Radicado: 17001-23-33-000-2017-00857-01 (69944) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veintiocho (28) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS Radicación: 17001-23-33-000-2017-00857-01 (69944) Demandante: JAVIER ELÍAS ARIAS IDÁRRAGA Demandados: MUNICIPIO DE FILADELFIA (CALDAS), DEPARTAMENTO DE CALDAS Y CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CALDAS (CORPOCALDAS) TEMA/SUBTEMA: ACCIÓN POPULAR - Características Generales.
CARGA DE LA PRUEBA EN ACCIÓN POPULAR - Corresponde a la parte actora demostrar los supuestos de hecho en los que funda su solicitud. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN POPULAR Y DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Acción popular es autónoma.
ARTÍCULO 111 DE LA LEY 99 DE 1993. COSTAS EN ACCIÓN POPULAR - Improcedentes por no estar acreditada la mala fe. Sentencia de segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación presentado por el Departamento de Caldas contra la sentencia proferida el primero (1°) de julio de dos mil veintidós (2022) por el Tribunal Administrativo de Caldas, dentro de la presente causa.
I. SÍNTESIS DEL CASO El señor Javier Elías Arias Idárraga solicitó el amparo del derecho colectivo a la moralidad administrativa, el cual estima conculcado en tanto, según aduce, el municipio de Filadelfia (Caldas), la Gobernación de Caldas y la Corporación Radicado: 17001-23-33-000-2017-00857-01 (69944) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga 2 Autónoma Regional de Caldas (en adelante CORPOCALDAS) no han dado cumplimiento al artículo 111 de la Ley 99 de 1993, el cual ordena que el 1% de los ingresos corrientes sean destinados a adquirir zonas de interés para la conservación de los recursos hídricos.
El Tribunal Administrativo de Caldas accedió a las pretensiones de la demanda y expidió varias órdenes para mitigar la vulneración alegada, decisión que fue apelada por el departamento accionado. II.
ANTECEDENTES 1. La demanda, oposición y trámite relevante en primera instancia 1.1. El seis (6) de diciembre de dos mil diecisiete (2017), el señor Javier Elías Arias Idárraga presentó acción popular en contra del municipio de Filadelfia (Caldas) y de CORPOCALDAS, puesto que, a su juicio, dichas entidades vulneraron con su actuación el derecho colectivo a la moralidad administrativa (previsto en el ordinal b. del artículo 4° de la Ley 472 de 1998), al no acatar el mandato previsto en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993, según el cual los departamentos y los municipios, en coordinación con la Corporación Autónoma respectiva, deben destinar un porcentaje no inferior al 1% de sus ingresos corrientes para la adquisición y mantenimiento de áreas de interés para la conservación de los recursos hídricos1.
Según el demandante, desde la expedición de la ley ni el municipio de Filadelfia ni CORPOCALDAS han cumplido ese mandato y se han sustraído de su deber legal. En consecuencia, el actor planteó las siguientes pretensiones: “A) Que se ampare el derecho colectivo a la moralidad administrativa como se establece en el literal b, artículo 4 Ley 472 de 1998.
B) Se ordene a las partes accionadas, a realizar la inversión del 1% de las rentas corrientes de cada periodo fiscal, desde el año 1993 hasta la fecha que se profiera sentencia. C) Se ordene pagar a mi bien, el incentivo equivalente al 15% del valor que se recupere para la adquisición de los predios aledaños al recurso hídrico, artículo 40 de la Ley 472 de 1998 y se concedan costas y agencias en derecho a mi bien. 1 Folio 2 del PDF “ED_01CUADERNO1_EXP2017” del índice 2 de SAMAI.
Radicado: 17001-23-33-000-2017-00857-01 (69944) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga 3 D) Se ordene por parte del juez en el auto admisorio aplicar, los artículos 86 y 96 CGP, con el fin de que los demandados aporten en la contestación de la demanda las pruebas que pretendan hacer valer y de consignar situaciones falsas o que dilaten la acción, sean condenados por temeridad y mala fe, además de aplicar el artículo 38 de la Ley 472 de 1998.
Igualmente se aplique el artículo 145 del CPACA. E) Se ordene informar a la comunidad sobre la acción popular, por la página web de la Rama Judicial, link o por avisos a la comunidad y solicitó además se conceda amparo de pobre, a fin de que las pruebas que se requieran las paguen las partes o el fondo para acciones populares, de la defensoría del pueblo y se invierta la carga de la prueba, pues no tengo vínculo laboral actualmente.” 1.2.
El tres (3) de septiembre de dos mil dieciocho (2018)2, el Tribunal Administrativo de Caldas admitió la demanda y ordenó su notificación al municipio de Filadelfia, a CORPOCALDAS y al Ministerio Público. 1.3. Por auto de quince (15) de mayo de dos mil diecinueve (2019) y ante la solicitud elevada por CORPOCALDAS, el Tribunal decidió vincular a esta causa al Departamento de Caldas, razón por la que ordenó notificarlo personalmente de la demanda presentada3. 1.4.
Surtidas las respectivas notificaciones, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.4.1. El municipio de Filadelfia se opuso a la prosperidad de la acción, bajo la consideración de que no ha transgredido el artículo 111 de la Ley 99 de 1993, pues, tal y como lo demuestra el certificado de la Secretaría de Hacienda de la entidad territorial, desde el año dos mil diez (2010) el municipio ha adquirido distintos predios ubicados en cuencas y microcuencas en cumplimiento de la citada disposición4. 2 Folios 54 a 56 del PDF ibidem. 3 Folios 146 a 148 del PDF ibidem. 4 Folios 82 a 92 del PDF ibidem.
Radicado: 17001-23-33-000-2017-00857-01 (69944) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga 4 1.4.2. CORPOCALDAS también se opuso a la prosperidad de la acción, indicando que hay una “errónea fundamentación jurídica de la demanda”, toda vez que el actor entiende que la obligación de destinar el 1% de los ingresos corrientes de que trata el artículo 111 de la Ley 99 de 1993 aplica también a las corporaciones autónomas cuando, en realidad, dicha normativa solo resulta exigible a las entidades territoriales, argumento con fundamento en el cual alegó la “falta de legitimación en la causa de la corporación”5.
En todo caso, sostuvo que ha cumplido con sus obligaciones como autoridad ambiental, definiendo las áreas que pueden ser adquiridas por el municipio de Filadelfia y por el Departamento de Caldas con los referidos recursos, con fundamento en un concepto técnico que existe desde el año 2012 sobre el estado de las áreas abastecedoras de los acueductos en varios municipios de ese departamento, concepto que fue remitido también al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible6. 1.4.3.
El Departamento de Caldas señaló que desde la expedición de la Ley 99 de 1993 ha atendido de manera diligente la exigencia prevista en el artículo 111 de esa normatividad, para lo cual ha adquirido predios en varios municipios con el fin de dar un manejo adecuado a las cuencas hídricas; con fundamento en este argumento, formuló las excepciones de “falta de legitimación en la causa por pasiva” e “inexistencia de vulneración de los derechos colectivos”7.
Adicionalmente, indicó que el medio de control de protección de intereses y derechos colectivos no es idóneo para solicitar la observancia de la ley, habida cuenta que para ese propósito la ciudadanía cuenta con la acción de 5 Folios 101 a 102 del PDF “ED_01CUADERNO1_EXP2017”, índice 2 de SAMAI. Fue en la contestación de la demanda que CORPOCALDAS solicitó que al proceso fuera vinculada la Gobernación de ese departamento, por considerar que dicha entidad territorial es la llamada a cumplir con la disposición que se dice desatendida. 6 En este punto, indicó que en virtud del contrato N°214-2012, se realizó el “estudio integral de áreas abastecedoras de acueductos veredales en énfasis en el componente predial del departamento de Caldas”. 7 Folios 176 a 202 del PDF “ED_01CUADERNO1_EXP2017”, índice 2 de SAMAI.
A su intervención la entidad anexó un cuadro con la información de los inmuebles adquiridos y su ubicación. Radicado: 17001-23-33-000-2017-00857-01 (69944) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga 5 cumplimiento, y que, en todo caso, la demanda carece de prueba y fundamento alguno pues no hay evidencia de que la entidad territorial haya dado “mal manejo” a los dineros destinados para la protección de las cuencas hídricas, ni tampoco de que se haya transgredido el derecho a la moralidad administrativa.
Por lo demás, sostuvo que en este asunto están configuradas las excepciones de “cobro de lo no debido”, al solicitar el pago de un incentivo que ya no está previsto en la ley, y de “hecho superado”, pues está demostrado que la obligación que se dice desatendida se ha satisfecho a cabalidad. 1.4.4. Finalmente, mediante Concepto No. 112 del veintiséis (26) de mayo de dos mil veintiuno (2021), la Procuraduría 29 Judicial II para Asuntos Administrativos Delegada ante el Tribunal de Caldas señaló que esta acción no cumple con los requisitos mínimos de procedencia8.
En primer lugar, porque no se cumplió con el requisito de procedibilidad de que trata el artículo 144 del CPACA ⎯relacionado con que, previo a la demanda, se solicite a la autoridad que adopte las medidas de protección del derecho amenazado⎯, y, en segundo término, porque la acción procedente para este asunto es realmente la de cumplimiento, en tanto lo que se busca es la satisfacción de un deber legal.
En todo caso, para el Ministerio Público en este caso no se demostró la vulneración alegada, pues las pruebas aportadas al plenario dan cuenta de que las autoridades demandadas sí han cumplido ⎯al menos parcialmente⎯, con la obligación prevista en la Ley 99 de 1993; sin embargo, señaló que, en aplicación de la función preventiva de la acción popular, podría resultar procedente que se dicten órdenes tendientes a lograr el cumplimiento total de la disposición que se dice desatendida. 8 PDF “ED_39CONCEPTO112AP2017”, índice 2 de SAMAI.
Radicado: 17001-23-33-000-2017-00857-01 (69944) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga 6 2. Sentencia de primera instancia Mediante sentencia de primero (1°) de julio de dos mil veintidós (2022), el Tribunal Administrativo de Caldas resolvió declarar responsables al Departamento de Caldas y al Municipio de Filadelfia de la vulneración del derecho colectivo al goce de un ambiente sano (ordinal a. del artículo 4 de la Ley 472 de 1998) ⎯que fue el que encontró acreditado en este caso⎯ y, en consecuencia, determinó: “Cuarto. ORDÉNASE al Departamento de Caldas y al Municipio de Filadelfia, Caldas: 4.1.- Abstenerse de continuar incurriendo o de reincidir en las actuaciones contrarias al derecho colectivo al goce de un ambiente sano, establecidas en este proceso o en otras que tengan los mismos propósitos o efectos contrarios a los fines del Estado, en el ámbito de la destinación de los recursos para la conservación de las áreas de importancia estratégica para el abastecimiento de los acueductos y la adquisición de predios, de que tratan los artículos 108 y 111 de la Ley 99 de 1993. 4.2.- El Departamento de Caldas y el Municipio de Filadelfia, Caldas, dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de este fallo, elaborarán y divulgarán ampliamente un informe analítico y detallado sobre i) los recursos apropiados en cada una de las vigencias fiscales del periodo comprendido entre 1994 y 2022, en cumplimiento de las disposiciones del artículo 111 de la Ley 99 de 1993; ii) los valores apropiados que fueron ejecutados y la utilización que se dio a los mismos; iii) los predios adquiridos y la vinculación con las cuencas hidrográficas objeto de conservación; iv) las labores de mantenimiento y recursos ejecutados en esa actividad; v) los saldos de los valores apropiados que no fueron ejecutados y vi) la disponibilidad de esos recursos no ejecutados. 4.3.- En aplicación de los principios de precaución y prevención que rigen en materia ambiental, el Departamento de Caldas y el Municipio de Filadelfia, Caldas, procederán a la adquisición e inicio de los trabajos de conservación y recuperación de las áreas definidas como prioritarias por Corpocaldas para ser adquiridas con los recursos referidos por el artículo 111 de la Ley 99 de 1993.
El Departamento de Caldas apoyará al Municipio de Filadelfia, Caldas, con la cofinanciación de la adquisición de los predios y la Corporación Autónoma Regional de Caldas colaborará en la coordinación y ejecución que sea requerida para la adquisición, recuperación y mantenimiento. 4.4.- El Departamento de Caldas y el Municipio de Filadelfia, Caldas, apropiarán en sus presupuestos, en el plazo máximo correspondiente a las vigencias fiscales 2023 y 2024, los recursos en cantidad igual a la diferencia entre lo apropiado en los presupuestos, en cumplimiento de las disposiciones del artículo 111 de la Ley 99 de 1993, y el 1% de los ingresos en cada una de las vigencias fiscales comprendidas entre 1994 y 2022, actualizados con el IPC desde el 1º de enero de cada vigencia en que debieron ser apropiados, hasta el 31 de diciembre de 2022.
Tales recursos los dedicarán prioritariamente a los fines definidos en esas disposiciones. En caso de recibir el apoyo financiero de Radicado: 17001-23-33-000-2017-00857-01 (69944) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga 7 que trata el ordinal quinto de esta decisión, las mencionadas entidades territoriales apropiarán inmediatamente en sus presupuestos los recursos recibidos con la destinación señalada.
Todo ello con sujeción a las disposiciones que rigen la apropiación y ejecución presupuestal. 4.5.- El Departamento de Caldas y el Municipio de Filadelfia, Caldas, en coordinación y con la ayuda de Corpocaldas, dentro de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de este fallo, llevarán a cabo los procesos de planeación y de programación que permitan definir los planes, programas, proyectos y recursos para la conservación de las áreas de importancia estratégica para el abastecimiento de los acueductos, la identificación de los predios, la priorización y cofinanciación de la adquisición, así como la administración de las zonas, de que tratan los artículos 108 y 111 de la Ley 99 de 1993. 4.6.- Finalizado el plazo de seis meses establecido en el numeral anterior, el Departamento de Caldas y el Municipio de Filadelfia, Caldas, procederán, en coordinación con la Corporación Autónoma Regional de Caldas, y de acuerdo con sus competencias, a la adquisición, conservación, recuperación, mantenimiento y administración de los predios, con sujeción a los plazos, planes, programas, proyectos y recursos definidos.
Quinto. Remítase copia de la presente providencia al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Departamento Nacional de Planeación para que, de conformidad con las políticas, planes y recursos disponibles, apoyen al Departamento de Caldas y al Municipio de Filadelfia, Caldas, en caso de que requieran financiación para el cumplimiento de las apropiaciones presupuestales que deben efectuar en aplicación de lo dispuesto por el artículo 111 de la Ley 99 de 1993 y en esta sentencia. Sexto. CONFÓRMASE un comité de verificación que estará integrado por el señor Agente del Ministerio Público asignado al Despacho del Magistrado Ponente, el señor Javier Elías Arias Idárraga en calidad de accionante, un representante del Municipio de Filadelfia, un representante del Departamento de Caldas, un representante de Corpocaldas y el Defensor del Pueblo – Regional Caldas o su delegado.
El comité se reunirá e informará al Tribunal Administrativo de Caldas con destino a este expediente, una vez vencidos los términos indicados en esta providencia. Séptimo. NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda. (…)”. (negritas y mayúsculas en original). Como sustento de su decisión, la autoridad de primera instancia empezó por señalar que la acción de cumplimiento, tal y como se indica expresamente en el artículo 8° de la Ley 393 de 19979, “no exclu[ye] el ejercicio de la acción popular para la reparación del derecho”, al tiempo que el parágrafo del artículo 9 ibidem dispone que la mencionada acción no podrá perseguir el cumplimiento de normas que 9 “Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”.
Radicado: 17001-23-33-000-2017-00857-01 (69944) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga 8 establezcan gastos, de manera que las pretensiones aquí formuladas sí pueden decidirse por la vía de la acción popular. Paso seguido, examinó el contenido del artículo 111 de la Ley 99 de 1993 para concluir que se trata de una obligación legal que no resulta optativa para las entidades y cuya desatención puede derivar en la vulneración de los derechos colectivos.
Para el caso concreto, el Tribunal indicó que la función de CORPOCALDAS en relación con ese asunto es simplemente emitir conceptos sobre los predios que pueden ser adquiridos por las entidades territoriales con los dineros de los que trata la disposición normativa en comento, deber que en este caso fue atendido al realizar el “estudio integral de áreas abastecedoras de acueductos veredales en énfasis en el componente predial del departamento de Caldas”, así como otros estudios con ese mismo propósito.
Sin embargo, en relación con el Departamento de Caldas, el Tribunal sostuvo que si bien las pruebas aportadas al proceso dan cuenta de que para el año 2019 se destinaron once mil cuatrocientos cincuenta y nueve millones novecientos ochenta y seis mil cuarenta y siete pesos ($11.459.986.047) para mantenimiento de las cuencas hídricas y compra de predios de zonas especiales y que, entre el 2004 y el 2019, se adquirieron inmuebles en distintos municipios con ese propósito ⎯dentro de los que no se encuentra el Municipio de Filadelfia⎯, ello resulta insuficiente para demostrar el cumplimiento pleno de la obligación prevista en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993, pues “la destinación de dicho porcentaje se debe constatar en cada anualidad y en relación con el conjunto de los municipios que comprenden el territorio departamental, circunstancia que con los elementos de juicio aportados al proceso se acreditó solo de manera parcial”.
En el mismo sentido, el Tribunal consideró que el Municipio de Filadelfia tampoco probó el cumplimiento de lo previsto en la norma en cuestión, pues, teniendo en cuenta que entre los años 1993 y 2020 los ingresos corrientes de ese municipio sumaron ciento sesenta mil novecientos tres millones doscientos sesenta y un mil ciento treinta y tres pesos con setenta y dos centavos ($160.903.261.133,72), el Radicado: 17001-23-33-000-2017-00857-01 (69944) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga 9 valor del 1% que debió destinarse a la adquisición y mantenimiento de áreas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos debió ser, al menos, de mil seiscientos nueve millones treinta y dos mil seiscientos once pesos con treinta y tres centavos ($1.609.032.611,33), mientras que solo se demostraron inversiones por cerca de cuatrocientos millones de pesos ($400.000.000).
Por tal razón, estimó que “las pruebas aportadas por ambas entidades territoriales no son suficientes para acreditar el cumplimiento de la norma y, por el contrario, su análisis permite concluir que no se han ejecutado las acciones de conservación y adquisición de predios que conlleven a su vez a la protección del ambiente”, lo que, a juicio del Tribunal, comportó una vulneración del derecho colectivo al goce de un ambiente sano, al poner en riesgo el aseguramiento del agua como recurso básico para los asociados.
Por último, la autoridad judicial de primera instancia negó el incentivo solicitado por el demandante, en tanto la disposición que contemplaba ese reconocimiento económico ya no está vigente, y dispuso no imponer condena por costas y agencias en derecho10. 3. Apelación de la sentencia y trámite procesal relevante 3.1. El once (11) de julio de dos mil veintidós (2022) el Departamento de Caldas presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, por considerar, en primer lugar, que la acción popular es improcedente para resolver el debate planteado por el accionante, pues la reclamación formulada es propia de la acción de cumplimiento.
En segundo término, sostuvo que las pruebas aportadas al proceso dan cuenta de que ese departamento sí cumplió con la obligación prevista en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993, pues dicha disposición no señala que el 1% de los ingresos deba destinarse para un solo municipio, sino que aquel debe distribuirse entre todos los 10 PDF “ED_50SENTENCIAPRIMERAIN” del índice 2 de SAMAI.
Según consta en el PDF “ED_51CONSTANCIANOTIFSEN” del referido índice, la sentencia fue notificada a las partes el 6 de julio de 2022. Radicado: 17001-23-33-000-2017-00857-01 (69944) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga 10 que resulten relevantes en términos de protección hídrica para el departamento, de manera que la conclusión a la que llegó el a quo es errada11.
Además, afirmó que el Tribunal no tuvo en cuenta que, de conformidad con el artículo 30 de la Ley 472 de 1998, a quien correspondía probar la vulneración del derecho colectivo era a la parte actora, que ningún elemento de prueba aportó en este caso. Finalmente, el departamento indicó que el actor popular lo que pretende al ejercer esta acción es solamente el reconocimiento de un incentivo económico y no la protección de alguna garantía colectiva conculcada. 3.2.
A través de memorial de doce (12) de julio de dos mil veintidós (2022), el actor popular presentó solicitud de “complementación” y “aclaración” de la sentencia, solicitando un pronunciamiento del Tribunal sobre el derecho a la moralidad administrativa, que fue el alegado en la demanda, y el reconocimiento en su favor de la suma equivalente a diez (10) smlmv por concepto de agencias en derecho.
En este mismo escrito, señaló, además, que apelaba la decisión de primera instancia12. 3.3. Por auto de dos (2) de agosto de dos mil veintidós (2022), el Tribunal Administrativo de Caldas concluyó que las solicitudes de “complementación” y “aclaración” formuladas por el señor Arias Idárraga no correspondían a los supuestos previstos en los artículos 285 y siguientes del Código General del Proceso (CGP), para la adición y/o la aclaración de las sentencias.
Además, en esa misma providencia concedió en el efecto suspensivo los recursos de apelación formulados por las partes13. 3.4. Mediante escrito de ocho (8) de agosto de dos mil veintidós (2022), la parte actora solicitó nuevamente la “complementación” del fallo de primera instancia, insistiendo en las peticiones formuladas en la primera solicitud14.
Por auto de once (11) de agosto de dos mil veintidós (2022), el Tribunal negó, de nuevo, la solicitud 11 PDF “ED_54CONSTANCIARDORECUR” y PDF “ED_55RECURSOAPELACIONDE” del índice 2 de SAMAI. 12 PDF “ED_56CONSTANCIARDOYRECU” y “ED_58CONSTANCIARDORECUR” del índice 2 de SAMAI. 13 PDF “ED_61CONCEDEAPELACIONP” del índice 2 de SAMAI. 14 PDF “ED_63CONSTANCIARDOPRONU” del índice 2 de SAMAI.
Radicado: 17001-23-33-000-2017-00857-01 (69944) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga 11 de “complementación” elevada por la parte actora y precisó que los recursos de apelación serían concedidos en el efectivo devolutivo15. 3.5. Recibido el asunto en el Consejo de Estado, el proceso fue repartido a la Consejera Nubia Margoth Peña Garzón, integrante de la Sección Primera de esta Corporación, quien por auto de diez (10) de mayo de dos mil veintitrés (2023) remitió el expediente por competencia a la Sección Tercera16. 3.6.
Efectuado el reparto pertinente, mediante providencia de trece (13) de julio de dos mil veintitrés (2023) el Despacho dispuso rechazar por extemporánea la apelación presentada por el señor Arias Idárraga y admitir la alzada propuesta por el Departamento de Caldas, ordenando su notificación a las partes y al Ministerio Público17. 3.7.
Dentro del término previsto en el numeral 4 del artículo 247 del CPACA las partes no efectuaron manifestación alguna, ni tampoco fueron decretadas pruebas en segunda instancia (numeral 5° ibidem), por lo que, agotados los trámites de ley, el proceso entró al Despacho para adoptar la decisión que en derecho corresponda18. III. CONSIDERACIONES 1.
Competencia La Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para decidir el recurso de apelación presentado en el marco del medio de control de 15 PDF “ED_65AUTOCAMBIAEFECTORE” del índice 2 de SAMAI. 16 Índice 4 de SAMAI. El expediente fue recibido en esta Sección el 6 de junio de 2023 (índice 12 de SAMAI). 17 Índice 17 de SAMAI.
En esa providencia, se señaló: “el Despacho advierte que la decisión de primera instancia fue notificada el seis (6) de julio de dos mil veintidós (2022), de forma que, de acuerdo con el artículo 322 del CGP atrás señalado, el término para interponer el recurso corrió entre el siete (7) y el once (11) de ese mismo mes y año. (…) en tanto la apelación del Departamento de Caldas se formuló precisamente el día once (11), es claro que ella fue impetrada de forma oportuna.
Sin embargo, la impugnación presentada por el señor Javier Elías Arias Idárraga fue radicada el doce (12) de julio de dos mil veintidós (2022), de manera que ella resulta extemporánea, situación que impide darle trámite, tal y como se declarará en la parte resolutiva de esta providencia”. 18 Índice 21 de SAMAI. Radicado: 17001-23-33-000-2017-00857-01 (69944) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga 12 defensa de los derechos e intereses colectivos de la referencia, en los términos previstos en los artículos 37 de la Ley 472 de 199819, 125, 150 y 152.16 del CPACA20, y 13 del Acuerdo 080 de 2019 expedido por la Sala Plena de esta Corporación21. 2.
Problema jurídico De conformidad con lo atrás expuesto, atañe a la Sala establecer si corresponde confirmar, modificar o revocar la sentencia de primera instancia, para lo cual deberá determinar si, como lo afirma la entidad apelante, la acción popular resulta procedente de cara a las alegaciones planteadas por el accionante y, en caso afirmativo, si se encuentra acreditada tanto la desatención de lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993 como la alegada vulneración o amenaza de derechos colectivos que, según se aduce, se deriva de aquella.
Para tales efectos, la Sala planteará algunas consideraciones generales sobre este mecanismo de protección y respecto del alcance de la obligación prevista en la Ley 99 de 1993 con la que se relaciona este debate, para luego, finalmente, abordar la solución del caso concreto. 19 “ARTICULO
37. RECURSO DE APELACIÓN. El recurso de apelación procederá contra la sentencia que se dicte en primera instancia, en la forma y oportunidad señalada en el Código de Procedimiento Civil, y deberá ser resuelto dentro de los veinte (20) días siguientes contados a partir de la radicación del expediente en la Secretaría del Tribunal competente. // La práctica de pruebas durante la segunda instancia se sujetará, también, a la forma prevista en el Código de Procedimiento Civil; en el auto que admite el recurso se fijará un plazo para la práctica de las pruebas que, en ningún caso, excederá de diez (10) días contados a partir de la notificación de dicho auto; el plazo para resolver el recurso se entenderá ampliado en el término señalado para la práctica de pruebas.”. 20 “ARTÍCULO 125.
(…) Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias. (…)
ARTÍCULO 150: El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código.
(…)
ARTÍCULO 152. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos (…) 16. De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos, reparación de daños causados a un grupo y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas.” 21 “ARTÍCULO
13. DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: Sección Tercera (…) 13. Las acciones populares versen sobre asuntos contractuales y aquellas relacionadas con el derecho a la moralidad administrativa”.
Radicado: 17001-23-33-000-2017-00857-01 (69944) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga 13 3. La acción popular como mecanismo de protección de los derechos colectivos 3.1. En la Constitución de 1991 se reconoció la importancia de ciertas prerrogativas de alto valor constitucional que superaban la barrera individual de aquellos conocidos como derechos individuales y transcendían a la esfera social.
Se estipularon así en la Carta Política los derechos e intereses colectivos, entendidos como aquellos intereses que pertenecen a la comunidad en general22, concediéndoles una herramienta judicial idónea que garantizara no solo su goce efectivo, sino que permitiera su salvaguarda en caso de amenaza, vulneración o daño23. En este contexto, en el artículo 88 Superior se introdujo la acción popular como un mecanismo judicial que tiene como propósito, precisamente, prevenir, proteger y/o restaurar los derechos o intereses colectivos violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades o incluso de particulares24.
Así, en la Carta Política expresamente se estableció: “ARTICULO 88. La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.
También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares. Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos.”. El legislador expidió entonces la Ley 472 de 1998, con el fin de regular el ejercicio de las acciones populares y de grupo, disponiendo en el artículo 2 que las primeras “[s]on los medios procesales para la protección de los derechos e intereses 22 Al respecto, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 18 de marzo de 2010, radicación 44001-23-31-000-2005-00328-01. 23 En el Código Civil ya se contemplaban acciones populares para proteger intereses comunes. 24 Santofimio Gamboa, Jaime Orlando, “Acciones Populares y Medidas Cautelares en Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos”, Universidad Externado de Colombia, 2010, pág. 17.
Radicado: 17001-23-33-000-2017-00857-01 (69944) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga 14 colectivos”, de manera que se ejercen “para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”.
Igualmente, en el artículo 9° ibidem se señaló que estas proceden ante la acción u omisión de autoridades o de particulares que hubieren violado o amenazado algún derecho o interés colectivo. Posteriormente, con la expedición de la Ley 1437 de 2011 se estableció el medio de control de protección de intereses y derechos colectivos (artículo 144), como aquel a través del cual cualquier persona puede acudir a la jurisdicción en busca de “protección de los derechos e intereses colectivos para lo cual podrá pedir que se adopten las medidas necesarias con el fin de evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los mismos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”.
Así, la acción popular es el mecanismo judicial idóneo para hacer exigibles los derechos o intereses colectivos y/o para evitar su daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio que pueda recaer sobre ellos o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. 3.2. Ahora bien, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la procedencia de esta acción está supeditada a que se compruebe que “i) exista una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, y iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses”25.
De conformidad con el artículo 30 de la Ley 472 de 1998, la carga de la prueba en este tipo de acciones corresponde, en principio y como en cualquier proceso judicial, a la parte actora26. De ahí que quien acude a este medio de control es el llamado a 25 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 15 de agosto de 2019, radicación 85001-23- 33-000-2013-00016-01. 26 “ARTICULO
30. CARGA DE LA PRUEBA. La carga de la prueba corresponderá al demandante. Sin embargo, si por razones de orden económico o técnico, si dicha carga no pudiere ser cumplida, el juez impartirá las órdenes necesarias para suplir la deficiencia y obtener los elementos probatorios indispensables para proferir un fallo de mérito, solicitando dichos experticios Radicado: 17001-23-33-000-2017-00857-01 (69944) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga 15 acreditar los supuestos fundamentales de su dicho ⎯esto es, la acción u omisión en la que incurrió la entidad accionada, la vulneración o amenaza del derecho colectivo y la relación entre esos dos aspectos⎯, bien sea aportando junto con la demanda los elementos de prueba que estén en su poder o solicitando su práctica en el marco de esta herramienta judicial.
Y si bien la norma atrás señalada prevé que, eventualmente y por razones de orden económico o técnico es posible que dicha carga puede invertirse o flexibilizarse, lo cierto es que, incluso en ese escenario, el actor tendría el deber de alegar y demostrar que existen razones económicas o técnicas que le dificultan el cumplimiento de sus deberes en materia probatoria, sin que el carácter público de esta acción desplace automáticamente esa carga a la autoridad judicial o a la contraparte27.
Estas exigencias, lejos de comportar un obstáculo para el ejercicio y prosperidad de este mecanismo de protección de derechos colectivos, propenden por el uso adecuado de esta herramienta judicial, garantizando que exista un esfuerzo mínimo en quien acude a la acción popular en aras de demostrar los supuestos en los que funda sus pretensiones28. 4.
Sobre el alcance de la obligación prevista en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993 El artículo 111 de la Ley 99 de 1993, para la fecha de interposición de la demanda, establecía lo siguiente: probatorios a la entidad pública cuyo objeto esté referido al tema materia de debate y con cargo a ella. // En el evento de no existir la posibilidad de allegar la prueba respectiva, en virtud de lo establecido en el inciso anterior, el juez podrá ordenar su práctica con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos.” (Se resalta). 27 En el mismo sentido, Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección C, sentencia del 16 de diciembre de 2022, radicación 76001-23-31-000-2010-01936-01. 28 Sobre el punto consultar, entre otras: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 17 de junio de 2024, radicación 17001-23-33-000-2021-00165-01 (68716);
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 16 de diciembre de 2022, radicación 76001- 23-31-000-2010-01936-01; Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 1 de junio de 2020, radicación 27001-23-31-000-2018-00008-01; Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 23 de enero de 2020, radicación 15001-23-33-000-2015-00316-01; y Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 19 de julio de 2019, radicación 17001-23-33-000-2017-00786-01.
Radicado: 17001-23-33-000-2017-00857-01 (69944) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga 16 “ARTÍCULO 111. ADQUISICIÓN DE ÁREAS DE INTERÉS PARA ACUEDUCTOS MUNICIPALES. Declárense de interés público las áreas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos que surten de agua los acueductos municipales, distritales y regionales.
Los departamentos y municipios dedicarán un porcentaje no inferior al 1% de sus ingresos corrientes para la adquisición y mantenimiento de dichas zonas o para financiar esquemas de pago por servicios ambientales. Los recursos de que trata el presente artículo, se destinarán prioritariamente a la adquisición y mantenimiento de las zonas.
Las autoridades ambientales definirán las áreas prioritarias a ser adquiridas con estos recursos o dónde se deben implementar los esquemas por pagos de servicios ambientales de acuerdo con la reglamentación que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial expida para el efecto. Su administración corresponderá al respectivo distrito o municipio.
Los municipios, distritos y departamentos garantizarán la inclusión de los recursos dentro de sus planes de desarrollo y presupuestos anuales respectivos, individualizándose la partida destinada para tal fin.
PARÁGRAFO 1 o. Los proyectos de construcción y operación de distritos de riego deberán dedicar un porcentaje no inferior al 1% del valor de la obra a la adquisición de áreas estratégicas para la conservación de los recursos hídricos que los surten de agua. Para los distritos de riego que requieren licencia ambiental, aplicará lo contenido en el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993.
PARÁGRAFO 2 o. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Institutos de Investigación Científica adscritos y vinculados, las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, las Autoridades Ambientales de los Grandes Centros Urbanos y los establecimientos ambientales a que se refiere el artículo 13 de la Ley 768 de 2002, podrán en el marco de sus competencias, efectuar los aportes técnicos, financieros y operativos requeridos para la consolidación del instrumento de pago por servicios ambientales y el desarrollo de proyectos derivados de este instrumento”29.
La jurisprudencia de la Sección Tercera ha entendido que dicha disposición contiene un mandato claro y expreso a cargo de los departamentos y municipios, relacionado con la disposición del 1% de sus ingresos corrientes30 para la 29 Dicha disposición fue modificada por el artículo 3 de la Ley 2320 de 2023. 30 De acuerdo con los artículos 11 y 27 del Decreto 111 de 1996, “[p]or el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto”, los ingresos corrientes hacen parte del presupuesto de rentas y están conformados Radicado: 17001-23-33-000-2017-00857-01 (69944) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga 17 conservación de áreas de interés público e importancia estratégica en materia de fuentes hídricas de las que se surten los acueductos departamentales o municipales, asignación que debe realizarse a través de los planes de desarrollo respectivos y de los presupuestos anuales, y con la cual se busca proteger prerrogativas superiores como la garantía de acceso al agua31.
El cumplimiento de esta disposición exige de un trabajo coordinado entre las entidades territoriales y las autoridades ambientales, pues mientras las primeras se encargan de proporcionar los recursos, las segundas determinan las zonas prioritarias donde ellos se invertirán32. En todo caso, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que la prosperidad de la acción popular fundada en la desatención del artículo bajo examen requiere de la acreditación “no solo de la inobservancia de la norma sino de la demostración de que tal omisión ocasion[a] un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos colectivos”33, de manera que, para proceder al amparo, ambos elementos deberán estar presentes y debidamente acreditados.
Con fundamento en las anteriores consideraciones, pasa la Sala a analizar el asunto sometido a examen. por los ingresos tributarios y no tributarios. La doctrina los ha definido como aquellos ingresos que llegan a las arcas públicas de manera regular y no esporádica (Restrepo Juan Camilo. Hacienda Pública. Universidad Externado de Colombia. 8ª Edición. Bogotá. 2008.
Pág. 331). 31 En Concepto No. 1689 de 15 de diciembre de 2005, radicación 11001-03-06-000-2005-01689- 00, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado precisó que se entienden incluidas “todas las zonas vitales comprendidas dentro de un perímetro, necesarias para el mantenimiento, la protección y el cuidado del agua.”. Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 29 de abril de 2015, radicación 66001-23-31-000-2010-00343-01;
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 4 de mayo de 2022, radicación 17001-23-33-000-2017-00878-01 (66.016) y Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 14 de diciembre de 2022, radicación 17001-23-33-000-2017-00859-01 (67220). 32 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 29 de abril de 2015, radicación 66001-23-31-000-2010-00343-01. 33 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 10 de diciembre de 2008, radicación: 23001- 23-31-000-2004-00621-01.
Radicado: 17001-23-33-000-2017-00857-01 (69944) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga 18 5. Caso concreto Tal y como se indicó en el acápite de antecedentes de esta providencia, solo el Departamento de Caldas impugnó oportunamente la sentencia proferida en primera instancia, por considerar, de un lado, que en este caso la acción procedente no es la acción popular sino la de cumplimiento y, del otro, que las pruebas aportadas al proceso evidencian que esa entidad sí ha atendido la obligación prevista en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993 y que, en consecuencia, no está acreditada la vulneración de derecho colectivo alguno. Procede la Sala, a continuación, a efectuar el análisis de cada uno de estos argumentos. 5.1.
Sobre la procedencia de la acción popular en el caso concreto De conformidad con el artículo 9° de la Ley 472 de 1998, “[l]as acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos”. El texto de la disposición transcrita es claro en establecer que la acción popular procede ante una acción u omisión que ponga en riesgo los derechos colectivos, de manera que, en concordancia con los artículos 2, 12, 14 y 15 de la Ley 472 de 1998, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha entendido que, a diferencia de otras acciones de estirpe constitucional como la tutela o la acción de cumplimiento que tienen carácter subsidiario ⎯pues solo proceden si quien la interpone no cuenta con otro mecanismo de defensa judicial⎯, la acción popular es un medio de control autónomo y principal para la defensa de los derechos colectivos34. 34 Sobre la procedencia de la acción popular como herramienta principal y autónoma: Consejo de Estado Sección Primera, sentencia de 7 de junio de 2012, radicación: 25000-23-24-000-2010-00684- 01;
Consejo de Estado Sección Primera, sentencia del 10 de mayo de 2012, radicación: 76001-23- 31-000-2010-01459-01; Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 31 de enero de 2011, radicación 2003-02486-01 y Consejo de Estado, sentencia 9 de febrero de 2006, radicación: 2002-3876. Radicado: 17001-23-33-000-2017-00857-01 (69944) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga 19 Esta Corporación ha analizado con especial énfasis el tema de la procedencia simultánea de la acción popular y de la acción de cumplimiento, ante la posibilidad real de que existan casos en los que la desatención de un deber legal por parte de determinada autoridad permita ejercer o la acción de cumplimiento, “para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o Actos Administrativos”35, o a la popular, cuando esa situación involucra la vulneración de derechos colectivos.
Al respecto, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del primero (1°) de diciembre de dos mil quince (2015), precisó: “2.1. La acción popular consagrada en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política, reglamentada por la Ley 472 de 1998, tiene un trámite preferente y ostenta un carácter autónomo y principal, al tener como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos; la acción de tutela tiene carácter meramente residual y excepcional, en tanto sólo procede mientras el afectado no cuente con otros mecanismos ordinarios judiciales de defensa salvo cuando con ella se persiga evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable; y la acción de cumplimiento es igualmente mecanismo subsidiario, ya que procede mientras el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. Así las cosas, si bien la naturaleza de cada una de estas acciones constitucionales es la de proteger derechos que pertenecen a órbitas diametralmente distintas, lo cierto es que las acciones de tutela y de cumplimiento ceden ante la popular, en virtud de la entidad e importancia de los bienes que protege, es decir, cuando exista multiplicidad de instrumentos procesales factibles de ser utilizados respecto de unos mismos supuestos de hecho, debe tenerse en cuenta la naturaleza de los derechos e intereses que se pretenden amparar, ya que si éstos son de carácter colectivo, la acción popular se torna en la principal y verdadera herramienta para su protección. 2.2.
Visto desde otro punto de vista, independientemente del cumplimiento o no de una norma, si se evidencia la vulneración de derechos e intereses colectivos, lo que procede es la acción popular; es decir, si el demandante, por medio del ejercicio de la acción popular pretende que se ordene el cumplimiento de una obligación contenida en una norma, lo cierto es que tal circunstancia no convierte en improcedente dicha petición, por cuanto la Ley 472 de 1998 no contempla como razón para su improcedencia la existencia de otros medios judiciales de defensa a través de los cuales también se puedan hacer efectivos los derechos conculcados, como sí lo prevén los 35 Artículo 1° de la Ley 393 de 1997.
Radicado: 17001-23-33-000-2017-00857-01 (69944) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga 20 artículos 6° del Decreto Ley 2591 de 1991 y 9° de la Ley 393 de 1997 en las acciones de tutela y de cumplimiento, respectivamente. 2.3. Si la protección de un derecho o interés colectivo se logra por medio del cumplimiento de una ley o acto administrativo, cuya falta de acatamiento ha dado lugar a la vulneración del mismo, procede la acción popular, pues la protección de ese derecho o interés se materializa a través de la orden de cumplimiento; eso sí, siempre y cuando el actor popular demuestre que la vulneración o la amenaza de ese derecho es real, concreta y actual, o por lo menos inminente, pues de no ser así, la acción procedente es la acción de cumplimiento, en la que sólo se pretenderá el acatamiento de una ley o acto administrativo.
En otras palabras, no procede la acción popular con la sola manifestación de que la vulneración o amenaza de un derecho o interés colectivo fue o ha sido ocasionada por la omisión a un deber legal o administrativo y que la orden de su cumplimiento daría lugar a su resarcimiento o reparación, si no se prueba la realidad o inminencia del daño o amenaza de ese derecho o interés.” (subrayas en original, resalta la Sala)36.
Así, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, si bien resulta posible que a través de la acción popular se solicite que se conmine a la administración al cumplimiento de sus obligaciones, en estos casos la parte actora tiene la carga adicional de demostrar que el incumplimiento realmente genera un daño o afectación actual y concreta a un derecho colectivo en particular.
Lo anterior, sin perjuicio de lo reglado en el artículo 5° de la Ley 472 de 199837, de conformidad con el cual estas acciones deben interpretarse y tramitarse sin mayores exigencias, dando prevalencia siempre al derecho sustancial. Pues bien, descendiendo al caso concreto, la Sala encuentra que el demandante alega que las entidades accionadas han inobservado la obligación contenida en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993 y que, con ello, se ha vulnerado el derecho “a la moralidad pública y al recto manejo de la administración pública, ya que 36 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 1 de diciembre de 2015, radicación 11001-33-31-035-2007-00033-01. 37 “Artículo 5o.
El trámite de las acciones reguladas en esta ley se desarrollará con fundamento en los principios constitucionales y especialmente en los de prevalencia del derecho sustancial, publicidad, economía, celeridad y eficacia. Se aplicarán también los principios generales del Código de Procedimiento Civil, cuando éstos no se contrapongan a la naturaleza de dichas acciones. // El Juez velará por el respeto al debido proceso, las garantías procesales y el equilibrio entre las partes. // Promovida la acción, es obligación del juez impulsarla oficiosamente y producir decisión de mérito so pena de incurrir en falta disciplinaria, sancionable con destitución. Para este fin el funcionario de conocimiento deberá adoptar las medidas conducentes para adecuar la petición a la acción que corresponda.” (Subraya la Sala).
Radicado: 17001-23-33-000-2017-00857-01 (69944) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga 21 aparentemente los recursos que ordena la Ley 99 de 1993, desde el año 1993 a la fecha de fallar esta acción no se han invertido como manda la ley”. Igualmente, sostiene que hay nexo “entre la inacción de la administración municipal y de Corpocaldas en la vulneración de los derechos e intereses colectivos”.
En este contexto y en contra de lo dicho por la entidad apelante, para la Sala es claro que la demanda presentada por el señor Arias Idárraga no puede reputarse como improcedente pues, pese a que los argumentos se exponen de manera muy sucinta, en ella se alega no solo el incumplimiento del artículo 111 de la Ley 99 de 1993 sino la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa por cuenta de esa desatención, lo que hace que este debate trascienda de la mera verificación de si el departamento ha cumplido o no con sus deberes legales ⎯que correspondería al campo de la acción de cumplimiento⎯ y revele procedente el análisis de fondo de la presente demanda popular.
Por lo demás, debe indicarse que las motivaciones personales y/o económicas que pudiera tener o no el actor para formular la presente acción, no impiden que la jurisdicción conozca de esta demanda, donde, de lo que se trata, es de determinar si realmente existió una vulneración o amenaza de un derecho de naturaleza colectiva. 6.2 Sobre la alegada inobservancia del artículo 111 de la Ley 99 de 1993 y su impacto en los derechos colectivos 6.2.1.
En la sentencia de primera instancia, el Tribunal Administrativo del Caldas consideró que el departamento accionado efectivamente había dejado de destinar el 1% de sus ingresos corrientes a la adquisición o mantenimiento de áreas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos que surten de agua a los acueductos, en especial en el Municipio de Filadelfia (Caldas) y que, con esa actuación, se incurrió en una vulneración del derecho al goce de un ambiente sano. Sobre este asunto, el departamento alega en la impugnación que las pruebas aportadas al proceso dan cuenta de que esa entidad sí ha cumplido con la Radicado: 17001-23-33-000-2017-00857-01 (69944) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga 22 obligación contemplada en la ley, por lo que no puede endilgársele la vulneración de derecho colectivo alguno, y que, en todo caso, la parte actora incumplió con la carga probatoria que le correspondía, por lo que la decisión de primera instancia debe ser revocada. 6.2.2.
Al respecto, la Sala advierte que, junto con la demanda, el actor popular no aportó elemento probatorio alguno dirigido a demostrar el alegado incumplimiento de la obligación prevista en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993 ni la afectación de derechos colectivos, sino que se limitó a solicitar que la autoridad judicial de primera instancia exigiera a los demandados aportar “las pruebas que pretendan hacer valer y de consignar situaciones falsas o que dilaten la acción, sean condenados por temeridad y mala fe, además de aplicar el artículo 38 de la Ley 472 de 1998”, así como disponer que “las pruebas que se requieran las paguen las partes o el fondo para acciones populares, de la defensoría del pueblo y se invierta la carga de la prueba, pues no tengo vínculo laboral actualmente.”.
En ese sentido, no solamente no se aportaron pruebas sobre el alegado incumplimiento del deber legal por parte del departamento o respecto de la afectación de derechos colectivos por cuenta de esa situación, sino que tampoco se solicitó la práctica de algún medio de prueba para tales efectos. Por tal razón, en relación con este asunto solo obran las pruebas que fueron aportadas por el propio departamento al momento de ejercer su defensa y que se contraen a los siguientes elementos: • Cuadro aportado con la contestación de la demanda en el que se describen los predios adquiridos por el departamento desde el año 2004 con los recursos de que trata el artículo 111 de la Ley 99 de 1993, en los municipios de Aguadas, Aránzazu, Belalcázar, Manzanares, Marmato, Marulanda, Neira, Pácora, Pensilvania, Riosucio, Risaralda, Samaná, Supía, Victoria, Villamaría, Apía, Guática y Herveo38. 38 Folio 182 a 187 del PDF denominado “ED_01CUADERNO1_EXP2017” del índice 2 de SAMAI.
Radicado: 17001-23-33-000-2017-00857-01 (69944) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga 23 • Certificación expedida el once (11) de octubre de dos mil diecinueve (2019) por la Secretaría de Hacienda del Departamento de Caldas, en la que consta que dicha entidad territorial cuenta presupuestalmente con el Fondo No. 0- 0301 denominado “Microcuencas”, a donde van los dineros de que trata el artículo 111 de la Ley 99 de 1993, y que “en el presupuesto de gastos del Departamento de Caldas, vigencia fiscal 2019 existe la apropiación presupuestal que garantiza la partida con destino a la adquisición de predios para la protección de Microcuencas”, la cual discriminó así39: • Oficio SV- 287 de dieciséis (16) de marzo de dos mil veintiuno (2021), suscrito por el Secretario de Vivienda y Territorio de la Gobernación de Caldas, en el que se indica que desde el año dos mil cinco (2005), el Departamento ha adquirido varios predios en áreas estrategias de conservación en los municipios de Aguadas, Aránzazu, Belalcázar y Victoria (Ver anexo 1) y que, para esa fecha, se habían realizado actividades de mantenimiento en cinco (5) predios de conservación hídrica ubicados en el municipio de Marquetalia40. • Certificados de tradición y libertad de predios de propiedad del Departamento de Caldas, identificados con las matrículas inmobiliarias que a continuación se enlistan, junto con las escrituras correspondientes41.
MUNICIPIO MATRÍCULA INMOBILIARIA Riosucio 115-17931 Neira 110-13374 110-14249 110-14666 39 PDF denominado “ED_CERTIFICADOHACIENDA” del índice 2 de SAMAI. 40 PDF denominado “ED_02RESPUESTASV287TRIB” del índice 2 de SAMAI. 41 PDF “ED_CUENCASMUNICIPIODE” del índice 2 de SAMAI. Aunque los documentos están identificados con el mismo nombre, corresponden a archivos distintos.
Además, PDF “ED_CUENCASHERVEOTOLIM” y “ED_CUENCASGUATICARISA” del índice en cuestión. Radicado: 17001-23-33-000-2017-00857-01 (69944) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga 24 Manzanares 108-58 108-2943 108-2944 108-1952 108-3479 108-3480 108-13582 Belalcázar 103-22527 Aránzazu 118-10334 118-11272 118-11273 118-1514 118-1594 118-3601 118-5311 Aguadas 102-559 102-560 102-561 102-898 102-1054 102-5737 102-1739 102-2011 102-8622 102-10705 102-5755 Herveo (Tolima) 359-748 359-749 359-750 359-751 359-17371 359-4936 Guática (Risaralda) 293-22502 293-22704 293-23312 A partir de estos elementos probatorios ⎯que dan cuenta de algunas acciones ejecutadas por el departamento para dar cumplimiento a la obligación prevista en la Ley 99 de 1993⎯, y al advertir que ellos no mostraban datos concretos sobre lo ocurrido durante todos los años de vigencia de la norma en cuestión, el Tribunal concluyó entonces que el departamento solo había dado cumplimiento parcial a su obligación legal, reprochó el hecho de que esas inversiones no se hubieran hecho específicamente en el Municipio de Filadelfia y derivó de ello una afectación a un derecho colectivo que ni siquiera fue alegado por el actor popular.
Radicado: 17001-23-33-000-2017-00857-01 (69944) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga 25 Sin embargo, para la Sala lo cierto es que la información que obra en este proceso es insuficiente para determinar si el Departamento de Caldas realmente ha cumplido o no con el deber previsto en la Ley 99, pues ni siquiera se encuentra acreditado el valor de los ingresos corrientes anuales de esa entidad territorial desde 1993 a la fecha de la demanda42, dato que resulta absolutamente imprescindible en aras de establecer si se efectuó la destinación de recursos en el monto dispuesto en la norma en comento (1%).
De hecho, con la información que se encuentra en el expediente ni siquiera es posible determinar el valor de esos ingresos para el año 2019 ⎯que fue el año en cuyo análisis se centró el Tribunal⎯, pues la certificación expedida por la Secretaría de Hacienda solo da cuenta de que para esa anualidad existía una partida relacionada con la norma bajo examen y una apropiación presupuestal determinada por la entidad para esos efectos.
En este contexto, la Sala advierte una ausencia total de prueba sobre los hechos en que se funda la reclamación planteada⎯ en particular, respecto del alegado incumplimiento por el Departamento de Caldas del deber previsto en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993 y de la consecuente transgresión de derechos colectivos⎯, sin que resulte admisible que solo con la afirmación de incumplimiento efectuada en la demanda, al desgaire y sin sustento alguno, se entienda que la entidad territorial accionada está compelida a demostrar todos y cada uno de los aspectos propios de un debate que el actor popular planteó pero que no se preocupó por demostrar.
En este mismo sentido se pronunció la Subsección en providencia del catorce (14) de diciembre de dos mil veintidós (2022) en la que, en un caso similar al objeto de análisis, explicó: “Cuando una parte afirma que otra no ha cumplido un deber o una obligación, esta aseveración no reviste el carácter de negación indefinida que lo releve de prueba, pues no es más que afirmar que incumplió. Se trata, pues, de una 42 Según el actor popular, el incumplimiento ha sido constante desde la fecha de expedición de la Ley 99 de 1993 y hasta el momento en que se presentó la demanda.
Radicado: 17001-23-33-000-2017-00857-01 (69944) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga 26 negativa sólo en apariencia o formal. La Sala reitera que en estos casos se está frente al hecho afirmativo contrario: el incumplimiento43. El demandante tenía la carga de probar que la supuesta omisión de las entidades demandadas, por el incumplimiento del artículo 111 de la Ley 99 de 1993, constituyó una trasgresión al ordenamiento con carácter antijurídico, es decir, una infracción grosera, manifiesta y arbitraria a los preceptos que rigen el actuar de dichas autoridades.
Sin embargo, conforme a las pruebas, no se evidencia la alegada vulneración al derecho colectivo a la moralidad administrativa, pues el demandante no satisfizo su carga probatoria, ni demostró el incumplimiento alegado (arts. 30 Ley 472 de 1998 y 167 CGP).”44 Además, y en contra de lo afirmado por el Tribunal, esta Sala estima que no resulta reprochable, per se, el hecho de que el departamento no haya demostrado la adquisición de predios, para los fines previstos en la Ley 99 de 1993, específicamente en el Municipio de Filadelfia, ya que la determinación de los lugares donde se efectuarán las inversiones está supeditada a la priorización que se efectúe de manera conjunta entre la entidad territorial y la autoridad ambiental competente.
De hecho, sobre este asunto obra en el plenario el informe presentado por CORPOCALDAS en el que, de manera detallada, se indica donde surgen las cuencas hídricas de las que se surte el Departamento de Caldas, listado en el que no se advierten menciones específicas al Municipio de Filadelfia, lo que explicaría que, por el momento, no se hayan priorizado predios allí ubicados para su adquisición por parte del departamento45. 6.2.3.
Así las cosas, de conformidad con todo lo anteriormente expuesto, es claro que la sentencia de primera instancia deberá ser revocada en lo que se refiere a la condena al Departamento de Caldas, único impugnante de esa decisión, pues no se acreditó ni el incumplimiento de la obligación contenida en el artículo 111 de la 43 Cita en original: “Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 11 de mayo de 2006, Rad.
AP 2004-00896 [fundamento jurídico 3].” 44 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 14 de diciembre de 2022, radicación 17001-23-33-000-2017-00859-01 (67220). 45 PDF denominado “ED_CUENCASDECALDASPD” en el que se explica: “[e]n Caldas se dan lugar 10 cuencas hidrográficas, cada una con sus principales ríos. Estos ríos y su entorno conforman las subcuencas.
Las ramificaciones de éstos son llamadas microcuencas, muchas de las cuales abastecen los acueductos rurales o municipales, por lo que estos ríos y lo que los rodea se consideran zonas de protección especial y se conocen como Áreas Abastecedoras de Acueductos Colectivos (ABACOS) o Microcuencas abastecedoras.”. En dicho documento se explica con detalle además la conformación de cada cuenca y microcuenca, especificando que no necesariamente las áreas de protección se encuentran en el departamento de Caldas.
Radicado: 17001-23-33-000-2017-00857-01 (69944) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga 27 Ley 99 de 1993, ni mucho menos la afectación de derechos colectivos. Las demás decisiones adoptadas se mantendrán incólumes dado que no fueron apeladas. 6. Costas El artículo 38 de la Ley 472 de 1998 establece: “ARTICULO 38. COSTAS.
El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar.” A partir de esta disposición, la Sala Especial de Decisión No. 27, en sentencia de unificación del 6 de agosto del 2019, radicación 15001-33-33-007-2017-00036-01, determinó que “[s]olo cabe reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor popular, cuando este último actuó temerariamente o de mala fe, caso en el cual también habrá lugar a imponer la multa prevista en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998.
No hay lugar a condenarlo cuando la demanda le sea decidida en contra". Conforme con las reglas expuestas, la Sala estima que en este caso no procede la condena en costas y agencias en derecho, atendiendo a que no se observa temeridad ni mala fe en la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR parcialmente los numerales primero, tercero, cuarto y quinto de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas el primero (1°) de julio de dos mil veintidós (2022), en lo relacionado con el Departamento de Caldas, Radicado: 17001-23-33-000-2017-00857-01 (69944) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga 28 para, en su lugar, NEGAR las pretensiones de la acción popular de la referencia en lo que concierne a esa entidad territorial.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la providencia de primero (1°) de julio de dos mil veintidós (2022), expedida por el Tribunal Administrativo de Caldas, en cuanto no fue apelada.
TERCERO: NO CONDENAR en costas.
CUARTO: En firme esta decisión, ARCHÍVESE el expediente previas las anotaciones y comunicaciones pertinentes.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado VF Radicado: 17001-23-33-000-2017-00857-01 (69944) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga 29 ANEXO 1: PREDIOS ADQUIRIDOS POR EL DEPARTAMENTO DE CALDAS SEGÚN OFICIO 287 DE 21 DE MARZO DE 202146 Municipio Nombre del Predio Adquirido Cuenca protegida Matrícula inmobiliaria Número de escritura y fecha Aguadas Pore o El Cedral Barro Blanco 102-0000898 212 de 03/05/2005 La Magnolia Barro Blanco 102-0005755 215 de 04/05/2005 Rositas Barro Blanco 102-0001054 y 102005737 1731 de 25/09/2007 Santa Rita Barro Blanco 102-0010705 1732 de 25/09/2007 Barroblanco Barro Blanco 102-0000559; 102-0000560 y 102-0000561 2033 de 8/11/2007 La Chivera Barro Blanco 102-0008622 2107 de 21/11/2007 San José o Valledolid Tarcara 102-0001739 207 de 29/04/2005 Piamontes o Santa Rosa Tarcara 102-0001739 207 de 29/04/2005 Las Peñas Chorro hondo 102-12454 632 de 6/12/2005 La Divisa Chorro Hondo 2 102-2507 121 de 27/02/2020 La Jesusa o Alto bonito Chorro Hondo 2 102-15682 143 de 05/03/2020 Aránzazu La Cabaña Chamberi 118-0011272 327 de 31/12/2004 El Diamante Chamberi 118-0011273 327 de 31/12/2004 Los Cerezos Chamberi 118-0010334 327 de 31/12/2004 Finca El Diamante Chamberi 118-0001514 431 de 21/12/2006 El Silencio Chamberi 118-003601 431 de 21/12/2006 La Morabia II La Honda 118-0001594 388 de 19/12/2007 La Divida Paraje de Honda La Honda 118-0005311 388 de 19/12/2007 Belalcázar Número 3 Paraje la María No registra 103-0022527 374 de 12/05/2005 Victoria Predio No registra 106-27078 153 de 20/10/2005 46 Cuadro elaborado con la información suministrada por la entidad.
Radicado: 17001-23-33-000-2017-00857-01 (69944) Demandante: Javier Elías Arias Idárraga 30