Radicado: 11001-03-15-000-2024-04373-00 Accionante: Jaime Alexander Romero Vargas Se niegan unos cargos y se declaran improcedentes los restantes 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá, D. C., diez (10) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-04373-00 Accionante: Jaime Alexander Romero Vargas Accionados: Presidencia de la República y otros Temas: Acción de tutela contra actos de carácter general, impersonal y abstracto / Ley 2294 de 2023 / Derecho de petición / Subsidiariedad / Se niega un cargo y se declaran improcedentes los restantes.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La sala resuelve la acción de tutela presentada por Jaime Alexander Romero Vargas contra la Presidencia de la República, el Senado de la República, la Cámara de Representantes, la Agencia para la Reincorporación y la Normalización y los congresistas Ariel Fernando Ávila Martínez, Diela Liliana Solarte Benavides, Liliana Esther Bitar Castilla, Karina Espinosa Oliver, Laura Esther Fortich Sánchez, Carlos Abraham Jiménez, Juan Felipe Lemos Uribe, Angélica Lisbeth Lozano Correa, Juan Samy Merheg Marun, John Jairo Roldán Avendaño, Carlos Manuel Meisel Vergara, Paulino Riascos Riascos, Juan Diego Echavarría Sánchez, Karen Astrith Manrique Olarte, Irma Luz Herrera Rodríguez, Wilmer Yesid Guerrero Avendaño, Christian Munir Garcés Aljure, Wilmer Ramiro Carrillo Mendoza, Carlos Alberto Carreño Marín, Sandra Bibiana Aristizábal Saleg, Wilder Iberson Escobar Ortiz, Néstor Leonardo Rico Rico, Saray Elena Robayo Bechara, Etna Tamara Argote Calderón, Gilma Díaz Arias, Jennifer Dalley Pedraza Sandoval, Olga Lucía Velásquez Nieto, Jorge Alberto Cerchiaro Figueroa, César Cristian Gómez Castro, Juan Loreto Gómez Soto, Hernando Guida Ponce, Aníbal Gustavo Hoyos Franco, Hugo Danilo Lozano Pimiento, José Alejandro Martínez Sánchez, John Édgar Pérez Rojas, Javier Alexander Sánchez Reyes, Jhon Fredi Valencia Caicedo, Óscar Darío Pérez Pineda, Jorge Hernán Bastidas Rosero, Wilmer Yair Castellanos Hernández, Armando Antonio Zabaraín D’Arce y José Alberto Tejada Echeverry para obtener el Radicado: 11001-03-15-000-2024-04373-00 Accionante: Jaime Alexander Romero Vargas Se niegan unos cargos y se declaran improcedentes los restantes 2 amparo de sus derechos fundamentales a la dignidad humana, debido proceso, petición e igualdad.
La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta corporación. I.
ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1.- El 20 de agosto de 2024 Jaime Alexander Romero Vargas interpuso, en nombre propio, una acción de tutela para obtener el amparo de sus derechos a la dignidad humana, debido proceso, petición e igualdad. El accionante consideró vulnerados sus derechos fundamentales por la promulgación del artículo 18 de la Ley 2294 de 2023 y la expedición de la Resolución 1578 de 2024 de la Agencia para la Reincorporación y la Normalización, que crearon y reglamentaron un programa de acompañamiento dirigido a miembros activos y retirados de la fuerza pública que se encuentren sometidos a la Jurisdicción Especial para la Paz. 2.- En la acción de tutela se formularon las pretensiones que se transcriben a continuación: <<Con fundamento en lo anteriormente expuesto solicito al Honorable Juez, se tutelen mis derechos fundamentales aquí invocados, y en consecuencia se ordene a los accionados, lo siguiente: 1.
A los Congresistas Tutelados, se informe el motivo por el cual, al momento de realizar la discusión y aprobación del Artículo 18 del proyecto de plan nacional de desarrollo (sic), no se tuvieron en cuenta los demás Agentes del Estado, que estuvieran compareciendo ante la JEP. 2. A la Presidencia de la República, se emitan las órdenes, directivas y directrices, encaminadas a subsanar el trato discriminatorio dado por la ARN, a los Agentes del Estado No Fuerza Pública comparecientes ante la JEP. 3.
A la Presidencia de la República, en aras de establecer un tratamiento equitativo, equilibrado, simétrico, diferenciado y simultáneo, se ordene a quien corresponda crear una Ruta o un beneficio similar al del artículo 18 del plan nacional de desarrollo, para los demás Agentes del Estado comparecientes ante la JEP. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04373-00 Accionante: Jaime Alexander Romero Vargas Se niegan unos cargos y se declaran improcedentes los restantes 3 4.
Respecto a la ARN, se ordene tener en cuenta el reconocimiento dado por la Sección de Apelación de la JEP, como Integrante de FACTO del Ejército Nacional. Como hecho cierto para poder acceder a la ruta de Acompañamiento en mención>>. B. Hechos 3.- El accionante basó su solicitud de amparo en las siguientes afirmaciones: 3.1.- El 27 de junio de 2019 la Sala de Definición de Situaciones Jurídicas de la Jurisdicción Especial para la Paz aceptó su sometimiento en calidad de agente del Estado no integrante de la fuerza pública, por haber obrado como detective del extinto Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) entre 2006 y 2007. 3.2.- Mediante auto TP-SA-1179 del 13 de julio de 2022, la Sección de Apelaciones del Tribunal para la Paz le concedió el beneficio de libertad transitoria, condicionada y anticipada.
Expuso que si bien el accionante es un agente del Estado no integrante de la fuerza pública, actuó como integrante de facto del Ejército Nacional. 3.3.- El artículo 18 de la Ley 2294 de 2023 (<<Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”>>) estableció un programa de acompañamiento a cargo de la Agencia para la Reincorporación y la Normalización dirigido a miembros activos y retirados de la fuerza pública que se encuentren sometidos a la Jurisdicción Especial para la Paz. 3.4.- El 22 de febrero de 2024 el accionante elevó una petición ante la Presidencia de la República en la que solicitó que <<al momento de expedir las normas que reglamente[n] el artículo del asunto, se tengan en cuenta los integrantes de facto de la Fuerza Pública, como comparecientes obligatorios ante la JEP>>. 3.5.- Mediante la Resolución 1578 de 2024, la Agencia para la Reincorporación y la Normalización reglamentó los requisitos para acceder a los beneficios económicos del programa de acompañamiento que creó la Ley 2294 de 2023. 3.6.- El 18 de julio de 2024 el accionante solicitó el ingreso al programa de acompañamiento.
La Agencia para la Reincorporación y la Normalización negó la solicitud mediante oficio 24-017301 del 30 de julio de 2024. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04373-00 Accionante: Jaime Alexander Romero Vargas Se niegan unos cargos y se declaran improcedentes los restantes 4 C. Fundamentos de la vulneración 4.- El accionante sostiene que la Presidencia de la República, el Congreso de la República y la Agencia para la Reincorporación y la Normalización vulneraron su derecho fundamental a la igualdad porque las normas que crearon y regularon el programa de acompañamiento para miembros de la fuerza pública que se sometieron a la Jurisdicción Especial para la Paz establecen un trato diferenciado y discriminatorio en perjuicio de los exagentes del DAS. 4.1.- Argumenta que el artículo 18 de la Ley 2294 de 2023 contraría lo dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2017 y la sentencia C-674 de 2017 de la Corte Constitucional, toda vez que los programas de reintegración establecidos en virtud del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR) se deben extender a todos los sujetos que cometieron conductas punibles en el marco del conflicto armado interno. 4.2.- Señala que elevó peticiones ante la Presidencia de la República y la Agencia para la Reincorporación y la Normalización en la que manifestó sus inconformidades frente a los requisitos legales para acceder a los programas de acompañamiento.
Sin embargo, alega que las autoridades no accedieron a su solicitud, pues sus observaciones no fueron tenidas en cuenta en la formulación del programa. D. Oposiciones e intervenciones 5.- La Presidencia de la República (accionada) solicitó su desvinculación de la presente acción por falta de legitimación en la causa pasiva. Indicó que no es competente para intervenir en la deliberación legislativa ni para intervenir en las decisiones de la Agencia para la Reincorporación y la Normalización sobre las solicitudes de ingreso a los programas de acompañamiento.
Informó que mediante oficio 00183616 del 16 de septiembre de 2024, la Oficina del Consejero Comisionado de Paz manifestó oponerse a las peticiones del escrito de tutela y solicitó declarar la improcedencia de la acción por incumplimiento del requisito de subsidiariedad. 6.- La Agencia para la Reincorporación y la Normalización (accionada) afirmó que el accionante elevó dos peticiones ante la entidad, que fueron contestadas de manera oportuna y de fondo el 18 y 30 de julio de 2024, respectivamente.
Señaló que el proyecto de resolución que reglamentó el proceso de acompañamiento de miembros de la fuerza pública comparecientes ante la Jurisdicción Especial para la Radicado: 11001-03-15-000-2024-04373-00 Accionante: Jaime Alexander Romero Vargas Se niegan unos cargos y se declaran improcedentes los restantes 5 Paz se publicó entre el 18 y 26 de abril de 2024 en la página web de la entidad para la recepción de comentarios y sugerencias de la ciudadanía; sin embargo, el accionante no presentó ninguna observación. 7.- La Secretaría General del Senado de la República (accionado) manifestó que el trámite legislativo para la aprobación de la Ley 2294 de 2023 se ajustó a los procedimientos previstos en la Constitución Política y en la Ley 5 de 1992.
Agregó que la decisión mayoritaria que adoptó el Senado de la República no desconoció el mandato constitucional del Acto Legislativo 01 de 2017. Por último, solicitó declarar la improcedencia de la solicitud de amparo por incumplimiento del requisito de subsidiariedad, toda vez que el escenario idóneo para discutir la constitucionalidad de las leyes es la acción pública de inconstitucionalidad. 8.- La División Jurídica de la Cámara de Representantes (accionada) solicitó su desvinculación de la presente acción de tutela.
Afirmó que no tiene injerencia en el cumplimiento de las pretensiones elevadas en el escrito de tutela ni ha incurrido en acciones u omisiones relacionadas con los hechos narrados por el accionante. 9.- El senador Juan Diego Echavarría (accionado) solicitó declarar la improcedencia de la solicitud de amparo porque, de conformidad con el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, los actos de carácter general, impersonal y abstracto no son susceptibles de control judicial mediante la acción de tutela.
Indicó que el único mecanismo idóneo para cuestionar la validez de las normas legales es la acción pública de inconstitucionalidad. 10.- La senadora Liliana Esther Bitar Castilla (accionada) informó que no ha recibido ninguna petición del accionante y solicitó declarar la improcedencia de la solicitud de amparo porque se dirige a cuestionar la constitucionalidad de una ley.
Manifestó que el DAS no está comprendido en la definición constitucional de la fuerza pública, que está integrada exclusivamente por la Policía Nacional y por las Fuerzas Militares, siendo esta la intención original del artículo presentado por el Gobierno nacional a consideración del Congreso. 11.- El senador Juan Samy Merheg Marún (accionado) sostuvo que el Congreso de la República es autónomo para discutir y aprobar los proyectos de ley.
Señaló que el accionante pretende, por medio de la acción de tutela, un control judicial que excede los límites establecidos por la Ley 5 de 1992 y la Ley 152 de 1994. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04373-00 Accionante: Jaime Alexander Romero Vargas Se niegan unos cargos y se declaran improcedentes los restantes 6 12.- La senadora Angélica Lisbeth Lozano Correa (accionada) manifestó que el texto del artículo 18 de la Ley 2294 de 2023 es razonable, por cuanto la intención del legislador es beneficiar especialmente a quienes fungieron como combatientes por parte del Estado.
Indicó que el mecanismo idóneo y natural para cuestionar la constitucionalidad de las leyes es la acción pública de inconstitucionalidad. 13.- Los representantes Jorge Alberto Cerchiaro Figueroa, Hernando Guida Ponce, Hugo Danilo Lozano Pimiento, Óscar Darío Pérez Pineda, Jhon Fredi Valencia Caicedo, César Cristiano Gómez Castro, Wilmer Ramiro Carrillo, Aníbal Gustavo Hoyos Franco, Gilma Díaz Arias, Néstor Leonardo Rico Rico, Jennifer Pedraza Sandoval, Wilmer Yesid Guerrero, José Alejandro Martínez Sánchez, Juan Loreto Gómez Soto, Saray Robayo Bechara, Irma Luz Herrera Rodríguez, Javier Alexander Sánchez Reyes, Etna Tamara Argote Calderón, Armando Zabaraín D’arce y Sandra Bibiana Aristizábal Saleg (accionados) solicitaron declarar la improcedencia de la solicitud de amparo por incumplimiento del requisito de subsidiariedad.
Señalaron que el actor debió acudir a la acción pública de inconstitucionalidad para elevar sus pretensiones. Agregaron que, según el artículo 185 de la Constitución Política y el artículo 265 de la Ley 5 de 1992, los votos y opiniones que emiten los congresistas en ejercicio del cargo son inviolables. 14.- El representante John Édgar Pérez Rojas (accionado) informó que no ha recibido ninguna petición de parte del accionante e indicó que no vulneró los derechos fundamentales invocados en el escrito de tutela. 15.- La representante Karen Astrith Manrique Olarte (accionada) manifestó que durante el trámite legislativo del articulado del Plan Nacional de Desarrollo no se presentó ninguna proposición para incluir a los agentes del DAS en el artículo 18 del proyecto.
Afirmó que el único órgano competente para incluir o modificar a los beneficiarios del programa es el poder ejecutivo, a través de la Agencia para la Reincorporación y la Normalización. Aseguró que no vulneró los derechos fundamentales del accionante y solicitó declarar la improcedencia de la acción. 16.- Los senadores Ariel Fernando Ávila Martínez, John Jairo Roldán Avendaño, Juan Felipe Lemos Uribe, Karina Espinosa Oliver y Carlos Abraham Jiménez López y los representantes Wilmer Castellanos Hernández y Wilder Iberson Escobar Ortiz (accionados) solicitaron su desvinculación de la presente acción por falta de legitimación en la causa pasiva.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04373-00 Accionante: Jaime Alexander Romero Vargas Se niegan unos cargos y se declaran improcedentes los restantes 7 II. CONSIDERACIONES 17.- La sala negará el amparo al derecho fundamental de petición y declarará la improcedencia de la solicitud de amparo a los derechos fundamentales a la dignidad humana, debido proceso e igualdad porque se dirige contra actos de carácter general, impersonal y abstractos. 18.- De antemano se precisa que no se concederán las solicitudes de desvinculación elevadas por la Presidencia de la República, la Cámara de Representantes, los senadores Ariel Fernando Ávila Martínez, John Jairo Roldán Avendaño, Juan Felipe Lemos Uribe, Karina Espinosa Oliver y Carlos Abraham Jiménez López y los representantes Wilmer Castellanos Hernández y Wilder Iberson Escobar Ortiz, toda vez que el actor los refirió como accionados en el escrito de tutela, fundamentó la vulneración a sus derechos por una presunta omisión de estas autoridades y formuló pretensiones en su contra, por lo cual les asiste un interés sustancial en el proceso.
E. Las autoridades accionadas no vulneraron el derecho fundamental de petición del accionante 19.- En primer lugar, la sala advierte que la Presidencia de la República y la Agencia para la Reincorporación y la Normalización emitieron respuestas oportunas, precisas y completas a las solicitudes elevadas por el actor. Por lo tanto, no se vulneró su derecho fundamental de petición. 19.1.- Se encuentra acreditado que el 22 de febrero de 2024, en ejercicio del derecho fundamental de petición, el accionante presentó un escrito ante la Presidencia de la República en el que puso de presente que el articulado de la Ley 2294 de 2023 comprendió únicamente a los miembros de la fuerza pública y excluyó de los programas y beneficios económicos a los demás agentes del Estado no integrantes de la fuerza pública que han comparecido ante la Jurisdicción Especial para la Paz. 19.2.- Al respecto, se observa que la autoridad emitió respuesta el 5 de marzo de 2024, mediante la cual le informó al peticionario que el borrador de la resolución que reglamentaría el artículo 18 de la Ley 2294 de 2023 sería publicado en la página web de la Agencia para la Reincorporación y la Normalización para la recepción de comentarios, sugerencias y observaciones de la ciudadanía. Además, le indicó que: Radicado: 11001-03-15-000-2024-04373-00 Accionante: Jaime Alexander Romero Vargas Se niegan unos cargos y se declaran improcedentes los restantes 8 <<… prima facie se advierte que los destinatarios del Programa de Acompañamiento de que trata el artículo 18 de Ley 2294 de 2023 son los miembros activos o retirados del Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea, como cuerpos integrantes de las Fuerzas Militares, y los miembros activos o retirados de la Policía Nacional, que en conjunto, y con exclusión de cualquier otro cuerpo de seguridad e inteligencia de la Nación, conforman la Fuerza Pública en los términos del artículo 217 de la Carta Magna>>. 19.3.- Así mismo, el 18 de julio de 2024 el accionante presentó una petición ante la Agencia para la Reincorporación y la Normalización en la que solicitó su incorporación al programa de acompañamiento a miembros activos y retirados de la fuerza pública durante la comparecencia ante la Jurisdicción Especial para la Paz.
El 30 de julio de 2024 la entidad emitió el oficio 24-017301, mediante el cual negó la solicitud con fundamento en que los beneficios consagrados en la Resolución 1578 de 2024 no se extienden a los sujetos reconocidos como integrantes de facto del Ejército Nacional en el marco del componente judicial. 20.- Finalmente, también se negará la solicitud de amparo al derecho de petición respecto del Senado de la República, la Cámara de Representantes y los congresistas Ariel Fernando Ávila Martínez, Diela Liliana Solarte Benavides, Liliana Esther Bitar Castilla, Karina Espinosa Oliver, Laura Esther Fortich Sánchez, Carlos Abraham Jiménez, Juan Felipe Lemos Uribe, Angélica Lisbeth Lozano Correa, Juan Samy Merheg Marún, John Jairo Roldán Avendaño, Carlos Manuel Meisel Vergara, Paulino Riascos Riascos, Juan Diego Echavarría Sánchez, Karen Astrith Manrique Olarte, Irma Luz Herrera Rodríguez, Wilmer Yesid Guerrero Avendaño, Christian Munir Garcés Aljure, Wilmer Ramiro Carrillo Mendoza, Carlos Alberto Carreño Marín, Sandra Bibiana Aristizábal Saleg, Wilder Iberson Escobar Ortiz, Néstor Leonardo Rico Rico, Saray Elena Robayo Bechara, Etna Tamara Argote Calderón, Gilma Díaz Arias, Jennifer Dalley Pedraza Sandoval, Olga Lucía Velásquez Nieto, Jorge Alberto Cerchiaro Figueroa, César Cristian Gómez Castro, Juan Loreto Gómez Soto, Hernando Guida Ponce, Aníbal Gustavo Hoyos Franco, Hugo Danilo Lozano Pimiento, José Alejandro Martínez Sánchez, John Édgar Pérez Rojas, Javier Alexander Sánchez Reyes, Jhon Fredi Valencia Caicedo, Óscar Darío Pérez Pineda, Jorge Hernán Bastidas Rosero, Wilmer Yair Castellanos Hernández, Armando Antonio Zabaraín D’Arce y José Alberto Tejada Echeverry, toda vez que no se aportó prueba que indique que se radicaron peticiones ante estas autoridades.
F. No se encuentran satisfechos los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela para el amparo a los derechos fundamentales a la dignidad, debido proceso e igualdad Radicado: 11001-03-15-000-2024-04373-00 Accionante: Jaime Alexander Romero Vargas Se niegan unos cargos y se declaran improcedentes los restantes 9 21.- El artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 establecen que la acción de tutela será improcedente cuando el accionante disponga de otros medios judiciales para salvaguardar sus derechos fundamentales, a menos que se utilice de manera transitoria para evitar un perjuicio irremediable.
La naturaleza residual y subsidiaria de la tutela impide que se utilice el mecanismo constitucional para desplazar los medios judiciales idóneos y eficaces. 21.1.- En primer lugar, el accionante pretende cuestionar la constitucionalidad del artículo 18 de la Ley 2294 de 2023. No obstante, las leyes de la República son actos de carácter general, impersonal y abstracto que son susceptibles de control judicial por la Corte Constitucional a través de la acción pública de inconstitucionalidad, como lo establecen el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política y el Decreto 2067 de 1991. 21.2.- De otra parte, el accionante repara en que la Agencia para la Reincorporación y la Normalización no hubiese accedido a su solicitud, y pretende que se le ordene a esta autoridad incluir a los ex agentes del DAS en el programa de acompañamiento o formular una política análoga para los sujetos reconocidos por la Jurisdicción Especial para la Paz como integrantes de facto del Ejército Nacional.
El reproche se dirige a controvertir la respuesta emitida en el oficio 24-017301 del 30 de julio de 2024 por la Agencia para la Reincorporación y la Normalización, que es un acto administrativo que puede ser demandado ante la jurisdicción mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con el artículo 138 del CPACA. 21.3.- Por lo anterior, se advierte que el actor no agotó los mecanismos judiciales que son idóneos y eficaces para controvertir la constitucionalidad del artículo 18 de la Ley 2294 de 2023 y la legalidad de los actos administrativos de la Agencia para la Reincorporación y la Normalización. Adicionalmente, no alegó la presencia de una circunstancia extraordinaria que constituya un perjuicio irremediable y permita una valoración flexible del requisito de subsidiariedad.
En consecuencia, la solicitud de amparo es improcedente por falta de subsidiariedad. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Radicado: 11001-03-15-000-2024-04373-00 Accionante: Jaime Alexander Romero Vargas Se niegan unos cargos y se declaran improcedentes los restantes 10
RESUELVE
PRIMERO: NIÉGASE el amparo al derecho fundamental de petición del accionante.
SEGUNDO: DECLÁRASE IMPROCEDENTE la solicitud de amparo en todo lo demás por incumplimiento del requisito de subsidiariedad.
TERCERO
NOTIFÍQUESE la presente decisión por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO: Si la sentencia no fuera impugnada una vez ejecutoriado el fallo, por Secretaría ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo.
QUINTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de la corporación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada a la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Aclara voto Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado