Demandante: Elizabeth Flórez Duarte Demandado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2025-05124-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá, D. C., doce (12) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-05124-01 Demandante: ELIZABETH FLÓREZ DUARTE Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER Tema: Tutela contra providencia judicial – Confirma improcedencia por tratarse de una acción contra la misma naturaleza SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia proferida el 3 de octubre de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, a través de la cual se declaró improcedente la acción de tutela por tratarse de una acción de la misma naturaleza.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo La señora Elizabeth Flórez Duarte, actuando en nombre propio, promovió acción de tutela1 contra el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, a efectos de que le sean amparados sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, a la seguridad social, a la salud, de petición, al mínimo vital, a la vida en condiciones dignas, a la «congrua subsistencia de su núcleo familiar» y el derecho a «percibir una pensión por invalidez de origen laboral».
La trasgresión a las citadas garantías, la atribuyó a la sentencia proferida por la autoridad judicial accionada el 6 de agosto de 2025, la cual, a su turno, revocó el fallo de primera instancia que dictó el Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cúcuta, al interior de la acción de tutela con radicado 54001-33-33-013- 2025-00204-00/01, adelantado por la parte actora contra la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, y otras autoridades. 1.2.
Pretensiones Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, pidió: 1 La cual fue radicada el 20 de agosto de 2025 con secuencia: 8272 – índice 01 del aplicativo Samai. Demandante: Elizabeth Flórez Duarte Demandado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2025-05124-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […]
SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de la SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA PROFERIDA EL 6 DE AGOSTO DE 2025 por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER dentro del diligenciamiento de TUTELA RAD. 54 001 33 33 013 2025 00204 01 -EN SEGUNDA INSTANCIA-.
TERCERO: ORDENAR a la OFICINA JUDICIAL DE LA SECCIONAL DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL CUCUTA y a la SECRETARIA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER, que dentro del término del término improrrogable de las CUARENTA Y OCHO (48) horas siguientes a la notificación del fallo de tutela, en lo de sus competencias, al primera repartir nuevamente el diligenciamiento de tutela para ante el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER y las segunda previas las anotaciones a que haya lugar para compensar el reparto, proceda a asignar la TUTELA RAD. 54 001 33 33 013 2025 00204 01 -EN SEGUNDA INSTANCIA-, para ante Magistrado Ponente distinto de quienes ya conocieron, a saber: Dr. HERNANDO AYALA PEÑARANDA, Dr. EDGAR ENRIQUE BERNAL JAUREGUI y Dr. ÁNGEL IGNACIO ÁLVAREZ SILVA, quienes suscriben la SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA PROFERIDA EL 6 DE AGOSTO DE 2025, a efectos de dictar una nueva sentencia de segunda instancia, resolviendo de fondo los argumentos de la impugnación, aplicando el precedentes jurisprudencial y observar Directrices de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez […]2 1.3.
Hechos La solicitud de amparo se fundamentó en los siguientes supuestos fácticos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará: La señora Elizabeth Flórez Duarte interpuso una acción de tutela en contra de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, la Junta Regional de Calificación de Invalidez, Colpensiones, la ARL Positiva y la Nueva EPS, a efectos de que le fueran amparados sus derechos fundamentales a la salud, a la seguridad social, a la dignidad humana, de petición, al mínimo vital y al debido proceso, y como consecuencia, le fuera brindada una respuesta de fondo a la petición elevada el 3 de junio de 2025 y se emitiera una nueva decisión respecto a la determinación del origen y calificación de su pérdida de capacidad laboral.
El proceso correspondió por reparto al Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cúcuta que, mediante sentencia del 4 de julio de 2025, amparó los derechos fundamentales de petición y al debido proceso de la accionante, y, en consecuencia, dispuso: […]
SEGUNDO: ORDENAR a la JUNTA NACIONAL DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ, que en el término perentorio de diez (10) días siguientes a la notificación de la presente providencia, proceda a realizar un estudio en donde se analice la posibilidad de acumulación de los expedientes de procesos de calificación activos de la Señora Elizabeth Flórez Duarte.
Que resultado de lo anterior, se emita un pronunciamiento de fondo frente a la petición elevada el 03 de junio de 2025, en donde se determine si es procedente la acumulación de los expedientes activos que cursan tanto en la Junta Nacional de 2 Transcripción del texto original con posibles errores. Demandante: Elizabeth Flórez Duarte Demandado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2025-05124-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Calificación de Invalidez como en la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Norte de Santander a nombre de la Señora Elizabeth Flórez Duarte.
Que en caso de accederse a la acumulación se informe a la peticionaria el procedimiento a llevarse a cabo; y en caso contrario se informen los motivos por los cuales no procede la acumulación y en consecuencia se fije una nueva fecha para la citación de valoración de la Señora Elizabeth Flórez Duarte, con un término de programación no inferior a 30 días con la finalidad de que le sea posible solicitar los respectivos viáticos ante la entidad competente.
TERCERO: EXHORTAR a la JUNTA REGIONAL DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ DE NORTE DE SANTANDER que brinde la colaboración que resulte necesaria a la JUNTA NACIONAL DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ a efectos de emitir el pronunciamiento de que trata el numeral anterior. […] Lo anterior, por considerar que, si bien la tutelante contaba con otros mecanismos de defensa judicial que podrían ser idóneos para controvertir lo solicitado, como lo es acudir a la jurisdicción ordinaria, el mismo no resultaba eficaz para garantizar la protección oportuna de los derechos fundamentales invocados por la señora Elizabeth, por lo que flexibilizó el requisito de subsidiariedad y procedió a abordar el fondo del asunto.
Así, y conforme al material probatorio allegado concluyó que, el proceso adelantado para determinar el porcentaje de la pérdida de la capacidad laboral de la accionante revestía características atípicas, que impedían que el respectivo trámite se realizara en normal desarrollo, sin que hubiere sido posible realizar una evaluación integral del estado de salud en el que realmente se encuentra la señora Flórez Duarte.
La sentencia fue recurrida por la accionante y revocada por el Tribunal Administrativo de Santander mediante fallo del 6 de agosto de 2025 al considerar que, conforme a los documentos aportados al plenario, se logró comprobar que, pese a que la actora manifiesta que a través de correo electrónico del 5 de junio del mismo año solicitó a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, que la valoración médica que le fue programada de manera presencial le fuera realizada por medio de una tele consulta, lo cierto es que no allegó prueba alguna que permitiera acreditar el acuse de recibido por parte de la entidad accionada, conforme lo establece el artículo 21 de la Ley 527 de 1999, así: «Cuando el iniciador recepcione acuse recibo del destinatario, se presumirá que éste ha recibido el mensaje de datos.
Esa presunción no implicará que el mensaje de datos corresponda al mensaje recibido. Cuando en el acuse de recibo se indique que el mensaje de datos recepcionado cumple con los requisitos técnicos convenidos o enunciados en alguna norma técnica aplicable, se presumirá que ello es así». En atención a la norma anterior, aseveró que es válido afirmar que cuando una petición se presenta por medios electrónicos, solo se entenderá recibida si existe constancia del acuse de recibido emitido por la entidad o por el sistema de información habilitado para tal efecto.
De manera que, al no haber recepcionado la parte actora, acuse recibido de la solicitud de cambio de modalidad de la valoración que le iba a ser realizada, no puede asumirse que, en efecto, el mensaje se envió al destinatario, y en dicho entendido, no es posible afirmar la vulneración del Demandante: Elizabeth Flórez Duarte Demandado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2025-05124-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derecho fundamental de petición invocado, pues dicha omisión, justifica que no exista a la fecha un pronunciamiento sobre la posibilidad de consulta.
Por último, refirió que, si bien la tutelante es insistente en solicitar que se ordene a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez que, en la valoración médica que le sea programada, emita un pronunciamiento integral, esto es teniendo en cuenta los diagnósticos por enfermedad común y profesional, mediante el presente asunto, no resulta procedente entrar a analizar dicho aspecto, por cuanto el debido proceso administrativo previsto en el artículo 29 de la Constitución, impone unas garantías de defensa y contradicción a favor de las partes intervinientes en toda actuación administrativa, aunado a que frente al dictamen proferido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez, la accionante puede plantear su inconformidad, por ende, la acción de tutela no resulta ser el mecanismo idóneo para solicitar ineficacia del dictamen aludido.
La anterior decisión fue notificada a las partes a través de correo electrónico el 13 de agosto de 20253. 1.4. Fundamentos de la solicitud de amparo La accionante manifestó que, a través de la providencia acusada el tribunal administrativo accionado incurrió en los siguientes defectos: (i) Defecto por incongruencia y falta de motivación: por cuanto no se pronunció sobre el objeto de la impugnación, limitándose a confirmar el fallo de primera instancia sin analizar las razones expuestas, omisión que contraviene el deber de motivación suficiente conforme a lo preceptuado en el artículo 29 superior, y la sentencia SU-627 de 2015.
(ii) Defecto por inaplicación del bloque de constitucionalidad y los precedentes constitucionales establecidos en las sentencias T-093 de 2016, C-425 de 2005, y T- 158 de 2011, de la Corte Constitucional. De igual forma, adujo que la autoridad accionada omitió valorar las directrices 007 de 2020, 001 de 2021, 002 de 2023 de la Junta Nacional, relativas a los aspectos que resultan relevantes al momento de resolver los recursos interpuestos contra los dictámenes realizados en primera oportunidad, y los lineamientos que se deben tener en cuenta durante el ejercicio de la calificación integral a la que hace alusión la sentencia C-425 de 2005. 1.5.
Trámite de la acción de tutela Mediante providencia del 22 de agosto de 2025, el magistrado ponente de primera instancia avocó el conocimiento de la solicitud de amparo y ordenó notificar al 3 Índice 8 del expediente ordinario. Demandante: Elizabeth Flórez Duarte Demandado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2025-05124-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tribunal Administrativo de Norte de Santander4 como autoridad judicial accionada, y vinculó como terceros interesados en el resultado del proceso, a la Dirección Seccional de Administración Judicial de Cúcuta5, a la ARL Positiva Compañía de Seguros S.A.6, a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Norte de Santander7, a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez8, a la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones9, a la Nueva EPS10, y al Juzgado Trece Administrativo de Cúcuta11, dado que conoció en primera instancia de la solicitud de amparo con radicado 54-001- 33-33-013-2025-00204-01. 1.6.
Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas de manera electrónica, se presentaron las siguientes: 1.6.1. Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones Manifestó que, conforme a los hechos narrados en el escrito de amparo y las pretensiones enunciadas por la accionante, resulta evidente que el asunto debatido debe ser declarado improcedente, teniendo en cuenta que las inconformidades planteadas no pueden ser revividas, ni controvertidas por medio de otra acción de tutela.
Por lo anterior, adujo que, el decidir de fondo las pretensiones de la tutelante y acceder a las mismas, invadiría la órbita del juez ordinario y su autodominio, excediendo además las competencias que le fueron otorgadas al juez constitucional, en la medida que no se probó vulneración alguna a los derechos fundamentales invocados, ni la existencia de un perjuicio irremediable que haga viable la protección de los mismos, por lo que solicitó que se declare su improcedencia. 1.6.2.
Junta Nacional de Calificación de Invalidez Señaló que, respecto a la determinación de la pérdida de la capacidad laboral de la accionante, dicha entidad solo puede realizar la valoración de los diagnósticos que han sido calificados previamente por la AFP, la EPS, la ARL y la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Norte de Santander, y respecto de los cuales se ha formulado el recurso de reposición y en subsidio el de apelación, razón por la cual 4 Notificación enviada a: utelastans@cendoj.ramajudicial.gov.co sgtadminnstd@cendoj.ramajudicial.gov.co 5 Notificación enviada a: ofjudcuc@cendoj.ramajudicial.gov.co 6 Notificación enviada a: norificacionesjudiciales@positiva.gov.co servicioalcliete@positiva.gov.co esjudiciales@positiva.gov.co 7 Notificación enviada a: notificacionesjudiciales@jrcins.co 8 Notificación enviada a: servicioalusuario@juntanacional.com notificaciondemandas@juntanacional.com 9 Notificación enviada a: notificacionesjudiciales@colpensiones.gov.co contacto@colpensiones.gov.co notificacionestutelas@colpensiones.gov.co 10 Notificación enviada a: notificacionesjudiciales@nuevaeps.com.co secretaria.general@nuevaeps.com.co 11 Notificación enviada a: j13admincuc@cendoj.ramajudicial.gov.co Demandante: Elizabeth Flórez Duarte Demandado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2025-05124-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co su expediente se encuentra en proceso de valoración por parte la de la sala uno de descongestión de dicho órgano. Refirió que, una vez surtidas las actuaciones correspondientes y en caso de que la señora Elizabeth presente alguna inconformidad o desacuerdo con la calificación que se emita, deberá acudir directamente a la jurisdicción ordinaria laboral para ventilar lo cuestionado, ya que dicho mecanismo es la vía idónea para resolver los reparos realizados frente a los dictámenes emanados de la Junta, conforme lo señala el artículo 2.2.5.1.42 del Decreto 1072 de 2015.
De acuerdo con lo anterior, solicitó que no se acceda a las pretensiones elevadas por la accionante, teniendo en cuenta que no se ha vulnerado ninguno de sus derechos fundamentales, además de contar con la existencia de otros mecanismos idóneos para cuestionar lo pretendido. 1.6.3. ARL Positiva Compañía de Seguros S.A. Refirió que, las pretensiones elevadas por la accionante respecto de dicha entidad no resultan procedentes, toda vez que, al realizar un análisis de su puesto de trabajo con relación a las patologías M511–Trastorno de disco lumbar y otros, con radiculopatía, y M519 –Trastornos de los discos intervertebrales, se determinó que dichas afecciones fueron calificadas en primera oportunidad como de origen común por la EPS correspondiente, encontrándose en trámite la controversia suscitada ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, sin que exista aún una determinación en firme respecto del origen laboral de los referidos diagnósticos.
De otro, y en cuanto a los reparos realizados contra el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, manifestó que dicha autoridad realizó un debido análisis de las pruebas aportadas arribando a sus respectivas conclusiones conforme a los argumentos expuestos al interior del proceso constitucional controvertido. Conforme a lo analizado solicitó que, se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva por no tener injerencia en el sustento de la vulneración del presente trámite. 1.6.4.
Tribunal Administrativo de Norte de Santander El magistrado ponente de la providencia acusada allegó escrito en el que manifestó que, conforme a lo señalado por la parte actora en el escrito de amparo, se echa de menos que la misma hubiere alegado que en la sentencia proferida en segunda instancia por dicha Corporación, se haya presentado el fenómeno de cosa juzgada fraudulenta, pues simplemente se limita a indicar que la decisión carece de motivación, además de no haberse aplicado el bloque de constitucionalidad, por lo que resulta evidente que el asunto debatido, no cumple con el requisito general de procedencia consistente en que «no se ataquen sentencias de tutela»; motivo por el cual se debe declarar su improcedencia. Demandante: Elizabeth Flórez Duarte Demandado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2025-05124-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Arguyó que, además de lo anterior, en el presente asunto no se dan las causales generales ni específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, por lo que solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela formulada. 1.6.5.
La Dirección Seccional de Administración Judicial de Cúcuta, la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Norte de Santander, la Nueva EPS y el Juzgado Trece Administrativo de Cúcuta, pese a estar debidamente notificados del presente trámite, guardaron silencio. 1.7 Sentencia de primera instancia Mediante providencia del 3 de octubre de 2025, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, declaró improcedente el mecanismo constitucional de la referencia por considerar que no cumplió con el requisito de procedibilidad frente a los reproches formulados contra la decisión del 6 de agosto de 2025, al no evidenciarse la configuración de la cosa juzgada fraudulenta.
Señaló que, conforme a los argumentos expuestos en el escrito de amparo, se observa que la acción constitucional se formuló como un mecanismo orientado a manifestar una inconformidad frente al análisis jurídico realizado por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander en el proceso identificado con el radicado 54- 001-33-33-013-2025-00204-01, sin que se hubieren aportado elementos probatorios que acrediten que la decisión acusada fue proferida por la autoridad judicial accionada de manera fraudulenta.
Así mismo, resolvió la medida provisional elevada por la tutelante de manera posterior a la radicación del escrito de amparo; señalando que, de conformidad con lo previsto en el artículo 7º del Decreto 2591 de 1991, dicha medida no resultaba urgente ni necesaria, como tampoco se evidenció la existencia de un perjuicio cierto e irremediable que pudiera ser evitado, y en dicho entendido negó tal solicitud. 1.8.
Impugnación La parte actora allegó escrito de impugnación en el que reiteró los argumentos expuestos en el sustento de la vulneración y las inconformidades relativas a que al momento en el que se determine el porcentaje equivalente a la pérdida de su capacidad laboral, le sea realizada una calificación integral que incluya todas las patologías y diagnósticos que le han sido determinados, y se determine si el origen del mismo corresponde o no a una enfermedad laboral.
Adujo que, pese a que en la sentencia dictada por el Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cúcuta, se atendió lo peticionado con relación a la acumulación de los diferentes expedientes que reposan a su nombre, lo cierto es que nada se resolvió «en cuanto a la devolución para ante Junta Regional de Calificación de Invalidez de Norte de Santander».
Demandante: Elizabeth Flórez Duarte Demandado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2025-05124-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De igual forma manifestó que, conforme a lo señalado en la sentencia T-073 de 2019, la cosa juzgada fraudulenta no se configura únicamente en el evento en que se adopte una decisión con fines ilegales ligados a una intención dolosa, sino que también se materializa en aquellos eventos en los que el juez adopta una decisión fundada en el fraude a la ley, derivada de una interpretación normativa abiertamente contraria a los postulados constitucionales y a la buena fe judicial.
Conforme a lo expuesto, indicó que insiste en que se acceda a las pretensiones invocadas en el escrito petitorio. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para resolver la impugnación formulada por la parte accionante, conforme lo establecido en el Decreto 2591 de 1991, el numeral 5. º del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el Acuerdo 080 de 2019. 2.2.
Cuestión previa De la revisión de la sentencia impugnada, se advierte que la Sección Tercera, Subsección C de esta Corporación, pese a haberse pronunciado sobre la solicitud de desvinculación presentada por la ARL Positiva Compañía de Seguros S.A., omitió consignar dicho aspecto en la parte resolutiva, motivo por el cual, se adicionará un numeral en tal sentido. 2.3.
Problema jurídico Conforme lo establecido en los antecedentes, las pretensiones invocadas por la parte accionante, el material probatorio recaudado y la decisión emitida en primera instancia, corresponde a la Sala definir si confirma, modifica o revoca la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C el 3 de octubre de 2025.
Para lo cual, se deberán abordar los siguientes interrogantes: ● ¿Se superan los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales? En caso de ser positiva la anterior respuesta, se resolverá lo siguiente: ● ¿El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, vulneró los derechos fundamentales de la accionante, con ocasión de la sentencia dictada el 6 de agosto de 2025, la cual, a su turno, revocó el fallo de primera instancia que dictó el Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cúcuta, al interior de la acción de tutela con radicado 54001-33-33-013-2025-00204- 00/01, promovida por la señora Elizabeth Flórez Duarte, contra la Junta Nacional de Calificación de Invalidez y otros? Demandante: Elizabeth Flórez Duarte Demandado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2025-05124-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para resolver los problemas jurídicos planteados, se analizarán los siguientes asuntos: (i) el criterio de la Sección sobre procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales;
(ii) los requisitos de procedibilidad adjetiva; y de superarse, (iii) el caso concreto. 2.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 201212 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema13 y declaró su procedencia14.
Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) que supere la relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez; y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Igualmente, se debe resaltar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.5.1. Tutela contra decisión de tutela La Corte Constitucional, en sentencia SU-627 del 1º de octubre de 2015, precisó la improcedencia de la acción de tutela interpuesta contra decisiones de la misma naturaleza por cuanto «la resolución del conflicto se prolongaría indefinidamente en 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 13 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 14 Se dijo en la mencionada sentencia «DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia».
Demandante: Elizabeth Flórez Duarte Demandado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2025-05124-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desmedro tanto de la seguridad jurídica como del goce efectivo de los derechos fundamentales». Por lo tanto, en los términos del referido precedente, al admitirse una nueva acción de tutela se instituiría un recurso adicional para la insistencia en la revisión de un proceso ya concluido, lo que es contrario a la Constitución y a las normas que reglamentan la materia, ya que, una vez culminado el trámite procesal correspondiente, opera el fenómeno de la cosa juzgada constitucional.
Sin embargo, en la misma providencia, la Corte Constitucional aclaró que, excepcionalmente, procede la acción de tutela contra providencias proferidas en ejercicio de la acción de amparo constitucional, bajo los siguientes parámetros: […] 4.6.1. Para establecer la procedencia de la acción de tutela, cuando se trata de un proceso de tutela, se debe comenzar por distinguir si ésta se dirige contra la sentencia proferida dentro de él o contra una actuación previa o posterior a ella. 4.6.2.
Si la acción de tutela se dirige contra la sentencia de tutela, la regla es la de que no procede. 4.6.2.1. Esta regla no admite ninguna excepción cuando la sentencia ha sido proferida por la Corte Constitucional, sea por su Sala Plena o sea por sus Salas de Revisión de Tutela. En este evento solo procede el incidente de nulidad de dichas sentencias, que debe promoverse ante la Corte Constitucional. 4.6.2.2.
Si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada;
(ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. 4.6.3. Si la acción se de tutela se dirige contra actuaciones del proceso de tutela diferentes a la sentencia, se debe distinguir si éstas acaecieron con anterioridad o con posterioridad a la sentencia. 4.6.3.1.
Si la actuación acaece con anterioridad a la sentencia y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la acción de tutela sí procede, incluso si la Corte Constitucional no ha seleccionado el asunto para su revisión. 4.6.3.2.
Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede. Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela Demandante: Elizabeth Flórez Duarte Demandado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2025-05124-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional15” (Negrillas fuera de texto).
Como se lee, el máximo órgano constitucional ha aceptado de manera excepcional la procedencia de este mecanismo de amparo contra una providencia de tutela, siempre que se compruebe de manera clara y suficiente que la sentencia acusada fue producto de un fraude. Así, además de cumplirse con los demás requisitos previstos para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, es necesario que el accionante demuestre la configuración de una situación fraudulenta y que no exista otro medio ordinario o extraordinario para resolver esa situación. 2.6.
Caso concreto Al respecto, la Sala advierte que la solicitud de amparo de la referencia no se relaciona con una de aquellas hipótesis establecidas por la jurisprudencia constitucional en la que de manera excepcional es procedente el mecanismo constitucional contra una providencia de tutela; es decir, que con motivo de un fraude se hubiere producido cosa juzgada fraudulenta, como pasa a explicarse: En el caso bajo análisis, el reparo de la accionante se dirige contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander al interior de la acción de tutela con radicado 54001-33-33-013-2025-00204-00/01, promovida por la señora Elizabeth Flórez Duarte, contra la Junta Nacional de Calificación de Invalidez y otros.
Conforme se dejó expuesto en los antecedentes de la presente providencia, a juicio de la señora Elizabeth Flórez, la providencia aludida adolece de los defectos que denominó «incongruencia y falta de motivación», e «inaplicación del bloque de constitucional y de los precedentes constitucionales» establecidos en las sentencias T-093 de 2016, C-425 de 2005, y T-158 de 2011 de la Corte Constitucional.
Así mismo, precisó que la autoridad judicial accionada omitió valorar las directrices 007 de 2020, 001 de 2021, y 002 de 2023 de la Junta Nacional, en las que se determinaron los aspectos que resultan relevantes al momento de resolver los recursos interpuestos contra los dictámenes realizados en primera oportunidad, y los lineamientos que se deben tener en cuenta durante el ejercicio de la calificación integral a la que hace alusión la sentencia C-425 de 2005.
No obstante, y pese a que la accionante es reiterativa en señalar que con la decisión adoptada por la autoridad judicial accionada le fueron vulnerados sus derechos fundamentales, se evidencia que la misma no precisó ningún hecho que constituya fraude, pues tanto en el escrito de amparo como en la impugnación formulada, la señora Flórez Duarte se limitó a cuestionar la decisión a través de la cual se revocó el fallo proferido en primera instancia, sin que se hubiere alegado o 15 Corte Constitucional, Sentencia SU-627 de 2015, M.P. Mauricio González Cuervo.
Demandante: Elizabeth Flórez Duarte Demandado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2025-05124-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aportado prueba sumaria alguna que conlleve a la conclusión que, en la acción de tutela con radicado 54001-33-33-013-2025-00204-00/01, el tribunal accionado hubiese incurrido en una conducta fraudulenta, circunstancia que le correspondía alegar y demostrar en grado de plenitud probatoria a la parte actora.
Ello, en cumplimiento de lo advertido por la Corte Constitucional en sentencia SU- 627 de 2015 con ponencia del magistrado Mauricio González Cuervo, en la cual se indicó que «la cosa juzgada debe ceder cuando se encuentra plenamente probada la ilegalidad de una decisión por parte de las autoridades disciplinarias competentes, como el fraude a la ley o un fraude procesal».
Sobre la configuración del fraude, el máximo tribunal constitucional, en la sentencia antes mencionada, reconoció que aquel puede ser cometido, por una parte, por ambas o por el juez que conoce el asunto, por lo que amerita la intervención del juez constitucional para evitar que una orden fraudulenta se materialice. Dicha actuación debe predicarse de los sujetos procesales al interior de la acción constitucional.
En este punto, la Sala considera importante señalar que, en el sustento de la providencia proferida por la autoridad judicial accionada no se encuentra vicio alguno producto de una situación fraudulenta; además que la parte actora no aporta prueba clara y suficiente de la existencia de dicha situación para que proceda el principio fraus omnia corrumpit.
En consecuencia, al no haberse acreditado una circunstancia que haga posible el estudio de fondo del caso en la acción de la referencia, esta Sala confirmará la decisión de primera instancia adoptada por la Sección Tercera, Subsección C de esta colegiatura, por no superar el requisito general de procedibilidad concerniente a que no se trate de una tutela contra una sentencia de la misma naturaleza, ni haberse cumplido con los requisitos exigidos por la Corte Constitucional para flexibilizar tal exigencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 3 de octubre de 2025, por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, en cuanto declaró improcedente el presente mecanismo, de acuerdo con las razones expuestas en la parte considerativa.
SEGUNDO: ADICIONAR un numeral a la sentencia impugnada, el cual quedará así: «QUINTO: NEGAR la solicitud de desvinculación presentada por la ARL Positiva Compañía de Seguros S.A., conforme a las razones expuestas en la parte considerativa». Demandante: Elizabeth Flórez Duarte Demandado: Tribunal Administrativo de Norte de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2025-05124-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
CUARTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx