Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA CUARTA ESPECIAL DE DECISIÓN Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D. C., diecisiete (17) de julio de dos mil veintiséis (2026) Medio de control: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-15-000-2025-02264-00 Demandante: CAMPOLLO SAS Providencia objeto de revisión: SENTENCIA DE 8 DE AGOSTO DE 2024, PROFERIDA POR EL CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN CUARTA Asunto: Causal quinta de revisión – nulidad originada en la sentencia. Improcedencia del recurso para discutir los fundamentos jurídicos de la decisión judicial.
SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala procede a resolver la demanda que contiene el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la empresa Campollo SAS contra la sentencia del 8 de agosto de 2024, proferida por la Sección Cuarta de esta corporación1. Lo anterior, de conformidad con lo establecido en el artículo 249 del CPACA2, en concordancia con los artículos 125.2 y 111.2 ibidem, así como el artículo 29.1 del Acuerdo n. º 080 de 2019, que contiene el reglamento de esta Corporación. Mediante auto del 29 de mayo de 2025, el recurso fue inadmitido3.
Subsanados los aspectos advertidos, en providencia de 15 de agosto siguiente, se dispuso su admisión4 y el 26 de septiembre del mismo año se dictó auto de pruebas5. 1 En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 13001-23-33-000-2017-00859-01. 2 «De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión.» 3 Al no encontrarse acreditado el presupuesto establecido en el artículo 162 numeral 8 de la Ley 1437 de 2011. 4 Allí se ordenó correr traslado de la demanda y sus anexos al municipio de Arjona (Bolívar) y al Ministerio Público.
Asimismo, se ofició a las autoridades judiciales que conocieron el proceso ordinario para que remitieran copia integra digital del mismo. 5 En ella se dispuso a tener como pruebas los documentos allegados con el recurso extraordinario de revisión. 2 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02264-00 Demandante: Campollo SAS Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.
ANTECEDENTES 1.1. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 1. La sociedad Campollo SAS ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del municipio de Arjona (Bolívar), con el fin de que se anularan los siguientes actos expedidos por el ente territorial, a saber: i) la Liquidación Oficial de Aforo del impuesto de degüello del 31 de enero de 2017, que determinó el tributo a cargo de la recurrente por los meses de enero a diciembre de 2012 a 2015, así como de enero a octubre de 2016; y ii) el auto del 7 de abril de 2017, que inadmitió por extemporáneo el recurso de reconsideración interpuesto en contra del anterior acto administrativo. 2.
La parte actora afirmó que, por disposición de los artículos 39 de la Ley 14 de 1983 y 259 del Decreto Ley 1333 de 1998, el ente territorial no podía gravar con el impuesto de «degüello de ganado menor» la actividad avícola primaria que realiza. Además, señaló que se le notificó de forma indebida la liquidación oficial de aforo, razón por la que interpuso el recurso de reconsideración de forma extemporánea. 3.
En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se declarara que la empresa no era sujeto pasivo del impuesto de degüello de ganado menor y, en caso de que hubieran cancelado alguna suma, se ordenara la devolución de los correspondientes dineros. 4. En primera instancia, la demanda correspondió a la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Bolívar, autoridad judicial que, en sentencia del 15 de mayo de 2023, accedió a las pretensiones de la demanda.
Para fundamentar su decisión, expuso que la liquidación oficial de aforo fue notificada indebidamente, en tanto el acto administrativo fue enviado a la dirección de notificaciones de la sociedad y no a la de su apoderado, pese a que la empresa había autorizado esta última, por lo que esta se tornaba prevalente para tales efectos en materia tributaria. 5.
De acuerdo con el tribunal, este hecho vulneró de manera grave los derechos al debido proceso y de defensa de la parte actora, dado que ello le impidió interponer el recurso de reconsideración en tiempo, lo que derivó en su inadmisión. 6. Contra la anterior providencia, el municipio de Arjona interpuso el recurso de apelación. En su sentir, el a quo incurrió en un exceso ritual manifiesto al afirmar que la notificación de la liquidación oficial de aforo fue realizada de forma indebida, al haberse enviado a la dirección de la sociedad y no a la de su apoderado, máxime cuando aquella suministró las dos direcciones de notificaciones en el trámite administrativo. 3 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02264-00 Demandante: Campollo SAS Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7.
Por su parte, la Sección Cuarta de esta corporación resolvió la alzada mediante providencia del 8 de agosto de 2024, en la que revocó la decisión de primer grado y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. Como sustento de su decisión, la autoridad judicial reconoció que, aun cuando la notificación de la liquidación oficial fue realizada a una dirección distinta a la informada durante el procedimiento administrativo, esa irregularidad fue subsanada, pues el apoderado de la sociedad se notificó por conducta concluyente el 4 de abril de 2017. 8.
En vista de ello, estudió de fondo los cargos de la demanda y concluyó que la sociedad Campollo SAS sí podía ser sujeto pasivo del impuesto de degüello. 9. Lo anterior, por cuanto, si bien el literal a) del numeral 2 del artículo 39 de la Ley 14 de 1983 establece la prohibición de gravar la actividad agrícola primaria, tal proscripción era aplicable para impuestos como el de Industria y Comercio (ICA), y no el de degüello.
Para la Sección Cuarta, una interpretación contraria, como la propuesta por la demandante, le restaría eficacia al hecho generador de este último tributo, lo que, a su vez, desconocería el efecto útil de la norma. 10. La sentencia fue notificada por correo electrónico a los sujetos procesales el 12 de agosto de 20246. 1.2. Recurso extraordinario de revisión 11.
La sociedad Campollo SAS interpuso recurso extraordinario de revisión, con el que pretende que se infirme la sentencia proferida el 8 de agosto de 2024 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado7. En su criterio, en este caso se configura la causal de revisión establecida en el numeral 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)8 porque considera que se le vulneró el derecho fundamental al debido proceso ante el desconocimiento de los límites y prohibiciones de los departamentos y municipios en materia tributaria, según lo dispuesto por el artículo 39 de la Ley 14 de 1983. 12.
Para sustentar su afirmación, indicó que la Sección Cuarta del Consejo de Estado incurrió en un defecto sustantivo por indebida interpretación y aplicación de lo dispuesto en el literal a) del numeral 2 del artículo 39 de la Ley 14 de 1983, toda vez que no tuvo en cuenta su sentido literal y le impuso mayores barreras o limitaciones a las contempladas por el legislador. 13.
En concreto, adujo que de la norma en mención se advierte que las actividades primarias, agrícolas y avícolas no debían soportar ninguna clase de gravamen departamental, ni municipal, independientemente de su denominación; 6 Cfr. Samai índice 32. Exp 13001-23-33-000-2017-00859-01. 7 Índice SAMAI núm. 2. 8 «ARTÍCULO 250. Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: […] 5.
Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.». 4 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02264-00 Demandante: Campollo SAS Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co esto es, impuesto, tasa o contribución. Igualmente, mencionó que, por mandato del artículo 338 de la Constitución Política y el principio de reserva de ley, si la intención del legislador hubiera sido establecer excepciones a la prohibición descrita, lo hubiera hecho expresamente, como en efecto ocurrió en los literales c) y d) del numeral 2 del artículo 39 de la Ley 14 de 19839.
No obstante, ello no sucedió en lo que concierne al impuesto de degüello. 14. Aunado a lo anterior, aseguró que al fallador de segunda instancia no le estaba dado aplicar una interpretación de la norma distinta a la gramatical, en tanto su contenido es claro y no ofrece ninguna duda o incertidumbre. Por consiguiente, consideró que el ad quem debió colegir que las actividades primarias agrícolas, ganaderas y avícolas no debían soportar ninguna clase de gravamen departamental ni municipal. 15.
Por lo demás, cuestionó que la Sección Cuarta hubiese limitado el alcance del artículo 39 de la Ley 14 de 1983 al ICA. De acuerdo con el recurrente, aquello tuvo como sustento que la referida disposición se ubica en el capítulo II («Impuesto de Industria y Comercio») de dicho estatuto legal. Sin embargo, en su opinión, esa hermeneútica carece de sentido, pues, si esa hubiese sido la intención del legislador, la norma no habría incluido a los departamentos, toda vez que el ICA es un impuesto municipal. 16.
Finalmente, alegó que, al habérsele dado una interpretación distinta a dicha disposición, de manera arbitraria y caprichosa, se desconoció la dimensión sustancial del derecho fundamental al debido proceso, lo que le generó un perjuicio irremediable, máxime cuando la Ley 20 de 1908, relacionada con el impuesto de degüello, se encuentra completamente derogada y, por tanto, no es cierto que deba garantizarse su efecto útil. 1.3.
Contestaciones al recurso extraordinario de revisión 17. El Tribunal Administrativo de Bolívar y la Secretaría de la Sección Cuarta remitieron el link de acceso al expediente digital del proceso de nulidad y restablecimiento identificado con el radicado: 13001-23-33-000-2017-00859- 00/01. 18. La Procuraduría Delegada de intervención 10 – Quinta ante el Consejo de Estado afirmó que el recurso extraordinario de revisión no está previsto para revertir decisiones que incurrieron en errores judiciales, tales como la inadecuada valoración de pruebas o la incorrecta aplicación de la norma correspondiente.
En esa medida, precisó que este mecanismo no es una oportunidad para reabrir un debate propio de las instancias, suplir las deficiencias probatorias, ni cuestionar los fundamentos jurídicos de una sentencia. 9 Estos literales contemplan como excepciones al ICA, por ejemplo, «la explotación de canteras y minas diferentes de sal, esmeralda, metales preciosos», «los establecimientos educativos públicos, las entidades de beneficiencia, los sindicatos», entre otras. 5 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02264-00 Demandante: Campollo SAS Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19.
En todo caso, afirmó que no hubo vulneración al debido proceso por interpretación indebida del numeral 2 del artículo 39 de la Ley 14 de 1983, en tanto la prohibición allí contenida no concierne al impuesto de degüello. 20. El municipio de Arjona guardó silencio. 1.4. Intervención posterior del recurrente 21. Por su parte, CAMPOLLO SAS allegó memorial mediante el cual puso de presente que el municipio de Arjona no contestó la demanda contentiva del presente recurso.
En esa medida, trajo a colación el artículo 97 del Código General del Proceso (aplicable por remisión del artículo 36 del CPACA) y solicitó que tal conducta omisiva se tuviera como indicio grave en su contra. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 22. La Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la parte recurrente contra la sentencia dictada el 8 de agosto de 2024 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 13001-23-33-000-2017- 00859-01.
Esto, por cuanto la causal establecida en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 no se configura en el presente asunto. 2.1. Cuestión previa 23. Como viene de verse, la parte recurrente allegó memorial en el que solicitó la aplicación de lo dispuesto en el artículo 97 del Código General del Proceso10. Por ende, pidió que la ausencia de contestación de la demanda por parte del municipio de Arjona fuera valorada como un indicio grave en su contra. 24.
Al respecto, la Sala advierte que no accederá a la referida solicitud por dos razones. La primera, es que este es un mecanismo extraordinario cuya finalidad no es reabrir el litigio originario, sino revisar si se configura una causal taxativa de revisión respecto de una providencia ejecutoriada; de ahí que, ni las cargas procesales propias de los procesos ordinarios, ni las consecuencias por su desatención, operan de manera automática. 10«ARTÍCULO
97. FALTA DE CONTESTACIÓN O CONTESTACIÓN DEFICIENTE DE LA DEMANDA. La falta de contestación de la demanda o de pronunciamiento expreso sobre los hechos y pretensiones de ella, o las afirmaciones o negaciones contrarias a la realidad, harán presumir ciertos los hechos susceptibles de confesión contenidos en la demanda, salvo que la ley le atribuya otro efecto.
La falta del juramento estimatorio impedirá que sea considerada la respectiva reclamación del demandado, salvo que concrete la estimación juramentada dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación del requerimiento que para tal efecto le haga el juez». 6 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02264-00 Demandante: Campollo SAS Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25.
La segunda es que, al tenor de lo dispuesto en el artículo 253 del CPACA, la contestación del extremo procesal demandado en este trámite es potestativa11. Luego, es posible inferir que el propio legislador descargó a la parte contraria del deber de pronunciarse sobre el recurso extraordinario y de las consecuencias que tal conducta puede generar, a diferencia de lo que ocurre para los procesos declarativos. 26.
Por consiguiente, no es posible trasladar a este proceso las consecuencias jurídicas de la no contestación de la demanda como lo pide el extremo recurrente. 2.2. Oportunidad en la interposición del recurso 27. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011, el recurso deberá presentarse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la sentencia judicial, salvo que se invoquen las causales contenidas en los ordinales 3 y 4 del artículo 250 del CPACA. 28.
En el presente caso, se propone como causal de revisión la consagrada en el ordinal 5 ibidem y, por tanto, el término para interponer el recurso extraordinario es de un año. 29. De acuerdo con lo anterior, el recurso sub examine fue presentado de forma oportuna. En efecto, la sentencia de segunda instancia controvertida fue expedida el 8 de agosto de 2024 y notificada personalmente por mensaje de datos el 12 del mismo mes y año. En tal sentido, su ejecutoria ocurrió el 20 de agosto siguiente y el demandante interpuso la demanda el 21 de abril de 2025, es decir, dentro del plazo señalado en el artículo 251 ibidem. 2.3.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del recurso extraordinario de revisión 30. El recurso extraordinario de revisión es una excepción a los principios de cosa juzgada y de inmutabilidad de las sentencias, en tanto permite controvertir fallos ejecutoriados, a fin de que se subsanen determinadas irregularidades o ilegalidades. 31.
Por ello, su principal finalidad corresponde al restablecimiento de la justicia real y material como valor fundante del Estado de derecho12, por lo que este mecanismo no constituye una nueva instancia procesal. De allí que su procedencia sea excepcional. 11 «ARTÍCULO 253. TRÁMITE. <Artículo modificado por el artículo 69 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> Recibido el expediente, el magistrado ponente resolverá sobre la admisión del recurso. […] Admitido el recurso, este auto se notificará personalmente a la otra parte y al Ministerio Público para que lo contesten dentro de los diez (10) días siguientes, si a bien lo tienen, y pidan pruebas. [Énfasis de la Sala] 12 Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-520 de 2009, C-418 de 1994 y C-247 de 1997». 7 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02264-00 Demandante: Campollo SAS Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32.
En efecto, el recurso se encuentra sujeto al estricto, riguroso y ajustado cumplimiento de las causales que expresamente ha previsto el legislador, sin que sea dable ampliarlas mediante interpretación analógica, con lo cual se busca evitar que el mismo se convierta en una tercera instancia y se utilice para remediar equivocaciones en que hubiera podido incurrir alguna de las partes o para controvertir juicios de valor del fallador13.
Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación ha considerado lo siguiente: […] El recurso extraordinario de revisión no constituye una instancia adicional, la tercera en este caso, en la que los interesados pueden replantear el asunto objeto del litigio original para que el Juez de la Revisión lo reexamine o analice una vez más. […] En efecto, con la demanda de revisión se inicia una instancia que cuenta con trámite propio y diferentes etapas procesales que se enmarcan dentro del debido proceso, hasta culminar con un fallo que define sobre la legalidad de una sentencia ejecutoriada […]14. 33.
Por su parte, el artículo 250 del CPACA enumera las causales que pueden proponerse como fundamento de este recurso, las cuales, por lo demás, dan cuenta de la naturaleza eminentemente procedimental de los vicios o errores que, de conformidad con la ley, son los únicos que permiten la revisión de la sentencia por la vía de este recurso extraordinario. 34.
En suma, la interposición del recurso extraordinario de revisión constituye el inicio de un nuevo proceso para cuestionar la sentencia proferida dentro de un proceso ordinario. Este solo resulta procedente en determinadas y especiales circunstancias taxativamente señaladas en la ley, imposibilitando alegar o acudir a otras, en virtud de la excepcionalidad de este mecanismo judicial. 2.4.
Causal quinta de revisión del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 35. El artículo 250.5 del CPACA dispone como causal del recurso extraordinario de revisión la de «[…] existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación […]». En esa medida, es posible advertir que el legislador limitó la procedencia de esta causal a las sentencias ejecutoriadas en contra de las cuales no procede ningún otro recurso en sede ordinaria. 36.
Valga señalar que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha delimitado que esta causal únicamente procede cuando el vicio se presenta al momento de dictarse sentencia y no en una etapa previa, pues, en este evento, su formulación 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia proferida el 27 de abril de 2004, C.P. María Inés Ortiz Barbosa Rev. 194, identificada con núm. único de radicación 1100103150001998016401. 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia proferida el 12 de agosto de 2014, C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, identificada con núm. único de radicación 11001031500020130211000. 8 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02264-00 Demandante: Campollo SAS Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se somete a las reglas consagradas en el artículo 134 de la Ley 1564 de 2012. 37.
Sin perjuicio de ello, excepcionalmente, se ha admitido la procedencia de este recurso respecto de un vicio anterior a la sentencia en casos en los que el afectado no hubiera podido advertir la existencia del error procesal. Con todo, la parte demandante debe probar que efectivamente no tuvo la posibilidad de proponer la nulidad en el curso del proceso15. 38.
Asimismo, se ha establecido que la anomalía debe ser de tal magnitud que configura un defecto insaneable de la actuación, al punto que, de no presentarse, la decisión adoptada hubiese sido distinta16. Dentro de este grupo de yerros se encuentran los relacionados con: i) irregularidades que constituyen causal de nulidad del proceso previstas en las normas procesales y que solo pudieron ser advertidas en la sentencia; y ii) los vicios que contiene la propia sentencia y que pueden derivar en la vulneración del artículo 29 de la Constitución Política. 39.
Ahora bien, en relación con las irregularidades sustanciales del procedimiento que pueden considerarse como nulidad originada en la sentencia, la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado17 ha sostenido que son, a modo enunciativo, las siguientes: i) Cuando sin ninguna otra actuación, se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia en firme. ii) Cuando, sin más actuación, se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, porque así se revive un proceso legalmente concluido. iii) Cuando se profiere sentencia, como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, porque así se pretermite íntegramente la instancia. iv) Cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta. v) Cuando se condena a quien no ha sido parte en el proceso, porque con ello se pretermite íntegramente la instancia. vi) Cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en estos casos, antes de la oportunidad debida. vii) Cuando el juez provee sobre aspectos respecto de los cuales carece de jurisdicción o competencia. viii) Cuando la providencia carece de motivación. ix) Cuando la sentencia aparece suscrita por un número mayor o menor de los magistrados que debieron haberlo hecho; o cuando fue adoptada con un número 15 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Decimotercera Especial de Decisión. Sentencia del 7 de junio de 2016. Rad. 11001-03-15-000-2015-02493-00. 16 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Vigesimosexta Especial de Decisión. Sentencia del 14 de agosto de 2018. Rad. 11001-03-15-000-2014-03093-00; Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 18 de noviembre de 2018, Rad. 11001- 03-25-000-2015-00996-00; y Consejo de Estado, Sala Vigesimosegunda Especial de Decisión, sentencia del 3 de diciembre de 2019, rad. 11001-03-15-000-2019-00894-00. 17 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 3 de febrero de 2015. Rad. 11001-03-15-000-2009-00494-00. 9 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02264-00 Demandante: Campollo SAS Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de votos diferente del previsto en la ley. 40.
Empero, ninguno de esos supuestos incluye la posibilidad de formular, por esta vía, cuestionamientos que conciernan al contenido de la motivación, a la valoración probatoria o a la aplicación de una determinada norma. 2.5. Caso concreto: no se satisfacen los requisitos establecidos para la configuración de la causal de revisión consagrada en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA 41.
Como viene de verse, Campollo SAS interpuso recurso extraordinario de revisión para que se infirme la sentencia dictada por la Sección Cuarta de esta corporación el día 8 de agosto de 2024, al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho impetrado en contra del municipio de Arjona y que se identificó con el radicado número 13001-23-33-000-2017-00859-01. 42.
En esta decisión, se revocó la sentencia de primera instancia del 15 de mayo de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar que había accedido a las súplicas de nulidad18, para, en su lugar, negarlas. 43. Según fue expuesto previamente, la Sección Cuarta de la corporación consideró que no había lugar a acceder a las pretensiones y, por consiguiente, anular los actos administrativos demandados, pues, el accionante sí era sujeto pasivo del tributo en cuestión. Lo anterior, por cuanto el hecho generador es el sacrificio de ganado mayor o menor por su propietario o poseedor, actividad de producción primaria, ganadera o avícola que efectivamente es desarrollada por la sociedad demandante. 44.
Asimismo, consideró que, aun cuando el artículo 39 de la Ley 14 de 1983 estipula una prohibición a cargo de los entes territoriales de imponer cualquier gravamen a la producción avícola, consideró que tal disposición debía ser entendida únicamente respecto al ICA, por tres razones esenciales: (i) La proscripción se encuentra en el capítulo II de la ley, el cual regula el ICA, sin que la disposición estableciera una «aplicación general para todos los tributos del orden territorial».
(ii) Una interpretación en contrario llevaría a considerar que quienes desarrollan la actividad de producción primaria agrícola, ganadera y avícola, no pueden ser sujetos pasivos de otros impuestos como, por ejemplo, el predial19 o de vehículos automotores20. (iii) De inferir que dicha norma es aplicable al impuesto de degüello, se le restaría eficacia normativa al hecho generador que el legislador delimitó 18 Relativas a la anulación de los siguientes actos administrativos dictados por el ente territorial: i) la Liquidación Oficial de Aforo del impuesto de degüello del 31 de enero de 2017 y ii) el auto del 7 de abril del mismo año, que inadmitió por extemporáneo el recurso de reconsideración 19 Desarrollado en el Capítulo I de la Ley 14 de 1983. 20 Regulado en el Capítulo IV de la Ley 14 de 1983. 10 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02264-00 Demandante: Campollo SAS Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para dicho tributo. 45.
Ahora bien, inconforme con lo resuelto, Campollo SAS invocó la causal contenida en el artículo 250.5 del CPACA, que refiere a la nulidad originada en la sentencia. En concreto, mencionó que con la decisión se vulneró su derecho fundamental al debido proceso, en tanto se incurrió en un defecto sustantivo, por indebida interpretación del numeral 2 del artículo 39 de la Ley 14 de 1983. 46.
En su sentir, la autoridad judicial desconoció que la referida disposición contempla, de manera expresa, una prohibición a cargo de los municipios y departamentos de imponer o cobrar gravámenes de cualquier clase o denominación a la producción primaria, agrícola, ganadera y avícola. En consecuencia, adujo que el tributo impuesto a su cargo por el ente territorial era ilegal y, por ello, debió ser revocado. 47.
En ese contexto, la Sala estima que la controversia propuesta por el extremo recurrente no guarda correspondencia con alguno de los presupuestos que legal y jurisprudencialmente se han establecido para poder configurar la causal del artículo 250.5 del CPACA. 48. En efecto, el debate propuesto por la empresa demandante reprocha el análisis normativo realizado por la Sección Cuarta de la corporación. Esto, pues considera que se debió impartir una lectura gramatical del numeral 2 del artículo 39 de la Ley 14 de 1983, en tanto su contenido es claro y no ofrece ninguna duda razonable, por lo que no era válido acudir a otro criterio hermenéutico (v.gr., el efecto útil de la norma o el argumento a rúbrica). 49.
No obstante, el presente mecanismo, dada su naturaleza extraordinaria, no fue diseñado para juzgar la valoración o el análisis efectuado por el juez de la causa, respecto de las disposiciones que deben regir la controversia. Como fue visto con anterioridad, este no constituye una tercera instancia en la que deba decidirse sobre la interpretación de una norma, la valoración de una prueba, ni algún otro aspecto que corresponda un defecto in iudicando. 50.
De manera concordante, esta corporación ha precisado: […] es necesario referirse a las clases de yerros que se pueden predicar de una providencia: el error iuris in iudicando y el error in procedendo, pues el primero es ajeno al ámbito de la revisión y precisamente constituye el fundamento del reproche invocado por la parte recurrente.
Esta Corporación ha definido el error iuris in iudicando como la violación directa de normas sustanciales, esto es, aquellas que crean, modifican o extinguen relaciones jurídicas21. Asimismo, se incluyen en este tipo de errores la interpretación de la demanda, la contestación, los recursos, las consideraciones y la forma en que se resuelven los litigios desde el punto de vista sustancial, 21 Cita de cita: «Consejo de Estado-Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de abril de 2009, radicación 11001-03-15-000-2005-00103-00 (S-103).
C.P: Ruth Stella Correa Palacio [fundamento jurídico 2]». 11 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02264-00 Demandante: Campollo SAS Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co lo que permite calificarlos como correctos o incorrectos22. Es decir, los cargos referentes a la aplicación normativa o jurisprudencial indebida23, la falta de aplicación de una norma correspondiente al caso24 o la interpretación equivocada de las disposiciones aplicables constituyen errores de fondo o de mérito25.
Por tanto, estos reproches son ajenos a la naturaleza del recurso extraordinario de revisión, al tratarse de un estudio que no se orienta a cuestionar el contenido sustancial de la decisión, sino a verificar la existencia de causales específicas y taxativas que afecten la validez formal del fallo recurrido26. [Énfasis de la Sala] 51.
De ahí que la procedencia del presente mecanismo extraordinario de revisión está limitada a aquellos vicios que tienen una naturaleza eminentemente procesal, esto es «aquellos que comprometen la forma de los actos, su estructura externa, su modelo natural de realización, los cuales se presentan cuando el juez, ya sea por error propio o de las partes, se aparta de los medios señalados por el derecho procesal para la dirección del juicio, al punto de que con este apartamiento se disminuyen las garantías del contradictorio o se priva a las partes de una defensa plena de su derecho»27. 52.
Desde tal perspectiva, es claro que el reproche elevado por la empresa Campollo SAS está encaminado a definir el tipo de interpretación que debía acogerse respecto de las disposiciones aplicables al caso concreto; específicamente, la lectura y análisis que debía impartirse al artículo 39 de la Ley 14 de 1983. Tal situación, excede el alcance y la finalidad con la que el ordenamiento jurídico instituyó este recurso extraordinario. 53.
Vale reiterar que este trámite tiene lugar en los supuestos jurídicos expresamente definidos por la ley y la jurisprudencia y su carácter es restringido, en virtud de los principios constitucionales que se encuentran en disputa; a saber, la autonomía judicial, la seguridad jurídica y la cosa juzgada. De modo que, esta no es una instancia adicional para realizar un análisis de fondo sobre los asuntos decididos en sede ordinaria por el juez natural de la controversia. 54.
Por lo tanto, al no mediar un argumento que permita evidenciar la configuración de un vicio en la decisión judicial de los que, por vía legal y jurisprudencial, se ha reconocido que pueden vulnerar el derecho fundamental al debido proceso, la Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión 22 Cita de cita: «Consejo de Estado-Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 10 de junio de 2009, radicación 11001-03-26-000-2008-00032-00 (35288).
Consejera ponente: Ruth Stella Correa Palacio [fundamento jurídico 3.4.a]». 23 Cita de cita: «Consejo de Estado-Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 8 de abril de 2003, radicación 11001-03-15-000-2002-0324-01 (S-319). C.P.: Germán Rodríguez Villamizar». 24 Cita de cita: «Consejo de Estado-Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Catorce Especial de Decisión, sentencia del 7 de junio de 2016, radicación 11001-03-15-000-2004-01704- 00 (S).
C.P.: Danilo Rojas Betancourth [fundamentos jurídicos 23-25]». 25 Cita de cita: «Consejo de Estado-Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Catorce Especial de Decisión, sentencia del 7 de junio de 2016, radicación 11001-03-15-000-2004-01662- 00 (S). C.P.: Danilo Rojas Betancourth [fundamentos jurídicos 21 y 22]» 26 Consejo de Estado.
Sala Especial de Decisión Núm. 26. Sentencia del 16 de diciembre de 2025. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04685-00. M.P. William Barrera Muñoz. 27 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 8 de noviembre de 2021. Radicado: 76111-33-31-701-2010-00201-01. M.P. María Adriana Marín. 12 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02264-00 Demandante: Campollo SAS Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la referencia. 2.6.
Condena en costas 55. De conformidad con lo señalado en el artículo 255 de la Ley 1437 de 2011, modificado por la Ley 2080 de 2021, una vez se declare infundado el recurso extraordinario de revisión, corresponde al juez condenar en costas al recurrente. 56. Sin embargo, dicho precepto no puede ser interpretado de manera aislada de las demás disposiciones que integran dicho cuerpo normativo y que regulan la forma en que los jueces de lo contencioso-administrativo han de pronunciarse sobre este aspecto.
La aplicación del artículo 255 del CPACA resultaría inane si no se acude a lo señalado en su artículo 188, que contiene la remisión expresa a las normas del Código General del Proceso en las que se establecen los elementos que forman parte de las costas procesales, la manera en que ha de tasarse la condena a imponer por dichos conceptos y otros aspectos relevantes sobre la materia. 57.
En el asunto bajo examen, el recurso extraordinario de revisión promovido se dirige contra una sentencia proferida en segunda instancia dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se solicitó que se anulara la liquidación oficial de aforo del impuesto de degüello al contribuyente Campollo SAS, realizada por el municipio de Arjona; así como, el acto administrativo que inadmitió el recurso de reconsideración impetrado por el interesado.
Por tanto, debe darse aplicación a la regla general contemplada en el artículo 255 referenciado con antelación, dado que el recurso fue declarado infundado. 58. Por su parte, el artículo 366, ordinal 4, del Código General del Proceso dispone lo siguiente: [p]ara la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura.
Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas. 59. Así las cosas, dado que no se recibió ninguna intervención por parte del ente territorial demandado, esta Sala Especial de Decisión se abstendrá de condenar al pago de las agencias en derecho conforme a lo establecido en el Acuerdo número PSAA16-10554 del 5 agosto de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura. 60.
En cuanto a las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y perjuicios, tampoco serán reconocidos, toda vez que no fueron demostrados en el trámite, conforme lo establecido en los artículos 188 y 255 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el 361 del 13 Radicado: 11001-03-15-000-2025-02264-00 Demandante: Campollo SAS Recurso Extraordinario de Revisión Calle 12 N.º 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Código General del Proceso.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Cuarta Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por Campollo SAS contra la sentencia dictada el 8 de agosto de 2024, por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 13001-23-33-000-2017-00859-01.
SEGUNDO: ABSTENERSE DE CONDENAR EN COSTAS a la parte demandante, de acuerdo con lo indicado en la presente providencia.
TERCERO: ARCHIVAR el expediente del recurso extraordinario de revisión, cumplido lo anterior y previas las anotaciones pertinentes en el sistema de información de gestión de procesos y manejo documental SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Magistrado Con aclaración de voto ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado Con aclaración de voto GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Magistrado LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sala Cuarta Especial de Decisión en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.