Demandante: Doney Ospina Medina Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2025-01551-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-01551-01 Demandante: DONEY OSPINA MEDINA Demandado: CONSEJO DE ESTADO SECCION PRIMERA Temas: Tutela contra providencia judicial – Confirma improcedencia por falta de relevancia constitucional.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia proferida en primera instancia, el 19 de mayo de 2025, por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. I.
ANTECEDENTES 1.1. Tutela 1. El señor Doney Ospina Medina, actuando en nombre propio, presentó acción de tutela en contra del Consejo de Estado, Sección Primera. Con la solicitud de amparo pretende que se le protejan sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 2. Las anteriores garantías las consideró vulneradas con ocasión de la sentencia del 29 de agosto de 2024 proferida por la autoridad judicial accionada.
Mediante la cual confirmó la providencia dictada el 23 de marzo de 2017 por la, Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda. Ello al interior del medio de control de nulidad y restableciendo del derecho identificado con radicado 25000-23-41-000 2014-00287-00/04. 1.2.
Pretensiones 3. La parte actora solicitó lo siguiente: 1. TUTELAR Que se vulneraron mis derechos fundamentales al debido proceso y mis derechos políticos a elegir y a ser elegido con la sentencia de 29 de agosto de 2024, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado. Demandante: Doney Ospina Medina Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2025-01551-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.
Como consecuencia de lo anterior, que se declare la nulidad de la sentencia proferida el 29 de agosto de 2024 por la Sección Primera del Consejo de Estado, que confirmó la sentencia de 3 de agosto de 2017, proferida por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por constituir una vía de hecho judicial. 3. Que, en su lugar, se ordene a la Sección Primera del Consejo de Estado se dicte nuevamente la sentencia en segunda instancia, en un plazo razonable, de manera que se supere el defecto fáctico violado y que se efectúe el control oficioso de convencionalidad de mis derechos políticos1. 1.3.
Hechos 4. La Sala resume los supuestos fácticos relevantes de la tutela de la referencia, de la siguiente manera: 5. El señor Doney Ospina Medina se desempeñó como gerente de la Industria de Licores del Valle (ILV) entre los años 2008 y 2010. Posteriormente, fue elegido alcalde del municipio de Florida (Valle del Cauca) para el periodo constitucional 2012–2015, cargo al que tomó posesión el 1.º de enero de 2012. 6.
El 4 de abril de 2012, fue retirado del cargo2 como consecuencia de una inhabilitación derivada de un fallo de responsabilidad fiscal3, emitido por la Contraloría General de la República, por presuntos sobrecostos en campañas promocionales durante su gestión en la ILV. En dicho fallo, se le declaró responsable fiscal solidario a título de culpa grave por el valor de $40.767.586.000, suma que fue posteriormente reducida a $39.643.000.000. 7.
En consecuencia, el señor Ospina Medina, junto con miembros de su familia4, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo con el fin de obtener la nulidad de: i) el fallo con responsabilidad fiscal 0001 del 20 de febrero de 2012, proferido por la Contralora Delegada Intersectorial de la Unidad de Investigaciones Especiales contra la corrupción de la Contraloría General de la República, y ii) el fallo de segunda instancia emitido el 23 de marzo de 2012 por la Contralora General de la República que modificó parcialmente el fallo de primera instancia, junto con la correspondiente indemnización de perjuicios. 8.
Así las cosas, el accionante formuló los siguientes 10 cargos de nulidad: i) Los actos enjuiciados violaron los artículos 267.2 de la Constitución Política, 1 Transcripción literal del escrito de tutela. 2 Mediante el Decreto Departamental n. ° 0636 de 4 de abril de 2012. 3 Fallo de Responsabilidad Fiscal n. ° 6-007-11 del 20 de febrero de 2012 (primera instancia) y 23 de marzo de 2012 (segunda instancia). 4 María Fernanda Chavarro Polanco, María Victoria Ospina Chavarro y María Camila Ospina Chavarro.
Demandante: Doney Ospina Medina Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2025-01551-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 y 65 de la Ley 42 de 1993, así como 128 de la Ley 1474 de 2011, por falta de competencia de la contralora general de la República y de la contralora delegada intersectorial, para adelantar el proceso de responsabilidad fiscal contra la ILV y el accionante, respectivamente. ii) Los actos demandados violaron los artículos 29 de la Constitución Política, 2 y 66 de la Ley 610 de 2000, así como 68 del Código de Procedimiento Civil, porque se desconoció el derecho de postulación y defensa.
Esto, al dejar sin efectos los escritos de objeción por error grave presentados por el investigado contra un dictamen pericial y por no resolverse los recursos interpuestos frente a dicha decisión. iii) Los fallos de responsabilidad fiscal, de primera y de segunda instancia, incluyeron hechos nuevos no contenidos en la imputación, lo que desconoce los artículos 48 de la Ley 610 de 2000, 98.a) de la Ley 1474 de 2011 y 50 del «Código Contencioso Administrativo». iv) Se violaron los artículos 1, 4, y 5 de la Ley 610 de 2000, al igual que el principio de favorabilidad del imputado de responsabilidad fiscal, al modificar su responsabilidad de una dolosa a una gravemente culposa. v) En el fallo de primera instancia se infringieron los artículos 4 y 29 de la Constitución Política, 19 y 42 de la Ley 610 de 2000 y 111 de la Ley 1474 de 2011, por aplicación injustificada de la excepción de inconstitucionalidad, al hacer cesar los efectos de la acción fiscal respecto de otro de los imputados. vi) Se violaron los artículos 6 y 23 de la Ley 610 de 2000 en los actos enjuiciados, puesto que se demostró que el presunto daño fiscal era inferior al beneficio producido con la gestión fiscal. vii) Los actos administrativos cuestionados desconocieron los artículos 38, 39 y 85 de la Ley 489 de 1998.
Esto, al aplicar normas de derecho privado sobre la responsabilidad de los administradores de sociedades mercantiles a una EICE del nivel territorial, para derivar de ello la responsabilidad fiscal. viii) Las decisiones demandadas violaron el artículo 90 de la Constitución Política, pues imputaron una responsabilidad fiscal solidaria, para, luego, dividir a prorrata el pago de la obligación entre los imputados. ix) Se violaron los artículos 23 y 54 de la Ley 610 de 2000, pues se omitió la valoración de la prueba que permitía desvirtuar que el accionante hubiese realizado gestión fiscal. x) Igualmente, se violaron los artículos 5, 24, y 53 de la Ley 610 de 2000, cuando se dio por probado el nexo de causalidad, pese a que no existía medio probatorio alguno acerca de la conducta del actor y su incidencia en Demandante: Doney Ospina Medina Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2025-01551-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el supuesto daño fiscal. 9.
El conocimiento del proceso correspondió, en primera instancia, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, con radicado 25000-23-41-000-2014-00287-00. Mediante sentencia del 23 de marzo de 2017, el tribunal negó las pretensiones de la demanda, al considerar ajustados a derecho los actos administrativos expedidos por la Contraloría General de la República.
En su criterio, los elementos de prueba allegados permitían concluir que existió daño fiscal, sin que se configuraran las causales de nulidad invocadas. 10. Contra esta decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación en el cual sostuvo que el fallo de primera instancia incurrió en una incongruencia entre la imputación contenida en el auto del 14 de diciembre de 2011 por la Contralora Delegada Intersectorial de la Unidad de Investigaciones Especiales contra la corrupción de la Contraloría General de la República5 y las decisiones de fondo adoptadas en las resoluciones administrativas, al introducir hechos nuevos que no fueron objeto de traslado y al imponer una responsabilidad solidaria cuando en sede administrativa inicialmente se había imputado responsabilidad individual. 11.
Igualmente, cuestionó la variación del título de imputación subjetiva al modificarse en el fallo de segunda instancia la calificación de dolo por la de culpa grave, sin que se hubiera otorgado oportunidad procesal para controvertir dicho cambio, lo cual, a su juicio, desconoció el principio de favorabilidad y vulneró su derecho al debido proceso.
Asimismo, sostuvo que no existía daño fiscal, o que, en caso de haberse producido, este resultaba ser inferior al beneficio generado con su gestión, lo que excluía la configuración de responsabilidad fiscal. 12. Finalmente, alegó la inexistencia del nexo causal entre su conducta y el presunto detrimento patrimonial que le fue atribuido, toda vez que las decisiones cuestionadas fueron adoptadas con base en estudios técnicos y conforme a los principios de la gestión fiscal. 13.
El recurso fue conocido por la Sección Primera del Consejo de Estado que, mediante sentencia del 29 de agosto de 2024, confirmó el fallo de primera instancia. 14. El alto tribunal fundamentó su decisión en que la variación del título de imputación de dolo a culpa grave no desconoció el derecho de defensa del actor ni configuró una causal de nulidad, en tanto no se introdujeron hechos nuevos ni se alteró el núcleo fáctico de la conducta investigada. 15.
Indicó que dicha modificación fue realizada en sede administrativa, 5 Mediante el cual se le imputó responsabilidad fiscal de forma solidaria y a título de dolo al accionante junto con los demás implicados dentro del proceso de responsabilidad fiscal. Demandante: Doney Ospina Medina Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2025-01551-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co específicamente en el fallo de segunda instancia proferido por la Contraloría General de la República, como resultado del análisis del recurso de apelación interpuesto por el propio investigado dentro del proceso fiscal.
Destacó que esta variación fue una respuesta a los argumentos del actor, quien sostuvo que no había obrado con dolo, y que, ante la ausencia de prueba de intención en su conducta, la autoridad administrativa procedió a calificarla como gravemente culposa. 16. Asimismo, precisó que esta actuación se encontraba dentro de las competencias del fallador de segunda instancia, conforme al procedimiento previsto en la Ley 610 de 2000, y que no implicaba una afectación sustancial de las garantías procesales del investigado.
Por tanto, al conservarse la imputación por los mismos hechos y dentro del mismo marco normativo, el cambio en la calificación subjetiva no desconoció los principios de legalidad, contradicción ni favorabilidad. 1.4. Sustento de la vulneración 17. La parte accionante mencionó que en el asunto objeto de estudio se acreditan las causales genéricas y específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.
En particular, refirió que el asunto goza de relevancia constitucional porque le fue vulnerado su derecho fundamental al debido proceso. 18. Señaló que se violaron sus derechos políticos, en tanto fue inhabilitado para ejercer el cargo de alcalde como consecuencia de una decisión administrativa de responsabilidad fiscal, sin que existiera una condena penal ejecutoriada.
Esta situación, a su juicio, desconoció lo dispuesto en el artículo 23.2 de la CADH, que establece que los derechos políticos solo pueden ser restringidos mediante sentencia penal proferida por el juez competente. 19. Añadió que la autoridad judicial accionada desconoció este estándar internacional, al no aplicar ni realizar el correspondiente control de convencionalidad, a pesar de que le correspondía realizar un estudio oficioso al respecto.
En su sentir, esta omisión resulta especialmente grave, dado que se trataba de un servidor público elegido por voto popular y que había sido exonerado penalmente por la Fiscalía General de la Nación. 20. En segundo lugar, alegó que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto fáctico por indebida valoración probatoria, al considerar que la sentencia cuestionada otorgó un peso preponderante a los informes elaborados por la Contraloría General de la República, sin apreciar de forma adecuada otras pruebas relevantes obrantes en el expediente que, a su juicio, desvirtuaban los fundamentos de los fallos de responsabilidad fiscal. 21.
Finalmente, manifestó que el fallo cuestionado ignoró que dentro del proceso de responsabilidad fiscal se agravó su situación jurídica al modificar la Demandante: Doney Ospina Medina Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2025-01551-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co naturaleza de la responsabilidad que le fue atribuida, pues inicialmente fue imputada a título individual y posteriormente reformada a solidaria por el total del presunto daño, sin que ninguna de las partes hubiese apelado dicho título de imputación. Además, aseguró que tampoco existió motivación suficiente que justificara dicho cambio. 22.
Esta actuación, a su juicio, desconoció el principio de prohibición de non reformatio in pejus, al empeorar su situación procesal sin fundamento legal y sin haberse otorgado la oportunidad procesal para controvertir la modificación, lo que afectó sus derechos fundamentales a la defensa y a la seguridad jurídica. 1.5. Trámite de primera instancia 23.
Por auto del 20 de marzo de 2025, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, admitió la solicitud de amparo. En consecuencia, ordenó notificar en calidad de autoridad judicial accionada a la Sección Primera del Consejo de Estado. 24. Asimismo, dispuso la vinculación en calidad de terceros con interés a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a la Nación – Ministerio del Interior y de Justicia, a la Contraloría General de la República y a los demás intervinientes dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25000-23-41-000-2014- 00287-00/01/02/03/04. 25.
A su vez, ordenó vinculación de las señoras María Camila Ospina Chavarro, María Fernanda Chavarro Polanco y María Victoria Ospina Chavarro, quienes integraron la parte demandante en el proceso ordinario. 1.6. Intervenciones 1.6.1. Contraloría General de la República 26. Indicó que el presente mecanismo constitucional es improcedente, pues los cargos planteados en el escrito de tutela coinciden plenamente con los debatidos y resueltos en el proceso de responsabilidad fiscal y en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Afirmó que en ambos escenarios se analizaron de fondo los elementos de la controversia, por lo que no es procedente que el actor pretenda reabrir la discusión mediante la presente acción constitucional. 1.6.2. Consejo de Estado, Sección Primera 27. El magistrado ponente de la decisión cuestionada solicitó declarar la improcedencia de la tutela, al considerar que no se cumple con el requisito de relevancia constitucional.
A su juicio, la acción se utilizó para reabrir un debate de naturaleza legal ya resuelto en dos instancias dentro del proceso de nulidad y Demandante: Doney Ospina Medina Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2025-01551-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co restablecimiento del derecho.
Señaló que los argumentos del accionante estaban dirigidos exclusivamente a controvertir la valoración probatoria realizada por el juez natural. 28. Respecto del argumento sobre la supuesta omisión del control de convencionalidad, sostuvo que dicho cuestionamiento no fue planteado por el actor en ninguna etapa del proceso ordinario, razón por la cual lo calificó como un argumento nuevo e improcedente. 1.6.3.
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A 29. La magistrada ponente del fallo proferido en primera instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho explicó que su decisión se basó en el análisis de las pruebas obrantes en el expediente y que la acción de tutela se utilizaba, en este caso, como una tercera instancia para reabrir la discusión sobre el material probatorio ya valorado, lo cual es improcedente. 1.6.4 Nación – Ministerio del Interior 30.
La Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Interior solicitó declarar la falta de legitimación por pasiva, o en su defecto, que se concluyera que la entidad no ha vulnerado derecho fundamental alguno del actor. 1.6.5. Cónyuge e hijas del accionante (coadyuvantes) 31. María Fernanda Chavarro Polanco (cónyuge), María Victoria Ospina Chavarro y María Camila Ospina Chavarro (hijas) intervinieron como coadyuvantes de la acción de tutela.
Manifestaron que sí existía relevancia constitucional, pues lo que estaba en discusión era la garantía del derecho fundamental al debido proceso. 32. Señalaron que las pruebas del expediente no fueron valoradas de manera integral y que el fallo cuestionado omitió examinar en su conjunto las pruebas practicadas, limitándose a acoger los argumentos de la entidad demandada. 33.
Asimismo, precisaron que en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho sí se había hecho alusión a la violación del artículo CADH, pues se expuso que la inhabilidad política impuesta al señor Doney Ospina Medina fue consecuencia de una decisión administrativa y no de una condena penal. 34. En ese contexto, manifestaron que el juez tenía el deber de aplicar de oficio el control de convencionalidad al advertir tales hechos, y que la omisión en hacerlo desconoce los compromisos internacionales del Estado colombiano en materia de derechos humanos. Demandante: Doney Ospina Medina Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2025-01551-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.7.
Sentencia de primera instancia 35. Mediante sentencia del 19 de mayo de 2025, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, declaró la improcedencia mecanismo constitucional de la referencia por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional. 36. La decisión anterior se fundamentó en que, los argumentos del actor se centraban en cuestionar la valoración probatoria realizada por los jueces ordinarios, aspecto que ya había sido debatido y resuelto en las dos instancias del proceso judicial ordinario.
Estimó que el accionante pretendía reabrir un debate de índole legal a través de la tutela, usándola como una tercera instancia. 37. En cuanto al cargo relativo al desconocimiento del artículo 23 de la CADH, sostuvo que este era improcedente por no cumplir con el requisito de subsidiariedad. Al respecto, precisó que este reproche sí reviste de relevancia constitucional, en tanto (i) plantea la armonización de estándares interamericanos con la normativa interna, cuestión que ha sido reconocida por la Corte Constitucional en las sentencias SU-381 y SU-382 de 2024, y (ii) el actor fue retirado de un cargo de elección popular en virtud de la sanción fiscal impuesta. 38.
No obstante, el a quo consideró que, en este caso, a diferencia de los estudiados por el máximo tribunal constitucional, el actor no propuso la eventual vulneración del artículo 23 de la CADH como uno de los cargos dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, lo que torna improcedente el amparo solicitado. Por lo demás, indicó que, en cualquier caso, esa cuestión no habría tenido incidencia alguna en los derechos políticos del accionante, comoquiera que el fallo cuestionado fue proferido en 2024, mientras que el periodo del cargo de elección popular finalizó en 2015. 1.8.
Impugnación 39. La parte actora reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela. 40. Alegó que no se valoraron adecuadamente sus argumentos sobre la indebida apreciación de las pruebas y la afectación a sus derechos políticos. 41. Cuestionó que se exigiera haber planteado el control de convencionalidad en el proceso ordinario, señalando que ese deber recaía en los jueces. 42.
Por ello, solicitó revocar la decisión de primera instancia y conceder el amparo constitucional. Demandante: Doney Ospina Medina Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2025-01551-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.9 Manifestación de impedimento del magistrado Luis Alberto Álvarez Parra 43.
Mediante escrito enviado el 15 de julio de 2025, el magistrado Luis Alberto Álvarez Parra manifestó su impedimento para conocer y decidir el presente mecanismo constitucional, con fundamento en la causal contemplada en el numeral 1 del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal. 44. Lo anterior, por cuanto una de las autoridades vinculadas es la Contraloría General de la República, entidad en la que actualmente labora su cónyuge en el cargo de directora de Vigilancia Judicial estando a su cargo, entre otras, la atinente a la atención y vigilancia de acciones de tutela. 45.
Por medio del auto del 17 de julio de 2025, la sala conformada por los magistrados Gloria María Gómez Montoya, Omar Joaquín Barreto Suárez, y el ponente de esta decisión declararon fundado el impedimento manifestado por el referido consejero de Estado. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 46. Esta Sala es competente para resolver la impugnación presentada por el accionante contra la sentencia de primera instancia proferida el 19 de mayo de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Lo anterior, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2.
Cuestiones previas 47. La Sala advierte que el accionante adjudica tanto al Consejo de Estado, Sección Primera como al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A la vulneración de sus garantías constitucionales con ocasión de las providencias proferidas el 29 de agosto de 2024 y el 23 de marzo de 2017, respectivamente. 48.
No obstante, esta Sala de decisión se limitará a analizar la providencia proferida el 29 de agosto de 2024 por Consejo de Estado, Sección Primera, comoquiera que fue la que puso fin a la discusión planteada por la parte accionante dentro del medio de control con radicado 25000-23-41-000-2014- 00287-00/04. 49. Por otra parte, la Nación – Ministerio del Interior, solicitó su desvinculación del trámite de referencia. 50.
La Sala negará lo pedido, en atención a que tal entidad fue vinculada al presente trámite en calidad de terceros con interés, por cuanto fue demandada Demandante: Doney Ospina Medina Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2025-01551-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dentro del medio de control nulidad y restablecimiento del derecho en el cual se dictó la providencia reprochada en el presente mecanismo constitucional. 51.
Ahora bien, en su intervención como terceros con interés, las señoras María Fernanda Chavarro Polanco, María Victoria Ospina Chavarro y María Camila Ospina Chavarro, manifestaron su intención de coadyuvar las pretensiones formuladas por la parte actora. 52. En relación con los requisitos de procedencia de la coadyuvancia, la Corte Constitucional6 ha dispuesto las siguientes dos reglas: i. La participación del coadyuvante debe estar acorde con la postura y las pretensiones formuladas por la parte actora o el demandado en el trámite de tutela, esto es, no puede formular pretensiones propias de amparo de sus derechos fundamentales. ii.
La coadyuvancia puede ser llevada a cabo hasta antes de que se expida la sentencia que finalice el proceso de tutela, es decir, hasta antes de la sentencia de única, de segunda instancia o de revisión ante la Corte Constitucional. 53. En virtud de lo expuesto, la sala reconocerá a las señoras María Fernanda Chavarro Polanco, María Victoria Ospina Chavarro y María Camila Ospina Chavarro como coadyuvantes en el presente proceso constitucional, dado que cumplen con los dos requisitos dispuestos por el alto tribunal para el efecto.
Lo anterior, en razón a que manifestaron su voluntad de coadyuvar íntegramente la solicitud de amparo de la parte actora y esta petición se formuló previo a que se profiera sentencia de primera instancia. 2.3. Legitimación en la causa 54. La legitimación en la causa consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 55.
La Sala advierte que el señor Doney Ospina Medina está legitimado en la causa por activa por ser quien promovió el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25000-23-41-000-2014-00287/00/01/02/03/04, en el que se dictó la providencia que se reprocha por esta vía. 56. Por otro lado, se evidencia que la Sección Primera del Consejo de Estado está encuentra legitimada en la causa por pasiva por ser quien dictó la providencia objeto de reproche. 6 Al respecto, ver, entre otros: Auto 401 del 2020.
Demandante: Doney Ospina Medina Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2025-01551-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4. Problemas jurídicos 57. Le corresponde a la Sala determinar si revoca, modifica o confirma la decisión de primera instancia proferida el 19 de mayo de 2025, por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. 58.
Para ello, se deberá analizar si concurren los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela. De encontrarse superados, se procederá a dar respuesta al siguiente interrogante: ● ¿El Consejo de Estado, Sección Primera, vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte actora, con la expedición de la providencia del 29 de agosto de 2024 que negó las pretensiones del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25000-23-41-000-2014-00287-00/04? 59.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) los requisitos generales de procedibilidad, y, de superarse los anteriores supuestos, (iii) el caso concreto. 2.5. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 60.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, en fallo de 31 de julio de 20127. Lo anterior, porque hasta ese momento, las distintas Secciones y la misma Sala Plena tenían diferentes posturas sobre este tema8. En la referida sentencia se estableció que la tutela contra providencias judiciales sí es procedente si se cumplen ciertos requisitos especiales y excepcionales9. 61.
A su vez, los requisitos especiales y excepcionales para que proceda una acción de tutela contra providencia judicial fueron unificados por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia del 5 de agosto del 201410. En esta sentencia se establecieron seis requisitos generales de procedencia11 y ocho defectos 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 8 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 9 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia”. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad.
No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 11 Los seis requisitos generales de procedibilidad establecidos en la sentencia de unificación del 05 de agosto del 2014 son: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del Demandante: Doney Ospina Medina Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2025-01551-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co especiales en los que puede incurrir una providencia judicial12. 62.
Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y establecer si se configura los defectos especiales, la Sala determinará si se superan los siguientes requisitos generales de procedencia: i) que la tutela no se dirija contra un fallo de tutela, ii) inmediatez, iii) subsidiariedad, iv) relevancia constitucional, v) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho, vi) efecto decisivo de la irregularidad procesal. 63.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara improcedente la acción de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos materiales o especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
En este mismo sentido, la Sala ha establecido que, para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que con la acción no se intente reabrir el debate de instancia. 64. Es importante recalcar que la acción de tutela no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 65.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar si en el caso concreto concurren los requisitos de procedibilidad, en especial el de subsidiariedad y hecho que originó la vulneración. iv); Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 12 Los ocho defectos materiales son los siguientes: i) Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió́ la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; ii) Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó́ completamente al margen del procedimiento establecido; iii) Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; iv) Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; v) Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales; vi) Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; vii).
Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerad y viii) Violación directa de la Constitución. Demandante: Doney Ospina Medina Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2025-01551-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co relevancia constitucional y solo en el caso de encontrarlos superados, se resolverá si la sentencia censurada incurrió en los defectos aludidos. 2.6.
Estudio de los requisitos generales de procedibilidad de la tutela en el caso concreto 66. La Sala considera que la acción de tutela sub examine es improcedente, porque no cumple con los requisitos de subsidiariedad y relevancia constitucional, por las razones que se exponen a continuación. 2.6.1. Subsidiariedad 67. La Sala evidencia que uno de los argumentos formulados en el escrito de tutela versa sobre la presunta vulneración al principio de convencionalidad, dado que, a juicio del actor, la Sección Primera del Consejo de Estado omitió aplicar los estándares internacionales que regulan las restricciones al ejercicio de los derechos políticos.
En particular, el accionante alegó que la decisión de la Contraloría General de la República, mediante la cual fue declarado responsable fiscalmente mientras ejercía el cargo de alcalde municipal, configuró una limitación indebida a su derecho a ser elegido, en contravía de lo dispuesto en el artículo 23.2 de la CADH. 68. En ese sentido, señaló que fue inscrito en el boletín de responsables fiscales cuando llevaba cuatro meses en el ejercicio de su mandato como alcalde de Florida (Valle del Cauca), lo cual le acarreó una inhabilidad automática para ejercer cargos públicos, sin que mediara ninguna condena penal. 69.
A su juicio, esa consecuencia jurídica, derivada exclusivamente de una decisión administrativa, imponía al juez contencioso el deber de efectuar de oficio un control de convencionalidad, dado que se trataba de una sanción que afectaba directamente el núcleo del derecho político a ser elegido, el cual, conforme al bloque de constitucionalidad, solo puede ser restringido por sentencia penal condenatoria emitida por un juez competente. 70.
Ahora bien, del análisis integral del expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Doney Ospina Medina, la Sala advierte que el cargo relacionado con el presunto desconocimiento del artículo 23.2 de la CADH, sobre la imposición de una sanción administrativa con efectos inhabilitantes para acceder a cargos públicos, no fue propuesto en dicha instancia judicial. 71.
En la demanda presentada dentro del proceso ordinario, el actor solicitó la nulidad de los fallos de responsabilidad fiscal contenidos en la Resolución n.º 00164 del 20 de febrero de 2012, proferida por la Contraloría Delegada Intersectorial de la Unidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción, y en la Resolución n.º 001 del 23 de marzo de 2012, proferido por la Contraloría General de la República.
En dichos actos administrativos fue declarado Demandante: Doney Ospina Medina Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2025-01551-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co responsable fiscalmente a título de culpa grave por haber ejecutado, durante su gestión como gerente general de la ILV, planes promocionales de comercialización que excedieron el porcentaje presupuestado, sin contar con justificación técnica ni respaldo financiero suficiente, lo cual, según las autoridades fiscales, habría ocasionado un detrimento al erario departamental. 72.
Asimismo, se evidencia que, los cargos formulados dentro del medio de control y que fueron expuestos en el en el acápite de hechos de esta providencia, se centraron en la inexistencia del daño fiscal, la indebida valoración probatoria, la falta de nexo causal y el carácter antieconómico de la gestión imputada. Sin embargo, no se formuló ningún cargo concreto relacionado con una presunta vulneración de derechos políticos, ni se propuso la aplicación del control de convencionalidad frente al artículo 23.2 de la CADH. 73.
Tampoco cuestionó la legalidad del Decreto Departamental n.º 0636 del 4 de abril de 2012, mediante el cual se le separó del cargo de alcalde municipal de Florida (Valle del Cauca) a raíz de dicho fallo fiscal. Esta omisión resulta determinante, en tanto que, conforme a la jurisprudencia constitucional sobre acciones tutela contra providencias judiciales, los reproches que los accionantes pretendan hacer valer en sede constitucional, debieron haber sido formulados oportunamente en el proceso ordinario, si existía la posibilidad procesal de hacerlo, como claramente ocurría en el presente caso, pues desde la presentación de la demanda, e incluso en el trámite del recurso de apelación que presento, tuvo la oportunidad procesal de presentarlos. 74.
Así las cosas, al no haberse formulado dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho un cargo relacionado con la vulneración de derechos políticos ni con la aplicación del control de convencionalidad frente al artículo 23.2 de la CADH, no se cumple con el requisito de subsidiariedad exigido para la procedencia de la acción de tutela. 75.
En consecuencia, se evidencia que el actor pretende emplear la acción de tutela para introducir tardíamente un reproche constitucional que debió ser propuesto al interior del proceso contencioso. Por tanto, frente a este cargo no se cumple con el requisito de subsidiariedad exigido para la procedencia la acción constitucional, conforme lo ha reiterado la jurisprudencia constitucional. 76.
Por lo demás, aún si en gracia de discusión se tuviese por superado el requisito de subsidiariedad, tampoco se advierte prima facie la relevancia constitucional del asunto, comoquiera que la inhabilidad sobreviviente prevista en el artículo 38 de la Ley 734 de 200213 fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-108 de 2018, a la luz del referido artículo 23.2 de la CADH. 13 Esta misma inhabilidad fue consagrada en el artículo 42 de la Ley 1952 de 2019.
Demandante: Doney Ospina Medina Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2025-01551-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 77. Finalmente, la Sala advierte que el accionante también alegó la configuración de un defecto fáctico, derivado de una indebida valoración probatoria, al señalar que la providencia cuestionada no tuvo en cuenta elementos de juicio relevantes obrantes en el expediente y, en su lugar, fundamentó su decisión exclusivamente en los informes producidos por la Contraloría General de la República.
En consecuencia, corresponde verificar si el cargo formulado cumple con el requisito de relevancia constitucional. 2.6.2. Relevancia constitucional 78. Como se indicó en los antecedentes, la parte actora cuestionó la sentencia del 29 de agosto de 2024 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
En esa providencia, se concluyó que los actos que declararon responsable fiscal al actor fueron proferidos por la autoridad competente, con respeto de las garantías procesales, y que existió un daño patrimonial real derivado de la ejecución ineficiente de planes promocionales. 79. El actor sostuvo que la sentencia cuestionada incurrió en un defecto fáctico, al basarse exclusivamente en los informes de la Contraloría General de la República y valorar de manera incorrecta otras pruebas relevantes que, a su juicio, desvirtuaban la existencia del daño fiscal.
Consideró que esta deficiente apreciación afectó la imparcialidad y objetividad de la decisión. 80. A su vez, sostuvo que se vulneró el principio de non reformatio in pejus, al haber sido modificada su responsabilidad de individual a solidaria en el fallo de responsabilidad fiscal de segunda instancia, con lo cual, según su criterio, agravó su situación procesal de manera injustificada. 81.
No obstante, esta Sección considera que en relación con este cargo no cumplió con el requisito de relevancia constitucional, ya que el accionante pretende reabrir el debate jurídico resuelto en el proceso ordinario, con el propósito de obtener una nueva decisión sobre los mismos hechos y pruebas. 82. Del análisis de la providencia cuestionada, esta Sala advierte que el material probatorio allegado por la parte actora fue efectivamente incorporado al trámite judicial y considerado en el marco del debate procesal.
En particular, la autoridad judicial no solo examinó los informes producidos por la Contraloría General de la República, sino que también valoró las pruebas aportadas por el actor para controvertir los hallazgos fiscales, entre ellas, los informes de auditoría externa, los documentos contables relacionados con la ejecución de los planes promocionales, los contratos de distribución suscritos con licoreras departamentales, así como las certificaciones que daban cuenta del cumplimiento de metas de venta y de las condiciones de mercado en la vigencia fiscal examinada.
Demandante: Doney Ospina Medina Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2025-01551-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 83. Estos elementos fueron contrastados con el resto del acervo probatorio, y su análisis se reflejó en la motivación de la decisión, que explicó por qué tales pruebas no desvirtuaban la existencia del daño fiscal ni la imputación a título de culpa grave.
En ese contexto, no puede afirmarse que se haya incurrido en una indebida valoración probatoria, ni que la sentencia reprochada se haya basado exclusivamente en los informes de la autoridad fiscal. Por el contrario, la actuación del juez natural se mantuvo dentro del margen de apreciación que le otorga la ley, lo que excluye la configuración de un defecto fáctico que habilite la intervención del juez constitucional por esta vía. 84.
Ahora bien, en relación con el cargo de non reformatio in pejus, la Sección Primera del Consejo de Estado señaló que no se configuró una modificación sustancial de la imputación, ya que desde el inicio del proceso fiscal se atribuyeron los hechos a varios funcionarios por una actuación conjunta. En consecuencia, concluyó que la declaratoria de responsabilidad solidaria en segunda instancia fue coherente con la imputación original y no supuso una reforma en perjuicio del actor. 85.
En este sentido, se advierte que el tutelante reiteró los mismos argumentos a lo largo de las distintas etapas procesales, pues las razones expuestas en la acción de tutela coinciden sustancialmente con las ya planteadas en el proceso ordinario, sin aportar elementos nuevos que permitieran evidenciar una afectación actual y concreta de sus derechos fundamentales. 86.
Lo anterior evidencia que el verdadero propósito del accionante al interponer esta acción constitucional no es la protección de derechos fundamentales, sino cuestionar los fundamentos de una decisión judicial que resultó adversa a sus intereses. Cuestionamientos que giran en torno aspectos de interpretación legal, buscando obtener una decisión favorable a sus pretensiones, sin plantear un debate con relevancia constitucional que justifique la intervención del juez de tutela. 87.
Por consiguiente, se confirmará la sentencia de primera instancia proferida el 19 de mayo de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, que declaró la improcedencia del amparo constitucional por no cumplir con el requisito de subsidiariedad en relación con el cargo relacionado con el control de convencionalidad. En cuanto al defecto fáctico, se declarará también la improcedencia del mecanismo constitucional, dado que no se acreditó el presupuesto de relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III. FALLA PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación de la Nación - Ministerio del Demandante: Doney Ospina Medina Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2025-01551-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Interior.
SEGUNDO: RECONOCER las señoras María Fernanda Chavarro Polanco, María Victoria Ospina Chavarro y María Camila Ospina Chavarro como coadyuvantes de la presente acción de tutela.
TERCERO: CONFIRMAR la sentencia del 19 de mayo de 2025 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, que declaró la improcedencia de la presente acción constitucional.
CUARTO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
QUINTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx»