Demandante: Municipio de Tocancipá Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-03068-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., seis (06) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-03068-00 Demandante: MUNICIPIO DE TOCANCIPÁ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A Temas: Tutela contra providencia judicial –defecto fáctico y procedimental absoluto – improcedente por no superar el requisito de procedibilidad de la relevancia constitucional.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala resuelve la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 20151. I.
ANTECEDENTES 1.1. La tutela 1. El municipio de Tocancipá, actuando por intermedio de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A. Con la solicitud de amparo pretende que se le proteja su derecho fundamental al debido proceso y los principios de legalidad, publicidad y seguridad jurídica. 2.
Las anteriores trasgresiones constitucionales se las adjudica a las providencias del 6 de octubre de 2022 y 1 de diciembre de 2022 por medio de las cuales la autoridad judicial accionada dictó sentencia de segunda instancia y resolvió solicitud de aclaración y adición, respectivamente, al interior del medio de control de controversias contractuales adelantado en el proceso de radicación 11001-33-43-063-2018-00151-01. 1.2.
Pretensión constitucional 1 Modificado por el artículo 1º del Decreto Nacional 333 de 2021. Demandante: Municipio de Tocancipá Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-03068-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.
La parte actora solicitó que se ordene lo siguiente: Por medio de la presente acción de tutela se requiere a los Honorables Magistrados del Consejo de Estado, que se sirvan proferir las siguientes decisiones: 3.1. PRIMERA. TUTELAR el derecho fundamental al debido proceso establecido en el artículo 29; a la prevalencia de la ley sustancial art. 228 y la administración de justicia art. 229 de la Constitución Política de Colombia, a favor del Municipio de TOCANCIPÁ, vulnerado por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN “A”, conformado por los Magistrados: BERTHA LUCY CEBALLOS POSADA, JUAN CARLOS GARZÓN MARTÍNEZ y ALFONSO SARMIENTO CASTRO, con la decisión proferida en el artículo primero, respecto de la liquidación judicial efectuada al Convenio Interadministrativo F-176/2015 que celebró el Ministerio del Interior con el Municipio de Tocancipá. 3.2.
SEGUNDA. ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN “A”, conformado por los Magistrados: BERTHA LUCY CEBALLOS POSADA, JUAN CARLOS GARZÓN MARTÍNEZ y ALFONSO SARMIENTO CASTRO, la revisión de la liquidación judicial efectuada, teniendo en cuenta los argumentos propuestos por el Municipio, con el fin de determinar el saldo real a favor del Municipio de Tocancipá, en virtud del Convenio Interadministrativo F176/15 que celebró con el Ministerio del Interior. 1.3.
Hechos La Sala resume los hechos relevantes de la tutela de la siguiente manera: 4. El Ministerio de Interior y el municipio de Tocancipá suscribieron convenio interadministrativo N.º F-176-2015, con el objetivo de aunar esfuerzos técnicos, administrativos y financieros para promover la seguridad ciudadana en dicho territorio, a través de la ejecución del proyecto denominado «Centro de Integración Ciudadana» (en adelante CEIC). 5.
El Ministerio del Interior, en calidad de contratante, instauró demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales contra el referido municipio para declarar su incumplimiento del convenio y como consecuencia, se condenara al pago de la suma de $73.500.000 por concepto de la cláusula penal pecuniaria por la no ejecución de desembolsos, y la omisión de la liquidación unilateral del vínculo negocial. 6.
El asunto correspondió en primera instancia al Juzgado 63 Administrativo de Bogotá, autoridad judicial que en providencia del 16 de diciembre de 2019 negó las pretensiones de la demanda. Para fundamentar la decisión explicó que el ente territorial cumplió con todas las obligaciones contractuales y le entregó a la cartera demandante la documentación necesaria para la liquidación del convenio.
Demandante: Municipio de Tocancipá Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-03068-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7. Aunado a lo anterior, ante la omisión de las partes en liquidar de forma bilateral y unilateralmente el convenio dentro del término legal de los 4 y 2 meses legales, respectivamente, procedió a hacerlo por vía judicial.
Para el efecto, consideró que no existía suma pendiente alguna, es decir, con salgo en ceros. 8. Tanto el Ministerio del Interior, como el municipio de Tocancipá presentaron recurso de apelación. En lo que atañe a la primera autoridad, arguyó que el incumplimiento del ente territorial se predica no respecto a las obligaciones para lograr el objeto contractual, sino, respecto del deber de efectuar la liquidación bilateral del convenio, pues hizo caso omiso a los requerimientos efectuados.
Por su parte, el municipio adujó que el juez de instancia no tuvo en cuenta la existencia de un saldo a su favor por la suma de $40’468.482. 9. La alzada correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A. Esa corporación, en providencia del 6 de octubre de 2022, resolvió modificar la decisión del a quo, en el sentido de precisar; 1) la negativa de pretensiones de la demanda respecto al incumplimiento contractual del municipio de Tocancipá y la cláusula penal y; 2) la existencia de saldo a favor del municipio por concepto de $287.000. 10.
Para arribar a dicha conclusión, consideró que el saldo a favor no solo era consecuencia del ajuste de cuentas respecto de la pretensión de liquidación de la relación contractual, sino también porque el demandado giró una suma demás respecto de lo no ejecutado. 11. Mediante escrito del 24 de octubre de 2022, el ente territorial presentó solicitud de aclaración y/o adición de la sentencia de segunda instancia, en lo que respecta a la liquidación judicial porque consideró que el egreso N.º 2016002875 por valor de $40’181.452, de fecha 3 de noviembre de 2016, no se tuvo en cuenta. 12.
En providencia del 1 de diciembre de 2022, la autoridad de segundo grado negó la solicitud. Consideró que la falta de claridad no devenía de la sentencia, sino de las propias partes, particularmente el municipio. Precisó que no era de recibo el balance de cuentas y estado del convenio que se traían en esa instancia, cuando las partes, en el ejercicio del derecho de acción, facultaron a la autoridad judicial para que efectuara la revisión del convenio y lo liquidaran. 1.4.
Sustento de la vulneración 13. En primer lugar, la parte accionante afirmó que en el sub judice concurren los requisitos genéricos de procedibilidad de la acción de tutela. Particularmente, en lo que atañe al requisito de relevancia constitucional, señaló que el debate involucra una afectación a su derecho fundamental al debido proceso, lo cual es indispensable para la materialización de otras garantías como el derecho de defensa, y los principios de legalidad, publicidad y seguridad judicial.
Demandante: Municipio de Tocancipá Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-03068-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14. Refirió que la omisión del Tribunal en la valoración del pago realizado a uno de los contratistas contenido en el egreso N.º 2016002875 por valor de $40’181.452 de fecha 3 de noviembre de 2016, constituye una decisión arbitraria en la liquidación judicial, en la medida que es contraria a lo probado dentro de la actuación. 15.
Manifestó que el amparo era imperioso, en la medida en que hay de por medio una afectación al patrimonio público y el reconocimiento del pago de lo no debido a favor de quien no corresponde, contrario a la naturaleza de la liquidación judicial que busca efectuar un balance de la ejecución administrativa y financiera por parte de la autoridad judicial. 16.
En ese orden de ideas y con relación a los cargos específicos, arguyó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A incurrió en un defecto fáctico por indebida valoración probatoria, pues decidió omitir un pago realizado a uno de los contratistas contenido en el Egreso N.º 2016002875 por valor de $40’181.452 de fecha 3 de noviembre de 2016, aduciendo que no correspondía a recursos de cofinanciación porque así no había sido descrito en el reverso como si se hizo respecto a los demás aportes. 17.
Arguyó que, para llegar a esa premisa, también se desconoció el balance financiero de la supervisión, que relaciona dentro de la ejecución del convenio, el valor pagado a ese contratista, pues se debía restar el valor que efectivamente no se ejecutó ($5.478.360) al valor que se le devolvió al Ministerio del Interior ($45.946.812) y que correspondía a una suma que por error se transfirió a las arcas de la nación. 18.
También se omitió valorar la certificación del 24 de marzo de 2022 del Ministerio del Interior que daba cuenta que efectivamente el saldo sin ejecutar a favor de dicha cartera era la suma de $5.478.360, no obstante, el municipio reintegró un saldo de $45.946.812. 19. De lo anterior, consideró que era dable concluir que el saldo a favor que debía reconocerse al municipio, era la suma de $40’181.452, valor que no se ve reflejado en el resultado de la liquidación. 20.
Manifestó que el error de juicio valorativo era flagrante, manifiesto y tuvo una incidencia directa en la decisión (requisito necesario para que procesada el amparo constitucional del municipio), pues con la decisión del Tribunal de no acceder a la solicitud de aclaración y adición de la sentencia, se negó la posibilidad de corregir lo resuelto. 21.
En suma, precisó que se vulneró el principio de legalidad y debido proceso con las providencias enjuiciadas, comoquiera que, se adujo erróneamente que el pago no se efectuó con cargo a los recursos de la cofinanciación, a pesar de todo el material probatorio. Demandante: Municipio de Tocancipá Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-03068-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22.
Luego, señaló que las providencias objeto de reproche también incurrieron en error inducido porque, el Ministerio del Interior aportó con el escrito de demanda el egreso N.º 2016002875 por la suma de $40’181.452, en dicho documento se indicó que la fuente de financiación eran recursos propios (48) y no cofinanciación (24), aspecto que hizo incurrir en error a la autoridad judicial. 23.
Finalmente, y en lo que atañe a la providencia que resolvió solicitud de adición y/o aclaración, consideró que el a quem incurrió en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto. Lo anterior porque el Tribunal reconoció que los egresos coincidían y las pruebas documentales evidenciaban que la fuente de ingresos correspondía a cofinanciación, sin embargo, esa no era la oportunidad procesal para plantear dichas dudas. 1.5.
Trámite de la acción 24. Mediante auto del 13 de junio de 2023, el despacho ponente de la decisión admitió la acción constitucional de la referencia. En consecuencia, ordenó notificar como accionado al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A. 25. Del mismo modo, dispuso a vincular como terceros con interés al Juzgado 63 Administrativo de Bogotá, Sección Tercera, la Nación – Ministerio del Interior, a la Previsora S.A, y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado en los términos del artículo 610 del Código General del Proceso. 1.6.
Intervenciones 1.6.1. Juzgado 63 Administrativo de Bogotá, Sección Tercera 26. La Jueza manifestó que todas las actuaciones surtidas por ese despacho judicial se realizaron de conformidad con la ley procesal (CPACA), por lo que no se han vulnerado los derechos fundamentales de la parte actora. En consecuencia, solicitó que se negara la solicitud de amparo constitucional. 1.6.2.
Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado 27. Solicitó su desvinculación del trámite de la tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva. Manifestó que luego de revisar el escrito de tutela, no se evidencia del relato de los hechos alguna acción u omisión atribuible a dicha entidad, o a la pretensión que se discute, y a la postre no resulta afectado con la decisión que se adopta.
Por lo mismo, manifestó que no intervendrá en la presente. 1.6.3. Ministerio del Interior 28. Solicitó su desvinculación del trámite de la tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva, en tanto la supuesta transgresión de los derechos Demandante: Municipio de Tocancipá Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-03068-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamentales de la parte actora se endilgan al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A por la indebida valoración probatoria en la sentencia de segunda instancia. II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 29. Esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la acción de tutela presentada por la parte actora contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A. Lo anterior, de conformidad con lo establecido por el Decreto No. 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto No. 1069 de 2015 modificado por el Decreto N. º 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2.
Cuestión previa 2.2.1. Solicitudes de desvinculación 30. El Ministerio del Interior y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solicitaron su desvinculación de la acción de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva. Sin embargo, la Sala negará dichas peticiones, porque sus vinculaciones al presente trámite fueron realizadas, a la primera calidad de tercero con interés y no como parte; y a la segunda por expreso mandato del artículo 610 del CGP. 2.2.2.
Respecto a los cargos invocados 31. Por otro lado, advierte la Sala que el municipio de Tocancipá en su escrito de tutela adujo que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con la expedición de las dos providencias, incurrió en los defecto fáctico y error inducido. 32. A su juicio, el fallador de instancia desconoció elementos de prueba que le permitían llegar a la conclusión de la existencia de un saldo a favor por $40.181.452, a contrario sensu, adujo que, al valorar un documento allegado por su contraparte judicial, incurrió en error y, por tanto, llegó a conclusión distinta. 33.
En esos términos, para la Sala, el reproche en el que se fundamenta el defecto por error inducido, está dirigido en realidad a cuestionar la valoración probatoria efectuada por el a quem. En ese orden de ideas, es viable concluir que su reproche se encaja dentro de lo que la jurisprudencia a considerado como defecto fáctico y por lo tanto, se estudiará en conjunto los argumentos señalados por la parte accionante. 2.3.
Legitimación en la causa Demandante: Municipio de Tocancipá Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-03068-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34. La legitimación en la causa consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 35.
Con fundamento en el marco conceptual expuesto, la Sala advierte que el municipio de Tocancipá conformó el extremo demandado en el medio de control de controversias contractuales en el que se profirieron las providencias aquí cuestionadas. Por tanto, goza de legitimación en la causa por activa. 36. Por otro lado, la Sala evidencia que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A2 se encuentra legitimado en la causa por pasiva.
Lo anterior, por ser la autoridad judicial que dictó las providencias objeto de reproche. 2.4. Problemas jurídicos 37. Teniendo en cuenta la situación fáctica expuesta por la parte actora, el material probatorio recaudado y los informes presentados; los problemas jurídicos a resolver en el caso concreto son los siguientes: ● ¿Se superan los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales? 38.
De resultar afirmativa la respuesta a la pregunta anterior, la Sala analizará lo siguiente: ● ¿El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A vulneró las garantías constitucionales deprecadas por la parte actora al dictar las providencias del 6 de octubre y 1 de diciembre de 2022 que dictaron sentencia de segunda instancia y resolvieron solicitud de adición y/o aclaración, respectivamente, por incurrir en el defecto fáctico y defecto procedimental absoluto por exceso ritual manifiesto3? 39.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) los requisitos generales de procedibilidad, y de superarse los anteriores supuestos, (iii) el caso concreto. 2.5. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 2 Integrado por Edmundo del Castillo Restrepo, María Elena Quintero Valencia y Zaíra Samira Villamil Álvarez. 3 En relación con este último defecto, téngase en cuenta que la parte actora manifestó su configuración solo respecto al auto del 1 de diciembre de 2022 que resolvió la solicitud de adición y/o aclaración. Demandante: Municipio de Tocancipá Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-03068-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 40.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, en fallo de 31 de julio de 20124. Lo anterior, porque hasta ese momento, las distintas Secciones y la misma Sala Plena tenían diferentes posturas sobre este tema5. En la referida sentencia se estableció que la tutela contra providencias judiciales sí es procedente si se cumplen ciertos requisitos especiales y excepcionales6. 41.
A su vez, los requisitos especiales y excepcionales para que proceda una acción de tutela contra providencia judicial fueron unificados por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia del 5 de agosto del 20147. En esta sentencia se establecieron seis requisitos generales de procedencia8 y ocho defectos especiales en los que puede incurrir una providencia judicial9. 42.
Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y establecer si se configura los defectos especiales, la Sala determinará si se superan los siguientes requisitos generales de procedencia: i) que la tutela no se dirija contra un fallo de tutela, 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 5 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 6 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia”. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad.
No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 8 Los seis requisitos generales de procedibilidad establecidos en la sentencia de unificación del 05 de agosto del 2014 son: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. iv);
Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 9 Los ocho defectos materiales son los siguientes: i) Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; ii) Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó́ completamente al margen del procedimiento establecido; iii) Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; iv) Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; v) Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales; vi) Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; vii).
Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerad y viii) Violación directa de la Constitución. Demandante: Municipio de Tocancipá Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-03068-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ii) inmediatez, iii) subsidiariedad, iv) relevancia constitucional, v) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho, vi) efecto decisivo de la irregularidad procesal. 43.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara improcedente la acción de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos materiales o especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
En este mismo sentido, la sala ha establecido que, para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que con la acción no se intente reabrir el debate de instancia. 44. Es importante recalcar que la acción de tutela no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 45.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar sí en el caso concreto concurren los requisitos de procedibilidad, en especial el de relevancia constitucional y solo en el caso de encontrarlos superados, se resolverá si la sentencia censurada incurrió en el defecto aludido. 2.6. Análisis sobre el requisito general de relevancia constitucional 46.
Al respecto, esta Sección en sentencia del 29 de septiembre de 2022 modificó la postura que venía manejando sobre el estudio del requisito de relevancia constitucional, en especial, en aquellos casos en los cuales se hace evidente que los temas se limitan a aspectos de índole legal o económico, sin que se pueda advertir la necesidad de desarrollar un estudio de fondo sobre una posible vulneración de una garantía constitucional10. 47.
De esta manera, esta Sala de Decisión en esta oportunidad, se planteó que el estudio de la relevancia constitucional debía estar acompasado con los criterios establecidos por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022, los cuales fueron acogidos por esta corporación. En concreto, estos presupuestos se refieren a: i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la vulneración de aquellos; 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
Sentencia del 29 de septiembre de 2022. Rad. 11001-03-15-000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Demandante: Municipio de Tocancipá Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-03068-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo sólo está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por ende, no debe ser un debate exclusivamente legal; y iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se advierta la tensión entre las decisiones que se enjuician y una vulneración ostensible de un derecho fundamental. Lo anterior porque estas controversias corresponde definirlas a los jueces ordinarios y la tutela no puede convertirse en una tercera instancia. 48.
Adicionalmente, en el fallo de unificación referenciado la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”. 49.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y “no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad”. 50.
Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
Lo anterior como un eje fundamental para “lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución”. 51. Conforme a lo decidido en anteriores oportunidades, la Sala entrará a decidir si en el presente caso el asunto reviste o no de relevancia constitucional, de conformidad con los criterios antes planteados y atendiendo a los fines acogidos por la Corte Constitucional y esta Corporación. 2.7.
Relevancia constitucional en el caso concreto 52. La Sala anticipa que en el presente caso no se acredita el requisito general de relevancia constitucional, por lo que pasa a exponerse: 53. La parte actora arguye que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A vulneró su derecho fundamental al debido Demandante: Municipio de Tocancipá Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-03068-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proceso y los principios de legalidad, publicidad y seguridad jurídica, con ocasión a la expedición de dos providencias en el trámite de segunda instancia del medio de control con radicación número 11001-33-43-063-2018-00151-01, adelantado por el Ministerio del Interior en su contra. 54.
La primera, consiste en la sentencia de segundo grado dictada el 6 de octubre de 2022, pues a juicio de la parte accionante, la autoridad judicial efectúo de manera indebida la liquidación del convenio interadministrativo N.º F-176- 2015 celebrado entre el municipio de Tocancipá y el Ministerio del Interior, al desconocer que, los elementos de convicción que formaban parte de las piezas procesales permitían entrever que existe un saldo su favor por concepto de $40’468.482. 55.
La segunda, refiere al auto del 1 de diciembre de 2022, por medio del cual se negó la solicitud de aclaración y adición de la providencia referida en el numeral anterior, por las mismas razones. 56. En particular, adujo que el Tribunal incurrió en un defecto fáctico al desconocer los siguientes elementos de prueba: - El pago realizado a uno de los contratistas contenido en el Egreso N.º 2016002875 por valor de $40’181.452 de fecha 3 de noviembre de 2016, aduciendo que no correspondía a recursos de cofinanciación porque así no había sido descrito en el reverso como si se hizo respecto a los demás aportes. - El balance financiero de la supervisión, que relaciona dentro de la ejecución del convenio, el valor pagado a ese contratista, pues se debía restar el valor que efectivamente no se ejecutó ($5.478.360) al valor que se le devolvió al Ministerio del Interior ($45.946.812) y que correspondía a una suma que por error se transfirió a las arcas de la nación. - La certificación del 24 de marzo de 2022 del Ministerio del Interior que daba cuenta que efectivamente el saldo sin ejecutar a favor de dicha cartera era la suma de $5.478.360, no obstante, el municipio reintegró un saldo de $45.946.812. 57.
Aunado a ello, señaló que la autoridad judicial tuvo en cuenta que la parte actora aportó al proceso ordinario el egreso N.º 2016002875 por la suma de $40’181.452, documento en el cual se indica que «la fuente de financiación eran recursos propios (48) y no cofinanciación (24) se asume por error involuntario», lo que generó una indebida valoración probatoria de los demás elementos. 58.
Aparte, consideró que esta última providencia, es decir, el auto del 1 de diciembre de 2022, incurrió en un defecto procedimental absoluto por exceso ritual manifiesto, en el entendido que el Tribunal reconoció que los egresos si coincidían y asimismo, existían pruebas documentales que evidenciaban que la Demandante: Municipio de Tocancipá Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-03068-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fuente de ingresos correspondía a cofinanciación, no obstante, esa no era la instancia procesal para plantear dichas dudas. 59.
La Sala comienza por resolver los reproches aducidos respecto al defecto fáctico, para señalar que el debate que se pretende surtir en esta instancia versa sobre aspectos de contenido exclusivamente económico, en la medida que se circunscriben a la inconformidad de la parte actora con la falta de reconocimiento de un saldo a su favor. 60.
De una revisión a priori de la decisión de segunda instancia, se tiene que la autoridad dio por probado el hecho de que el municipio reintegró la suma de $45.946.812 mediante consignación en el Banco Popular N.°138492021 del 9 de agosto de 2018, por concepto de saldos no ejecutados y rendimientos financieros. 61. No obstante, de conformidad con el egreso N.º 2016002875 del 3 de noviembre de 2016 que aportó el Ministerio del Interior y correspondiente al pago efectuado por concepto del acta final N.°3, el Tribunal consideró la suma de $40’181.452, no corresponde a recursos de la cofinanciación, puesto que no fue descrito, así como si se hizo frente a los demás aportes. 62.
Adicionalmente, dicha autoridad consideró que esa información se confirmaba con el documento anexo aportado por el municipio, en el cual constan las denominaciones del año 2016 y el tipo de recursos, de la siguiente manera: Código Nombre Tipo 048 Cesiones Tipo A propios 63. En ese sentido, como el egreso que obra en el expediente contiene el código 048, para el tribunal no cabía duda que los recursos mediante los cuales se le había pagado al Ministerio, eran propios, por lo que no tenía un saldo a favor. 64.
Dicha información fue confirmada en el auto que resolvió la solicitud de adición y/o adición, el cual, por lo demás, reconoció que existían inconsistencias con otras pruebas en lo que atañe a la fuente de los recursos, no obstante, consideró que las mismas debieron ser planteadas en el curso del proceso para ser valoradas en la decisión final, sin embargo, no fue así, pues la parte demandada guardó silencio en el mismo.
Por lo tanto, señaló que ese valor no se vería reflejado en la liquidación judicial. 65. En esos términos, la Sala no encuentra que la decisión adoptada por el Tribunal se aleje a los requisitos que esta corporación y la Corte Constitucional11, han considerado para dar por superado este requisito de procedibilidad y efectuar un pronunciamiento de fondo del asunto. 11 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia SU-072 de 2018.
Demandante: Municipio de Tocancipá Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-03068-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 66. Del mismo escrito de tutela no se infiere la manera como, a criterio de la parte actora, la solución del caso permite desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso, o los principios aludidos. 67.
Por el contrario, lo que se desprende de la solicitud de amparo es que se pretende modificar una decisión judicial que fue desfavorable a la accionada. En este sentido, el ente territorial busca dar a los derechos fundamentales al debido proceso y los principios constitucionales invocados, un alcance diferente al que la jurisprudencia ha definido. 68.
En efecto, el municipio pretende que el alcance de dichos derechos sea obtener una decisión favorable a través de la imposición de una lectura alternativa del litigio que derive en la anulación de liquidación del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sin que ello sea un asunto de interés general, pues finalmente los recursos continúan a cargo del erario público.
Por lo anterior, no se advierte que el caso tenga relevancia constitucional. 69. En lo que respecta al defecto procedimental absoluto, las consideraciones no son distintas. Ello en la medida que si bien la parte demandante pretende darle el nombre de vicio o defecto al hecho de que el Tribunal adujera en el auto que resolvió la solicitud de adición y/o aclaración que existían inconsistencias en el proceso que no fueron alegadas oportunamente, es evidente que el actor no mencionó de qué manera el juez se separó del procedimiento establecido legalmente para el trámite, por el contrario, se advierte que busca en sí, que se valore nuevamente el material probatorio que obra en el plenario, para que se llegue a la conclusión de que eran merecedores de la suma de $40’181.452 en la liquidación judicial. 70.
Así, en cuanto a este defecto planteado por la parte actora, la Sala advierte que lo pretendido a través de este mecanismo constitucional es reabrir el análisis probatorio efectuado por la autoridad judicial accionada de los hechos que dieron lugar al reconocimiento de sumas a su favor por concepto de liquidación del convenio interadministrativo, reconocidos en el medio de control de controversias contractuales; que sea dicho del paso, se trata de un asunto económico al que al juez constitucional le está vedado pronunciarse. 71.
En otras palabras, se evidencia que se trata de una diferencia de criterio entre la postura de la parte actora y el examen realizado por el Tribunal Administrativo del Cundinamarca, frente a la valoración de las pruebas que obraban en el plenario, que lo llevaron a la conclusión que, si bien existía un saldo a favor del municipio de Tocancipá, lo cierto es que era por concepto de $287.000 y no por los $40.181.452 demás. 72.
En consecuencia, esta Sala insiste en que los argumentos esbozados bajo el defecto procedimental absoluto sometidos a estudio carecen de relevancia constitucional. Esto, en tanto que los accionantes pretenden utilizar este Demandante: Municipio de Tocancipá Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-03068-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mecanismo como una tercera instancia en la que se valoren nuevamente los medios probatorios que obran en el plenario, con el fin de que se dispongan por esta vía el reconocimiento y pago de una suma a su favor.
No obstante, como viene de decirse tal calificación excede la órbita del juez constitucional, pues ello solo le corresponde realizar al operador judicial que conoció del proceso de reparación directa, tal como en efecto ocurrió en el caso concreto. 73. Sobre el punto, esta Sección reitera que en materia de tutelas contra providencias judiciales le está vedado al juez constitucional inmiscuirse en asuntos propios de la órbita de los jueces naturales de la causa; por lo tanto, el estudio debe basarse exclusivamente en los argumentos de raigambre Constitucional esgrimidos por los accionantes dentro del trámite de tutela, toda vez que si se analizaran solo los argumentos de los peticionarios frente a la apreciación de las pruebas del proceso de controversias contractuales expuestos en la solicitud de amparo, sin el debido contraste de un indebido e irracional estudio por parte de la autoridad judicial; atentaría contra el principio de autonomía judicial y así, en últimas se convertiría el mecanismo constitucional en una tercera instancia12. 2.7.
Conclusión 74. Se declarará improcedente el mecanismo constitucional de la referencia, puesto que no supera el examen del requisito general de la relevancia constitucional. Lo anterior, porque la solicitud de amparo compete un asunto eminentemente económico y se pretende hacer de esta acción de tutela una tercera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela impetrada por el por el municipio de Tocancipá contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: En caso de que no sea impugnada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 15 de diciembre de 2022. Rad. 11001-03-15-000-2022-04612-01. Demandante: Municipio de Tocancipá Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-03068-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Ausente con permiso PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”