Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., nueve (09) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-05890-00 Accionantes: Martha Lucía Betancourt Londoño Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D. Tema: Acción de tutela contra providencia judicial.

Nulidad y restablecimiento del derecho. Relación laboral encubierta. DECLARA IMPROCEDENTE. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Subsección decide la acción de tutela instaurada por la señora Martha Lucía Betancourt Londoño en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, por la expedición de la sentencia del 20 de marzo de 2025 proferida en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-35-013-2021-00364-01.

ANTECEDENTES La parte actora pretende que se protejan sus derechos fundamentales a la vida digna, al mínimo vital, a la seguridad social, a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia.

HECHOS La solicitud de tutela se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: La parte actora señaló que prestó sus servicios ininterrumpidamente al INVIAS desde el 9 de diciembre de 2013 hasta el 28 de febrero de 2017 a través de contratos de prestación de servicios desarrollando actividades de «apoyo y asesoría para atender los procesos financieros relacionados con los programas y proyectos a cargo del INVIAS», por lo cual devengó una contraprestación mensual.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05890-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Que, aunque la contratación se efectuó bajo dicha modalidad, lo cierto es que se configuraron los elementos de la relación laboral, por lo que el 28 de febrero de 2017, presentó renuncia por causas atribuibles al empleador, con lo cual se configuró un despido indirecto que generaba el derecho a la indemnización por despido sin justa causa.

Que el 28 de noviembre de 2019, solicitó al INVIAS el reconocimiento del vínculo laboral existente entre el 9 de diciembre de 2013 y el 28 de febrero de 2017, junto con el pago de prestaciones sociales y demás acreencias derivadas de la relación laboral, pero mediante Oficio OAJ 52350 del 9 de diciembre de 2019, la Oficina Asesora Jurídica de la entidad negó la solicitud.

Que instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del INVIAS y el 30 de septiembre de 2024, el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Bogotá accedió parcialmente a las pretensiones; la parte demandada interpuso recurso de apelación y el 20 de marzo de 2025, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, revocó la decisión y negó las pretensiones porque estimó que no se acreditó la subordinación. Considera que la autoridad judicial de segunda instancia incurrió en defecto fáctico porque no valoró, o lo hizo en forma limitada o equivocada, las pruebas recaudadas y practicadas.

Que contrario al análisis juicioso que se efectuó en el salvamento de voto, se abstuvo de otorgarle valor probatorio a los elementos recaudados en primera instancia, pues de haberlo hecho, hubiera confirmado la decisión recurrida y no se pronunció sobre las pruebas testimoniales y documentales. Que también incurrió en defecto sustantivo, porque realizó una aplicación de las normas indebida, desconociendo sentencias con efectos erga omnes que definieron su alcance y otras disposiciones aplicables al caso, y desatendió la normativa aplicable; y en violación directa de la Constitución. Que además incurrió en el desconocimiento del precedente judicial, según el cual cuando los contratos de prestación de servicios son utilizados para ocultar relaciones laborales o para vincular personal para el desarrollo de actividades permanentes se configura un contrato realidad, siempre que se cumplan sus elementos esenciales, esto es, la prestación personal del servicio, la subordinación y la remuneración, como se señaló en las sentencias C-614/0 de la Corte Constitucional y del 6 de septiembre de 2012 (rad. 11001-03-26-000-2011-00009- 00) del Consejo de Estado.

PRETENSIONES Solicitó revocar la sentencia del 20 de marzo de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, y ordenar a esa autoridad judicial que, en el término de dos meses siguientes a la notificación de esta providencia, dicte una nueva decisión accediendo a las pretensiones, conforme Radicado: 11001-03-15-000-2025-05890-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 con los lineamientos fijados en esta acción. Además, pidió que se adopten las medidas necesarias para proteger y reivindicar sus derechos fundamentales vulnerados.

ACTUACIÓN PROCESAL El 22 de septiembre de 2025, se admitió la acción; se vinculó al INVIAS como tercero con interés; y se corrió el traslado respectivo. POSICIÓN DEL ACCIONADO El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, afirmó que en la sentencia discutida valoró la totalidad de las pruebas, a partir de las cuales concluyó que no se demostró el elemento de la subordinación y que en la decisión de primera instancia se había sobrevalorado ciertos indicios y se había equiparado indebidamente la coordinación contractual con la subordinación propia de un vínculo de trabajo, por lo que resultaba procedente revocar el fallo y negar la declaratoria del contrato realidad.

Adujo que no se configuraron los defectos alegados, ya que valoró integralmente el material probatorio, pero advirtió la ausencia de pruebas objetivas que confirmaran órdenes vinculantes, sanciones disciplinarias o instrucciones permanentes que demostraran sometimiento jurídico efectivo; aplicó el régimen legal pertinente y la doctrina sobre contrato realidad, ponderando los requisitos exigidos jurisprudencialmente; y tuvo en cuenta la jurisprudencia invocada y los parámetros establecidos.

Que la acción no cumple con el requisito de relevancia constitucional porque lo pretendido es continuar con el debate propuesto en el proceso ordinario respecto a la valoración probatoria, lo cual escapa de la órbita de intervención del juez constitucional, ya que la decisión acusada se sustentó en los principios de autonomía judicial y seguridad jurídica.

En consecuencia, solicitó declarar la improcedencia de la acción o, en su defecto, negar las pretensiones. POSICIÓN DEL VINCULADO INVIAS pidió declarar improcedente la acción por no cumplir con los requisitos generales de procedencia desarrollados en la jurisprudencia constitucional, especialmente, la relevancia constitucional, al tratarse de una discusión legal y fáctica sobre si los testimonios probaban o no la subordinación, con lo que se busca imponer la valoración probatoria de la actora.

Subsidiariamente, solicitó denegar el amparo, en la medida que en la sentencia discutida no se incurrió en alguna causal específica de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, pues se trató de una decisión jurídicamente razonable, motivada y respetuosa de los derechos fundamentales de las partes. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05890-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Que la argumentación de la accionante no logró desvirtuar la presunción de acierto y legalidad de la decisión judicial, pues en lugar de identificar un defecto concreto y de magnitud constitucional en la sentencia, se limitó a exponer su propio análisis del caso, buscando imponer su interpretación particular sobre la del juez natural, quien es el competente para valorar las pruebas y aplicar el derecho, convirtiendo la acción en una tercera instancia para reabrir un debate ya concluido.

Expuso que la violación de derechos fundamentales es una mera alegación sin sustento, sin que medie una explicación sobre cómo con la sentencia atacada estos fueron transgredidos, en la medida que el argumento de la parte actora se redujo a afirmar que la vulneración ocurrió porque el Tribunal no valoró las pruebas como lo esperaba. Que la acción no cumple el requisito de inmediatez, ya que la providencia atacada es del 20 de marzo de 2025 y la tutela fue radicada casi seis meses después, sin que se haya probado los problemas de salud alegados por la parte actora para justificar su tardanza.

Indicó que aún si se encontraran superadas las exigencias generales, lo cierto es que el Tribunal no incurrió en los defectos endilgados y que las afirmaciones de la parte accionante faltan a la verdad y no fueron debidamente desarrolladas. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: i) generalidad de la acción de tutela; ii) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y iii) caso concreto.

Generalidades de la acción de tutela    De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Procedencia de la tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos Radicado: 11001-03-15-000-2025-05890-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052.

Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU128/21, estas se enlistaron así: «a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.

( ). b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable. ( ) c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. ( ) d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela.

( )» Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales: «a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. (…) b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. 1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05890-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.

(…) h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución.»3 En la misma línea, el Alto Tribunal Constitucional, en Sentencia SU-215 de 2022, enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e independencia judicial, la cosa juzgada y de la seguridad jurídica y expresó: «… Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada4.

(…) “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”5. Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, (…).

Si el juez constata alguna irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela6» En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si este es determinante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional.

Caso concreto Esta Subsección advierte que no se cumplen los requisitos generales de 3 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 4 Sentencia SU-074 de 2022. 5 Sentencia SU-074 de 2022. 6 Sentencia SU-072 de 2018. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05890-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 procedencia de relevancia constitucional e identificación clara de los hechos que dieron lugar a la vulneración ius fundamental invocada, como se procede a explicar.

En relación con la primera exigencia, se observa que no se cumplen las finalidades de la relevancia constitucional señaladas por la Corte Constitucional, esto es, mantener la independencia y autonomía judicial; evitar que la tutela se convierta en una instancia adicional e impedir que la controversia verse sobre un asunto de mera legalidad.

Lo anterior si se tiene en cuenta que los argumentos de disenso expuestos por la parte actora ponen en evidencia que su intención es reabrir un debate jurídico y probatorio que fue adelantado y finalizado en el proceso ordinario, por no estar de acuerdo con la decisión adoptada, al no haberle sido favorable a sus intereses, pero sin que esté de por medio el alcance, contenido o goce de un derecho fundamental.

Si bien la accionante alegó la vulneración de sus derechos fundamentales a la vida digna, al mínimo vital, a la seguridad social, a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, lo cierto es que no indicó algún análisis o argumentación concreta realizada por la autoridad judicial contra la cual dirige esta acción que hubiera generado dicha transgresión. Igualmente, respecto a la segunda exigencia, se advierte que, aunque la solicitante del amparo invocó los defectos fáctico, sustantivo y violación directa de la Constitución, no señaló ni identificó las pruebas puntuales que considera indebidamente valoradas u omitidas o las normas desatendidas, sino que se circunscribió a reprochar la conclusión a la que llegó la autoridad judicial, con el fin de que en esta sede se realice un análisis general del caso en una instancia adicional al medio de control.

De hecho, respecto a estos dos últimos defectos, se limitó a su conceptualización, con fundamento en la jurisprudencia constitucional, pero no los desarrolló y tampoco realizó afirmación alguna para explicar por qué estima que se configuraron en el caso concreto, lo que impide un estudio sobre el particular. En cuanto al desconocimiento del precedente judicial, la actora mencionó dos pronunciamientos judiciales para sustentar este defecto, en los cuales se estableció cuándo se presentaba una relación laboral encubierta y los elementos propios de dicha relación, pero no explicó cómo esas decisiones fueron inaplicadas en su caso, máxime cuando todo el litigio giró en torno a la demostración de esos elementos, pero la autoridad judicial concluyó que no se acreditó la subordinación, lo que evidencia que en ningún momento se dejó de analizar la existencia de una relación laboral, distinto es que el estudio del asunto no hubiera permitido concluir la presencia de circunstancias subordinantes.

En ese entendido, los desacuerdos generales expuestos por la parte actora no habilitan un estudio constitucional en esta sede, no solo por su falta de Radicado: 11001-03-15-000-2025-05890-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 trascendencia constitucional, sino, además, ante su falta de claridad y precisión. En consecuencia, se declarará la improcedencia de la acción. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero. DECLARAR improcedente la acción, de conformidad con la parte motiva.

Segundo. Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Tercero. Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE   JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ                           Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Ausente con permiso