CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., doce (12) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 68001-23-33-000-2024-00730-01 Accionante: Pilar Dayana Tibaduiza Mendoza Accionado: Municipio de Lebrija y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada en contra de la sentencia proferida el 25 de noviembre de 2024 por el Tribunal Administrativo de Santander.
I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud de tutela El 5 de noviembre de 20241 Pilar Dayana Tibaduiza Mendoza, a nombre propio, interpuso acción de tutela2 en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, igualdad, trabajo, dignidad humana y mínimo vital que considera vulnerados por el Juzgado Segundo Administrativo de Bucaramanga y por el municipio de Lebrija, con ocasión, en su orden, de a. la expedición del auto del 4 de octubre de 2024, en el marco del medio de control de nulidad de radicado 68001333300220230030500; y b. el Decreto 100-02-01-108 de 2024, por medio del cual se declaró insubsistente un nombramiento en provisionalidad. 2.
Hechos 2.1. La accionante manifiesta que con fundamento en el Acuerdo Municipal 001 de 2023, el alcalde del municipio de Lebrija expidió la Resolución 047 del 8 de junio de 2023, por medio de la cual se ajustó la planta de personal de la administración central del municipio de Lebrija, Santander y creó 6 empleos. 1 De conformidad con la anotación visible a índice 1 de SAMAI del expediente de primera instancia. 2 Índice 3 de SAMAI del expediente de primera instancia, certificado 6F7D456A393F8284 9F6F5DCDC4E74340 043B91BADF23440F 004A6B4847589A38. 2 Sentencia de segunda instancia Radicación: 68001-23-33-000-2024-00730-01 Accionante: Pilar Dayana Tibaduiza Mendoza Accionado: Municipio de Lebrija y otro 2.2.
Afirma que, por medio del Decreto 0034 de 2023 del 22 de junio de 2023, el alcalde del municipio de Lebrija la nombró en el cargo de profesional universitario psicólogo en la Secretaría de Gobierno, Seguridad y Convivencia, mientras se adelantaba el proceso de selección para la provisión definitiva del empleo. 2.3. Posteriormente, el alcalde municipal de Lebrija, Santander, profirió la Resolución 100 02-04-14 del 19 de febrero de 2024, por medio de la cual unificó el manual específico de funciones y competencias laborales de los empleos de la planta de personal de la administración municipal, sector central de dicha entidad territorial. 2.4.
Sostiene que mediante sentencia de primera instancia del 5 de junio de 2024 el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Bucaramanga, radicado 2023-00305-00, en el marco del medio de control de nulidad, declaró la nulidad del Acuerdo municipal 001 de 2023, no obstante, no fue notificada de su existencia ni mucho menos de dicha decisión. 2.5.
Indica que el 6 de agosto de 2024 le fue notificado el Decreto 100-02-01-108 de 2024, por medio del cual se declaró insubsistente su nombramiento en provisionalidad, contra el cual interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, sin embargo, a través de la Resolución 100-02-04-113 de 2024 del 26 de agosto de 2024 se declaró improcedente. 2.6.
Añade que presentó un incidente de nulidad dentro del proceso de nulidad simple, sin embargo, fue resuelto desfavorablemente el 4 de octubre de 2024 porque el despacho judicial lo consideró extemporáneo. 2.6.1. Para ello, el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Bucaramanga3 señaló que la solicitud de incidente de nulidad presentada por la hoy accionante, radicada el 13 de septiembre de 2024, fue extemporánea, porque de conformidad con el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011 debe presentarse en el término de ejecutoria de la providencia cuestionada, esto es, dentro de los 10 días siguientes a su notificación, lo cual no ocurrió. 3 Índice 63 de SAMAI del Juzgado Segundo Administrativo Oral de Bucaramanga, radicado 68001333300220230030500, certificado 9529F6D5271EFF57 6B04F2953FBBCDF0 2D32E576FD957794 C3758B2E8A5D1142. 3 Sentencia de segunda instancia Radicación: 68001-23-33-000-2024-00730-01 Accionante: Pilar Dayana Tibaduiza Mendoza Accionado: Municipio de Lebrija y otro Finalmente, también, analizó el incidente de nulidad de Michelle González Casafus y otros, en el sentido de negarlo. 3.
Fundamentos de la acción de tutela La parte accionante sostuvo: 3.1. El Decreto 100-02-01-108 de 2024 está incurso en la causal de nulidad de falsa motivación, porque si bien fue expedido con fundamento en la sentencia de primera instancia del 5 de junio de 2024 emitida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Bucaramanga, radicado 2023-00305-00, lo cierto es que dicha providencia no ha cobrado ejecutoria, comoquiera que está en curso el recurso de apelación concedido por auto del 31 de octubre de 2024.
En efecto, el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Bucaramanga mediante auto del 31 de octubre de 2024 dio cumplimiento a la sentencia de primera instancia expedida por el Tribunal Administrativo de Santander, en el marco de una acción de tutela interpuesta por el señor Marlon Ríos Calderón contra aquel juzgado y el municipio de Lebrija, en los siguientes términos: “PRIMERO: OBEDÉZCASE Y CÚMPLASE lo ordenado por el H. Tribunal Administrativo de Santander en el numeral segundo de la sentencia de tutela proferida el 25 de octubre de 2024.
SEGUNDO: CONCEDER en el efecto suspensivo el recurso de apelación interpuesto por el señor Marlon Ríos Calderón contra la sentencia de primera instancia proferida el cinco (5) de junio de dos mil veinticuatro (2024).”4 Por su parte, los actos administrativos que ordenan el retiro de un empleado nombrado en provisionalidad deben fundamentarse en circunstancias particulares, ciertas y concretas de hecho y de derecho, no obstante, esta circunstancia no se cumple en el sub lite. 3.2.
De conformidad con el criterio expuesto por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-917 de 2010, la terminación del nombramiento provisional procede por acto motivado y solo es invocar argumentos puntuales como la provisión definitiva del cargo por haberse realizado el concurso de méritos respectivo, la 4 Índice 78 de SAMAI del Juzgado Segundo Administrativo Oral de Bucaramanga, radicado 68001333300220230030500, certificado A0AC18CAC359C945 4E6C07D0CFB9EA28 D4B1476F5381B0E6 F9002E4B0A226867. 4 Sentencia de segunda instancia Radicación: 68001-23-33-000-2024-00730-01 Accionante: Pilar Dayana Tibaduiza Mendoza Accionado: Municipio de Lebrija y otro imposición de sanciones disciplinarias, la calificación insatisfactoria u otra razón específica atinente al servicio. 3.3.
El Juzgado Segundo Administrativo Oral de Bucaramanga, con ocasión del auto del 4 de octubre de 2024, vulneró sus derechos fundamentales porque negó de plano la solicitud de nulidad bajo el argumento de que se encontraba extemporánea, sin embargo, dejó de lado lo relativo a la procedencia de este trámite, pues, olvidó que nunca fue vinculada a la demanda de nulidad simple y, por tanto, la oportunidad para solicitarla también era con posterioridad a la sentencia de primera instancia. Así, desconoció el artículo 134 del CGP. 3.4.
Manifiesta que tiene a cargo la manutención de su padre, lo que le ha generado múltiples gastos adicionales a los suyos. En consecuencia, si bien existe el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para exigir el amparo del derecho, lo cierto es que “dichos procesos son demorados”, de manera que el tiempo causaría un perjuicio irremediable. 4.
Pretensiones de la acción de tutela La parte accionante solicitó textualmente lo siguiente: “Bajo las premisas anteriores, solicito la tutela judicial de los derechos fundamentales señalados y que ordene a la ALCALDÍA MUNICIPAL DE LEBRIJA en calidad de empleador lo siguiente:
PRIMERO: Se TUTELE de manera inmediata los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA JUSTICIA, DERECHO A LA DEFENSA, TRABAJO, DIGNIDAD HUMANA, MÍNIMO VITAL, IGUALDAD, ESTABILIDAD LABORAL REFORZADA, SALUD, SEGURIDAD SOCIAL y/uotros a determinarse, como quiera que en el expediente obra prueba de la vulneración o amenaza de mis derechos fundamentales por la Administración Municipal de Lebrija en virtud de la orden impartida por el JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA, Radicado 2023-00305-00.
SEGUNDO: En consecuencia, ORDENAR a la ALCALDÍA MUNICIPAL DE LEBRIJA en calidad de empleador, a reintegrarme a mi puesto de trabajo en provisionalidad en el cargo de PROFESIONAL UNIVERSITARIO PSICOLOGO, Código 219, Grado 04 adscrito a la Secretaría de Gobierno, Seguridad y Convivencia de la planta de personal de la Alcaldía de Lebrija, por una FALSA MOTIVACIÓN configurados por DEFECTO SUSTANTIVO Y EL DEFECTO PROCEDIMENTAL en la providencia cuestionada, en virtud del acto administrativo y hasta la fecha en que quede debidamente ejecutoriada la sentencia de fecha 05 de junio de 2024, proferida por el JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA, Radicado 2023-00305- 00, la cual tiene incidente de nulidad y recursos de reposición en subsidio apelación, los cuales no han sido resueltos por el A-quo y A-quem.
La falsa motivación del acto administrativo reseñado torna el uso de la facultad discrecional en arbitrariedad, conducta repudiada en un Estado Social de Derecho, donde las decisiones que adopta 5 Sentencia de segunda instancia Radicación: 68001-23-33-000-2024-00730-01 Accionante: Pilar Dayana Tibaduiza Mendoza Accionado: Municipio de Lebrija y otro la Administración y en las que se dispone de los derechos de los ciudadanos, deben guardar correspondencia con las normas que regulan esta potestad.
TERCERO: ORDENAR a la ALCALDÍA MUNICIPAL DE LEBRIJA en calidad de empleador, a cancelar indexados los salarios y acreencias laborales dejados de percibir, desde la fecha en que me declararon insubsistente el nombramiento en provisionalidad, hasta cuando se produzca el reintegro de acuerdo con lo establecido en la normatividad vigente.
CUARTO. ORDENAR al JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA, DEJAR SIN EFECTOS el auto proferido el 4 de octubre de 2024 por el Juzgado Segundo Administrativo de Bucaramanga, en cuanto negó la solicitud de vinculación de la suscrita en calidad de tercero con interés directo interpuesto dentro del proceso radicado 2023-00305, mediante la cual se declaró la nulidad del Acuerdo Municipal No. 001 del 16 de marzo de 2023, que modificó la estructura de la administración central del municipio de Lebrija y se establecieron las funciones de sus dependencias y como consecuencia, se de tramite al incidente de nulidad presentado por la suscrita, comoquiera que se radicó conforme a la Ley.”5 (Resaltado original del texto). 5.
Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición 5.1. Mediante auto del 6 de noviembre de 20246 se admitió la acción de tutela, se vinculó al señor Norberto Vásquez Villarreal y al Concejo Municipal de Lebrija y se negó la medida provisional solicitada. También se dispuso la notificación a las partes y a los vinculados. 5.2.
El municipio de Lebrija7 rindió informe, para lo cual señaló que la acción de tutela es improcedente al no cumplir con el requisito de subsidiariedad, pues la accionante debe acudir a la jurisdicción contencioso administrativo a través de los medios de control dispuestos, en aras de cuestionar la legalidad del Decreto 100- 02-01-108 de 2024.
Por su parte, afirma que no está demostrada la configuración de un perjuicio irremediable. 5.3. El Concejo municipal de Lebrija, Santander8 se refirió a los hechos que consideró relevantes y aseveró que acatará las decisiones judiciales que se dicten en el sub lite. 5.4. El Juzgado Segundo Administrativo Oral de Bucaramanga9, al contestar la presente acción, realizó un recuento de las actuaciones surtidas dentro del proceso 5 Índice 3 de SAMAI del expediente de primera instancia, certificado 6F7D456A393F8284 9F6F5DCDC4E74340 043B91BADF23440F 004A6B4847589A38, folios 13 y 14. 6 Índice 6 de SAMAI del expediente de tutela digital de primera instancia, certificado FAD7A2E1F3F41010 A98D3DA9BBEEA05B 2BAEE257EE7C33BA 4C86EC323432BF93. 7 Índice 9 de SAMAI, certificado 16E9C370E3895212 C1A293A94322DF60 D1A98FB2571CDDA4 67C5EA76468A3CE0, ibid. 8 Índice 10 de SAMAI, certificado 8DF03D5814A43ED5 9A22AD5F545A7AFD 37F3F6C1FDF3645C 10B96E3972B43E81, ibid. 9 Índice 11 de SAMAI, certificado 0696DADB638BA017 49210372E71FEE3C 10E8F1E5E61E7E48 E45B4AE3410A2E53, ibid. 6 Sentencia de segunda instancia Radicación: 68001-23-33-000-2024-00730-01 Accionante: Pilar Dayana Tibaduiza Mendoza Accionado: Municipio de Lebrija y otro 68001333300220230030500 y especialmente informó que en atención a lo dispuesto por el Tribunal Administrativo de Santander, a través del fallo de tutela de primera instancia del 25 de octubre de 2024, aquel juzgado resolvió conceder, en el efecto suspensivo, el recurso de apelación interpuesto por el señor Marlon Ríos Calderón contra la sentencia de primera instancia del 5 de junio de 2024, para lo cual atendió las consideraciones particulares que estudió el tribunal, alusivas a las circunstancias que rodeaban al señor Ríos Calderón, en su condición de padre cabeza de hogar. 5.5.
El señor Norberto Vásquez Villarreal no se pronunció.10 6. Fallo de tutela de primera instancia El 25 de noviembre de 202411 el Tribunal Administrativo de Santander declaró improcedente la acción de tutela contra el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Bucaramanga y negó el amparo solicitado frente a las actuaciones del municipio de Lebrija, Santander.
El a quo constitucional sostuvo que la acción de tutela contra el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Bucaramanga es improcedente al no cumplir con el requisito de subsidiariedad, porque contra el auto que decida desfavorablemente la solicitud de nulidad de un proceso, el interesado debe interponer los recursos ordinarios y extraordinarios, pues de acuerdo con el artículo 242 del CPACA el recurso de reposición procede contra todos los autos, entre esos, el que decida sobre la nulidad propuesta, salvo norma legal en contrario.
Sin embargo, la accionante no recurrió el auto del 4 de octubre de 2024. Por su parte, el Decreto 100-02-01-108 del 6 de agosto de 2024 no adolece de falsa motivación, comoquiera que la actora no agotó los recursos procedentes contra el auto que negó la nulidad propuesta dentro del proceso de simple nulidad; por consiguiente, en el marco de esta acción de tutela, no es posible discutir la firmeza de la sentencia que dio lugar a la desvinculación de la accionante. 10 Luego de efectuar la consulta en SAMAI, no se encontró registro alguno de que el señor Norberto Vásquez Villarreal hubiera rendido informe, pese a la notificación electrónica surtida visible índice 8 de SAMAI, ibid. 11 Índice 14 de SAMAI del expediente de tutela de primera instancia, certificado DA015BD09AF9B33F FDBDA94758CA00CA 9F9A2EA2D9DCFC1C F08A5EC00086CB1E. 7 Sentencia de segunda instancia Radicación: 68001-23-33-000-2024-00730-01 Accionante: Pilar Dayana Tibaduiza Mendoza Accionado: Municipio de Lebrija y otro Por otro lado, afirmó que el acto de desvinculación de la accionante se fundamenta en el cumplimiento de una sentencia judicial, lo que excluye su control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
De esta manera, la acción de tutela procedería como mecanismo definitivo, sin embargo, al analizar los reparos formulados frente a dicho acto, ninguno de ellos fue demostrado. En efecto, la accionante no demostró que el municipio demandado tuviera conocimiento de las presuntas condiciones de vulnerabilidad que alega, ni de su calidad de jefe de hogar y tampoco lo acreditó en el proceso.
Asimismo, respecto a las obligaciones crediticias, estas no constituyen, por sí mismas, una situación que amerite protección constitucional, porque está probado que es una persona joven sin impedimentos para desempeñar actividades laborales productivas. Por lo tanto, negó el amparo solicitado frente a las actuaciones del municipio de Lebrija, Santander. 7.
Razones de la impugnación Inconforme con la decisión, la parte accionante presentó escrito de impugnación12, en el que argumentó lo siguiente: 7.1. La acción de tutela sí es procedente contra el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Bucaramanga al cumplir el requisito de subsidiariedad, porque la accionante agotó todos los medios de defensa judiciales ordinarios, lo que conllevó a presentar la acción constitucional como medio transitorio para precaver un perjuicio irremediable y así proteger los derechos fundamentales incoados. 7.2.
El Decreto 100-02-01-108 de 2024 está incurso en la causal de nulidad de falsa motivación, porque si bien fue expedido con fundamento en la sentencia de primera instancia del 5 de junio de 2024 emitida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Bucaramanga, radicado 2023-00305-00, lo cierto es que dicha providencia no ha cobrado ejecutoria, comoquiera que está en curso el recurso de apelación concedido por auto del 31 de octubre de 2024.
En consecuencia, no es procedente su desvinculación laboral. 7.3. Sí se acreditó que tiene a cargo la manutención de su padre, lo que le ha generado incurrir en múltiples gastos adicionales. Si bien no se aportó registro civil 12 Índice 2 de SAMAI, certificado 92352E6304D49EC3 E8AF2BF8450BBE04 D044E33F750C674A F98E0CE79F5935E5. 8 Sentencia de segunda instancia Radicación: 68001-23-33-000-2024-00730-01 Accionante: Pilar Dayana Tibaduiza Mendoza Accionado: Municipio de Lebrija y otro de nacimiento que acreditara el parentesco, la autoridad judicial, en uso de las facultades, puede requerir allegarlo con el fin de dictar fallo de fondo ajustado a derecho.
Por lo tanto, una persona que sea el único proveedor de sus familiares vulnerables enfrenta una situación de vulnerabilidad mayor con la pérdida de su salario, en la medida en que sus familiares sufrirán un menoscabo en su mínimo vital. 8. Trámite de la acción de tutela en segunda instancia Mediante auto del 20 de marzo de 202513 el a quo concedió la impugnación. II.
CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución Política, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado 080 de 2019 esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 25 de noviembre de 2024 por el Tribunal Administrativo de Santander. 2.
Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad. En caso afirmativo, se establecerá si se incurrió en la vulneración de los derechos fundamentales invocados. 3. La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos 13 Índice 33 de SAMAI del expediente de primera instancia, certificado 10A3E6E70D2D3EA2 DB16B152274925B5 915DD5ABE1E6CCFF 7FB3FEEEE474629C. 9 Sentencia de segunda instancia Radicación: 68001-23-33-000-2024-00730-01 Accionante: Pilar Dayana Tibaduiza Mendoza Accionado: Municipio de Lebrija y otro requisitos de procedibilidad14 y de procedencia15 con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.
El cumplimiento del requisito de subsidiariedad en el caso concreto 4.1. El inciso 3 del artículo 86 de la Constitución Política claramente expresa que la acción de tutela resulta procedente cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial. Sin embargo, la Corte Constitucional ha señalado que la solicitud de amparo procede de forma excepcional i) cuando a pesar de existir otros mecanismos, estos no son idóneos ni eficaces para la protección de los derechos fundamentales, o ii) cuando se ejerce para evitar la causación de un perjuicio irremediable.
En el primero de los casos la orden de protección sería definitiva y, en el segundo, transitoria. 4.2. En el sub examine la interesada, en primer lugar, considera que sus derechos fundamentales fueron transgredidos con ocasión de la expedición del auto del 4 de octubre de 2024 por medio del cual el Juzgado Segundo Administrativo de Bucaramanga, entre otras cosas, señaló que la solicitud de incidente de nulidad presentada por la hoy accionante fue extemporánea. 4.3.
La Sala advierte que el requisito general de subsidiariedad no se satisface, porque, por un lado, de acuerdo con el artículo 242 del CPACA el recurso de reposición procede contra todos los autos, entre esos el que decida sobre la nulidad propuesta, salvo norma legal en contrario. Por su parte, cuando se niegue la vinculación de un tercero, el solicitante deberá interponer el recurso de apelación, tal como lo prevé el artículo 243.6 ibidem.
No obstante, tras revisar el expediente digital del proceso ordinario de nulidad simple, esta Subsección encuentra que el auto del 4 de octubre de 2024 no fue objeto de reproche alguno por parte de la señora Tibaduiza Mendoza, de manera 14 De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 15 Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. 10 Sentencia de segunda instancia Radicación: 68001-23-33-000-2024-00730-01 Accionante: Pilar Dayana Tibaduiza Mendoza Accionado: Municipio de Lebrija y otro que no ejerció sus derechos de defensa y contradicción en las oportunidades procesales establecidas para ello.
Por otro lado, tampoco se satisface el requisito de subsidiariedad porque si bien la señora Tibaduiza, en el escrito de impugnación, manifiesta que la presente acción de tutela es el único mecanismo de defensa judicial al que puede acudir; lo cierto es que el 31 de octubre de 202416 el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Bucaramanga, en virtud de una sentencia de tutela proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, emitió auto a través del cual concedió en el efecto suspensivo un recurso de apelación interpuesto por el señor Marlon Ríos Calderón contra la sentencia del 5 de junio de 2024, dentro del medio de control de nulidad de radicado 68-001-3333-002-2023-00305-00, en los siguientes términos: “Finalmente, es preciso indicar que, como es sabido, la decisión y órdenes contenidas en la parte resolutiva de las sentencias de tutela siempre tienen efectos “inter partes”, en tal virtud la concesión del recurso de apelación a favor del señor Marlon Ríos Calderón en contra de la sentencia proferida por el Despacho el 5 de junio de 2024, dentro del medio de control de la referencia, obedece estrictamente a las consideraciones particulares que estudió el Ad Quem en el fallo de tutela antes referenciado, alusivas a las circunstancias especiales que rodean al señor Marlon Ríos Calderón en su condición de padre cabeza de hogar, por lo que NO puede entenderse que sus efectos puedan extenderse a las doce personas que, junto con el señor Marlon Ríos Calderón, interpusieron el recurso de apelación el 19 de junio de 2024.”17 Ahora, es preciso señalar que en el recurso de apelación en comento, entre otras cosas, se expuso: “En la sentencia del cinco (5) de junio de dos mil veinticuatro (2024) es posible observar que el despacho determina como problema jurídico, el siguiente ¿El concejo municipal de Lebrija en el trámite para el estudio, análisis, discusión y aprobación del acuerdo No. 001 de 2003 “por el cual, se modifica la estructura de la administración central del municipio de Lebrija y se señalan las funciones de sus dependencias”, actuó ceñido a la normatividad superior o, si por el contrario, en el procedimiento de aprobación del mismo, se vulneraron o desconocieron disposiciones jurídicas que se enlistaron y bajo los conceptos que se indicaron en la demandas instauradas por el señor Norberto Vásquez Villarreal? Como consecuencia señala: Esta Unidad Judicial dirá que, en la aprobación del acuerdo acá demandado, se vulneró lo señalado en el artículo 73 de la Ley 136 de 1994, en conjunción con lo dispuesto en el 91 del Acuerdo 019 de 2018 del concejo municipal de Lebrija […] […] Conforme se observa de la Ley, para que un proyecto sea Acuerdo, debe aprobarse en dos debates y contrario a lo expuesto por el Despacho judicial, NO EXISTE IRREGULARIDAD ALGUNA DERIVADA DE LA RADICACIÓN DE LA PONENCIA […] 16 Índice 78 de SAMAI del Juzgado Segundo Administrativo Oral de Bucaramanga, radicado 68001333300220230030500, certificado A0AC18CAC359C945 4E6C07D0CFB9EA28 D4B1476F5381B0E6 F9002E4B0A226867. 17 Índice 78 de SAMAI del Juzgado Segundo Administrativo Oral de Bucaramanga, radicado 68001333300220230030500, certificado A0AC18CAC359C945 4E6C07D0CFB9EA28 D4B1476F5381B0E6 F9002E4B0A226867. 11 Sentencia de segunda instancia Radicación: 68001-23-33-000-2024-00730-01 Accionante: Pilar Dayana Tibaduiza Mendoza Accionado: Municipio de Lebrija y otro […] NO EXISTIÓ DEBATE JURÍDICO SOBRE LOS ELEMENTOS PROPIOS DE LA REESTRUCTURACIÓN. […] […] Otro evento particular que no fue considerado por el Despacho Judicial es lo relacionado con las SITUACIONES JURÍDICAS CONSOLIDADAS EN RELACIÓN CON LOS NOMBRAMIENTOS EN PROVISIONALIDAD que se dan con ocasión al acuerdo municipal No. 001 de 2023. […] […] De hecho, el Despacho Judicial de cara al pronunciamiento que realizó el municipio de Lebrija en la medida cautelar se tiene que CONOCÍA de las situaciones jurídicas consolidadas, y en tal sentido, NO realizó pronunciamiento alguno al respecto NI tampoco frente a la falta de legitimación en la causa expuesta por el ente territorial”.18 4.4.
Revisado el sistema SAMAI del Tribunal Administrativo de Santander, medio de control de nulidad de radicado 68-001-3333-002-2023-00305-0119, a índice 6 se observa que el 20 de marzo de 2025 aquel tribunal admitió el recurso de apelación “interpuesto oportunamente por la parte demandada contra la Sentencia de Primera instancia de fecha cinco (05) de junio de dos mil veinticuatro (2024), proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bucaramanga.”20.
De la consulta realizada en el sistema SAMAI se colige que el referido recurso aún no ha sido resuelto, de manera que dicho proceso se encuentra en trámite y no se ha expedido una decisión que le ponga fin. 4.5. Esta Subsección precisa que no se puede desconocer que la jurisprudencia constitucional ha sido enfática y reiterativa en señalar que “la acción de tutela no procede de manera directa cuando el asunto está en trámite”21.
Lo contrario, llevaría a desnaturalizar al mecanismo tutelar y a que el juez constitucional incurra en una intromisión en asuntos que no son de su competencia, pues la Corte Constitucional ha sostenido lo siguiente: “De ningún modo es admisible, entonces, que quien resuelve sobre la tutela extienda su poder de decisión hasta el extremo de resolver sobre la cuestión litigiosa que se debate en un proceso, o en relación con el derecho que allí se controvierte.
No puede, por tanto, proferir resoluciones o mandatos que interfieran u obstaculicen diligencias judiciales ya ordenadas por el juez de conocimiento, ni modificar providencias por él dictadas, no solamente por cuanto ello representaría una invasión en la órbita autónoma del juzgador y en la independencia y desconcentración que caracterizan a la administración de justicia (artículo 228 C.N.), sino porque, al cambiar inopinadamente las reglas predeterminadas por la ley en cuanto a las formas propias de cada juicio 18 Índice 31 de SAMAI del Juzgado Segundo Administrativo Oral de Bucaramanga, radicado 68001333300220230030500, certificado CBB30790B1184C80 DA3A318122609A98 111FB8B64C8EE3FD 6B8DECADA49F252E. 19 Visible en el siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=680013333002202300305016800123, revisado el 28 de abril de 2025. 20 Índice 6 de SAMAI del Tribunal Administrativo de Santander, radicado 68-001-3333-002-2023-00305-01, certificado 1366F9231D18B4BE F23CD864D51DE539 78E38124B55AE058 930406232E6AD27C. 21 Corte Constitucional, sentencia T-103 de 2014.
Es de anotar que ya desde la sentencia C-543 de 1992 se dejó sentado este postulado. 12 Sentencia de segunda instancia Radicación: 68001-23-33-000-2024-00730-01 Accionante: Pilar Dayana Tibaduiza Mendoza Accionado: Municipio de Lebrija y otro (artículo 29 C.N.), quebrantaría abierta y gravemente los principios constitucionales del debido proceso.
Lo anterior sin tener en cuenta la ostensible falta de competencia que podría acarrear la nulidad de los actos y diligencias producidos como consecuencia de la decisión con los consiguientes perjuicios para las partes, la indebida prolongación de los procesos y la congestión que, de extenderse, ocasionaría esta práctica en los despachos judiciales.”.22 Bajo esta línea argumentativa, no cabe duda de que el juez de tutela no puede concebirse ni actuar como juzgador de instancia o de conocimiento, sobre la necesidad de reconocer la primacía de derechos fundamentales, por cuanto el ordenamiento jurídico ha dotado de diferentes instrumentos y recursos a las partes para salvaguardar sus intereses, siendo estos a los cuales debe ceñirse el interesado, por ser idóneos y eficaces para la defensa de sus derechos. 4.6.
Ahora, en lo que corresponde al perjuicio irremediable, la Sala tampoco advierte su acaecimiento23, pues a pesar de que la solicitante puso de presente que tiene a cargo la manutención de su padre, lo que le ha generado incurrir en múltiples gastos adicionales a los suyos, y que, afirma, si bien no se aportó registro civil de nacimiento que acreditara el parentesco, la autoridad judicial, en uso de las facultades, puede requerir allegarlo; no se presentan argumentos específicos tendientes a demostrar en qué medida se configura el presunto perjuicio irremediable alegado.
Así, la Sala halla la razón al a quo constitucional cuando afirmó que respecto a las obligaciones crediticias que la accionante alega tener, aquellas no constituyen, por sí mismas, una situación que amerite protección constitucional, porque está probado que no son impedimentos o limitaciones para desempeñar actividades laborales. 5.
Por otro lado, la accionante manifiesta que el Decreto 100-02-01-108 de 2024 está incurso en la causal de nulidad de falsa motivación, porque si bien fue expedido con fundamento en la sentencia de primera instancia del 5 de junio de 2024 emitida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Bucaramanga, radicado 2023- 00305-00, lo cierto es que dicha providencia no ha cobrado ejecutoria.
Lo anterior, afirma, aunado a que, en su concepto, aquel acto administrativo es de ejecución. 22 Sentencia C-543 de 1992. 23 Ha señalado la Corte Constitucional que en la valoración del perjuicio irremediable se exige que este sea (i) cierto, en el entendido de que exista plena certeza y convicción de la amenaza o vulneración del derecho invocado;
(ii) con una alta probabilidad de ocurrencia, pues no puede tratarse de una simple conjetura hipotética o percepción del solicitante; y (iii) inminente, de modo que esté por suceder en un tiempo cercano, por lo que no se trata de una mera expectativa. Ver Corte Constitucional, sentencia T-425 de 2019. 13 Sentencia de segunda instancia Radicación: 68001-23-33-000-2024-00730-01 Accionante: Pilar Dayana Tibaduiza Mendoza Accionado: Municipio de Lebrija y otro 5.1.
Esta Subsección advierte que la señora Tibaduiza Mendoza se dirige a cuestionar la legalidad del Decreto 100-02-01-108 del 6 de agosto de 2024,24 mediante el cual el alcalde del municipio de Lebrija, Santander, declaró “insubsistente un nombramiento en provisionalidad”. En ese orden, se observa que los fundamentos de hecho y de derecho plasmados en aquel acto, entre otros, son: i) mediante el parágrafo 2.° del artículo 42 del Acuerdo municipal 001 de 16 de marzo de 2023, el Concejo municipal de Lebrija, Santander, aprobó la modificación de la estructura municipal; ii) la sentencia del 5 de junio de 2024 emitida en el marco del proceso de nulidad de radicado 2023- 00305-00 había cobrado ejecutoria el 26 de junio de 2024; iii) con fundamento en el Decreto 100-02-01-108 del 6 de agosto de 2024, fue expedida la Resolución 047 del 8 de junio de 2023 a través de la cual se ajustó la planta de personal de la administración central y se crearon 6 cargos de profesional universitario, código 219, grado 04, sin embargo esta última perdió su ejecutoriedad y por lo tanto, aquel empleo carece de fundamentos de hechos y de derecho; iv) citó el inciso 2.° del artículo 189 del CPACA; y v) trajo a colación la sentencia SU-917 de 2010 emitida por la Corte Constitucional.
Expuesto lo anterior, la Sala advierte que los actos administrativos de ejecución han sido definidos por esta corporación en los siguientes términos: “[…] a la categoría de acto que no ponen fin a la actuación administrativa se suman los de ejecución de decisiones administrativas o jurisdiccionales, en la medida en que éstos tampoco entrañan la manifestación de la voluntad de la administración sino que, por el contrario, se limitan a materializar o, como su nombre lo sugiere, ejecutar las decisiones que con anterioridad, la administración o una autoridad judicial hayan adoptado a través de verdaderos actos conclusivos del procedimiento administrativo o providencias judiciales según el caso.”25 Asimismo, esta corporación ha sostenido que: “Sin perjuicio de lo antes expuesto, el Consejo de Estado ha precisado que, excepcionalmente, los actos de ejecución pueden ser objeto de control judicial, en los siguientes casos: […] cuando [e]stos i) se apartan de la decisión judicial, ii) se abstienen de dar cumplimiento a la misma, iii) se introducen modificaciones sustanciales al acto administrativo o a la sentencia judicial que se pretenda ejecutar y/o iv) se presentan circunstancias que afectan la competencia de la entidad demandada o condenada.
Lo anterior por cuanto en el caso de presentarse cualquiera de los eventos atrás 24 Índice 3 de SAMAI del expediente de primera instancia, certificado 6F7D456A393F8284 9F6F5DCDC4E74340 043B91BADF23440F 004A6B4847589A38, folios 47 al 53. 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 14 de noviembre de 2013, radicado 05001-23-31-000- 2003-00490-01(2277-12). 14 Sentencia de segunda instancia Radicación: 68001-23-33-000-2024-00730-01 Accionante: Pilar Dayana Tibaduiza Mendoza Accionado: Municipio de Lebrija y otro enumerados, se altera, adiciona, modifica o suprime la voluntad real de la administración de justicia y se genera una nueva situación jurídica para el administrado, susceptible de control de legalidad.
En este orden de ideas, los actos administrativos de ejecución solo serán enjuiciables cuando creen, modifiquen o extingan una situación jurídica particular, aspectos que lo convierten en un acto administrativo susceptible de control ante esta jurisdicción.”26 (Resaltado original del texto). Bajo esta línea argumentativa, tras la lectura de la parte motiva del Decreto 100-02- 01-108 del 6 de agosto de 2024, en criterio de la Sala aquel, prima facie, no posee el carácter de ejecución propiamente dicho, no obstante, en atención a la naturaleza residual y subsidiaria de la acción de tutela, la accionante dispone del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contemplado en el artículo 138 del CPACA, en aras de que sea el juez ordinario quien determine la naturaleza jurídica de dicho acto y si es del caso su legalidad, con base en los procedimientos establecidos por el legislador y en el acervo probatorio propio del proceso judicial ordinario.
Adicionalmente, la Ley 1437 de 2011 trae consigo herramientas como las medidas cautelares o las medidas cautelares de urgencia27, si de las particularidades del caso se advierte la necesidad de una intervención perentoria de la autoridad judicial28. 6. Por lo expuesto, la Sala modificará el fallo impugnado con el fin de precisar que se declarará la improcedencia de la acción de tutela por no cumplirse el requisito de subsidiariedad, en los términos expuestos.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR la sentencia de tutela del 25 de noviembre de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander que negó la solicitud de 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 14 de mayo de 2020, radicado 25000-23-42-000-2017- 06031-01(5554-18) 27 Sobre la medida cautelar de urgencia se ocupa el artículo 234 de la Ley 1437 de 2011, al disponer que desde la presentación de la solicitud y sin previa notificación a la otra parte, el Juez o Magistrado Ponente podrá adoptar una medida cautelar, cuando cumplidos los requisitos para adoptarla, se evidencie que por su urgencia, no es posible agotar el trámite previsto en el artículo 233 ejusdem.
Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 13 de mayo de 2014, radicado No. 11001-03-25-000-2014-00360-00(1131-14), C.P. Gerardo Arenas Monsalve. 28 Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-425 de 2019. 15 Sentencia de segunda instancia Radicación: 68001-23-33-000-2024-00730-01 Accionante: Pilar Dayana Tibaduiza Mendoza Accionado: Municipio de Lebrija y otro amparo frente a las actuaciones del municipio de Lebrija, Santander y declaró improcedente la acción de tutela contra el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Bucaramanga, para, en su lugar, declarar su improcedencia por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala ADRIANA POLIDURA CASTILLO NICOLÁS YEPES CORRALES Consejera de Estado Consejero de Estado