2001. [16] Corte Constitucional, sentencia C-634 de 2011: “El reconocimiento de la jurisprudencia como fuente formal de derecho, opción adoptada por el legislador en la norma demandada, se funda en una postura teórica del Derecho que parte de considerar que los textos normativos, bien sea constitucionales, legales o reglamentarios, carecen de un único sentido, obvio o evidente, sino que solo dan lugar a reglas o disposiciones normativas, estas sí dotadas de significado concreto, previo un proceso de interpretación del precepto.
Esta interpretación, cuando es realizada por autoridades investidas de facultades constitucionales de unificación de jurisprudencia, como sucede con las altas cortes de justicia, adquiere carácter vinculante.” 2 Corte Constitucional, sentencia C-836 de 2001. 3 Ibídem. [17] Corte Constitucional, sentencia C-104 de 1993. En auto del 4 de abril de 2013, expediente 201300019, la Sección Tercera del Consejo de Estado señaló: “Pues bien, ese cuestionamiento tiene su génesis en el principio de igualdad, el que se ha hecho operativo a través de un derecho, y a su vez, se ha subdividido en dos garantías a saber: igualdad ante la ley e igualdad de trato por parte de las autoridades.
Esta última, impone un deber a todo el aparato estatal, que consiste en hacer material ese igual trato propugnado, y ello debe ser observado por todas las instituciones públicas en cumplimiento de sus deberes, y el órgano jurisdiccional no escapa de ello. Por lo tanto, en el ejercicio de la administración de justicia, debe observarse con sigilo la realización de este principio, y ello se materializa a la hora de proferir decisiones en conflictos jurídicos puestos a su consideración, en los que se tendrá a la Jurisprudencia, como eje clave para la resolución de esos asuntos, pues en la medida en que se presente una misma situación de hecho y de derecho, se acudirá a ella para darle solución en derecho y en justicia a los conflictos.” Ver también Consejo de Estado, Sala Plena, auto del 11 de septiembre de 2012, exp.2010- 00205. [18] Por ejemplo, en lo que hace a las funciones de la Corte Suprema de Justicia el artículo 1 de la ley [19] de 1896 estableció que el recurso extraordinario de casación tendría como fines los de “uniformar la jurisprudencia” y “enmendar los agravios inferidos a las partes”.
De manera concordante, el artículo 4 de dicha ley, declarada exequible en Sentencia C-836 de 2001, estableció que tres decisiones uniformes dadas por la Corte Suprema, como Tribunal de Casación, sobre un mismo punto de derecho, constituyen doctrina legal más probable”, con lo cual las decisiones de dicha corporación cumplían la función de unificar las diversas interpretaciones que pueden tener las normas jurídicas.
En materia de derechos fundamentales, el Decreto 2591 de 1991 señala que uno de los propósitos de la revisión de fallos de tutela por la Corte Constitucional es la definición del alcance de los derechos (artículo 34) y la unificación de la jurisprudencia constitucional, caso en el cual se exige una carga especial de motivación en la respectiva sentencia (artículo 35).
Al respecto puede verse la Sentencia C-037 de 1996. [20] Desde la reforma constitucional de 1914, la Constitución Política señaló que el Consejo de Estado es Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, tal como quedara también establecido en la Constitución Política de 1991. En su momento la ley 11 de 1975 creó el recurso extraordinario de súplica, el cual procedía cuando las secciones del Consejo de Estado dictaban os autos interlocutorios o sentencia que contrariaban las sentencias de la Sala Plena de la corporación. [21] Corte Constitucional, sentencias C-816 de 2011 y C-588 de 2012. [22] Corte Constitucional –Snt.
C-634 de 2011. [23]Expediente: 52001-23-33-000-2012-00143-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro Demandado: Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. En Liquidación C. P. Dr. César Palomino Cortés. [24] CONSEJO DE ESTADO - SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO- SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS (12) de agosto (2019) Referencia: NULIDAD y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 540012333000201300334 01 (2308-15) Actor: Margarita Contreras [25] Folio 7. [26] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Sala Plena de Conjueces.
C.P. Dra. Carmen Anaya de Castellanos Rad. 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-2018) [27] En aplicación del principio de sostenibilidad fiscal, introducido a nuestro ordenamiento jurídico a través del Acto Legislativo No. 3 del 2011, los derechos económicos, sociales y culturales que predica la Constitución del 91 solo pueden ser garantizados a través del tiempo siempre que se garantice el mantenimiento sostenible de la deuda pública; en otras palabras, dicho instrumento constituye un medio para alcanzar de manera progresiva, las finalidades del Estado Social y Democrático de Derecho.
En tal sentido, los jueces en sus fallos deben tener en cuenta no solo las garantías de los administrados sino la sostenibilidad fiscal, en un plano en el que ninguno afecte desproporcionadamente al otro. [28] 73001-23-33-000-2017-00568-01 (5472-2018) Demandante: Nayibe Lorena Pérez Castro Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación – C.P. Jorge Iván Rincón Córdoba. [29] Ibídem. 48 Ibídem. [30] HINESTROSA, Fernando.
Tratado de las Obligaciones: Concepto, Estructura, Vicisitudes. Bogotá, Universidad Externado de Colombia. 2007. Pág. 53. [31] Ibídem. [32] Ibídem. [33] Ibídem. Pág. 55 y 56. [34] Ibídem. [35] Ibídem. Pág. 68. [36] Ibídem. Pág. 119. [37] SU-CE-SUJ-52-21-20 Rd. 150012333000201600630-01 Dte. Cándida Rosa Araque de Nacas Ddo. Colpensiones C. P. Rafael Francisco Suárez Vargas [38] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33- 000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, consejero ponente: William Hernández Gómez. ----------------------- Página1