CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación número: 19001-23-33-000-2024-00126-02 Actor: EDUARDO GIRONZA LOZANO TESIS: SE CONFIRMA LA PROVIDENCIA RECURRIDA.
LA INSCRIPCIÓN EN EL BOLETÍN DE RESPONSABLES FISCALES E INFORMAR A LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN SOBRE LA INHABILIDAD PARA CONTRATAR CON EL ESTADO SON CONSECUENCIAS DE LA DECLARATORIA DE RESPONSABILIDAD FISCAL, DECISIÓN RESPECTO DE LA CUAL NO SE SOLICITÓ LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE SUS EFECTOS. AUTO INTERLOCUTORIO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el señor EDUARDO GIRONZA LOZANO, contra el auto de 27 de febrero de 2025, proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAUCA1, que denegó la suspensión provisional de los efectos del numeral 5 del Fallo núm. 010 de 16 de noviembre de 2023 y del auto URF2-0242 de 12 de febrero de 2024, expedidos dentro del proceso de responsabilidad fiscal núm. 2019-00858, adelantado por la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. 1 En adelante, el Tribunal. 2 Radicación número: 19001-23-33-000-2024-00126-02 Actor: EDUARDO GIRONZA LOZANO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I-.
ANTECEDENTES I.1.- El señor EDUARDO GIRONZA LOZANO promovió demanda ante el Tribunal, a través de apoderado, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de los siguientes actos administrativos expedidos por la Contraloría General de la República: - Auto núm. 451 de 6 septiembre de 2019, “por medio del cual se ordena la apertura del proceso ordinario de responsabilidad fiscal núm. 2019-00858”. - Auto 780 de 14 de octubre de 2021, por medio del cual “se ordenó la vinculación al proceso de responsabilidad fiscal” del actor y de otras personas. - Fallo núm. 015 de 18 de noviembre de 2022, por medio del cual se resolvió “FALLAR CON RESPONSABILIDAD FISCAL en el Proceso de Responsabilidad Fiscal PRF-2019-00858, entidad afectada SISTEMA ESTRATÉGICO DE TRANSPORTE PÚBLICOS 2 En adelante CPACA. 3 Radicación número: 19001-23-33-000-2024-00126-02 Actor: EDUARDO GIRONZA LOZANO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co DE PASAJEROS DE POPAYÁN en cuantía de OCHOCIENTOS TRECE MILLONES DOSCIENTOS CINCUENTA Y NUEVE MIL DOSCIENTOS NOVENTA Y SIETE PESOS MCTE ($813.259.297)”, a la parte actora. - Fallo núm. 010 de 16 de noviembre de 2023, por medio del cual se resolvió “FALLAR CON RESPONSABILIDAD FISCAL en el Proceso de Responsabilidad Fiscal PRF-2019-00858, entidad afectada SISTEMA ESTRATÉGICO DE TRANSPORTE PÚBLICOS DE PASAJEROS DE POPAYÁN, por un valor indexado de OCHOCIENTOS NOVENTA Y SEIS MILLONES DOSCIENTOS VEINTICUATRO MIL SETECIENTOS OCHENTA Y TRES PESOS MCTE ($896.224.783)”, a la parte actora. - Auto núm. URF2-0242 de 12 de febrero de 2024, “por medio del cual se resuelve recursos de apelación contra el fallo con responsabilidad fiscal no. 010 del 16 de noviembre de 2023 dentro del proceso ordinario de responsabilidad fiscal no. 2019-00858”.
I.2.- El Tribunal, mediante providencia de 22 de julio de 2024, rechazó la demanda por considerar que los autos núms. 451 de 6 septiembre de 2019, 780 de 14 de octubre de 2021 y URF2-0242 de 4 Radicación número: 19001-23-33-000-2024-00126-02 Actor: EDUARDO GIRONZA LOZANO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 de febrero de 2024 y el fallo núm. 15 de noviembre 18 de 2022 no eran susceptibles de control judicial y que respecto del Fallo núm. 010 de 16 de noviembre de 2023 no se agotaron los recursos obligatorios dentro del trámite administrativo ni el requisito de procedibilidad consistente en la conciliación extrajudicial.
Inconforme con lo anterior, la parte actora interpuso recurso de apelación que fue resuelto por la Sección, en providencia de 3 de octubre de 2024, en el sentido de revocar la decisión recurrida en lo que respecta al rechazó de la demanda frente al Fallo núm. 010 de 16 de noviembre de 2023 y del auto URF2-0242 de 12 de febrero de 2024 y, en su lugar, se ordenó al Tribunal proveer sobre la admisibilidad de la demanda.
El Tribunal en cumplimiento de lo anterior, mediante auto de 31 de enero de 2025, admitió la demanda de la referencia. II.- SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL El actor, en un acápite de la demanda, solicitó la suspensión provisional de los efectos del numeral 5 del Fallo núm. 010 de 16 de noviembre de 2023 y del auto URF2-0242 de 12 de febrero de 2024, en lo que tiene que ver con la sanción de inhabilidad impuesta a través de los actos administrativos aquí demandados. 5 Radicación número: 19001-23-33-000-2024-00126-02 Actor: EDUARDO GIRONZA LOZANO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que debía decretarse la medida cautelar pedida, habida cuenta que ella garantizaba sus derechos fundamentales y los de sus trabajadores, a la vida, al mínimo vital y móvil, a la salud y al trabajo, toda vez que es una persona de 75 años que depende únicamente del ejercicio de su profesión. Señaló que la inhabilidad impuesta no le permite participar en ningún tipo de contratación pública con el Estado y le obligó a ceder su participación en aquellos que venía ejecutando con anterioridad a su inhabilidad.
Manifestó que debían suspenderse los efectos de los actos demandados, por cuanto desconocían el principio de cosa juzgada. Afirmó que dentro del proceso administrativo no se acreditó la existencia de un actuar doloso o gravemente culposo, por lo que no era dable declararlo responsable fiscalmente. III-.
FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA RECURRIDA El Tribunal, mediante auto de 27 de febrero de 2025, denegó la suspensión provisional de los efectos del numeral 5 del Fallo núm. 010 de 16 de noviembre de 2023 y del auto URF2-0242 de 12 de febrero de 2024, por los siguientes motivos: 6 Radicación número: 19001-23-33-000-2024-00126-02 Actor: EDUARDO GIRONZA LOZANO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que de la revisión de las pruebas aportadas con la solicitud y la confrontación de los actos administrativos enjuiciados y los argumentos de suspensión invocados no se advertía que se cumpliera con los requisitos para acceder a la medida solicitada.
Indicó que la solicitud de la actora se fundamentaba en un juicio de valor que debía ser revisado de fondo por parte del juez en la etapa procesal pertinente, estudiando los fundamentos de la demanda y si en efecto se desconocieron principios constitucionales y legales con la expedición de los actos acusados. Señaló que tampoco se observaba la existencia de un perjuicio irremediable, toda vez que la inhabilidad fue impuesta con ocasión de una conducta realizada por la parte actora la cual fue revisada en el procedimiento administrativo y cuya legalidad debía estudiarse de forma exhaustiva en la etapa procesal pertinente.
IV-.
FUNDAMENTOS DEL RECURSO IV.1.- El señor EDUARDO GIRONZA LOZANO interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación, contra el auto de 27 de febrero de 2025, con el propósito de que se revoque el proveído recurrido, toda vez que, a su juicio, debe decretarse la medida cautelar solicitada. 7 Radicación número: 19001-23-33-000-2024-00126-02 Actor: EDUARDO GIRONZA LOZANO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que contrario a lo afirmado por el Tribunal, la medida cautelar de suspensión provisional es procedente por cuanto los actos demandados desconocen los derechos fundamentales al trabajo, al debido proceso y de proporcionalidad en la imposición de sanciones administrativas, pues afecta gravemente su estabilidad laboral y económica debido a su edad avanzada.
Indicó que la inhabilidad impuesta le genera una afectación desproporcionada al impedirle continuar con su actividad económica sin que se demostrara su responsabilidad fiscal respecto del daño alegado. Señaló que los actos administrativos demandados también afectan a sus trabajadores, por cuanto estos tienen en riesgo su estabilidad laboral al no poder continuar con sus actividades de contratación con el Estado.
Afirmó que, en el presente caso, se acreditó que la imposición de una inhabilidad sin un análisis riguroso de su culpabilidad vulnera el principio de legalidad y el derecho al debido proceso. Manifestó que se encuentra acreditado el perjuicio irremediable, toda vez que al finalizar el litigio habrá perdido oportunidades contractuales y económicas que no podrán ser restituidas y no tendrá forma de pagar 8 Radicación número: 19001-23-33-000-2024-00126-02 Actor: EDUARDO GIRONZA LOZANO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la suma de dinero adeudada con ocasión de la expedición de los actos demandados.
Puso de presente que tanto él como sus trabajadores tenían la expectativa legitima de continuar operando mientras se decidía de fondo el proceso judicial. IV.2.- El Tribunal, mediante providencia de 24 de abril de 2025, no repuso el auto recurrido y concedió la alzada. V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia De conformidad con el numeral 5 del artículo 243 del CPACA modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 20213, el recurso de apelación procede en primera instancia contra el auto que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar.
Comoquiera que en el presente caso el recurso interpuesto por la parte actora versa sobre la providencia por medio de la cual se denegó el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos 3 “Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”. 9 Radicación número: 19001-23-33-000-2024-00126-02 Actor: EDUARDO GIRONZA LOZANO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acusados, corresponde a la Sala conocer el presente recurso de apelación. La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos En el marco de las diversas medidas cautelares establecidas en el CPACA4 se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política.
Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida. Su finalidad, pues, es la de «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, 4 El artículo 230 del CPACA señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, «una o varias de las siguientes» cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta «vulnerante o amenazante», cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisión, o que se realice una obra o una demolición de una obra con el objeto de evitar el acaecimiento de un perjuicio o que los efectos de este se agraven (numeral 4); impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer (numeral 5).
Cuando la medida cautelar implique la adopción de un acto discrecional, el Juez no puede sustituir a la autoridad competente, sino limitarse a ordenar su adopción según la Ley (parágrafo). 10 Radicación número: 19001-23-33-000-2024-00126-02 Actor: EDUARDO GIRONZA LOZANO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».5 Esta Corporación6 ha señalado que en el examen de procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional, el juez efectúa el estudio de la presunta vulneración a través de la confrontación de las normas superiores invocadas, partiendo de las referencias conceptuales y argumentativas que se esgrimen en la solicitud de suspensión, las cuales constituyen el marco sobre el que debe resolverse dicho asunto.
Asimismo, ha indicado que este examen es, en todo caso, un análisis inicial que no implica prejuzgamiento, como se explicó en la providencia de la Sala Plena de 17 de marzo de 2015, en los siguientes términos7: «[…] Para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud.
Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 13 de mayo de 2015, C.p. doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa, número único de radicación 11001-03-26-000-2015-00022- 00. 6 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 12 de febrero de 2016, Cp.
Carlos Alberto Zambrano Barrera, número único de radicación 11001-03-26-000-2014-00101-00. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 17 de marzo de 2015, Cp. Sandra Lisset Ibarra Vélez, número único de radicación 11001-03-15-000-2014-03799-00. 11 Radicación número: 19001-23-33-000-2024-00126-02 Actor: EDUARDO GIRONZA LOZANO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final […]».
(Resaltado fuera del texto original).8 Requisitos de procedencia de la suspensión de los efectos de los actos acusados. A voces del artículo 231 del CPACA, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud, «cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud».
Entonces, su procedencia está determinada por la violación del ordenamiento jurídico y la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad, mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado. Dice así el citado artículo: «Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. 8 Ver también, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 11 de marzo de 2014, C.p. Guillermo Vargas Ayala. 12 Radicación número: 19001-23-33-000-2024-00126-02 Actor: EDUARDO GIRONZA LOZANO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1.
Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.
Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.» (Negrillas fuera del texto original). Del texto normativo transcrito se desprenden los siguientes requisitos para la procedencia de la medida cautelar: i) que se invoque a petición de parte, ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud y, iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados.
Cabe resaltar que, sobre el artículo en mención, la Sección Primera ha indicado que los requisitos establecidos para el decreto de toda medida cautelar consistentes en la verificación de los criterios (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, y (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, se entienden implícitos cuando quiera 13 Radicación número: 19001-23-33-000-2024-00126-02 Actor: EDUARDO GIRONZA LOZANO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que se demuestre que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas.
Al respecto, en la providencia de 13 de mayo de 2021, la Sala indicó: “[…] Para el caso de la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), el perjuicio por la mora se configura cuando se advierte prima facie la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda, porque no es admisible en el marco de un Estado de Derecho que actos que lesionan el ordenamiento jurídico superior pueden continuar produciendo efectos jurídicos mientras transcurre el proceso judicial.
En cuanto al “fumus boni iuris”, o la apariencia de buen derecho, (…) [e]n relación con la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), (…) basta que, como consecuencia de la argumentación jurídica planteada por el peticionario, el juez advierta la vulneración del ordenamiento jurídico superior para acceder a la suspensión provisional de los efectos del acto acusado […]”.
(Negrillas fuera del texto original). Caso concreto En el presente caso, la parte actora solicitó la suspensión provisional de los efectos del numeral 5 del Fallo núm. 010 de 16 de noviembre de 2023 y del auto URF2-0242 de 12 de febrero de 2024, toda vez que la sanción de inhabilidad impuesta trasgrede sus derechos fundamentales a la vida, al mínimo vital y móvil, la salud y al trabajo y los de sus trabajadores. 14 Radicación número: 19001-23-33-000-2024-00126-02 Actor: EDUARDO GIRONZA LOZANO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adicionalmente, señaló que los actos demandados desconocieron el principio de cosa juzgada y fueron expedidos sin acreditar el elemento de culpabilidad para declararlo fiscalmente responsable.
El Tribunal, por auto de 27 de febrero de 2025, denegó la suspensión provisional de los efectos del numeral 5 del Fallo núm. 010 de 16 de noviembre de 2023 y del auto URF2-0242 de 12 de febrero de 2024, por considerar que esta no era la etapa procesal para efectuar el análisis de fondo propuesto por la parte actora y debido a que no se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable que hiciera procedente la medida cautelar.
Inconforme con lo anterior, el actor sostuvo que debe revocarse la decisión recurrida pues, contrario a lo afirmado por el Tribunal, con la solicitud se acreditó la trasgresión de normas superiores por parte de los actos demandados, la configuración del perjuicio irremediable y la vulneración del principio de confianza legitima, toda vez que tenía la expectativa de continuar trabajando mientras se resolvía de fondo el proceso de la referencia. En ese orden, corresponde a la Sala determinar si había lugar a denegar la solicitud de medida cautelar requerida por la parte actora 15 Radicación número: 19001-23-33-000-2024-00126-02 Actor: EDUARDO GIRONZA LOZANO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el caso concreto, como lo sostuvo el Tribunal en la providencia cuestionada.
En el presente caso, el actor solicita la suspensión provisional de los efectos del numeral 5 del Fallo núm. 010 de 16 de noviembre de 2023, que resolvió lo siguiente: “QUINTO: En firme y ejecutoriada la presente providencia prestará mérito ejecutivo, para lo cual la Gerencia Departamental Colegiada del Cauca del Grupo de Responsabilidad Fiscal, deberá efectuar los siguientes TRASLADOS Y COMUNICACIONES: - La sustanciadora remitirá copia auténtica del fallo a Jurisdicción Coactiva, de conformidad con el Art. 58 Ley 610 de 2000, en la comunicación de remisión del título ejecutivo a la Coordinación de Cobro, una vez esté el fallo con responsabilidad fiscal ejecutoriado. - A través de Coordinación del Grupo de Responsabilidad Fiscal, solicitará a la Contraloría Delegada para Responsabilidad Fiscal, Intervención Judicial y Cobro Coactivo, incluir en el Boletín de Responsables Fiscales a las personas a quienes se les falló con Responsabilidad Fiscal. - A través de Coordinación del Grupo de Responsabilidad Fiscal, se solicitará la inclusión de inhabilidades a la Procuraduría General de la Nación, de conformidad con el mandato contenido en el numeral 43 del artículo 37 de la Ley 1952 de 2019, cuando el fallo con responsabilidad fiscal quede ejecutoriado. - A través de Secretaría Común de la Gerencia Departamental Colegiada del Cauca, remitirá copia íntegra del presente proveído a la Entidad afectada, para que se surtan los registros contables correspondientes. - A través de Secretaría Común de la Gerencia Departamental Colegiada del Cauca, remitirá copia íntegra del presente proceso a la Fiscalía General de la Nación, para que investigue si el silencio del contratista al aceptar una liquidación errónea en su favor, se constituye en uno o varios delitos”. 16 Radicación número: 19001-23-33-000-2024-00126-02 Actor: EDUARDO GIRONZA LOZANO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Dicha decisión fue confirmada, a través del auto URF2-0242 de 12 de febrero de 2024.
Ahora, la Sala advierte que la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA en el numeral 5 del Fallo núm. 010 de 16 de noviembre de 2023 ordenó, entre otras decisiones, incluir en el Boletín de Responsables Fiscales al actor e informar a la Procuraduría General de la Nación sobre el asunto, en cumplimiento de lo previsto en los artículos 60 de la Ley 610 de 20009 y 38, numeral 43; y 42 de la Ley 1952 de 201910, que establecen lo siguiente: “Ley 610 de 2000 Artículo 60.
Boletín de responsables fiscales. La Contraloría General de la República publicará con periodicidad trimestral un boletín que contendrá los nombres de las personas naturales o jurídicas a quienes s e les haya dictado fallo con responsabilidad fiscal en firme y ejecutoriado y no hayan satisfecho la obligación contenida en él. Para efecto de lo anterior, las contralorías territoriales deberán informar a la Contraloría General de la República, en la forma y términos que esta establezca, la relación de las personas a quienes se les haya dictado fallo con responsabilidad fiscal, así como de las que hubieren acreditado el pago correspondiente, de los fallos que hubieren sido anulados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo y de las revocaciones directas que hayan proferido, para incluir o retirar sus nombres del boletín, según el caso.
El incumplimiento de esta obligación será causal de mala conducta. Los representantes legales, así como los nominadores y demás funcionarios competentes, deberán abstenerse de 9 “Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías”. 10 “Por medio de la cual se expide el código general disciplinario se derogan la ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario”. 17 Radicación número: 19001-23-33-000-2024-00126-02 Actor: EDUARDO GIRONZA LOZANO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nombrar, dar posesión o celebrar cualquier tipo de contrato con quienes aparezcan en el boletín de responsables, so pena de incurrir en causal de mala conducta, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 6° de la Ley 190 de 1995.
Para cumplir con esta obligación, en el evento de no contar con esta publicación, los servidores públicos consultarán a la Contraloría General de la República sobre la inclusión de los futuros funcionarios o contratistas en el boletín. Ley 1952 de 2019 Artículo 38. Deberes. Son deberes de todo servidor público: […] 43. Enviar a la Procuraduría General de la Nación dentro de los cinco (5) días siguientes a la ejecutoria del fallo judicial, administrativo o fiscal, salvo disposición en contrario, la información que de acuerdo con la ley los servidores públicos están obligados a remitir, referida a las sanciones penales y disciplinarias impuestas, y a las causas de inhabilidad que se deriven de las relaciones contractuales con el Estado, de los fallos con responsabilidad fiscal, de las declaraciones de perdida de investidura y de las condenas proferidas en ejercicio de la acción de repetición o del llamamiento en garantía. Artículo 42.
Otras inhabilidades. También constituyen inhabilidades para desempeñar cargos públicos, a partir de la ejecutoria del fallo, las siguientes: […] 4. Haber sido declarado responsable fiscalmente. Parágrafo 1. Quien haya sido declarado responsable fiscalmente será inhábil para el ejercicio de cargos públicos y para contratar con el Estado durante los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria del fallo correspondiente.
Esta inhabilidad cesara cuando la Contraloría competente declare haber recibido el pago o, si este no fuere procedente, cuando la Contraloría General de la Republica excluya al responsable del boletín de responsables fiscales. Si pasados cinco años desde la ejecutoria de la providencia, quien haya sido declarado responsable fiscalmente no hubiere pagado la suma establecida en el fallo ni hubiere sido excluido del boletín de responsables fiscales, continuara siendo inhábil por cinco años si la cuantía, al momento de la declaración de responsabilidad 18 Radicación número: 19001-23-33-000-2024-00126-02 Actor: EDUARDO GIRONZA LOZANO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fiscal, fuere superior a 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes; por dos años si la cuantía fuere superior a 50 sin exceder de 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes; por un año si la cuantía fuere superior a 10 salarios mínimos legales mensuales vigentes sin exceder de 50, y por tres meses la cuantía fuere igualo inferior a 10 salarios mínimos legales mensuales vigentes […]”.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala advierte que la inclusión del actor en el boletín de responsables fiscales y la remisión del informe a la Procuraduría General de la Nación, -por ser una inhabilidad para desempeñar cargos públicos-, son actuaciones de obligatorio cumplimiento legal por parte de la entidad demandada, las cuales se desprenden, precisamente, de haberlo declarado fiscalmente responsable, por lo tanto la suspensión provisional de los efectos de la mismas no es independiente de la declaratoria de responsabilidad fiscal, decisión frente a la cual no se solicitó medida cautelar alguna y, por lo tanto, no puede ser objeto de pronunciamiento en esta sede de apelación so pena de trasgredir el principio de congruencia y vulnerar los derechos al debido proceso y a la defensa de la contraparte.
En efecto, de la revisión de la medida cautelar y del recurso de apelación interpuesto se observa que los argumentos invocados por la parte actora, referentes a que no se demostró el elemento de culpabilidad dentro del proceso de responsabilidad fiscal, lo que pretende controvertir es la declaratoria de responsabilidad fiscal del 19 Radicación número: 19001-23-33-000-2024-00126-02 Actor: EDUARDO GIRONZA LOZANO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actor, decisión que, como ya se dijo, no fue incluida dentro de la solicitud de suspensión provisional planteada con la demanda.
Ahora, en cuanto a la presunta trasgresión de los derechos fundamentales invocados, la Sala advierte que el actor no cumplió con la carga argumentativa de exponer con suficiencia las razones por las que el numeral 5 del Fallo núm. 010 de 16 de noviembre de 2023 y el auto URF2-0242 de 12 de febrero de 2024 trasgredían dichas normas superiores, pues en su escrito se limitó a efectuar juicios de valor sobre las consecuencias de su inclusión en el boletín de responsables fiscales y la existencia de una inhabilidad para contratar con el Estado, sin efectuar el análisis normativo exigido por el artículo 231 del CPACA para la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos.
Sobre la carga de la parte actora de sustentar debidamente la petición suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, la Sala, entre otras, en providencia de 17 de octubre de 202411, de forma reiterada ha considerado lo siguiente: 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Providencia de 17 de octubre de 2024, núm. único de radicación: 25000-23-41-000-2022-00490-01;
M.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes. 20 Radicación número: 19001-23-33-000-2024-00126-02 Actor: EDUARDO GIRONZA LOZANO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] se precisa que los asuntos sometidos a conocimiento de esta jurisdicción son rogados12, y que existe una estrecha e ineludible relación entre esta exigencia y el principio dispositivo13.
De manera que la parte demandante dentro del proceso contencioso administrativo debe cumplir con la carga de orientar el ámbito de acción dentro del cual el juez debe pronunciarse, aludiendo a los fundamentos de hecho y de derecho que sustentan, en este caso, la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional14. 39. Tal principio emana de lo dispuesto en el artículo 229 de la Ley 1437, de acuerdo con el cual, “[…] En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias […]” (negrilla y subrayado fuera del texto). 40.
A su vez, el artículo 231 ibidem señala los límites de la facultad que tiene el juez contencioso administrativo para dictar medidas cautelares, los cuales están determinados: (i) por la invocación de las normas que se consideran violadas, en la demanda o en el escrito separado contentivo de la solicitud, y su confrontación con el acto acusado, y (ii) por el estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. […] 45.
Al respecto, es de anotar que, de acuerdo con el principio de justicia rogada que rige a esta jurisdicción, no es posible tener como fundamento de la solicitud de medida cautelar los 12 Ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C. P.: María Elizabeth García González. Providencia de 12 de junio de 2014, Radicación núm.: 25000-23-24-000-2005-00434- 01 y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera.
C. P.: Roberto Augusto Serrato Valdés. Providencia de 21 de junio de 2018. Radicación núm.: 05001-23-31-000-2006- 93419-01. 13 “[…] en el terreno de la justicia administrativa, orientada por el principio dispositivo, el juzgador -tal y como lo ha señalado reiteradamente la jurisprudencia- requiere para hacer su pronunciamiento de la individualización de las peticiones anulatorias, debidamente apoyadas en las razones de derecho contentivas del concepto de la violación que a juicio del actor conduzcan a la invalidación del acto administrativo atacado.
En tal virtud, en tratándose de las acciones que tienen por objeto ejercer un control de legalidad de los actos administrativos, el accionante al formular la causa petendi tiene la carga procesal ineludible de enunciar en forma puntual y específica las normas que estima infringidas lo mismo que el concepto de la violación, habida consideración que el control asignado al contencioso administrativo no reviste, en estos casos, un carácter general, sino que, por el contrario, se encuentra estrictamente delimitado por los aspectos que el actor le solicite sean revisados […]” Ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo -Sección Tercera.
C. P.: Ruth Stella Correa Palacio. Providencia de 7 de octubre de 2009. Radicación núm.: 11001-03-24-000-2000-06198-01(18509). 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Tercera, Subsección A. C. P.: Carlos Alberto Zambrano Barrera. Providencia de 12 de febrero de 2016. Radicación núm.: 11001-03- 26-000-2014-00101-00 (51754). 21 Radicación número: 19001-23-33-000-2024-00126-02 Actor: EDUARDO GIRONZA LOZANO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cargos de nulidad expuestos en la demanda, porque, se reitera, ello no fue solicitado por la demandante. 46.
Tal como lo ha señalado la jurisprudencia de esta Sección: “[…] para la prosperidad de la suspensión provisional, deben indicarse en forma precisa y concreta las disposiciones que se consideran manifiestamente infringidas por el acto acusado y expresar el concepto de su violación, sin que sea suficiente para el efecto solicitar simplemente el decreto de la medida, sin explicar cuál es la razón normativa para que se acceda a ello […]”15.
Finalmente, la Sala considera que la decisión de no suspender provisionalmente los efectos del numeral 5 del Fallo núm. 010 de 16 de noviembre de 2023 y del auto URF2-0242 de 12 de febrero de 2024 no afectó el principio de confianza legítima del actor para continuar trabajando mientras se resuelve de fondo el proceso de la referencia, toda vez que el solo hecho de que se solicite la medida cautelar no tiene como consecuencia que se acceda automáticamente a dicha petición y que por ello se genere confianza alguna, pues primero debe cumplirse con los requisitos de procedencia establecidos en el artículo 231 del CPACA, los cuales en el presente caso no fueron acreditados por el recurrente.
Así las cosas, la Sala confirmará el auto de 27 de febrero de 2025, proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAUCA, que 15 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de Sala de 18 de abril de 2024. Radicación núm. 25000-2341-000-2020-00718-01. C.P. Oswaldo Giraldo López. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Primera. Auto de 13 de agosto de 2021. Radicación núm. 11001-03-24-000-2020-00342-00. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 21 de octubre de 2013. Radicación núm. 11001-03-24-000-2012-00317-00. C.P. Guillermo Vargas Ayala. 22 Radicación número: 19001-23-33-000-2024-00126-02 Actor: EDUARDO GIRONZA LOZANO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co denegó la suspensión provisional de los efectos del numeral 5 del Fallo núm. 010 de 16 de noviembre de 2023 y del auto URF2-0242 de 12 de febrero de 2024, expedidos dentro del proceso de responsabilidad fiscal núm. 2019-00858, adelantado por la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E:
PRIMERO: CONFIRMAR auto de 27 de febrero de 2025, proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAUCA, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: En firme esta decisión DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 17 de julio de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta 23 Radicación número: 19001-23-33-000-2024-00126-02 Actor: EDUARDO GIRONZA LOZANO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.