CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., veintiséis (26) de agosto de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-15-000-2022-03737-00 Demandante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS DESPOJADAS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Y OTRO Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela instaurada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas —en adelante UNGRTD o Unidad de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas— contra el Tribunal Administrativo del Tolima y el Juzgado Once Administrativo de Ibagué. I. A N T E C E D E N T E S 1.
Demanda 1.1. Pretensiones El 7 de julio de la presente anualidad1, la Unidad de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas interpuso acción de tutela contra el Juzgado Once Administrativo de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima, por considerar vulnerado su derecho fundamental al debido proceso, con ocasión de las 1 Se advierte que, el 8 de agosto de 2022, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-03737 00 Demandante: UNGRTD Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 2 sentencias proferidas el 15 de marzo de 2021 y el 17 de marzo de 2022, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 73001-33-33- 011-2016-00335-01.
Formuló las siguientes pretensiones: • Amparar el derecho fundamental al DEBIDO PROCESO de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓIN DE TIERRAS DESPOJADAS Y, en consecuencia, se sirva dejar sin efecto la sentencia del 17 de marzo de 2022 proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA. • Ordenar al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA, que profiera una nueva sentencia de segunda instancia, en las que valore adecuadamente los medios probatorios allegados al proceso. 1.2.
Hechos De la solicitud de tutela y del expediente se extraen los siguientes hechos jurídicamente relevantes: La señora Sandra Liliana Murillo Rojas y la Unidad de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas celebraron cuatro contratos de prestación de servicios profesionales, entre el 21 de marzo de 2013 y el 31 de diciembre de 2015.
La señora Murillo Rojas presentó ante la UNGRTD una solicitud de reconocimiento de la relación laboral y del consecuente pago de los emolumentos de allí derivados. Dicha solicitud fue negada mediante oficio del 16 de mayo de 2016, razón por la cual aquella instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, a fin de que se le reconocieran los derechos laborales y prestacionales que afirma le fueron negados.
El Juzgado Once Administrativo de Ibagué, mediante sentencia del 15 de marzo de 2021, accedió a las pretensiones de la demanda. La anterior decisión fue apelada y el Tribunal Administrativo del Tolima la confirmó, en providencia del 17 de marzo de 2022. Radicación: 11001-03-15-000-2022-03737 00 Demandante: UNGRTD Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 3 1.3.
Argumentos de la tutela Concretamente, la parte actora indicó que la autoridad judicial accionada incurrió en los siguientes defectos: 1.3.1. Fáctico, toda vez que la sentencia de segunda instancia valoró indebidamente los testimonios y los contratos de prestación de servicios aportados. En ese sentido, afirmó que el tribunal valoró defectuosamente los testimonios respecto del presunto cumplimiento del horario de la demandante, toda vez que dicha conclusión no se deduce del relato de los testigos Yeison Javier Rubiano Gutiérrez, Jesús Herney Lozano Olivares, Diana Patricia Hernández y Camilo Flórez, pues casi todos ellos señalaron que no hubo imposición de horario, y únicamente el testigo Ciro Alexander Vargas sostuvo que existía esa obligación, porque de no hacerlo se generaba molestia en los supervisores, pero ni siquiera afirmó que le constaran llamados de atención verbal o escritos hechos a la señora Liliana Murillo.
Tampoco se valoraron en debida forma los testimonios, en cuanto al cumplimento de las órdenes, puesto que, si bien los señores Ciro Alexander Vargas y Yeison Javier Rubiano expresaron que recibían órdenes de la directora territorial, dicha afirmación debió cotejarse con los contratos celebrados en los que consta que se pactó la supervisión a cargo de esa dependencia. Reprochó que la sentencia no hiciera una valoración independiente de cada uno de los contratos aportados, toda vez que, aunque los extremos de la relación contractual eran los mismos, en cada contrato se convino, dentro de las actividades a desarrollar por los contratistas, la presentación de informes técnicos de georreferenciación -ITP-, la asistencia a reuniones y seguir los lineamientos establecidos por la entidad.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-03737 00 Demandante: UNGRTD Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 4 1.3.2. Desconocimiento del precedente, dado que se hizo una valoración de unos mensajes de datos impresos, desconociendo los múltiples pronunciamientos de la Corte Constitucional y la Corte Suprema de Justicia, en los que se señala que no pueden considerarse como prueba, sino como un indicio e, incluso, que no pueden valorarse.
En este caso, el Tribunal les dio un valor probatorio equivocado, que no se ajusta a la sentencia T-043 de 2020, proferida por la Corte Constitucional, y a las sentencias SL4313 de 2021 y SL350 de 2022, dictadas por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia. 2. Trámite impartido e intervenciones 2.1. Mediante auto del 13 de julio de 2022, previo a la admisión de la tutela se requirió a la parte demandante para que acreditara la representación legal y/ o judicial de la UNGRTD.
Una vez se cumplió con dicha exigencia, el Despacho sustanciador, en providencia del 26 de julio siguiente, admitió el trámite de solicitud de amparo y ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo del Tolima y al titular del Juzgado Once Administrativo de Ibagué, como parte demandada, y a la señora Sandra Liliana Murillo Rojas, en calidad de tercera con interés. Así mismo, ordenó la notificación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.2.
El juez once administrativo de Ibagué sostuvo que la solicitud de tutela no cumple el requisito de relevancia constitucional, porque no se configura una vulneración de derechos fundamentales, y el hecho de que el análisis probatorio no hubiese sido conveniente para la parte, no puede dar lugar a que se realice un nuevo estudio que incluya un análisis particular que atente contra con la autonomía del juez natural.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-03737 00 Demandante: UNGRTD Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 5 2.3. Los demás sujetos procesales vinculados guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.
La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela.
En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 20122, aceptó su procedencia, conforme con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, esto es, cuando la misma viole flagrantemente algún derecho fundamental. Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones judiciales y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones. 2 Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente 2009-01328-01(IJ), M.P. María Elizabeth García González.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-03737 00 Demandante: UNGRTD Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 6 Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005.
Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; (ii) que el accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad);
(iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales.
El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: Radicación: 11001-03-15-000-2022-03737 00 Demandante: UNGRTD Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 7 a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales.
Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional.
Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-03737 00 Demandante: UNGRTD Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 8 Por último, cabe anotar que, en recientes pronunciamientos, la Corte Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado.
En ese sentido, la Corte señaló que, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas antes mencionados, la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, «solo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional3». 2.
Problema jurídico Lo primero que la Sala deberá determinar es si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de la tutela contra providencia judicial, especialmente el de relevancia constitucional aludido por la parte accionada. En el evento de no acreditarse, se declarará improcedente. Si se cumplen, se establecerá si las autoridades judiciales, al proferir las sentencias del 15 de marzo de 2021 y 17 de marzo de 2022, incurrieron en los defectos fáctico y de desconocimiento del precedente, que les fueron atribuidos. 3.
Análisis de la Sala 3.1. Requisitos generales de procedibilidad 3.1.1. De la inmediatez: la tutela cumple con el requisito de inmediatez, toda vez que la sentencia de segunda instancia fue proferida el 17 de marzo de 2022 y la solicitud de amparo se presentó el 7 de julio del año en curso, esto es, dentro de 3 Ver, entre otras, las sentencias SU-917 de 2010 y SU-573 de 2017.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-03737 00 Demandante: UNGRTD Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 9 los seis meses siguientes a la expedición y notificación de la decisión. Este término resulta razonable. 3.1.2. La providencia cuestionada no fue proferida en un proceso de tutela. 3.1.3.
Del agotamiento de los mecanismos de defensa judicial: la Sala estima pertinente referirse a la subsidiariedad como requisito de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 3.1.4. De la relevancia constitucional: esta Subsección ha sido consistente en estimar que el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional no se limita a señalar los derechos fundamentales vulnerados y que se identifiquen los defectos contra la providencia. Se requiere que la solicitud de amparo contenga (i) una carga argumentativa mínima y (ii) que no se utilice como tercera instancia o instancia adicional a las establecidas por el legislador.
Sobre este requisito, en sentencia del 5 de agosto de 20144, la Sala Plena de esta Corporación señaló que tiene como finalidad (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. De ahí que, para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos.
El primero de ellos consiste en que el actor cumpla su carga argumentativa, esto es, que justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta que para ello «[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». 4 Expediente número: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-03737 00 Demandante: UNGRTD Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 10 El segundo hace referencia que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, toda vez que este valioso mecanismo de estirpe constitucional fue creado para proteger derechos fundamentales y no para que las partes de un proceso judicial ventilen sus discrepancias con las providencias que allí se dicten. • Análisis de la relevancia constitucional en el caso concreto.
En el asunto bajo examen, si bien la demanda cuenta con una mínima carga argumentativa y se identifican los defectos atribuidos a la decisión judicial – fáctico y desconocimiento del precedente–, lo cierto es que la parte actora busca convertir este mecanismo en una instancia adicional al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, simplemente porque no está de acuerdo con el resultado de la valoración de las pruebas y la definición que del litigio hicieron los jueces de conocimiento.
Como se sabe, el juez constitucional no está instituido para actuar como superior funcional de los jueces ordinarios, ni para realizar juicios de corrección5 de las decisiones judiciales proferidas por estos, salvo casos excepcionalísimos, en los que la discusión esté desprovista del cariz de debate de instancia adicional y envuelva una verdadera duda sobre la vulneración de los derechos fundamentales.
El juez natural es una garantía del debido proceso que dimana del artículo 29 constitucional, en el que se consagra el derecho a ser juzgado «ante juez o tribunal competente». Ello es así, porque la Constitución preserva la labor de cada autoridad u organismo estatal, para evitar que otras usurpen o asuman funciones que no les han sido encomendadas o que corresponden a otra entidad. 5 En tal sentido puede consultarse la sentencia SU-128 de 2021, M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-03737 00 Demandante: UNGRTD Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 11 La ley, en desarrollo de la Constitución, prevé un proceso y unas autoridades para dirimir determinadas controversias judiciales, por ende, no podría una autoridad que no esté investida de competencia resolver litigios que no le han sido asignados.
El juez constitucional no es un juez de lo contencioso administrativo, de las relaciones labores o contractuales del Estado, ni de legalidad de los actos administrativos, razón por cual no tiene el papel de definir la juridicidad de una decisión de la autoridad en la que se define la existencia de una relación laboral encubierta, en defecto de un contrato estatal celebrado, salvo casos excepcionales, derivados de una clara vulneración de derechos fundamentales.
Cualquier intención dirigida a que se reemplace o se actúe como juez natural de la causa debe ser contenida en sede de tutela. De lo contrario, la justicia constitucional se antepondría a los principios del juez natural, independencia y autonomía judiciales, para convertirse en el escenario último en el que desemboquen todos los litigios judiciales por desacuerdos con la composición que del conflicto realicen los operadores judiciales a quienes la ley les atribuyó la competencia. A partir de este razonamiento, se observa que la señora Sandra Liliana Murillo presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Unidad de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, para que se reconociera una relación laboral encubierta y, como consecuencia de ello, se ordenara el pago de unas acreencias laborales y prestacionales.
El Juzgado Once Administrativo de Ibagué, en sentencia del 15 de marzo de 2021, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, bajo la tesis de que, en efecto, la UNGRTD encubrió una relación laboral bajo la celebración de varios contratos de prestación de servicios con la señora Sandra Liliana Murillo Rojas. A esa conclusión llegó después de determinar que se acreditaron los elementos de una auténtica relación laboral: la prestación personal del servicio, la remuneración y la subordinación o dependencia. Radicación: 11001-03-15-000-2022-03737 00 Demandante: UNGRTD Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 12 Puntualmente, la sentencia contiene una relación del objeto, duración y del valor de los diferentes contratos de prestación de servicios celebrados entre las partes; así como la afirmación de la existencia de pruebas de que la entonces contratista cumplía horarios, seguía las directrices del jefe inmediato, existía subordinación del director territorial, las funciones eran de las misionales de la entidad y se relacionaban con las del coordinador del grupo catastral.
La UNGRTD apeló la sentencia porque estimó que no contiene una fundamentación, ni un análisis probatorio, pues afirma que, si bien se relacionaron las pruebas, estas no fueron valoradas individualmente para respaldar la tesis del despacho; tampoco tuvo en cuenta los documentos referidos a los contratos, y ni siquiera se acreditó el cumplimiento de horario, pese a que fue el argumento central para acceder a las pretensiones.
El Tribunal Administrativo del Tolima, en sentencia del 17 de marzo de 2022, confirmó la decisión del juzgado. La Sala constata que el análisis del tribunal partió de los límites competenciales que le fueron dados en la apelación, prueba de ello es que se afirmó que, «en atención a que la parte apelante considera que hubo un indebido estudio probatorio por el juez de primera instancia, así como de los testimonios rendidos, se entrará a analizar con detalle las pruebas arrimadas al expediente».
Bajo esa delimitación, en la sentencia consta la transcripción de diferentes correos electrónicos remitidos a la señora Murillo Rojas por parte de la entidad y, a partir de su contenido, extrajo la existencia de elementos de la subordinación, así: De los correos electrónicos relacionados anteriormente, destaca la Sala que se evidencia un cumplimiento de horario para reuniones programadas incluso de un día para otro, en el que no media acuerdo bilateral, además, se exige el cumplimiento de acuerdos fijados en estas mismas, citándose en un horario y lugar específico, ejerciendo una clara subordinación. Radicación: 11001-03-15-000-2022-03737 00 Demandante: UNGRTD Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 13 Así mismo, ante la no aprobación de topógrafos de apoyo, la directora territorial de manera unilateral en correo electrónico ordenó dirigirse al lugar a realizar labores a la aquí accionante, así “No nos aprobaron los topógrafos de apoyo, entonces irán Sandra y Ciro.” Redacción que denota órdenes propias de la subordinación, sin ni siquiera mediar la intención de una coordinación. De igual forma, el tribunal transcribió las declaraciones de los testigos par acrecentar su teoría del cumplimiento de la subordinación por el cumplimiento de horario, la existencia de órdenes específicas, el cumplimiento de funciones misionales de la entidad, la convocatoria a reuniones, el desarrollo de las tareas en la sede de la entidad y con materiales suministrados para el efecto.
Veamos la conclusión a la que se arribó: Ahora bien, de lo anterior, se puede extraer que la señora Sandra Liliana Murillo Rojas cumplía horario de 8:00 am a 5:00 pm de lunes a viernes y algunos sábados, teniendo que cumplir sus funciones dentro de las instalaciones de la accionada, y en caso de ingresar extemporáneamente era objeto de reclamos, asimismo, recibían órdenes directas de la directora territorial -Tolima y de personal del nivel nacional -desde Bogotá, quienes les pedían realizar labores; refirió el testigo que un momento fueron reconocidos como líderes, por lo que se les encargaron funciones propias de un empleado de planta.
Además, a pesar de cumplir labores dentro de la entidad, por órdenes directas eran enviados también a realizar labores de campo, situación que también se evidenció del correo remitido el 19 de agosto de 2015 por la directora territorial Carolina Sotomayor, quien, ante la no aprobación de topógrafos de apoyo, expresó sin mediar intención de coordinación o acuerdo bilateral, que debían ir Sandra Liliana Murillo Rojas y Ciro Alexander Vargas González “Buen día. No nos aprobaron los topógrafos de apoyo, entonces irán Sandra y Ciro.” (…) La testigo indicó que los apoyos catastrales, pueden hacer sus labores hoy en día sin ningún problema desde su casa, porque el acceso al registro lo permite, antes no era posible.
Para la época de los hechos no podían realizar las funciones desde casa, porque el sistema no era flexible. Incluso, expresamente el tribunal aludió a otros testimonios que negaban el cumplimiento del horario y la imposición de órdenes. Esto dijo de la declaración de la señora Diana Patricia Hernández Vera, profesional especializada vinculada a la entidad: Del anterior testimonio se puede extraer, las afirmaciones de que la señora Sandra Liliana Murillo Rojas no cumplía horario, no recibía órdenes de superior, Radicación: 11001-03-15-000-2022-03737 00 Demandante: UNGRTD Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 14 puesto que esta contratista y no de planta.
Además, un desconocimiento de sus funciones o actividades. Con todo, la sentencia da cuenta de que, a pesar de la divergencia de los testimonios, la conclusión se basó en una interpretación integral de las pruebas y no en el análisis aislado de uno u otro testigo, al punto que contiene las razones por las cuales se le restó mérito probatorio al testimonio de la señora Hernández Vera, pero luego de analizar conjuntamente las pruebas: Ahora bien, en aras de demostrar la relación laboral entre las partes, se requiere que la parte actora pruebe los elementos esenciales de la misma, esto es, que su actividad en la entidad haya sido personal y que por dicha labor haya recibido una remuneración o pago y, además, debe probar que en la relación con el empleador exista subordinación o dependencia, situación entendida como aquella facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo.
Se encuentra en esta causa demostrado con la copia de los contratos de prestación de servicios, la gestión y los testimonios recepcionados, la existencia de los siguientes elementos de la relación laboral, por un lado, i. la prestación personal del servicio, por cuanto efectivamente la demandante fue contratada por la entidad accionada para desempeñar funciones como ingeniera catastral sin que pudiese delegar funciones en otra persona, según el objeto contractual ya relatado, lo que implica que fue quien prestó el servicio; por otro lado, ii.
La remuneración por el trabajo cumplido, comoquiera que en dichos contratos se estipuló una remuneración como “valor y forma de pago” con cargo a los recursos presupuestales de la entidad, es decir, la suma de dinero que tenía derecho a recibir y la modalidad del pago, lo que se entiende como la remuneración pactada por el servicio o el trabajo prestado, independientemente de su denominación (honorarios o salario).
(…) Sobre la subordinación se detectan acreditadas una serie de sucesos que giran en torno al contrato, los cuales de manera conjunta llevan a la convicción de este elemento esencial, como por ejemplo las condiciones en que se debía ejecutar la labor contratada: -en la sede de la entidad- toda vez que la información era estrictamente custodiada, no podía llevarse a la casa en memorias USB o trabajarse en otro lugar, además, tal y como se acreditó con el correo electrónico remitido por Carolina Sotomayor Directora Territorial Tolima el 19 de agosto de 2015, en atención a que para la entidad no se aprobó el apoyo de topógrafos, se ordenó de manera unilateral y sin mediar coordinación o acuerdo mutuo, que debían además de sus funciones en la sede de la unidad, asistir a labores de campo.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-03737 00 Demandante: UNGRTD Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 15 (…) Además de lo anterior, a pesar del testimonio de Diana Patricia Hernández Vera, administradora financiera de la entidad demandada, de que no existía cumplimiento de horario por parte de la contratista, ni subordinación, en el plenario quedó plenamente demostrado con los correos electrónicos citados textualmente en el acápite de pruebas, que la aquí accionante era citada de un día para otro, incluso para el mismo día por los directores territoriales de turno, en el que se le imponía horario y lugar de asistencia, tal y como se observa en correos del 4, 11 y 12 de diciembre de 2014. 28 de noviembre del mismo año. Es decir, que, con orden directa de la directora Territorial, y ante la no aprobación de topógrafos para la unidad, se les ordenó fuera de su cumplimiento habitual de horario, hacer levantamiento topográfico en el área que las personas pretendían le fuere restituido, ello con los equipos y aparatos de la entidad.
Se probó, además, la acreditación de funciones como la realizando el informe técnico de prediales y de georreferenciación en la sede de la unidad, al igual que tramitar las comunicaciones para las personas que se creían con derecho frente al predio, hacer y confrontar su identificación registral, catastral, coordenadas geográficas y afectaciones geofísicas, sin la oportunidad de delegar esas tareas, sino por el contrario, se refiere a que eran obligaciones para evacuar con equipos y el personal de la entidad, que tenían que desarrollar en el campo para resolver las peticiones de competencia de la entidad.
(…) Asimismo, se encuentra en el expediente medios de prueba que permiten determinar que el demandante recibía órdenes e instrucciones sobre la forma en que debía prestar sus servicios o ejecutar el contrato, ya que admitía directrices dadas por funcionarios del nivel central (Bogotá) y por el jefe inmediato, pues el Director Territorial dirigía y controlaba sus actividades, sumado a que la actora cumplía con horario dentro de las instalaciones de la entidad, estando bajo continua subordinación, sumado a que cumplía con las mismas funciones asignadas en un cargo destinado a un empleado de planta ante la ausencia del mismo.
Como puede verse, el ad quem explicó de manera detallada las razones por las cuales estimó que se acreditó la existencia de una relación laboral, a partir de los reparos concretos que se formularon contra la sentencia de primera instancia. De ello se deduce que la entidad demandante pretende continuar en la tutela el debate desarrollado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, concretamente, la tesis que expuso en la contestación de la demanda y los argumentos que soportaron la apelación, solo que ahora los presenta como Radicación: 11001-03-15-000-2022-03737 00 Demandante: UNGRTD Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 16 defectos contra providencia judicial, para reiterar su posición a lo largo de todo el proceso fundada en que entre la señora Sandra Liliana Murillo Rojas y la Unidad de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas no existió una relación laboral, sino típicos contratos de prestación de servicios profesionales.
Dicha situación fue resuelta por el juez natural con argumentos que, compártanse o no, están desprovistos de capricho o arbitrariedad y dan respuesta a la situación jurídica planteada por los extremos de la controversia judicial. Las razones que aduce la parte demandante en la tutela son una reiteración de la apelación y una réplica contra la sentencia del tribunal que confirmó la sentencia, como si se tratara de una instancia adicional habilitada para el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, a sabiendas de que esa no fue la intención del legislador, ni la finalidad de este mecanismo constitucional.
Con mayor razón si, como se observa, el tribunal estudió los puntos sobre los cuales se desarrolló la apelación, de los que se deduce un juicio de corrección respecto de la decisión del Juzgado Once Administrativo de Ibagué, que, en su criterio, realizó alusiones genéricas a las pruebas. Sin duda, el tribunal analizó concretamente la situación jurídica de las partes y concluyó razonablemente que existió una relación laboral encubierta; para ello se valió no solo de los testimonios sobre el cumplimento del horario, sino, además, de la existencia de instrucciones y órdenes, de las funciones a cargo y su relación con el objeto misional y con las del coordinador del grupo catastral, los elementos de trabajo, el lugar de desarrollo y la citación permanente a reuniones.
La demanda tutela se limita a desarrollar elementos insulares de la motivación, casi todos dirigidos a derruir la inexistencia del cumplimiento del horario, cuando la providencia cuestionada va más allá de ese aspecto y engloba otras circunstancias como las señaladas –órdenes, citaciones, etc.– y otras pruebas como los correos electrónicos que, aunque se atacan por vía de un supuesto Radicación: 11001-03-15-000-2022-03737 00 Demandante: UNGRTD Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 17 desconocimiento del precedente, en realidad pretenden ampliar los reparos probatorios, es decir, un defecto fáctico.
Sea esta también la oportunidad para descartar un estudio de fondo del defecto por desconocimiento del precedente, en tanto que la discusión continúa en la senda del análisis de los elementos suasorios. Sin embargo, debe decirse que la decisión tampoco se limitó a darle exclusivo mérito probatorio a los mensajes de datos, de suerte que no se puede afirmar que de no haber sido analizados habría cambiado el sentido de la decisión. El hecho de que se discuta en la tutela la valoración de los testimonios es un claro reflejo de que entonces la sentencia no se fundó exclusivamente en dichos mensajes, para que ahora se pretenda que el juez constitucional determine que no podían ser analizados; y el hecho de que se discuta acerca de los mensajes de datos, también da cuenta de que la decisión no se quedó en uno u otro testimonio aislado sobre el cumplimiento de horarios.
En todo caso, ni siquiera estamos ante un precedente judicial vinculante para el tribunal, pues los razonamientos de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia no resultan de estricto acatamiento para la jurisdicción contencioso administrativa, y en la sentencia T-043 de 2020, que se refiere principalmente a la valoración de mensajes de Whatsapp –que no es igual al correo electrónico–, la Corte Constitucional no les restó mérito probatorio per se a los documentos electrónicos, sino que sostuvo que su análisis debía hacerse en conjunto con otras pruebas, como ocurrió en el caso que aquí se cuestiona.
Por consiguiente, si la motivación del tribunal no se limitó a esa prueba, es claro que la formulación del defecto parte de una premisa errada. Se insiste: compártanse o no los argumentos y la decisión del Tribunal Administrativo del Tolima, y aunque fuera cuestionable desde el punto de vista legal, la Sala no puede adentrarse en un juicio de corrección de una labor que es propia del juez ordinario, máxime si no se pone ante el juez constitucional un debate que revele o genere dudas sobre su disconformidad con la carta política.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-03737 00 Demandante: UNGRTD Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 18 La importancia iusfundamental o constitucional de un asunto no surge por el solo hecho de invocarse la violación de derechos fundamentales, pues de ser así todos los conflictos serían definidos mediante la acción de amparo, en la medida en que siempre habrá un debate respecto de los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Tampoco significa que la tutela deba hacer abstracción de las disposiciones legales sobre las cuales versa el proceso jurisdiccional, solo que debe limitarse a las discrepancias con clara y marcada importancia constitucional, por las razones que se han explicado a lo largo de esta providencia. No es labor del juez de tutela fijar el criterio de interpretación correcto y único que debe guiar la labor de los jueces naturales de la causa en los asuntos que, precisamente, el legislador les confió al determinar tanto el objeto de la jurisdicción como la competencia de cada una de las autoridades judiciales que la integran.
En suma, el descontento de la entidad accionante revela la intención de prolongar en sede constitucional un debate que ya se clausuró, a fin de obtener a toda costa una alternativa de decisión en la que se resuelva favorablemente su visión del litigio. Además, la Sala no advierte que las conclusiones del tribunal demandado se tornen irracionales, absurdas o caprichosas, al punto que justifiquen un estudio de fondo y una interpretación de los hechos, las normas y la jurisprudencia propios del contencioso de validez.
Definitivamente, la acción de tutela no puede ejercerse a manera de juicio de corrección, pues, como lo afirmó recientemente la Corte Constitucional: [L]a la tutela contra providencias judiciales como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” del fallo cuestionado.6 Este enfoque impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial.
En el marco de cada proceso, las partes cuentan con los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios dispuestos por el legislador 6 Cita original de la providencia: Corte Constitucional, Sentencia T-016 de 2019, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. Radicación: 11001-03-15-000-2022-03737 00 Demandante: UNGRTD Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 19 para combatir las decisiones de los jueces que estimen arbitrarias o incompatibles con sus derechos.
Si luego de agotar dichos recursos persiste una clara arbitrariedad judicial, solo en ese caso se encuentra habilitada la tutela contra providencias judiciales7. (Se destaca). Siempre que la tutela pretenda reiterar y reabrir el debate de la causa en clave de instancia adicional, es claro que no se cumple con el requisito de relevancia constitucional porque este no se limita a (i) señalar los derechos vulnerados, (ii) identificar los defectos y (iii) presentar unos argumentos coherentes.
Los reparos, desde luego y necesariamente, deben estar relacionados con los temas debatidos, pero no con miras a que el juez constitucional asuma el papel de los jueces naturales, ni que se agregue una instancia más a las que el legislador, dentro de su margen de configuración legislativa, a bien tuvo prever. La jurisprudencia constitucional insiste en que estos debates no satisfacen la existencia de relevancia constitucional: La Corte ha establecido que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios”72F8.
Esto se justifica en el hecho de que la competencia del juez de tutela se restringe a asuntos de relevancia constitucional y con el propósito de salvaguardar los derechos fundamentales. Tal premisa implica que la autoridad judicial valore si la cuestión planteada gira en torno a derechos fundamentales o si, por el contrario, encierra un debate legal como si se tratara de una instancia adicional.
(…) 102. En el presente caso, la tutela es empleada con el propósito de reabrir un debate procesal que ya fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Esto es evidente si se tiene en cuenta que, tras obtener una respuesta desfavorable a sus intereses, el accionante acudió al recurso de amparo con el fin de que el juez constitucional accediera a las mismas pretensiones incoadas en el proceso de controversias contractuales.
Incluso la petición de la tutela es que se profiera una sentencia sustitutiva que, en últimas, persigue que se ordene el pago de la cuota de éxito solicitada. Es decir, el objetivo de la acción constitucional es obtener un provecho económico. De manera que se trata de una pretensión propia de un trámite ordinario.9 Lo aquí señalado es suficiente para declarar improcedente la solicitud de amparo, por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional. 7 Corte Constitucional, sentencia SU-128 de 2021, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 8 Cita original de la providencia: sentencias T-131 de 2021, SU-573 de 2019 y T-102 de 2006. 9 Corte Constitucional, sentencia T-261 de 2021, M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-03737 00 Demandante: UNGRTD Demandado: Tribunal Administrativo del Tolima y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 20 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. Declarar improcedente la solicitud de amparo formulada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, de conformidad con lo razonado en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Si no se impugna, por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Esta providencia fue firmada electrónicamente mediante el aplicativo SAMAI. La autenticidad e integridad de su contenido pueden ser validadas escaneando el código QR que aparece a la derecha o dirigiéndose el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.as px.