Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Agropecuario Genética y Tecnología - GENYTEC Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B” y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-02117-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., diez (10) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación N.º: 11001-03-15-000-2023-02117-01 Demandante: COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO AGROPECUARIO GENÉTICA Y TECNOLOGÍA - GENYTEC Demandados: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN “B” Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial – Confirma sentencia que declaró la improcedencia por no superar el requisito de relevancia constitucional SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia del 2 de junio de 2023 proferida por la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado que declaró la improcedencia de la solicitud de tutela.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda 1. Con escrito radicado el 9 de mayo de 20231, la Cooperativa de Trabajo Asociado Agropecuario Genética y Tecnología – GENYTEC, actuando por medio de apoderado judicial, ejerció acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B” y el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Oralidad, con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales «(…) al debido proceso (Artículo 29 superior), al derecho a beneficiarse de una Administración de Justicia sujeta estrictamente al imperio de la ley (Artículo 230 superior) y a la prevalencia del derecho sustancial (Artículo 228 superior)». 1 En el buzón web del aplicativo de Tutelas y Habeas Corpus de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Agropecuario Genética y Tecnología - GENYTEC Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B” y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-02117-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. La parte accionante consideró vulneradas las referidas garantías constitucionales, con ocasión de (i) la sentencia de segunda instancia proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B” el 23 de noviembre de 2022 y, (ii) el auto del 8 de marzo de marzo de 2023 dictado por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que aprobó la liquidación de costas, al interior del medio de control de controversias contractuales iniciado por la parte actora contra el municipio de Bello, (Antioquia), identificado con el radicado 05001-23- 33-000-2017-02291-01. 1.2.
Pretensiones 3. Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, pidió: (…) 2.2. Que en consecuencia de lo anterior por constituirse las decisiones aquí tuteladas en una vía de hecho, se revoquen las providencias judiciales contenidas en la sentencia de segunda instancia del 23 de noviembre de 2022 proferida por el Honorable CONSEJO DE ESTADO - SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B dentro del radicado 050012333000-2017-02291-01 (62.621) con ponencia del Consejero FREDY IBARRA MARTÍNEZ; al igual que el auto del 8 de marzo de 2023 emitido por el Honorable TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA – SALA QUINTA DE ORALIDAD dentro del radicado 050012333000-2017-02291- 01 con ponencia de la Magistrada LILIANA PATRICIA NAVARRO GIRALDO; y se dejen sin efectos jurídicos. 2.3.
En consecuencia de lo anterior, que se ordene al CONSEJO DE ESTADO – SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B, que se emita sentencia de reemplazo en el cual se aprecie de manera íntegra toda la prueba aportada y practicada dentro del medio de control, y fundamente y motive la nueva decisión con base en dicha apreciación integral2. 1.3.
Hechos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 4. El 31 de julio de 2014, GENYTEC y el municipio de Bello (Antioquia) suscribieron el contrato 605 de 2014, el cual tenía como objeto prestar «asistencia técnica para el mejoramiento de la competitividad a productores agropecuarios del 2 Transcripción literal del original incluyendo posibles errores.
Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Agropecuario Genética y Tecnología - GENYTEC Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B” y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-02117-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co municipio de bello y manejo integral de la fauna doméstica (caninos y felinos) y semovientes (equinos y bovinos) en condiciones de vulnerabilidad callejera, maltrato, desprotección y abandono». 5.
El 2 de junio de 2015, el municipio de Bello (Antioquia) suscribió el acta de liquidación unilateral del contrato y ordenó el pago de la suma de $142.294.711 a favor del contratista, a pesar de que presuntamente, se adeudaba por concepto de tres facturas presentadas la suma de $609.492.797,12. 6. Contra la anterior decisión GENYTEC presentó recurso de reposición, sin embargo, este fue resuelto de forma negativa mediante la Resolución 201500003282 del 24 de agosto de 2015. 7.
En consecuencia, GENYTEC interpuso demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, con el fin de que (i) se declarara la nulidad del acta de liquidación unilateral del contrato 605 de 2014 y la Resolución 201500003282 del 24 de agosto de 2015 y, (ii) fuera reconocida la suma de $609.492.797,12. 8. En primera instancia, el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante providencia del 6 de septiembre de 2018, declaró probada de oficio la excepción de caducidad, razón por la cual se inhibió de conocer del fondo del asunto. 9.
En segunda instancia, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B” revocó el fallo, para en su lugar, negar las pretensiones de la demanda, tras considerar que: Sobre este preciso punto es de especial importancia advertir que al expediente no fue aportada prueba alguna con la que se pudiera establecer que los fundamentos del municipio de Bello para no aceptar los tres (3) informes de cumplimento presentados por la contratista en el monto, cantidad y calidad de las obligaciones y actividades allí reportadas no respondiera a la realidad de la ejecución del contrato.
La contratista se limitó a presentar varios documentos entre los que se encuentran derechos de petición y el recurso de reposición contra el acta de liquidación unilateral de 2 de junio de 2014, en los que se insiste tajantemente en “no acepta[r] las observaciones y glosas hechas a los informes presentados como soporte de la ejecución del contrato 605 de 2014, toda vez que la ejecución técnica, administrativa y financiera de dicho contrato se dio con apego estricto a los términos de condiciones del proceso licitatorio y a las cláusulas contenidas en el citado contrato”.
Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Agropecuario Genética y Tecnología - GENYTEC Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B” y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-02117-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10. Dicha providencia fue notificada por medio electrónico el 19 de enero de 2023. 11.
En auto del 8 de marzo de 2023, el Tribunal Administrativo de Antioquia aprobó la liquidación en costas. Esta fue notificada vía electrónica el 9 del mismo mes y año. 1.4. Fundamentos de la vulneración 12. El apoderado judicial de la parte actora señaló que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los siguientes yerros: 13.
Defecto fáctico: Argumentó que existió omisión en el deber de valorar integralmente las pruebas aportadas al proceso. En cuanto al Tribunal Administrativo de Antioquia refirió que al declarar la caducidad y abstenerse de fallar de fondo la litis, no se contaba con la valoración de las pruebas en dicha instancia. 14. En lo referente a la Subsección “B” de la Sección Tercera del Consejo de Estado, adujo que la sola mención de haber revisado las pruebas del proceso no justificaba el cumplimiento de la apreciación y valoración del material probatorio, menos cuando la exigencia normativa frente al contenido de la sentencia exigía un “análisis crítico de las pruebas” y de los razonamientos legales. 15.
Concluyó que, además de las pruebas documentales aportadas —que no fueron valoradas—, se presentaron unos testimonios rendidos por los señores Felipe Domínguez Cano, Gloria Estella Ceballos Montoya, Gustavo Adolfo Cano López, María Isabela López Gaviria, Sergio Alonso Cuartas Mora y Yenia Rivas Rentería, los cuales tampoco fueron examinados.
Sin embargo, no señaló de qué forma estos debieron ser estudiados ni cómo podían cambiar el sentido del fallo. 16. Defecto sustantivo: Indicó que se realizó una interpretación irrazonable del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, al aprobarse por el tribunal la liquidación de la condena en costas ordenada en la sentencia de segunda instancia, puesto que no hubo conducta temeraria o de mala fe de la parte demandante que justificara dicha condena, ni se acreditó la causación de gastos que justificara la aplicación del citado artículo.
Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Agropecuario Genética y Tecnología - GENYTEC Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B” y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-02117-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5. Trámite de la acción de tutela 17.
La magistrada ponente de la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado, en auto del 5 de mayo de 2023: i) admitió la demanda; ii) ordenó notificar a los magistrados del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B” y del Tribunal Administrativo de Antioquia y iii) vinculó, en calidad de terceros con interés, al alcalde del municipio de Bello (Antioquia) y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 18.
Asimismo, se le reconoció personería al abogado Leonardo Andrés Carvajal Velásquez, como apoderado de la parte accionante. 1.6. Intervenciones 1.6.1. Municipio de Bello (Antioquia) 19. Por medio de correo electrónico enviado el 11 de mayo de 2023, la apoderada judicial manifestó que le fueron reconocidas al contratista las actividades que este efectivamente realizó, por ello, las que no demostró haber llevado a cabo no fueron pagadas. 20.
Argumentó que la acción de tutela se presentaba a modo de una tercera instancia y no cumplía con el requisito de relevancia constitucional. Por lo tanto, solicitó no acoger las pretensiones de la demanda. 1.6.2. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B” 21. El magistrado ponente de la decisión de segunda instancia dictada al interior del medio de control de controversias contractuales señaló que el mecanismo constitucional presentado era improcedente e infundado. 22.
En primera medida, adujo que no se cumplía con el requisito de relevancia constitucional, debido a que la parte actora pretendía crear, indiscutible e indebidamente, una tercera instancia frente a una sentencia que hizo un correcto análisis fáctico, probatorio y jurídico, ya que la providencia que revocó la decisión de primera instancia y denegó las pretensiones de la demanda, fue sustentada en derecho y con base en los medios de prueba valorados de manera conjunta y racional.
Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Agropecuario Genética y Tecnología - GENYTEC Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B” y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-02117-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23. Puso de presente que en la sentencia contra la cual se dirige la presente acción de tutela se expuso claramente, en el acápite de análisis de la apelación, que contrario a lo sostenido por el tribunal de primera instancia, el medio de control fue ejercido en la oportunidad para ello, pero, en cuanto al fondo de la controversia se advirtió que «(…) al expediente no fue aportada prueba alguna con la que se pudiera establecer que los fundamentos del municipio de Bello para no aceptar los tres (3) informes de cumplimento presentados por la contratista en el monto, cantidad y calidad de las obligaciones y actividades allí reportadas no respondiera a la realidad de la ejecución del contrato». 24.
Argumentó que de la revisión de los medios de prueba que conformaron el expediente ordinario, se pudo establecer con claridad que «(…) la contratista se limitó a presentar varios documentos entre los que se encuentran derechos de petición y el recurso de reposición contra el acta de liquidación unilateral de 2 de junio de 2014, en los que se insiste tajantemente en “no acepta[r] las observaciones y glosas hechas a los informes presentados como soporte de la ejecución del contrato 605 de 2014, toda vez que la ejecución técnica, administrativa y financiera de dicho contrato se dio con apego estricto a los términos de condiciones del proceso licitatorio y a las cláusulas contenidas en el citado contrato». 25.
En consecuencia, refirió que era evidente que la parte actora estaba en desacuerdo con la decisión, pero, no porque se hubiera dejado de hacer la debida y correcta valoración probatoria. Por ello, lo pretendido era revivir un debate procesal ya concluido como si tratara de una tercera instancia. 26. Pese a que el Tribunal Administrativo de Antioquia y la Agencial Nacional de Defensa Jurídica del Estado fueron debidamente notificados, estos no allegaron contestación alguna3. 1.7.
Fallo impugnado 27. La Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado, en sentencia del 2 de junio de 2023 declaró la improcedencia de la solicitud de tutela, en atención a que consideró que no existió suficiente carga argumentativa, ni verdaderos cuestionamientos de orden constitucional que justificaran la intervención del juez de tutela. 28.
Indicó que la argumentación planteada al interior del defecto fáctico se limitó únicamente a señalar que no se valoraron las pruebas documentales y testimoniales, con el propósito de reabrir la discusión que ya se había zanjado 3 Índice 7 de SAMAI. Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Agropecuario Genética y Tecnología - GENYTEC Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B” y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-02117-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el proceso de controversias contractuales, simplemente porque la parte actora no compartió los razonamientos de la sentencia dictada el 23 de noviembre de 2022. 29.
Manifestó que las escasas razones propuestas por la parte demandante no explicaron con suficiencia por qué la valoración de las pruebas realizadas fue arbitraria y absurda; tampoco se precisó cómo la falta de valoración de unas pruebas específicas daba por sentado que la conclusión debía ser contraria a la tesis acogida en la sentencia. 30.
Puso de presente que la Subsección “B” de la Sección Tercera del Consejo de Estado, hizo un análisis del contenido de los hechos probados y su confrontación con los actos administrativos demandados para concluir que no se aportaron elementos para demostrar que las razones contenidas en el acta de liquidación fueran contrarias a la realidad.
Por lo tanto, señaló que: Si la parte actora considera que la decisión de la autoridad judicial accionada es incorrecta y violatoria de los derechos fundamentales de la demandante, entonces debió plantear, sin ambages, sus reparos e identificar las pruebas que contradijeran las afirmaciones del contenido del acta que fueron reseñadas en la sentencia, sustentarlos de manera suficiente y relacionar pruebas que así lo acreditaran.
En cambio, la solicitud de amparo únicamente contiene aseveraciones vagas e insuficientes para superar la carga argumentativa como elemento propio de la relevancia constitucional. 31. Finalmente, frente al yerro advertido, mencionó que « En ese orden de ideas, al verificarse que la autoridad judicial accionada, como juez de segunda instancia del proceso de controversias contractuales, abordó directamente los aspectos fundamentales de la cuestión litigiosa propuesta por las partes, es decir, estudió si se acreditó la ilegalidad del acta de liquidación del contrato, a partir de las pruebas aportadas, resulta claro que no es posible por la Sala adentrarse en un examen de una decisión que cumple los requisitos de razonabilidad, sin que prima facie aflore vicio o defecto alguno que amerite la intervención del juez constitucional en pos de garantizar los derechos fundamentales invocados». 32.
En lo referente al defecto sustantivo, explicó que tampoco cumplió con el requisito de relevancia constitucional, al tratarse de una discusión legal y de carácter económico sobre la procedencia de la condena en costas. 33. Además, sostuvo que «(…) la condena en costas estuvo razonablemente motivada y la Sala no advierte razones para escrutar el sentido de la misma, pues del análisis de la autoridad judicial accionada no se evidencia una flagrante vulneración de derechos fundamentales, de su interpretación o del alcance del sentido fijado a una Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Agropecuario Genética y Tecnología - GENYTEC Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B” y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-02117-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co disposición constitucional; por ende, se constata que la discrepancia planteada refleja una clara intención de reabrir en sede de tutela un nuevo juicio sobre la condena en costas que corresponde establecer al juez natural y no al de tutela». 34.
Por último, expuso que frente al auto que aprobó las agencias en derecho, tenía a su disposición los recursos de reposición y apelación según lo señala el numeral 58 del artículo 366 del Código General del Proceso, mecanismos que no utilizó, por lo cual la tutela no podía convertirse en una vía para suplir omisiones de la parte. 1.8.
Impugnación 35. Con escrito enviado por correo electrónico el 16 de julio de 20234, la parte actora impugnó la sentencia de primera instancia. 36. El apoderado judicial de la parte tutelante manifestó que la acción de tutela presentada sí revestía de relevancia constitucional. Específicamente frente al defecto fáctico, adujo que la razón de su estructuración se debía a que la omisión de la valoración era sobre todo el acervo probatorio y no, una parte de este.
Al respecto indicó que: «De ésta manera, el asunto propuesto en la acción de tutela fue el no análisis crítico, completo, exhaustivo de las pruebas, porque simplemente las dos instancias ignoraron el caudal probatorio, siendo que el Consejo de Estado en la providencia judicial (única que tendría que haber efectuado la actividad apreciativa de las pruebas) se limitó a hacer una referencia genérica – demasiado genérica – sobre la existencia de pruebas y decir la decisión». 37.
A su vez, argumentó que la demanda de tutela no se estaba empleando como una tercera instancia, ya que al haber ignorado por completo las pruebas en el medio de control, era necesario una apreciación crítica y completa sobre el caso. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 38. El Consejo de Estado es competente para conocer de la impugnación presentada por la Cooperativa de Trabajo Asociado Agropecuario Genética y Tecnología – GENYTEC contra la sentencia del 2 de junio de 2023 proferida por la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado, de conformidad con 4 La sentencia de primera instancia fue notificada el 13 de junio de 2023.
Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Agropecuario Genética y Tecnología - GENYTEC Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B” y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-02117-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co lo dispuesto por los artículos 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991, el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 de 2021 y el artículo 25 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado No. 080 de 12 de marzo de 2019. 2.2.
Problema jurídico 39. Le corresponde a la Sala decidir si confirma, modifica o revoca la sentencia del 2 de junio de 2023 de la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado, para lo cual deberá resolver los siguientes problemas jurídicos: • ¿Se superan en este asunto los requisitos de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial, en especial el relacionado con la relevancia constitucional? 40.
De ser positiva la respuesta a la anterior pregunta, se resolverá el siguiente problema: • ¿El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B” y el Tribunal Administrativo de Antioquia vulneraron los derechos fundamentales invocados por presuntamente incurrir en el defecto fáctico? 41. Para resolver los problemas jurídicos planteados, se analizará: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) requisitos de procedibilidad adjetiva; y iii) caso en concreto. 2.3.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 42. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20125 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema6 y declaró su procedencia7. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 6 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 7 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Agropecuario Genética y Tecnología - GENYTEC Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B” y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-02117-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 43.
Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. 44. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 45.
Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.4.1.
Relevancia constitucional 46. Para el caso en concreto, la Sala anticipa que confirmará la sentencia del 2 de junio de 2023 mediante la cual declaró la improcedencia por carecer de relevancia constitucional puesto que no cumple con las reglas establecidas por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-215 de 20228. 2.4.2. Sentencia SU-215 de 2022 de la Corte Constitucional – unificación de criterios en materia de relevancia constitucional 47.
La Corte Constitucional, al momento de estudiar los citados requisitos en sede de revisión, encontró que la acción de tutela formulada por RTI S.A.S. 8 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia SU-215 del 16.06.22. M.P. Natalia Ángel Cabo. Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Agropecuario Genética y Tecnología - GENYTEC Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B” y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-02117-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado carecía de relevancia constitucional. 48.
En este fallo de unificación la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial: (…) el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y “no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad. 49.
Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
Lo anterior como un eje fundamental para: (…) lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución. 50. Refirió que las finalidades de este requisito son las siguientes: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal9 (Énfasis de la Sala). 51.
De ese modo, expuso que los criterios relevantes para determinar si un asunto reviste relevancia constitucional son los siguientes: 9 Sentencia SU-573 de 2019. Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Agropecuario Genética y Tecnología - GENYTEC Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B” y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-02117-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En primer lugar, el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico10; es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional.”11 (…) En segundo lugar, la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica.
(…) Al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal.”12 En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”13 En tercer lugar, la acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental.
(…) Por último, y como arriba se indicó, el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto14, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales. Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal15.
(Resaltado de la Sala) 52. Tras abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte Constitucional esbozó que el mecanismo de tutela formulado por RTI S.A.S. no cumplía con este postulado. Lo anterior, porque (i) no tenía la identidad para interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política 10 Sentencia SU-103 de 2022. 11 Sentencia SU-103 de 2022. 12 Sentencia SU-103 de 2022. 13 Sentencia SU-128 de 2021. 14 Sentencia SU-573 de 2019. 15 Ibid.
Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Agropecuario Genética y Tecnología - GENYTEC Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B” y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-02117-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co o desarrollar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) involucraba un debate eminentemente legal; (iii) planteaba una discusión preponderantemente económica; y, (iv) no cumplía con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados. 2.4.3. Caso concreto 53. Teniendo en cuenta que la parte actora impugnó solamente lo referente al defecto fáctico, indicando que la falta de valoración por parte de la Subsección “B” de la Sección Tercera del Consejo de Estado se dio respecto de todo el material probatorio obrante en el plenario, esta Sala de Decisión se referirá a dicha argumentación. 54.
En primer lugar, es de advertir que la parte actora presentó argumentos dirigidos a reabrir el debate probatorio del proceso ordinario, ya que no se expusieron razones tendientes a demostrar una vulneración de derechos fundamentales por parte de la autoridad judicial con ocasión de la providencia proferida en segunda instancia. 55.
En efecto, las inconformidades presentadas por GENYTEC consistieron en que el fallo cuestionado no analizó de manera sistemática el conjunto de pruebas que integraron el expediente del medio de control y daban cuenta que el acta de liquidación unilateral del contrato 605 de 2014 y la Resolución 201500003282 del 24 de agosto del 2015 fueran contrarias al ordenamiento jurídico y que el municipio de Bello (Antioquia) no cumplió con el pago de las obligaciones debidamente acreditadas. 56.
Se advierte que, de las pruebas allegadas al interior del medio de control, la Subsección “B” de la Sección Tercera del Consejo de Estado concluyó lo siguiente: a) Ningún informe de los aportados al expediente está firmado o avalado por la supervisión del contrato no. 605 de 2014. b) El análisis de los valores reconocidos en el acta de liquidación de 2 de junio de 2014 obedece a la revisión por parte de la supervisión de las actividades realizadas contra la documentación allegada por la contratista como soporte de ello. c) De la lista de productores beneficiados con el programa “se incluyeron productores que no corresponden a la definición de ´pequeño productor’ y claramente establecida por GENYTEC en la propuesta técnica presentada (…).
Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Agropecuario Genética y Tecnología - GENYTEC Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B” y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-02117-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese sentido, en el listado presentado se incluyeron un total de 54 productores que superan el rango establecido, por ende no deben haberse incluido como beneficiarios del proyecto” (fl. 826 vlto. cdno. no. 1). d) Los productores beneficiarios seleccionados por la contratista superaran el número de animales estimado para cada uno. e) No se pudo establecer el procedimiento adelantado por la contratista para la selección de los productores beneficiarios, así como tampoco si todos los beneficiarios pertenecían a la jurisdicción del municipio de Bello, pues, en los reportes varios manifestaron pertenecer a las veredas La Cuchilla y la Empalizada del municipio de Pedro de los Milagros. f) El porcentaje total de capacitaciones reportadas fue de un 3,4%, cifra muy baja para el objetivo y propósito del contrato no. 605 de 2014. g) La cooperativa contratista, desde la propuesta que resultó adjudicataria del contrato, estableció que no se incluirían productores medianos o grandes en las líneas de certificación en brucelosis, tuberculosis y en buenas prácticas; sin embargo, en las evidencias de cumplimiento se reportan productores con más de 25 animales incluso con más de 80, lo cual es contrario a lo ofrecido. 57.
Así las cosas, la autoridad judicial accionada, valoró íntegramente las pruebas, al punto en que superó el fenómeno de la caducidad decretado de oficio por el juez de primera instancia y, procedió a estudiar la nulidad planteada. 58. No obstante, al abordar el estudio del caso concreto el ad quem señaló que no fueron aportadas pruebas con las que se pudiera establecer que los fundamentos del municipio de Bello para no aceptar los tres (3) informes de cumplimento presentados por la contratista en el monto, cantidad y calidad de las obligaciones y actividades allí reportadas no respondiera a la realidad de la ejecución del contrato. 59.
En consecuencia, la Sección Tercera, Subsección “B” del Consejo de Estado puso de presente que, si bien la contratista aportó varios documentos, no logró acreditar el cabal cumplimiento de las obligaciones adquiridas con ocasión de la suscripción del contrato no. 605 de 2014, pues, no existió en el proceso prueba que permitiera determinar la veracidad o no del contenido de los actos administrativos demandados sobre los cuales se sustentó la negativa de la entidad para aceptar el recibo a satisfacción de los informes presentados por la contratista. 60.
Por lo tanto, la autoridad judicial accionada concluyó que «(…) sin prueba en contra de los hechos aducidos por el municipio de Bello en el acta de liquidación unilateral del contrato no. 605 de 2014, así como en la Resolución 201500003282 de 24 Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Agropecuario Genética y Tecnología - GENYTEC Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B” y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-02117-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de agosto de 2015 que la confirmó, no es posible establecer la ilegalidad y como consecuencia de ello la nulidad de tales actos administrativos, razón por la cual el cargo de nulidad planteado carece de mérito». 61.
En atención a lo referido anteriormente, se puede establecer que en este caso no se supera el requisito de la relevancia constitucional ya que el debate propuesto frente al defecto fáctico obedece al mismo asunto discutido en el proceso ordinario en relación con que, a juicio de la parte actora, sí acreditó la ilegalidad del acta de liquidación unilateral del contrato 605 de 2014 y la Resolución 201500003282 del 24 de agosto de 2014, situación que no logró probar en el proceso ordinario, es decir, se advierte su simple inconformidad con respecto a la decisión adoptada por el juez de segunda instancia, que negó las súplicas de la demanda. 62.
Más allá de este simple desacuerdo, la parte actora no cumplió con la carga argumentativa mínima que le asistía en vislumbrar una vulneración a sus derechos fundamentales, pues únicamente arguyó que la autoridad judicial demandada no valoró el material probatorio que aportó al proceso. 63. Es de advertir que si bien, la parte actora indicó en el escrito de impugnación que la acción de tutela cuestionaba la falta de valoración de todo el material probatorio, no argumentó de forma específica cómo se debió hacer el estudio de las pruebas o cuáles eran los documentos puntuales que demostraban su tesis de la ilegalidad de los actos administrativos y que podían cambiar el sentido del fallo. 64.
Sin embargo, se advierte que la motivación expuesta en la tutela simplemente evidencia que dichas pruebas reiteraban la tesis propuesta en la demanda ordinaria, pero no permite entrever de qué forma su valoración podía refutar la postura adoptada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, que fundamentó la sentencia cuestionada en las pruebas obrantes en el plenario, las cuales indicaban que no existió en el proceso documento alguno que permitiera determinar la veracidad o no del contenido de los actos administrativos demandados sobre los cuales se sustentó la negativa de la entidad para aceptar el recibo a satisfacción de los informes presentados por la contratista. 65.
Aunado a ello, no es de recibo que la parte demandante pretenda que el juez de tutela valore de nuevo íntegramente todo el material probatorio allegado al medio de control de controversias contractuales, pues ello escapa de su órbita y, por el contrario, se entromete en la del juez ordinario, quien es el llamado a Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Agropecuario Genética y Tecnología - GENYTEC Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B” y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-02117-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co hacer el estudio y análisis crítico del caso en concreto. 66.
Se reitera que la afirmación consistente en que se vulneraron sus derechos fundamentales al «(…) al debido proceso (Artículo 29 superior), al derecho a beneficiarse de una Administración de Justicia sujeta estrictamente al imperio de la ley (Artículo 230 superior) y a la prevalencia del derecho sustancial (Artículo 228 superior)», no conlleva a que el asunto puesto en conocimiento del juez de tutela revista necesariamente de relevancia constitucional, pues para ello se requiere que en el escrito inicial medie un ejercicio hermenéutico y argumentativo que permita vislumbrar que la controversia gira en torno a al alcance, contenido o goce de un derecho fundamental.
Esto, ya que la competencia de este juez se restringe a la protección efectiva de las garantías constitucionales y no a problemas de carácter legal o a estudiar una mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales. 2.5. Conclusión 67. Con fundamento en los argumentos expuestos en los párrafos precedentes, se confirmará la sentencia del 2 de junio de 2023 que declaró la improcedencia de la tutela promovida por la Cooperativa de Trabajo Asociado Agropecuario Genética y Tecnología – GENYTEC, al no cumplirse con el requisito de relevancia constitucional.
III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 2 de junio de 2023 proferida por la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado que declaró la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por la Cooperativa de Trabajo Asociado Agropecuario Genética y Tecnología – GENYTEC.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991. Demandante: Cooperativa de Trabajo Asociado Agropecuario Genética y Tecnología - GENYTEC Demandados: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B” y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-02117-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en los términos previstos en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.