CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., nueve (09) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001031500020230721000 Accionante: Pedro Vicente Cubillos Caicedo Accionado: Tribunal Administrativo del Meta Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por Pedro Vicente Cubillos Caicedo en contra del Tribunal Administrativo del Meta.

I.- ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela Pedro Vicente Cubillos Caicedo interpuso acción de tutela1, a través de apoderado judicial2, en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la tutela judicial efectiva que consideró vulnerados con el fallo emitido el 18 de mayo de 2023 por la Sala de Decisión Oral No. 1 del Tribunal Administrativo del Meta, al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 50001333300620160030301. 2.- Hechos 2.1.- Pedro Vicente Cubillos Caicedo desempeñó el cargo de Profesional de Gestión Institucional, código 2161, grado 17, desde el año 2014 hasta el año 2016, en la Universidad de los Llanos. 2.2.- Mediante resolución No. 0270 del 16 de febrero de 2016 la institución universitaria nombró en el cargo del accionante al señor Jaime Iván Pardo Aguirre y, posteriormente, con oficio de 18 del mismo mes y año le comunicó al actor su separación del cargo. 1 Obra en el certificado E135DF375567103E C8C01B981936FA4D 22D21BF5D749AD61 1C38F752706A5378, índice 2 en el expediente de tutela digital. 2 Obra en el certificado 99BE499DCE3F15F3 C47BA1E8BD21BDF3 3E545BD4674AD87A 662FBC243634B7D8, índice 2 en el expediente de tutela digital. 2 Radicación: 11001031500020230721000 Accionante: Pedro Vicente Cubillos Caicedo Accionado: Tribunal Administrativo del Meta Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 2.3.- Por lo mencionado, el convocante incoó demanda en uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Universidad de los Llanos con el fin de que se declare la nulidad de la resolución No. 0270 del 16 de febrero de 2016, por medio de la cual se nombró al señor Jaime Iván Pardo Aguirre en el cargo de Profesional de Gestión Institucional Código 2165, Grado 17 de la entidad y del Oficio del 18 de febrero de 2016, por medio del que se comunicó la anterior decisión al demandante y se le indicó que fue separado de su cargo.

A título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordene su reintegro al cargo que venía desempeñando o a uno de igual o superior categoría sin solución de continuidad; así como el pago de salarios y demás emolumentos dejados de percibir desde su desvinculación hasta la fecha en que se efectúe el solicitado reintegro. 2.4.- En primera instancia el asunto fue conocido por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Villavicencio que, el 15 de mayo de 20203, profirió sentencia en la que accedió a las pretensiones de la demanda tras considerar que el cargo del que fue separado el demandante era de carrera administrativa nombrado en provisionalidad y, por ende, requería de un acto administrativo motivado como instrumento jurídico para dar por terminada su vinculación. 2.5.- La parte demandada interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Meta mediante sentencia del 18 de mayo de 20234, en el sentido de revocar la decisión del a-quo, pues encontró probado que el cargo que ocupó el accionante era de libre nombramiento y remoción y, por esa razón, no requería motivación para ser finalizado el vínculo. 3.- Fundamentos de la acción de tutela El señor Cubillos argumentó que, contrario a lo señalado por la Universidad, el cargo que desempeñaba era de carrera administrativa, siendo por lo tanto imperiosa la motivación de la declaratoria de insubsistencia. Así, adujo que la sentencia atacada en sede de tutela incurrió en los siguientes defectos: 3 Obra en certificado 0DC53166368EFB01 6A746EC1005941C8 4F9B00C52EA048A2 02C8B912741E216B, índice 2, en el expediente de tutela digital. 4 Obra en certificado D0051E8D4BFF1654 D9E15356301CBB1D 4A642D667C7209F9 7D033CA9F335CD9E, índice 2 en el expediente de tutela digital. 3 Radicación: 11001031500020230721000 Accionante: Pedro Vicente Cubillos Caicedo Accionado: Tribunal Administrativo del Meta Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 3.1.- Defecto Sustantivo por indebida interpretación normativa – Acuerdo Superior 003/2009: Explicó que el Tribunal convocado incurrió en este defecto en razón a que apoyó su decisión en los artículos 2 y 4 del Acuerdo Superior 003/2009.

Como sustento de lo mencionado indicó que: “Lo adoptado en el Acuerdo Superior 003/2009 desconoce abiertamente la Ley 909/04 en doble aspecto: (i) toma una funciones propias del “nivel directivo” -“dirección, conducción y orientación”-, como funciones atribuibles a otro nivel, el “nivel profesional”, con desconocimiento del carácter específico y diferenciador que tienen tales funciones en la ley, obviando que siempre debe existir una correlación entre la naturaleza de las funciones y el nivel de los empleos;

(ii) inscribe, expresamente o por deducción, los cargos de Profesional de Gestión Institucional en los empleos de libre nombramiento y remoción, desconociendo el mandato expreso de la Ley 909/04 que exige que a las funciones de “dirección, conducción y orientación” -propias de los niveles directivos- se sumen las de “adopción de políticas o directrices”, que ni siquiera fueron mencionadas en los artículo 2 y 4 del Acuerdo Superior 003/09, y sin lo cual legalmente un empleo no puede ser tomado como de libre nombramiento y remoción”5. 3.1.1.- Defecto Sustantivo por indebida interpretación normativa – autonomía universitaria.

Al respecto expuso que: “(…)Con todo, la autonomía universitaria no es suficiente para darle valor jurídico, por encima de la Ley 909/04 y su norma reglamentaria, a los acuerdos superiores de la Universidad, máxime en el entendido de que son disposiciones aplicables a la Universidad de la Llano. i) La Constitución garantiza la “autonomía universitaria”, “de acuerdo con la ley” (C.P., art. 69), y prevé un “régimen especial para las universidades del Estado”.

Con todo, la autonomía universitaria, particularmente en lo relacionado con los derechos de la carrera administrativa, dista de ser absoluta”. (…) Así, en el ejercicio de su autonomía, las universidades públicas y no públicas deben respetar los principios generales y las normas legales y sus reglamentarias que regulan el régimen de carrera administrativa, en guarda de los derechos fundamentales de sus empleados a la igualdad de trato jurídico, la participación en el ejercicio de funciones públicas y la estabilidad en las situaciones laborales”6. 3.2.- Desconocimiento del precedente: Indicó que en tratándose del deber de motivar el acto administrativo que declara insubsistente a una persona nombrada en provisionalidad, se ha regulado el tema, por lo menos, en las siguientes providencias: “[C]oncepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del 14 de julio de 2005, sentencia del 21 de agosto de 2008, Exp. 0418-08, C.P. Gerardo Arenas Monsalve, sentencia del 23 de septiembre de 2010, Exp. 0883-08, C.P. Gerardo Arenas Monsalve, sentencia del 27 de enero de 2011, Exp. 2288-08, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, sentencia del 12 de mayo de 2011, Exp. 1076-10, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, sentencia del 23 de octubre de 2012, Exp. 2012- 00671-01(AC), C.P. Luis Rafael Vergara Quintero, sentencia del 18 de marzo de 2015, Exp. 2698-11, C.P. Gerardo Arenas Monsalve y sentencia del 12 de octubre de 2017, Exp. 1844-13, C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas”7. 5 Folio 25 del escrito de tutela. 6 Folios 29 y 31 del escrito de tutela. 7 Folios 33 y 34 del escrito de tutela. 4 Radicación: 11001031500020230721000 Accionante: Pedro Vicente Cubillos Caicedo Accionado: Tribunal Administrativo del Meta Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 3.3.- Violación directa de la Constitución: De cara a este defecto expuso lo que se cita a continuación: “[E]l Tribunal Administrativo del Meta desconoció directamente el mandato contenido en el artículo 125 de la Constitución. En dicho artículo se establece que la carrera administrativa es el medio idóneo y principal para proveer empleos en el Estado.

Esto es así porque solo a través del sistema de carrera se garantiza que quienes ejerzan funciones públicas sean quienes están mejor preparados. Por su parte, los cargos de libre nombramiento y remoción constituyen la excepción a la regla, como lo dispone el mismo artículo superior citado”8. 3.4.- Defecto fáctico: Señaló que el convocado incurrió en este defecto en su dimensión negativa y positiva, en tanto, omitió valorar la totalidad de la evidencia aportada al proceso, valoró aquella de manera incorrecta y hubo insuficiencia probatoria para la sustentación de decisiones relevantes.

Todo lo anterior en relación con el cargo que desempeñaba el accionante, sus funciones y la naturaleza jurídica del mentado puesto. 4.- Pretensiones de la acción de tutela El interesado solicitó dejar sin efectos el fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Meta y confirmar la sentencia de primera instancia dictada por el Juzgado Sexto Administrativo Oral de Villavicencio. 5.- Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición 5.1.- Mediante auto del 1 de diciembre de 20239 el ponente admitió la acción de tutela y ordenó su notificación. 5.2.- El Tribunal Administrativo del Meta10 adujo que se está acudiendo al mecanismo constitucional como una tercera instancia, ya que en la decisión del juez colegiado fueron expuestos los argumentos para revocar la decisión proferida el 15 de mayo de 2020 por el Juzgado Sexto Administrativo Oral de Villavicencio, evidenciándose de la solicitud de amparo una inconformidad con las decisiones allí plasmadas. 8 Folio 34 del escrito de tutela. 9 Obra en certificado B58F05A1A5FAA5C6 664D36AD041F5796 ED4D04B5D6FF04DF 74D95EBDBD343808, índice 4 en el expediente de tutela digital. 10 Obra en certificado 8A1A30545C6E6B6E DD90CC2339883036 C061EC7E2DE4CFA8 7DA758727189D3F1, índice 8 en el expediente de tutela digital. 5 Radicación: 11001031500020230721000 Accionante: Pedro Vicente Cubillos Caicedo Accionado: Tribunal Administrativo del Meta Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia La Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por Pedro Vicente Cubillos Caicedo en contra del Tribunal Administrativo del Meta de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad.

En caso afirmativo, se determinará si la providencia censurada incurrió en las causales específicas de procedencia alegadas. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 del 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad11 y de procedencia12 con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1.- Sobre este requisito, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”13. 11 De acuerdo con la sentencia C-590 del 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 12 Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. 13 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 08 de junio de 2005. 6 Radicación: 11001031500020230721000 Accionante: Pedro Vicente Cubillos Caicedo Accionado: Tribunal Administrativo del Meta Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia En efecto, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber14: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.

Por su parte, la Corte Constitucional, a través de la sentencia SU-215 de 202215, advirtió que para analizar si una acción de tutela cumplía con el requisito de relevancia constitucional, era necesario verificar: “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. Así mismo, resaltó que en caso de que una acción de tutela fuere incoada en contra de una providencia judicial emitida por una Alta Corte, resultaba mandatorio advertir, además de los anteriores requisitos, “una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.”. 4.2.- Para la Sala se torna evidente que el amparo impetrado no satisface el requisito de relevancia constitucional, puesto que se advierte como un medio dirigido a revivir el análisis efectuado por el Tribunal Administrativo del Meta dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado 50 001 33 33 006 2016 00303 01, como si este mecanismo fuera una instancia adicional, según se explicará. 4.3.- Pedro Vicente Cubillos Caicedo alegó, en esencia, que la autoridad judicial accionada desconoció que el cargo que desempeñaba en la Universidad de los Llanos era de carrera administrativa, siendo por lo tanto imperiosa la motivación de la declaratoria de insubsistencia. 14 Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, rad. 11001 03 15 000 2012 02201 01, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 15 Sentencia del 16 de junio de 2022.

M.P. Natalia Ángel Cabo. 7 Radicación: 11001031500020230721000 Accionante: Pedro Vicente Cubillos Caicedo Accionado: Tribunal Administrativo del Meta Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 4.4.- Ahora bien, al verificar los argumentos vertidos en la providencia del 18 de mayo de 2023 dictada por el Tribunal Administrativo del Meta, se dilucidan las siguientes consideraciones: “Nótese que en el Acuerdo 003 de 2009 suprimió los cargos que pertenecían al nivel ejecutivo, entre ellos el de JEFE DE DIVISIÓN DE SERVICIOS ADMINISTRATIVOS y creó en su reemplazo, en el nivel profesional, los de PROFESIONAL DE GESTIÓN INSTITUCIONAL de la DIVISIÓN DE SERVICIOS ADMINISTRATIVOS, aclarando la entidad que las funciones a desarrollar en estos cargos continuarían siendo de dirección, conducción y orientación, por ende, no mutaba la naturaleza de libre nombramiento remoción. Ello nos muestra que, si bien es cierto el cargo del demandante pertenecía al nivel profesional, cuyos empleos eran de carrera administrativa, también lo es que la entidad previendo que las funciones eran de dirección, conducción y orientación, los excluyó de esta regla general situándolos en los de libre nombramiento y remoción, lo cual no fue alegado por la parte actora después de su vinculación sino solo hasta que se decidió su remoción. Así las cosas, en el presente asunto el cargo que desempeñaba el demandante al momento de su retiro era de libre nombramiento y remoción, no solo porque así lo indicaban expresamente los estatutos de la Universidad de los Llanos, sino porque aunque la denominación o nomenclatura y clasificación haya variado, no ocurrió lo mismo frente a las funciones, que siempre han sido propias de un cargo de libre nombramiento y remoción, inclusive después del retiro del demandante cuando nuevamente cambió la denominación del cargo.

Por ende, no existe confusión alguna respecto de la naturaleza del cargo de PROFESIONAL DE GESTIÓN INSTITUCIONAL, la cual siempre ha sido de libre nombramiento y remoción. En el recurso de apelación, se afirma que este cargo es de aquellos de libre nombramiento y remoción, por cuanto en realidad se trata del JEFE DE RECURSOS HUMANO O JEFE DE PERSONAL, cargo que depende directamente del VICERRECTOR DE RECURSOS UNIVERSITARIOS que es la segunda autoridad después del RECTOR, por ende, el cargo del demandante estaba en el nivel directivo.

(…) De este cuadro comparativo, contrario a lo descrito por la primera instancia, es claro que las funciones asignadas al cargo que ocupaba al demandante no eran únicamente de coordinación, supervisión y control de áreas internas encargadas de ejecutar los planes, programas y proyectos institucionales (núm. 43.3, Art. 4 Ley 909/04), sino que también, tenía funciones de dirección general, de formulación de políticas institucionales y de adopción de planes, programas y proyectos (núm. 43.1, Art. 4 Ley 909/04).

Verbi gracia, dentro de sus funciones están las de dirección de las actividades relacionadas con la administración de personal; los procesos para la liquidación de nómina y prestaciones sociales de los empleados y pensionados de la Universidad; las investigaciones sobre las necesidades de capacitación y adiestramiento de los funcionarios; la organización del sistema de registro y control de personal y el sistema de información de hojas de vida y novedades.

Además, debía proponer políticas de sistemas y procedimientos para la vinculación, desarrollo, capacitación, dirección, remuneración y retiro del personal de la Institución; formular los diagnósticos y el Plan Institucional de Capacitación; elaborar el proyecto de modificación de la Planta de Personal Administrativo de acuerdo con las necesidades institucionales en coordinación con la Oficina de Planeación. Sin duda alguna, estas funciones trascienden las de coordinación, supervisión y control, propias del personal del nivel profesional y se ubican en las de dirección, conducción y orientación institucionales, la cuales para su desarrollo requieren de personal de especial confianza para coordinar aspectos relacionado con el personal docente y controlar los procesos para la liquidación de nómina y prestaciones sociales, así como la elaboración de los proyectos de resoluciones y contratos para la vinculación de empleados y docentes a la Institución, dado que son asuntos que podrían afectar patrimonialmente a la universidad. 8 Radicación: 11001031500020230721000 Accionante: Pedro Vicente Cubillos Caicedo Accionado: Tribunal Administrativo del Meta Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Aunado a todo lo anterior, no puede perderse de vista que en el año 2016, la universidad decidió, por la aparente confusión que se presentó frente a los profesionales de gestión institucional, dada su ubicación en el nivel profesional, cuyos empleos, por regla general son de carrera administrativa, restructurar el sistema de nomenclatura y clasificación de empleos en los niveles profesional, asesor y directivo, disponiendo la creación en el nivel directivo del empleo denominado JEFE DE OFICINA, CÓDIGO 0137, GRADO 11, con las mimas funciones del PROFESIONAL DE GESTIÓN INSTITUCIONAL, normativa que si bien no se aplica al demandante, la Sala la trae a la colación para reafirmar que el demandante se desempeñó en un cargo de libre nombramiento y remoción, como ya quedó visto.

En ese orden de ideas, teniendo claro que se trata de un cargo de libre nombramiento y remoción, conforme se explicó en el marco teórico de este proveído, de conformidad con el último inciso del artículo 41 de la Ley 909 de 2004, la remoción se efectuará mediante acto no motivado, dada la facultad discrecional de que goza la entidad en este tipo cargos “en la medida en que la selección de este tipo de personal supone la escogencia de quien va a ocupar el cargo por motivos estrictamente personales o de confianza”, por ende, lo motivos en que se funda están implícitos en la efectiva prestación del servicio público, lo cual no fue cuestionado”16. 4.5.- Luego de lo relatado, se observa que en sede de tutela, la parte accionante pretende que nuevamente se valoren los argumentos ya planteados en el asunto ordinario y resueltos por la autoridad judicial accionada en la sentencia censurada, con el objetivo de discutir nuevamente si el cargo era de carrera o de libre nombramiento y remoción y, en ese sentido, debatir si era menester motivar el acto de desvinculación o no. Se advierte que en sede ordinaria el Tribunal accionado explicó in extenso los motivos por los que en virtud de la autonomía universitaria el plurimencionado cargo es de libre nombramiento y remoción y, por ello, no requirió un acto administrativo motivado que soportara la terminación del vínculo. 4.6.- Resulta claro que la parte accionante pretende utilizar la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, pues, como se vio, las críticas contenidas en el escrito tuitivo buscan reabrir el debate que tuvo lugar en el trámite ordinario, con el fin de que prevalezca la interpretación del tutelante sobre la acogida por el Tribunal Administrativo del Meta, así, el asunto sale de la competencia del juez constitucional. 4.7.- Al respecto, debe insistirse en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y 16 Folio 27 y siguientes del certificado D0051E8D4BFF1654 D9E15356301CBB1D 4A642D667C7209F9 7D033CA9F335CD9E, índice 2 en el expediente de tutela digital. 9 Radicación: 11001031500020230721000 Accionante: Pedro Vicente Cubillos Caicedo Accionado: Tribunal Administrativo del Meta Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada17, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho que se resolvieron en el curso del proceso ordinario18. 5.- En consecuencia, el presupuesto de relevancia constitucional, como se expuso, no se encuentra superado en este caso y hace que la acción constitucional resulte improcedente.

En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional solicitado por Pedro Vicente Cubillos Caicedo, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.

TERCERO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de no ser impugnada. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala WILLIAM BARRERA MUÑOZ Consejero de Estado JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado 17 Corte Constitucional, sentencia T-310 del 30 de abril de 2009. 18 Corte Constitucional, sentencia T-384 del 20 de septiembre de 2018.