CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., veintinueve (29) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Núm. único de radicación: 730012331000201000265 03 Demandantes: Diana Mireya Arjona de Paris y Gloria Consuelo Arjona de las Casas Demandado: Municipio de Ibagué Asunto: Plan de ordenamiento territorial – Competencia de los concejos municipales para fijar los usos del suelo y determinar afectaciones ambientales - Procedimiento de inscripción de afectación ambiental - Efectos de no cumplir con la etapa de inscripción SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante contra la sentencia proferida el 25 de julio de 2016 por el Tribunal Administrativo del Tolima.

La presente sentencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES La demanda 1. Las señoras Diana Mireya Arjona de París y Gloria Consuelo Arjona de las Casas, en adelante la parte demandante, en ejercicio de la acción de nulidad y 2 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 851 del Código Contencioso Administrativo, en adelante C.C.A., presentaron demanda2 ante el Tribunal Administrativo del Tolima contra el Municipio de Ibagué, en adelante la parte demandada.

Pretensiones 2. La parte demandante formuló las siguientes pretensiones: “[…] PRIMERA. Que se declare la nulidad del artículo 3° de la Resolución No. 0146 del 28 de agosto de 2008, por medio de la cual se aprueba un plano topográfico dentro del perímetro urbano del Municipio de Ibagué, expedida por el Director del Grupo de Ordenamiento Territorial del Departamento Administrativo de Planeación Municipal.

SEGUNDA. Que se declare la nulidad de la Resolución No. 0025 del 19 de febrero de 2009, “Por medio de la cual se resuelve un recurso de Reposición”, expedida por el Director del Grupo de Ordenamiento Territorial del Departamento Administrativo de Planeación Municipal, mediante la cual se confirma la Resolución 0146 del 28 de agosto de 2008.

TERCERA. Que se declare la nulidad de la Resolución No. 1.0117 expedida por el Sr. Alcalde del Municipio de Ibagué, “Por medio de la cual se resuelve un recurso de apelación interpuesto contra la resolución No. 2.3 - 0146 del 26 de agosto de 2008, proferida por la Secretaría de Planeación Municipal”. CUARTA. Que como consecuencia de las anteriores declaraciones, en calidad de restablecimiento del derecho, se condene al Municipio de Ibagué, a pagar a mis mandantes los perjuicios de orden material, daño emergente y lucro cesante que les fueron ocasionados, como consecuencia de los actos administrativos cuya anulación se impetra.

QUINTA. Que la condena respectiva, sea actualizada de conformidad con lo previsto en el artículo 178 del C.C.A. SEXTA. Que se dé cabal cumplimiento a la sentencia, de conformidad con los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo. SÉPTIMA. Que se condene a la entidad demandada a cancelar las costas procesales y las agencias en derecho que se originen como consecuencia del presente proceso […]”. 1 “[…]

ARTÍCULO

85. ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que se le modifique una obligación fiscal, o la devolución de lo que pagó indebidamente […]”. 2 Por intermedio de apoderado (Folio 3 del cuaderno núm. 1 del expediente). 3 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Presupuestos fácticos 3.

La parte demandante indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 3.1 Informó que la parte demandante es propietaria del predio conocido como “TORCARA”; identificado con matrícula inmobiliaria núm. 350-49262; ficha catastral núm. 01-08-0931-0052-000 y ubicado en la Carrera 20 núm. 66-274, Avenida Ambalá, entre la Calle 69 y la Urbanización Yuruparí de Ibagué. 3.2 Expresó que la parte demandante, para explotar económicamente el inmueble, firmó “[…] una alianza […]” con una sociedad constructora reconocida; la que al momento de estudiar los títulos y el folio de matrícula inmobiliaria no encontró afectaciones al predio. 3.3 Sostuvo que la parte demandada, mediante dos oficios que expidió los días 12 de marzo de 2007 y 16 de mayo de 2007, certificó que el inmueble citado supra se encontraba: i) ubicado en zona urbana residencial primaria; y ii) legalizado y con disponibilidad real y efectiva de servicios públicos domiciliarios; es decir, se podía iniciar un desarrollo urbano. 3.4 Comunicó que, además de lo anterior, la parte demandada, mediante el oficio núm. 0849 de 27 de febrero de 2008, contestó una petición que le había presentado la parte demandante; esta se relacionaba con las acciones de manejo y tratamiento por uso y desarrollo urbano de su inmueble; en la respuesta se indicó que en el Acuerdo núm. 0116 de 2000, plan de ordenamiento territorial de Ibagué, para el predio de la parte demandante se determinó como uso del suelo, el “[…] de Conservación Ambiental, Reforestación y Recreación Pasiva […]”. 3.5 Adujo que como en el folio de matrícula inmobiliaria no existía afectación, y se tenían las dos certificaciones que expidió la parte demandada en 2007, la parte demandante inició el levantamiento topográfico del predio; para tal efecto, el gerente de proyectos de la sociedad Construcciones y Urbanizaciones Ltda., socia de la parte demandante, le solicitó al Departamento Administrativo de 4 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Planeación del Municipio de Ibagué que procediera a aprobar el plano topográfico del inmueble. 3.6 Indicó que el Departamento Administrativo de Planeación del Municipio de Ibagué, mediante la Resolución núm. 2.3-0146 de 26 de agosto de 2008, aprobó el plano; sin embargo, en el artículo 3.° del acto administrativo señaló que el inmueble aparecía en los planos de usos del suelo urbano U4 y de tratamientos U-8, que hacían parte integral del plan de ordenamiento territorial de Ibagué, como zona de protección y conservación ambiental. 3.7 Manifestó que contra el artículo 3.° de la Resolución núm. 2.3-0146 de 26 de agosto de 2008, la parte demandante interpuso el recurso de reposición y en subsidio el de apelación; lo anterior, porque la parte demandada impuso sobre el inmueble una afectación y restringió el derecho a la propiedad privada con fundamento en dos planos que carecían de la entidad jurídica “[…] para crear e imponer afectaciones a la propiedad privada, las cuales de acuerdo a la normatividad señalada en el mismo POT, tiene que ser fruto de actos administrativos de carácter particular, en los que se señalen claramente los linderos y amojonamiento de la zona establecida como suelos de protección ambiental, y de forma individualizada, cada uno de los predios afectados, sus linderos especiales y proceder a su notificación legal y posterior registro en el folio de matrícula inmobiliaria […]”. 3.8 Expresó que la parte demandada, por medio de las resoluciones núm. 0025 de 19 de febrero de 2009; y 1-117 de 29 de septiembre de 2009, esta última que no se notificó a la parte demandante personalmente ni por edicto3, confirmó el contenido del artículo 3.° de la Resolución núm. 2.3-0146 de 26 de agosto de 20084. 3 La parte demandada, a pesar de que fue requerida en dos oportunidades para que aportara la constancia de notificación de la Resolución 1-117 de 29 de septiembre de 2009, únicamente allegó copia del acto administrativo sin las constancias de notificación. 4 Celebrada la audiencia de conciliación se declaró fallida y se expidió constancia el 26 de marzo de 2010 (Folios 51 y 52 del cuaderno núm. 1 del expediente). 5 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Normas violadas y concepto de violación 4.

La parte demandante invocó como vulneradas las siguientes normas: • Artículo 37 de la Ley 9ª de 11 de enero de 19895. • Artículos 48 y 122 de la Ley 388 de 18 de julio de 19976. • Artículos 120 y 122 del Acuerdo núm. 0116 de 27 de diciembre de 20007. • Artículos 18 y 30 del Código Civil. • Artículo 29 y 83 de la Constitución Política. 5.

La parte demandante formuló los siguientes cargos y explicó su concepto de violación así: Primer cargo: Violación del artículo 37 de la Ley 9ª de 1989 5.1 La parte demandante, expresó: “[…] De conformidad con la norma, las afectaciones por protección ambiental como la que nos ocupa, tienen el tratamiento de afectación de obra pública y requiere de la notificación personal al propietario del inmueble afectado y su registro en el folio de matrícula inmobiliaria, requisitos que se extrañan en el presente caso, puesto que no existe el acto que crea la afectación de manera particular en los predios de las Sras.

Arjona, no existe en consecuencia ninguna clase de notificación a ellas sobre el particular, ni existe el registro en el folio de matrícula inmobiliaria. La norma señalada no hace más que recoger el principio Constitucional del reconocimiento y respeto a la propiedad privada, y cualquier tipo de afectación por interés general, debe cumplir un debido proceso y debe estar necesariamente precedida de la indemnización correspondiente […]”.

Segundo cargo: Violación de los artículos 48 y 122 de la Ley 388 de 1997 5 “[p]or la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones” 6 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones” 7 “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones” 6 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.2 La parte demandada para explicar el concepto de violación, manifestó: “[…] Estas normas establecen de manera clara que es requisito indispensable para la afectación de inmuebles, que se disponga de la apropiación presupuestal correspondiente al pago de las compensaciones debidas a los propietarios de los inmuebles afectados, requisito que en el caso que nos ocupa, tampoco se ha cumplido y por ende se puede predicar válidamente que la afectación marcada sobre los predios de las Sras.

Arjona es inexistente por violación directa de la ley. De acuerdo con las disposiciones legales, encontramos que además de no existir la base jurídica necesaria para la afectación marcada en el topográfico, se está violando la ley al desconocer las exigencias establecidas por el legislador para estos casos, especialmente en lo atinente a la notificación de las personas interesadas, el registro en el folio de matrícula inmobiliaria, el inicio inmediato del proceso de indemnización o de expropiación a los propietarios cuyos derechos patrimoniales se ven disminuidos por efecto de la actividad administrativa, y la disponibilidad presupuestal previa. […] Se insiste que solamente se tiene la definición ambigua y general de unas áreas propuestas, que no han sido alinderadas definitivamente, no existen los actos administrativos que se requieren para afectar derechos particulares adquiridos con arreglo a las leyes vigentes, ni menos se ha iniciado ningún trámite tendiente a indemnizar a los propietarios de los predios que resulten afectados cuando se realice los trabajos de alinderamiento definitivo de las zonas propuestas en el POT.

Solamente se tiene un área marcada sin respaldo jurídico, afectando una parte de la ciudad como suelos de protección, sin el cumplimiento de las disposiciones obligatorias en estos casos […]” (Destacado fuera de texto). Tercer cargo: Violación de los artículos 120 y 122 del Acuerdo núm. 0116 de 2000, plan de ordenamiento territorial de Ibagué 5.3 La parte demandante sustentó el cargo de la siguiente manera: “[…] el POT se limitó a enunciar de manera ambigua la clasificación de unos predios como Bosques Naturales Urbanos, dentro de los cuales, supuestamente se incluyen los predios cuyo topográfico se solicitó, ya que no se conoce acto administrativo que haya impuesto la afectación ambiental ni haya individualizado los predios que comprende el llamado Bosque Ñancahuazú. En este mismo sentido, la afectación que se estableció en el POT está condicionada al cumplimiento de unos requisitos establecidos en la misma norma, los cuales hasta la fecha extrañamos, siendo ellos los contenidos en el artículo 120 […]” (Destacado fuera de texto).

Cuarto cargo: Violación de los artículos 18 y 30 del Código Civil 7 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.4 La parte demandante, indicó: “[…] Los actos administrativos acusados violan disposiciones legales de obligatoria aplicación, como son las disposiciones atrás referidas.

Así mismo los artículos referidos de las leyes 9ª de 1989 y 388 de 1997 se encuentran vigentes y su aplicación, de conformidad con la pirámide jerárquica, prevalece sobre las normas del POT local […]. Los funcionarios que expidieron los actos acusados se limitan a la transcripción literal de una norma del POT, la cual no es susceptible de aplicar de manera literal e individual, ya que en el mismo POT estableció su posterior desarrollo determinando el procedimiento para legalizar las afectaciones ambientales, en estrecha concordancia con lo expuesto en las leyes 9ª de 1989 y 388 de 1997 […]” (Destacado fuera de texto).

Quinto cargo: Violación del artículo 29 de la Constitución Política 5.5 La parte demandante, sostuvo lo siguiente: “[…] En el caso que nos ocupa, la administración Municipal para imponer una afectación ambiental, simplemente procedió a señalarla mediante una mancha sobre el plano U4, sin ninguna clase de procedimiento adicional.

Se reitera que el mencionado plano no tiene la aptitud legal para crear e imponer afectaciones a la propiedad privada, las cuales de acuerdo con la normatividad vigente y al propio POT, tienen que ser el fruto de actos administrativos de carácter particular, en los que se señalen claramente los linderos y amojonamiento de la zona establecida como suelos de protección ambiental, y de forma individualizada, cada uno de los predios afectados, sus linderos especiales y proceder a su notificación legal y posterior registro en el folio de matrícula inmobiliaria respectivo.

Es decir, se requiere agotar todos los pasos inherentes a la actuación administrativa señalada por la ley, la cual se extraña en el caso que nos ocupa […]” (Destacado fuera de texto). Sexto cargo: Violación del artículo 83 de la Constitución Política 5.6 La parte demandante adujo en síntesis que “[…] Las autoridades administrativas del Municipio de Ibagué que profirieron los actos acusados, se apartaron del postulado constitucional de la buena fe, al reconocer la razonabilidad y firmeza de las peticiones y recursos que les fueron elevadas, para posteriormente mantener sus determinaciones pese a tener la certeza de estar actuando en contra de claros postulados legales que regulan el tema de las afectaciones a la propiedad privada […]”. 8 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Séptimo cargo: Violación del principio a la confianza legítima 5.7 La parte demandante destacó que “[…] Frente a los predios (sic) objeto del topográfico señalado, se vulnera la confianza de los asociados por cuanto al momento de una negociación sobre los mismos, la debida diligencia obliga a estudiar el folio de matrícula inmobiliaria, el cual aparece sin afectaciones de ninguna clase, existiendo además, las certificaciones de Planeación Municipal en las que de igual forma, no se registra ninguna afectación sobre el predio y por el contrario, se clasifica como zona residencial primaria, y solo hasta el momento en que se tramita la aprobación del plano topográfico, es cuando aparece la afectación ambiental sobre el inmueble, en el punto de “información técnica del predio” […]” (Destacado fuera de texto).

Contestación de la demanda 6. La parte demandada8 contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas, así: “[…] EXCEPCIONES INEXISTENCIA DE ELEMENTOS DE HECHO Y DE DERECHO Hago consistir la presente excepción en el hecho de que si bien existe la referida afectación sobre el predio, dicha afectación no proviene del POT de Ibagué, pues el Municipio no plantó allí las especies que generan tal condicionante.

Esa condicionante ambiental es propia de las características físicas del mismo y son comparables con la presencia de un río, quebrada, nacimiento o cualquier fuente de agua que exige una franja de protección y ella en sí, impide cualquier proceso de urbanización y construcción. Luego es pertinente manifestar que sus propietarias no han recibido perjuicios ocasionados por la decisión tomada por la Administración en el POT de Ibagué, pues en ningún momento se les ha restringido el uso, usufructo y mucho menos su explotación comercial; máxime si se tiene en cuenta que la Secretaría de Planeación Municipal aprobó los planos aportados para adelantar en ese predio un proyecto urbanístico.

Además el artículo 122 del Acuerdo 116 de 2000, a que se hace referencia líneas atrás, adicional al hecho de señalarlo como zona de conservación, ha indicado el uso y ocupación que se le puede dar al territorio en cuestión […]. 8 Por intermedio de apoderada (Folio 116 del cuaderno núm. 1 del expediente). 9 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Visto así, sus propietarios podrán ejercer allí actividades de explotación económica, utilizando el potencial ambiental de su predio y favoreciendo a su vez la calidad de vida de sus usuarios y vecinos colindantes, dándole cumplimiento a la función social y ecológica de la propiedad privada, ofreciendo garantía a la protección de las especies arbóreas allí plantadas.

Lo anterior, con la certeza que un proyecto ecológico en el mediano plazo puede fácilmente generar mayor proyección económica que uno de desarrollo urbanístico. INEPTITUD FORMAL DE LA DEMANDA POR NO DEMANDAR EL ACTO ADECUADO Hago consistir la presente excepción en el hecho cierto e indiscutible que la afectación que se impone al lote en cuestión está contenida en un acto administrativo proferido por el Concejo Municipal Acuerdo 116 de 2000, Plan de Ordenamiento Territorial, y que para poder dejar sin efectos el mismo es necesario que sea derogado por medio de otro Acto Administrativo de la misma naturaleza (Acuerdo Municipal) o acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con el fin de que sea declarada la nulidad del mismo.

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN Teniendo en cuenta el acervo probatorio allegado al proceso por el demandante (sic), el análisis planteado en la excepción anterior, y estando plenamente demostrado por el mismo Apoderado del Actor (sic) que fue el Acuerdo 116 de 2000, Plan de Ordenamiento Territorial, el acto administrativo que impuso la referida afectación ambiental al Bosque ÑANCAHUAZÚ, y que a la fecha de presentación de la presente demanda, ya transcurrieron 10 años, mucho más del término legal con que contaba el demandante (sic) para acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa en Acción de Nulidad y Restablecimiento para demandar la imposición del mencionado gravamen, por lo tanto la acción se encuentra caducada9.

RECONOCIMIENTO OFICIOSO DE EXCEPCIÓN De acuerdo al artículo 164 del Código Contencioso Administrativo, muy respetuosamente solicito, a su señoría que, en el evento de encontrar probado o probados algún o algunos hechos constitutivos de excepción o excepciones, se sirvan hacer oficiosamente la declaración […]”. Sentencia de 25 de noviembre de 2011 proferida en primera instancia10 9 La Sala aclara que mediante sentencia de 25 de noviembre de 2011 el Tribunal Administrativo del Tolima declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda por no haberse demandado el plan de ordenamiento territorial de Ibagué; en consecuencia, se inhibió para proferir decisión de fondo; sin embargo, la Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia proferida el 12 de noviembre de 2015, revocó la decisión de primera instancia y ordenó proferir sentencia de fondo porque “[…] lo que argumentan las actoras es que la administración municipal no podía rotular la afectación del bien sin el lleno de los requisitos exigidos para ello por la ley en su sentido amplio, lo cual debe ser verificado por el Tribunal en su análisis […]”. 10 Folios 152 a 164 del cuaderno núm. 1 del expediente. 10 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.

El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante sentencia proferida el 25 de julio de 2016, resolvió: “[…] Declarar de oficio, probada la ineptitud sustantiva de la demanda y en consecuencia, inhibirse para proferir fallo de fondo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión […]”. 7. El a quo, respecto de los actos acusados consideró: “[…] Observa la Sala, que no es posible decidir sobre la nulidad y el restablecimiento del derecho los (sic) actos de carácter particular, en virtud de los cuales se aprueba el plano topográfico del predio de las demandantes que ostenta un tratamiento de zona de conservación ambiental, sin que se emita el fallo que en derecho corresponda sobre la validez del acto general Plan de Ordenamiento territorial adoptado mediante Acuerdo Municipal 116 expedido el 27 de diciembre de 2000 […]”. 8.

En esa ocasión, el Tribunal Administrativo del Tolima sostuvo que entre el Acuerdo núm. 116 de 2000 por el cual se aprueba el POT del municipio de Ibagué y los actos acusados existe “unidad o conexión” que impide proferir una decisión de fondo. Recurso de apelación11 9. La parte demandante interpuso, dentro del término legal, recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, y lo sustentó con base en los siguientes argumentos: 9.1.

La declaratoria oficiosa de la excepción carece de soporte fáctico y legal que niega el derecho de acceso a la administración de justicia de las demandantes. 9.2. Respecto de las pretensiones contra el Acuerdo núm. 116 de 2000 por el cual se aprueba el POT del municipio de Ibagué que extraña el tribunal, adujo que: “[…] El POT del municipio de Ibagué, acuerdo 116 de 2000 no contiene ninguna disposición que afecte de manera concreta y específica 11 Folios 167 a 178 del cuaderno núm. 1 del expediente. 11 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los derechos particulares de mis representadas, y solamente su artículo 122 propuso unas áreas de conservación ambiental […]”.

(Subrayado incluido en el texto) 9.3. Mencionó que: “[…] Lo que genera violación de los derechos de los accionantes es que el municipio proponga unas áreas en el POT, pero viola su propia legislación omitiendo el trámite legal para perfeccionar la afectación y para la compensación a sus propietarios […]”. 9.4. Adujo que: “[…] el POT no contiene ninguna norma de carácter particular que afecte los legítimos derechos de las accionantes, y la enunciación de las áreas que se hace en el Art. 122 el POT no es de carácter definitivo ni se tiene certeza que en ella se incluya el predio de mis poderdantes […]”. 9.5.

Y, respecto de la validez del Acuerdo núm. 116 de 2000, sostuvo que: “[…] Mis representadas tampoco tienen interés alguno en atacar el POT en acción de simple nulidad por cuanto reconocen su legalidad y precisamente se apela la legalidad del acto y su obligatoriedad, para atacar los actos de carácter particular y concreto expedidos por la administración municipal, violando la Ley y las disposiciones del POT vigente […]”.

Sentencia de 12 de noviembre de 2015 proferida en segunda instancia por esta Corporación dentro del expediente del proceso de la referencia12 10. Esta Corporación, mediante sentencia proferida el 12 de noviembre de 2015, resolvió: “[…]

PRIMERO. REVOCASE la sentencia de 25 de noviembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen, para que defina la controversia, estudiando la cuestión planteada en la demanda […]”. 12 Folios 11 a 29 del cuaderno núm. 2 del expediente. 12 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11.

Esta Corporación, en la sentencia indica supra sostuvo, entre otras consideraciones, que no existe unidad inescindible de materia entre los actos de carácter particular acusados y el acto de carácter general que conduzca a un fallo inhibitorio, por cuanto “[…] El POT, como ya se indicó, define de manera general las zonas de conformación ambiental en el suelo Urbano del Municipio de Ibagué, sin determinar que dentro de esa zona se encuentra la propiedad de las actoras, como si lo hace el acto particular demandado, según las actoras, sin el lleno de los requisitos determinados por el propio POT para señalar la afectación sobre el bien particular […]”.(Negrillas fuera de texto original) 12.

Motivó su decisión en el hecho, según el cual: “[…] Por lo tanto, la eventual declaratoria de nulidad de los actos acusados no afecta la legalidad del POT por cuanto éste establece de manera general las zonas de conservación ambiental, sin hacer mención alguna específicamente sobre el bien propiedad de las accionantes; además, porque en la demanda no se debate si el bien es susceptible o no de afectación pues, lo que argumentan las actoras es que la administración municipal no podía rotular la afectación del bien sin el lleno de los requisitos exigidos para ello por la ley en su sentido amplio, lo cual debe ser verificado por el Tribunal en su análisis […]”.

(Negrilla fuera de texto) Sentencia de 25 de julio de 2016 proferida en primera instancia13 13. El Tribunal Administrativo del Tolima, en cumplimiento de la orden contenida en la sentencia indicada supra, mediante sentencia de 25 de julio de 2016, resolvió: “[…] NEGAR las pretensiones de la demanda […]”. 14. El a quo, en el marco de la sentencia de 12 de noviembre de 2015 proferida por esta Corporación, después de hacer referencia a la demanda, a la contestación de la demanda y a las pruebas legal y oportunamente allegadas al proceso; concluyó lo siguiente: “[…] Antes de iniciar el estudio de legalidad de los actos acusados, se advierte que en el sustento fáctico y el concepto de violación invocados en 13 Folios 152 a 178 del cuaderno núm. 1 del expediente. 13 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el texto del libelo, evidencian que los actos demandados, deben estar sujetos o subordinados, entre otras normas legales vigentes aplicables, al Plan de Ordenamiento Territorial, por lo que resulta clara la conexión de los actos acusados con el Acuerdo 116 de 2000, en tanto deben subordinarse al mismo.

Ha de entenderse, que el Acuerdo 116 de 2000, constituye uno de los referentes a los que debe acudirse para verificar la legalidad de los actos acusados, en la medida que éstos últimos deben respetar el ordenamiento jurídico, dentro del cual se encuentran todas las normas constitucionales, y legales, así como reglas y reglamentos que determinan los procedimientos para obtener los permisos y licencias para explotar y usar el suelo, para obtener las aprobaciones de los planos y planes constructivos y por ende para para obtener la aprobación de planos topográficos.

En ese contexto, el Acuerdo 116 de 2000 contiene el Plan de Ordenamiento Territorial, vigente, de obligatorio cumplimiento en el Municipio de Ibagué, al que deben sujetarse todas las actuaciones y acciones urbanísticas, como son las autorizaciones, aprobaciones, permisos y licencias. Ha de agregarse a lo anterior, que el citado Acuerdo 116 de 2000, constituye la norma vigente aplicable en el municipio de Ibagué a las acciones urbanísticas, por lo cual en el estudio de legalidad se debe verificar su cumplimiento en las actuaciones surtidas de las cuales se derivaron los actos administrativos objeto de cuestionamiento, por cuanto es el plan de ordenamiento del Municipio el que establece, señala y determina las áreas de reserva para la protección del medio ambiente, situación ésta que se considera como una afectación por la parte demandante, susceptible de ser indemnizada En este orden de ideas, el problema jurídico se concretará en este caso particular a establecer si los actos administrativos proferidos por el Municipio de Ibagué (2.3 - 0146 de agosto 28 de 2008 por medio de la cual se aprueba un plano topográfico dentro del perímetro urbano del municipio de Ibagué, 2.3 0025 del 19 de febrero de 2009, por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición, y 1- 0117 del 29 de septiembre de 2009 proferida por el Alcalde de Ibagué, por medio de la cual se resuelve el recurso de apelación), contrarían el ordenamiento jurídico, vigente aplicable.

Como quiera que en el ejercicio de esta acción el estudio de legalidad, no abarca la totalidad del ordenamiento jurídico, habrá de circunscribirse a las normas señaladas como violadas a folios 51 al 55 de la demanda y que se sintetizan a continuación: art. 37 de la Ley 9 de 1989; arts. 48 y 122 Ley 388 de 1997; arts. 120 y 122 del Acuerdo 01 16 de 2000; arts. 18 y 30 del C. Civil; arts. 29 y 83 de la Constitución Nacional.

Así mismo, se estudiarán los cargos de nulidad, a continuación. La ley 9 de 1989 dispone en su artículo 37: "Artículo 370.- Toda afectación por causa de una obra pública tendrá una duración de tres (3) años renovables, hasta un máximo de seis (6) y deberá notificarse personalmente al propietario e inscribirse en el respectivo folio de 14 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co matrícula inmobiliaria, so pena de inexistencia. La afectación quedará sin efecto, de pleno derecho, si el inmueble no fuere adquirido por la entidad pública que haya impuesto la afectación o en cuyo favor fue impuesta, durante su vigencia Derogado por el art. 73, Ley 1682 de 2013.

El registrador deberá cancelar las inscripciones correspondientes, a solicitud de cualquier persona, previa constatación del hecho. Ver: Artículo 19 Decreto Nacional 2400 de 1989 A juicio de la Sala esta disposición, que estaba vigente para la época de la demanda, fue derogada, y no guarda relación alguna con la actuación surtida por la Administración Municipal, en la medida que, en primer término se refiere a la afectación por una obra pública y en el caso sometido a estudio no existe obra pública, y en segundo lugar, lo que se pretendía por el peticionario era obtener la aprobación de un plano de un predio urbano y la resolución inicial, 0146 de 2008, resolvió impartir aprobación al mismo, señaló la ubicación del predio en una zona de conservación ambiental de conformidad con el Plan de Ordenamiento Territorial, por el término de un año, prorrogable hasta por dos años más, previa solicitud por escrito antes de la terminación de la vigencia, advirtiendo que la aprobación otorgada, no constituye un permiso de construcción, en tanto es una herramienta necesaria para la implantación y diseño de instalaciones, edificaciones o construcciones, requerida para tramitar las licencias de urbanismo o construcción ante las curadurías urbanas, en cumplimiento del acuerdo 009 de febrero 19 de 2002.

Siendo ello así, aún si la norma estuviera vigente, por estar referida a un asunto distinto y ajeno a la solicitud formulada y a la respuesta otorgada por la administración, no se encuentra que ésta última la vulnere. No sobra señalar, que constituye un equívoco considerar como una afectación del predio el hecho que en el Plan de Ordenamiento Territorial se haya considerado como zona de protección y conservación ambiental el sector donde está ubicado.

Las denominadas legalmente afectaciones, se imponen previa actuación administrativa que concluye mediante actos administrativos que contienen una clara e inequívoca manifestación de voluntad de la administración referida a una limitación específica de un determinado predio. En estas decisiones, se indican las razones que fundamentan esa determinación, y constituyen el resultado de la negociación, expropiación, o compensación a que haya lugar, conjuntamente con el registro de tal determinación en la oficina de Registro de Instrumentos “ARTÍCULO 83.

Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante estas”. De tal manera que, resolver sobre la aprobación de un plano, de conformidad con lo previsto en el Plan de Ordenamiento Territorial, no puede homologarse en modo alguno a la denominada afectación por obra pública, por lo cual el cargo no prospera.

Adicionalmente, y para concluir el examen de éste cargo adviértase que en el texto de la demanda el hecho número nueve (9) plantea concretamente, que el predio en cuestión, no tiene ninguna afectación de tipo legal, lo cual corresponde con la realidad. 15 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El segundo cargo de nulidad se refiere a la violación de los artículos 48 y 122 de la Ley 388 de 1997.

El artículo 48 determina: "Artículo 48.- Compensación en tratamientos de conservación. Los propietarios de terrenos e inmuebles determinados en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que los desarrollen como de conservación histórica, arquitectónica o ambiental, deberán ser compensados por esta carga derivada del ordenamiento, mediante la aplicación de compensaciones económicas, transferencias de derechos de construcción y desarrollo, beneficios y estímulos tributarios u otros sistemas que se reglamenten.

Como puede observarse, la compensación está señalada en la Ley como un mecanismo ante la imposición de una carga, y puede aplicarse bien sea mediante sumas económicas, transferencias de derechos de construcción y otros beneficios o estímulos. No obstante no se advierte que en la actuación surtida ante la administración se hubiera solicitado este beneficio, como tampoco que el acto administrativo inicial o los que lo confirmaron, hubieran impuesto carga o medida alguna en relación con el predio; se reitera simplemente se aprobó un plano sometido a este trámite por parte de un particular, y de conformidad con las normas vigentes sobre la materia, razón por la cual esta disposición no se encuentra vulnerada, y el cargo formulado será despachado adversamente.

Ahora bien, en lo que corresponde al art. 122 de la Ley que dispone: (…) "Para efectos de garantizar el cumplimiento de las normas legales sobre compensación de las cargas del desarrollo urbano, será requisito para la afectación de inmuebles por causa de obra pública, en los términos previstos por el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, que la entidad pública que imponga la afectación disponga de la apropiación presupuestal correspondiente al pago de la compensación debida a su propietario por los perjuicios sufridos durante el tiempo de la afectación, cuya tasación será realizada por peritos privados inscritos en lonjas o asociaciones correspondientes.

En los casos de inmuebles declarados como de conservación histórica, arquitectónica o ambiental, deberá garantizarse igualmente la disponibilidad presupuestal para el pago de la compensación, de conformidad con lo previsto en el artículo 48 de la presente Ley”. En relación con este cargo, ha de reiterarse, que del contenido de los actos administrativos demandados, así como de la actuación administrativa se deduce que aquellos no impusieron una afectación del inmueble, simplemente dieron respuesta a una petición de aprobación de un plano, sometido a su consideración, sujetándose para ello a las normas vigentes sobre la materia, razón por la cual este cargo también ha de despacharse negativamente.

El tercer cargo, está dirigido a señalar como vulnerados los arts. 120 y 122 del Acuerdo 0116 de 2000, el citado acuerdo, por ser una norma de carácter local, debía aportarse en copia auténtica por el accionante para efectos de ser cotejado, en cumplimiento de las reglas en materia probatoria. En este sentido es claro el art. 141 del C.C.A. que determina.

“Si el demandante invoca como violadas normas que no tengan alcance nacional, deberá acompañar el texto legal que las contenga, debidamente autenticadas, o solicitar del ponente que obtenga la copia correspondiente” 16 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al no haberse satisfecho tal carga procesal, en tanto no se aportó la copia respectiva del Acuerdo, como tampoco se solicitó obtenerla del ponente, deviene la imposibilidad de confrontación, para verificar su conformidad con los actos demandados, por lo que el cargo de nulidad será resuelto adversamente.

El cuarto cargo de nulidad señala la vulneración de los arts. 18 y 30 del C. Civil. El primero de los mismos, señala: "ARTÍCULO

18. OBLIGATORIEDAD DE LA LEY. La ley es obligatoria tanto a los nacionales como a los extranjeros residentes en Colombia”. En la medida que no se demostró la vulneración de ninguna norma legal con las determinaciones contenidas en los actos administrativos, no puede concluirse que el precepto contenido en el artículo 18 citado se haya conculcado.

A su turno, el artículo 30 dispone: "ARTÍCULO

30. INTERPRETACIÓN POR CONTEXTO. El contexto de la ley servirá para ilustrar el sentido de cada una de sus partes, de manera que haya entre todas ellas la debida correspondencia y armonía.” El cargo que se formula por la vulneración de esta norma no está llamado a prosperar en la medida que la interpretación que pretende el accionante no corresponde con el deber de aplicar las normas vigentes en las actuaciones administrativas.

La administración dando aplicación al principio de legalidad, se ajustó en sus actuaciones y decisiones al ordenamiento jurídico, haciendo uso de una interpretación razonable y atendiendo el efecto útil de las normas. Se insiste, en que la administración no profirió acto alguno de afectación del predio, lo cual se deduce del análisis de todos los documentos que hacen parte de los antecedentes administrativos, así como del contenido de los actos administrativos, en los que con toda claridad se da cuenta del trámite relativo a la aprobación de un plano, en el cual además de impartirla, indicar el término de vigencia y determinar en qué tipo de zona se encuentra ubicado el predio, pero en modo alguno establece en relación con el mismo una determinada afectación. Precisamente, en el Plan de Ordenamiento se establecen los trámites que se deben realizar cuando la Autoridad determine la necesidad, conveniencia y oportunidad de afectar un predio, y esta no es la situación que corresponde aplicar al asunto en estudio.

No puede asimilarse ni confundirse un trámite con otro. La imposición de afectaciones, por regla general inicia de oficio por parte de la administración, cuando esta considera debe intervenir o limitar el uso y goce de la propiedad, haciendo uso de las facultades consignadas en la Constitución Política y fundamentada en que la propiedad tiene una función social y se privilegia el interés general, de tal manera que por razones de utilidad pública puede llegar a tomar una decisión de esa naturaleza. 17 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el caso sometido a estudio, el Municipio no impuso ninguna medida de afectación, no dio inicio a una actuación administrativa con este propósito y no tomó ninguna decisión que pueda catalogarse válidamente como tal, por lo cual no puede exigirse ningún procedimiento diferente al que correspondía realizar al resolver la solicitud formulada en la petición: Aprobación de un plano. El quinto cargo de vulneración está referido a los arts. 29 y 83 de la Constitución Nacional.

El artículo 29 dispone: "ARTÍCULO 29, El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable.

Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.

Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso”. Revisada la actuación administrativa no se evidencia que se haya vulnerado el debido proceso, en la medida en que, como se ha reiterado, la Administración, actuó de conformidad con las normas legales aplicables, dentro de los términos señalados para tal efecto.

A su turno, el art. 83 de la Constitución Política, preceptúa: “Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas." Examinado el texto constitucional en comento, y contrastado con la actuación administrativa y los actos administrativos objeto de la presente demanda, se concluye que no existe vulneración alguna.

No se demostró que se hubiera actuado de mala fe por parte de la administración pública o que se hubiera obviado la presunción en perjuicio de los accionantes, por lo cual se negará el cargo formulado. Finalmente, y en lo que corresponde a la presunta vulneración del principio de confianza legítima (invocado a fol. 55 dda), se ha de señalar que no se advierte irregularidad alguna en la actuación administrativa que permita concluir que fue vulnerado o desconocido por las autoridades administrativas, razón por la cual será despachado adversamente.

En conclusión, no prosperó ninguno de los cargos formulados contra los actos administrativos objeto de censura, y no habiéndose desvirtuado la 18 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presunción de legalidad de la que gozan los actos demandados ha de proferirse fallo adverso a las pretensiones de la demanda […]” (Destacado fuera de texto).

Recurso de apelación14 15. La parte demandante interpuso, dentro del término legal, recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, y lo sustentó con base en los siguientes argumentos: 15.1. Precisó que el Tribunal Administrativo del Tolima violó el principio de interpretación integral del artículo 37 de la Ley 9ª de 1989 porque en el inciso final señala: “[…] Para los efectos de la presente ley, entiéndase por afectación toda restricción impuesta por una entidad pública que limite o impida la obtención de licencias de urbanización, de parcelación, de construcción, o de funcionamiento, por causa de una obra pública, o por protección ambiental […]”; sin embargo, el juez de la primera instancia solamente se detuvo en el estudio de la afectación por obra pública (Destacado y subrayado del texto). 15.2.

Cuestionó que el a quo haya manifestado que la norma citada supra fue derogada; en concreto, indicó que la Ley 1682 de 22 de noviembre de 201315 solamente derogó el inciso segundo del artículo 37 de la Ley 9ª de 1989; en consecuencia, la derogatoria fue parcial y procedía estudiar el cargo que se desarrolló en la demanda. 15.3. Destacó que el a quo en la sentencia de primera instancia desconoció la afectación que pesaba sobre el inmueble de la parte demandante a pesar de que la parte demandada, en la contestación de la demanda, reconoció su existencia. 15.4.

Sostuvo que “[…] es precisamente el acto administrativo atacado, específicamente su art. 3.°, el que impide la obtención de cualquier licencia de urbanización sobre el predio de mis representadas, ya que contrario a lo 14 Folios 167 a 178 del cuaderno núm. 1 del expediente. 15 “Por la cual se adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte y se conceden facultades extraordinarias” 19 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co expuesto por el Tribunal, este acto administrativo no se limitó a aprobar simplemente un plano, sino que además materializa, con base en las disposiciones del POT, una afectación que a pesar de no haber cumplido su trámite legal, se presume legal hasta tanto no haya un pronunciamiento judicial que decrete lo contrario […]”. 15.5.

Aseguró que el a quo convalidó una actuación que señala, determina y materializa una afectación ambiental que impide iniciar un trámite para obtener una licencia de construcción para el inmueble de la parte demandante. 15.6. Insistió que el Acuerdo núm. 116 de 2000 no contiene norma de carácter particular que afecte los derechos de la parte demandante; solamente enuncia unas áreas que no son de carácter definitivo ni dan certeza que en ellas esté incluido el predio objeto de la demanda; en consecuencia, sí es el acto demandado el que materializa la afectación ambiental a pesar de que no se cumplió con el procedimiento establecido de manera taxativa en el plan de ordenamiento territorial de Ibagué; actuación que impide la explotación y enajenación del predio.

“[…] La situación fáctica y jurídica actual del predio es bien diferente a la predicada por la Sala del Tribunal, puesto que la Secretaría de Planeación Municipal continúa marcando la afectación ambiental sobre el inmueble, sin que el municipio cumpla con los requisitos establecidos en el POT para la legalización de la afectación, al tiempo que las propietarias no pueden explotarlo, tampoco venderlo porque en la práctica el inmueble esta fuera del comercio, y como si fuera poco, tienen que cancelar un cuantioso impuesto predial que se tasa sobre un supuesto valor comercial del lote. […]” 15.7.

Afirmó que la sentencia proferida, en primera instancia, constituye un acto de denegación de justicia y deja en indefensión a la parte demandante; más aún cuando dentro del expediente existían las pruebas que demostraban la configuración de los cargos planteados y que se relacionaban con la violación del derecho fundamental al debido proceso y de los artículos 37 de la ley 9ª de 1989; 122 de la Ley 388 de 1997; y 120 del Acuerdo núm. 6 de 2000 del Municipio de Ibagué. 20 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Actuación en segunda instancia Admisión del recurso, pruebas y traslado para alegar 16.

El Despacho sustanciador, mediante providencia de 25 de enero de 201816, admitió el recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia; mediante providencia de 11 de mayo de 201817, ordenó que, en el término de diez (10) días las partes presentaran los alegatos por escrito y vencido dicho término se surtiera el traslado al Ministerio Público.

Alegatos de conclusión 17. Las partes demandante y demandada, guardaron silencio en este momento procesal. Concepto del Ministerio Público 18. El Ministerio Público guardó silencio en este momento procesal. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 19. La Sala procederá al estudio de: i) la competencia de la Sala; ii) los actos administrativos acusados; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo sobre la competencia de los concejos municipales para reglamentar los usos del suelo en su territorio por medio de los planes de ordenamiento territorial - Procedimiento en caso de afectación de inmuebles y compensación; v) el acervo probatorio; y, vi) análisis del caso concreto.

Competencia de la Sala 16 Folio 4 del cuaderno núm. 2 del expediente. 17 Folio 7 del cuaderno núm. 2 del expediente. 21 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20.

Vistos el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo sobre la competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia, aplicable en los términos del artículo 30813 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201114, sobre el régimen de transición y vigencia; y el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en segunda instancia. 21.

Agotados los procedimientos inherentes a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procederá a examinar las argumentaciones expuestas por la parte demandante en el recurso de apelación, interpuesto contra la sentencia proferida el 25 de julio de 2016 por el Tribunal Administrativo del Tolima.

Actos administrativos acusados 22. Los actos administrativos acusados son los siguientes18: 22.1. El artículo Tercero (3.°) de la Resolución núm. 2.3-0146 de 26 de agosto de 200819, de la cual se destaca, lo siguiente: “[…] RESOLUCIÓN No. 2.3-0146 (26 AGO 2008) "Por medio de la cual se aprueba un plano topográfico dentro del perímetro urbano del Municipio de Ibagué" EL DIRECTOR DEL GRUPO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN MUNICIPAL En uso de sus facultades y atribuciones legales y en especial las conferidas por el Acuerdo 129 de 1993, el Decreto No. 1-1-0145 del 22 de Febrero de 2008 y CONSIDERANDO 18 Se procede a transcribir los apartes más relevantes, sin perjuicio de las citas que se hagan al analizar cada uno de los cargos. 19 Folios 12 a 15 del cuaderno núm. 1 del expediente. 22 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que mediante el Decreto 308 de 2001 se definió el manual específico de funciones del personal Central del Municipio.

Que es función del Director de Ordenamiento Territorial, adscrito al Departamento Administrativo de Planeación Municipal, velar para que se cumplan los acuerdos, decretos y resoluciones administrativas y órdenes del alcalde. Que el señor JOSÉ MARTÍN HERNÁNDEZ DE BEDOUT, gerente de Proyectos de Construcciones y Urbanizaciones Ltda., bajo radicación No. 4032 del 07 de Abril de 2008 solicitó a este Despacho la aprobación del plano topográfico de los predios ubicados dentro del perímetro urbano, localizados en la Avenida Ambalá entre calles 69 y la Urbanización Yuruparí, con nomenclatura urbana Carrera 20 No. 66-274 y Carrera 20 No. 66-350, identificados con las fichas catastrales No. 01-08-0931-0052-000 y 01-01- 0931-0053-000, matrículas inmobiliarias No. 350-49262 y 350-174609 del Municipio de Ibagué. Que presentó la escritura pública No. 1901 del 5 de Noviembre de 2004, de la Notaría Quinta y escritura pública No. 1669 del 25 de Julio de 1986 de la Notaría Primera del Círculo de IBAGUÉ. Que presentaron las carteras topográficas correspondientes al predio (Planimétricas y Altimétricas) y el plano topográfico realizado por el señor FREDY LEYTON BERNAL, con L.P. No. 00-1588 C.P.N.P., el cual lo acredita como topógrafo de profesión. Que estudiados y revisados los planos y carteras topográficas por el Arquitecto CARLOS HERNANDO DÍAZ BOTERO profesional universitario del Departamento Administrativo de Planeación Municipal, estos cumplen con los requisitos estipulados en el Acuerdo 129 de 1993 y se ajustan a las coordenadas, cotas y áreas. […] Que por lo anteriormente expuesto

RESUELVE

ARTÍCULO 1. - APROBACIÓN.- Conceder aprobación al plano topográfico de los predios ubicados dentro del perímetro urbano, localizados en la Avenida Ambalá entre calles 69 y la Urbanización Yuruparí, con nomenclatura urbana Carrera 20 No. 66-274 y Carrera 20 No. 66-350, identificados con las fichas catastrales No. 01-08-0931-0052-000 y 01-01- 0931-0053-000, matrículas inmobiliarias No. 350-49262 y 350-174609 del Municipio de Ibagué.

ARTÍCULO 2. - ÁREA DEL LOTE. Los trabajos de campo, elaboración de carteras y cálculos de áreas del referido lote se determinó una extensión total de 19.772,78 Mts2.

ARTÍCULO 3. - INFORMACIÓN TÉCNICA.- 23 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El lote del cual se aprueba el topográfico se encuentra referenciado en el plano de usos del suelo urbano (U4) como ZONA DE PROTECCIÓN y CONSERVACIÓN AMBIENTAL, en el mapa de Tratamientos Urbanos (U8) con un tratamiento de ZONA DE CONSERVACIÓN AMBIENTAL, respectivamente de conformidad con el Plan de Ordenamiento Territorial de Ibagué, según el Acuerdo 0116 de 2000 […]” (Destacado fuera de texto). 22.2.

La Resolución núm. 2.3-0025 de 19 de febrero de 200920, de la cual se destaca, lo siguiente: “[…] RESOLUCIÓN No. 2.3-0025 (19 FEB 2009) “Por medio de la cual se resuelve un recurso de Reposición” El Director del Grupo de Ordenamiento Territorial OBJETO A DECIDIR Procede este despacho a resolver el recurso de Reposición, interpuesto por JOSÉ MARTÍN HERNÁNDEZ DE BEDOUTH, quien se identifica con la C.C. […] contra la Resolución N° 0146 del 26 de Agosto de 2008, proferida por el Grupo de Ordenamiento Territorial, adscrito al Departamento Administrativo de Planeación Municipal.

HECHOS QUE MOTIVAN LA DECISIÓN […] CONSIDERACIONES DEL DESPACHO Que teniendo en cuenta las consideraciones hasta aquí expuestas, para el desarrollo y explotación de los predios en cuestión, los propietarios deben acatar una reglamentación específica aplicable para las Zonas de Conservación Ambiental en el Suelo Urbano del Municipio de Ibagué, así: Uso principal: Conservación Ambiental, reforestación, recreación pasiva Uso compatible: Usos recreativos de baja densidad Uso condicionado: Construcción de infraestructura de apoyo al uso principal Usos Prohibidos: Cualquiera diferente a enunciados anteriormente Que con la regulación referida, efectivamente se impone una carga por afectación al predio, desde el punto de vista de la restricción a su desarrollo urbanístico.

Que como ya se mencionó, la afectación indicada repetidas veces, se ha limitado a listar el predio con el nombre asignado por sus propietarios, en el Artículo 122 del Acuerdo 0116 del 27 de Diciembre 20 Folios 17 a 26 del cuaderno núm. 1 del expediente. 24 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2000 y se ha especializado en los mapas de la cartografía urbana del POT, con una mancha de color; sin que para ello medie o haya precedido trámite de ley alguno, es decir que es cierto lo expuesto a lo largo de su argumentación por el recurrente, que hasta la fecha, no se ha dado curso al trámite de que trata el Artículo 37 de la Ley 9 de 1989 en cuanto el señalamiento claro de los linderos y el amojonamiento del área establecida como de protección ambiental y menos en forma individualizada de los linderos que debió hacerse de los predios involucrados así como la notificación legal a sus propietarios y el registro en el folio de matrícula inmobiliaria respectivo.

Que en términos generales las nomas referenciadas por el recurrente, esto es lo establecido en los Artículos 120 y 363 del Acuerdo 0116 2000 (POT); así como lo fijado en el Artículo 37 de la Ley 9ª de 1989, y los Artículos 48 y 322 de la de Ley 388 de 1997, todos relacionados con la COMPENSACIÓN EN TRATAMIENTOS DE CONSERVACIÓN y los trámites que la Administración a través del ente que cause la afectación, debe cumplir, no han sido ejecutados por la Administración Municipal, a la fecha de la presentación del recurso, estando en términos de ley para la correspondiente reclamación. Que efectivamente, a través de oficio 1491 fechado el 12 de marzo de 2007, la Directora del Grupo de Trámites y Aplicación de Normas, informa que según el plano de Usos del Suelo U4, que hace parte integral del acuerdo 116 de 2000, el sector donde se ubica el predio identificado con ficha catastral No 01-000931-0052-000, corresponde a ZONA RESIDENCIAL PRIMARIA, lo cual a juicio de este despacho y de acuerdo con lo expuesto por el funcionario que proyectó el oficio, se trata de un yerro en el que se incurrió involuntariamente, toda vez que con la solicitud no se allegó la manzana catastral; luego al consultar en el mapa la ubicación del predio con el número de manzana, es decir la 931, ésta se localiza de manera global y no predial, involucrando todo el sector, lo que indujo a certificar equivocadamente el uso del predio.

Por lo tanto, no debe ser tenido en cuenta, toda vez que la realidad del predio en cuestión, desde el punto de vista de los usos del suelo y de tratamiento, se mantiene como ZONA DE PROTECCIÓN Y CONSERVACIÓN AMBIENTAL en los mapas respectivos del POT y éstos constituyen un documento público de libre acceso por la comunidad en general, por lo que no requiere ser certificado por Planeación. Que igualmente con feche 16 de mayo de 7.007, en comunicación No 3538 dirigida a la Sra. Mireya Arjona París; la Directora Grupo de Trámites y Aplicación de Normas, informa que el predio con ficha catastral No. 01-08- 0931-0053-000 NO SE ENCUENTRA EN ZONA DE RIESGO, así mismo se encuentra en Zona Urbana, estando este sector DEBIDAMENTE LEGALIZADO, Y CUENTA CON LA DISPONIBILIDAD REAL Y EFECTIVA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS lo cual a la fecha no ha cambiado, pues se mantienen las condiciones técnicas referidas.

Por lo tanto, a juicio de este despacho, no es relevante para los efectos de la decisión que deba tomarse; toda vez que ello no interfiere en el desarrollo y/o explotación, que deban darle sus propietarios en cumplimiento de lo establecido actualmente por el POT o con el desarrollo y/o explotación que puedan ejecutar de conformidad a lo que eventualmente, en contrario, decida la Administración Municipal. 25 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que no obstante, el Departamento Administrativo de Planeación Municipal, reconoce que los argumentos de orden legal, presentados por el recurrente son ciertos, como en efecto Io establece en el cuerpo del presente acto, no puede a su vez desconocer que la afectación referida varias veces, líneas atrás, está contenida en un acto administrativo proferido por el Honorable Concejo Municipal de Ibagué y es el resultado de la voluntad del pueblo que representa, siendo entonces necesario que por vía un acto de igual condición jurídica, se proceda a desafectar o en su defecto se autorice el procedimiento de afectación legal, conforme a la ley que regula la materia y en consecuencia se proceda a la apropiación de recursos necesarios para el pago de la correspondiente compensación. Que de conformidad con el argumento que precede, considera este despacho no reponer la Resolución N° 0146 del 26 de Agosto de 2008, proferida por el Grupo de Ordenamiento Territorial, adscrito al Departamento Administrativo de Planeación Municipal y en consecuencia no revocar la decisión plasmada en la misma.

Por lo tanto, RESUELVE Artículo Primero: No revocar la decisión tomada en el Artículo 3- INFORMACIÓN TÉCNICA, de la Resolución N° 0146 del 26 de Agosto de 2008, proferida por el Grupo de Ordenamiento Territorial, adscrito al Departamento Administrativo de Planeación Municipal, en la cual se señala que “El lote del cual se aprueba el topográfico, se encuentra referenciado en el plano de usos del suelo urbano (U4) como ZONA DE PROTECCIÓN Y CONSERVACIÓN AMBIENTAL y en mapa de Tratamientos Urbano (U8) con un tratamiento de ZONA DE CONSERVACIÓN AMBIENTAL, respectivamente, de conformidad con el Plan de Ordenamiento Territorial de Ibagué, según el Acuerdo 0116 de 2000 […]” Articulo Segundo: Declarar por vía del presente acto administrativo, que no es posible generar o promover un cambio y/o ajuste a la afectación causada a los predios localizados en la Avenida Ambalá entre la Calle 69 y la Urbanización Yurupari, identificados con nomenclatura urbana Carrera 20 N° 66-274 y Carrera 20 N° 66-350 y matrículas inmobiliarias Nos. 350-49262 y 350-174609; fichas catastrales 01-08-0931- 3052-000 y 01-01-0931-0053- 000, respectivamente, de que tratan los Artículos 120 y 363 del Acuerdo 0116 del 27 de Diciembre de 2000, por medio del cual se adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial, que hacen referencia la COMPENSACION EN a TRATAMIENTOS DE CONSERVACION. […]” (Destacado del texto). 22.3.

La Resolución núm. 1-117 de 29 de septiembre de 2009, de la cual se destaca, lo siguiente: “[…] Resolución N° 1-0117 29 SEP 2009 "Por medio de la cual se resuelve un recurso de apelación interpuesto contra la Resolución NO 2.3-0146 del 26 de Agosto de 2008, proferida por la Secretaría de Planeación Municipal" 26 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El Alcalde del Municipio de Ibagué, en uso de las facultades que le confieren los artículos 314 y 315 de la Constitución y los artículos 91 y 93 de la Ley 136 de 1994 y

CONSIDERANDO

Que el Director del Departamento Administrativo de Planeación Municipal de Ibagué profirió la Resolución N° 2.3-0146 del 26 de Agosto de 2008, “Por medio de la cual se aprueba un plano topográfico dentro del perímetro urbano del municipio de Ibagué". Que el acto administrativo referido en el considerando anterior fue notificado personalmente el día 16 de Agosto de 2008, a JOSÉ MARTÍN HERNÁNDEZ DE BEDOUT Gerente de Proyectos de la Sociedad “Construcciones y Urbanizaciones", quién el 7 de Abril de 2008, solicitó la aprobación de los planos topográficos de los predios ubicados dentro del perímetro urbano, localizados en la Avenida Ambalá entre las Calles 69 y la Urbanización Yuruparí, con nomenclatura urbana Carrera 20 No. 66-274 y Carrera 20 No. 66-350, identificados con las fichas catastrales No. 01-08-0931-0052-000, y 01-0100310063-000, matrículas inmobiliarias No. 35049262, y 350-174609 del municipio de Ibagué. Que el Gerente de Proyectos de la Sociedad “Construcciones y Urbanizaciones” JOSÉ HERNÁNDEZ DE BEDOUT, y ALEXANDER TORRES CALDERÓN apoderado de DIANA MIREYA ARJONA DE PARÍS, GLORIA CONSUELO ARJONA DE LAS CASAS Y LAURA MERCEDES ARJONA VÁSQUEZ, propietarias del referido predio, estando dentro del término legal, el 01 de Septiembre de 2008 radicó bajo el N° 104 el escrito contentivo de los recursos de reposición y en subsidio el de apelación contra la citada resolución. Que mediante Resolución N° 2.3-0025 del 19 de Febrero de 2009, el Secretario de Planeación Municipal de Ibagué resolvió el recurso de reposición confirmando en todas y cada una de sus partes la Resolución N° 2.3-0143 del 26 de Agosto de 2008 y se ordenó dar trámite al recurso de apelación interpuesto subsidiariamente.

Que el acto administrativo referido en el considerando anterior fue notificado personalmente a JOSÉ MARTÍN HERNÁNDEZ DE BEDOUT Gerente de proyectos de la Sociedad "Construcciones y Urbanizaciones", el 26 de marzo de 2009. Que se encuentra pendiente de decidir el recurso de apelación por medio del cual se solicita sea revocado el Artículo 3°. de la Resolución N° 23-0146 del 26 de Agosto de 2008, procede a resolverse, previo análisis de los argumentos de hecho y de derecho presentados por el impugnante.

ARGUMENTOS DEL RECURSO Los fundamentos de hecho y de derecho en los cuales sustenta su inconformidad y la solicitud de revocatoria del Artículo 3° del acto impugnado que establece: "EL LOTE DEL CUAL SE APRUEBA EL TOPOGRÁFICO SE ENCUENTRA REFERENCIADO EN EL PLANO DE USOS DEL SUELO URBANO (U4) COMO ZONA DE PROTECCIÓN Y CONSERVACIÓN AMBIENTAL, EN EL MAPA DE TRATAMIENTOS URBANOS (U8) CON UN TRATAMIENTO DE ZONA DE CONSERVACIÓN AMBIENTAL, 27 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co RESPECTIVAMENTE DE CONFORMIDAD CON EL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE IBAGUÉ, SEGÚN EL ACUERDO 0116 DE 2000", son los siguientes: a. Que la resolución atacada, establece una grave afectación a los predios cuyo topográfico se aprueba, imponiendo una restricción a la propiedad privada y una carga que limita la posibilidad de sus propietarias para explotarlos económicamente. b. Que la afectación mencionada con anterioridad se aplicó sin cumplir con los requisitos legales necesarios para su existencia, toda vez que el plano no tiene la aptitud legal para crear e imponer afectaciones a la propiedad privada, que según la normatividad establecida por el Plan de Ordenamiento Territorial, tienen que ser el producto de actos administrativos de carácter particular, en los que se señalen claramente y de manera individualizada los linderos y amojonamiento de la zona establecida como suelos de protección ambiental. c. Que el Plan de Ordenamiento Territorial se limitó a enunciar de manera ambigua la clasificación de unos predios como Bosques Naturales Urbanos, dentro de los cuales se incluyen supuestamente los predios cuyo plano d. topográfico se solicitó sin que a la fecha exista acto administrativo por el cual se haya realizado el alinderamiento y amojonamiento definitivo del lote afectado, denominado genéricamente Bosque Ñancahuazú, toda vez que estos constituyen requisitos indispensables exigidos por el Art. 120 del Plan de Ordenamiento Territorial para tales efectos, así: "Manejo y reglamentación del sistema general de suelos de protección cada una de las áreas definidas como suelo de protección deberá contar con un plan de manejo ambiental que requerirá de la aprobación de la autoridad ambiental competente.

Estos planes de manejo contendrán como mínimo. 1. Alinderamiento y amojonamiento definitivo, a partir de las áreas propuestas por el plan de ordenamiento territorial. 2. zonificación ecológica 3. acciones de preservación y aprovechamiento sostenible 4 definición de los equipamientos necesarios para la implementación de las acciones de preservación, restauración y aprovechamiento sostenible. e.- Que la afectación que se impone al referido predio, no respeta la normatividad vigente, y vulnera el Art. 37 de la Ley 9ª de 1989, ya que, establece que toda afectación debe efectuarse mediante acto administrativo notificado de manera personal al propietario del inmueble y registrada en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria, so pena de inexistencia; actos que se extrañan en el caso en cuestión. f.- Que según los artículos 48 y 122 de la Ley 388 de 1997, para que proceda la afectación de inmuebles, es requisito indispensable, la existencia de la apropiación presupuestal para el pago de las respectivas compensaciones que deben realizarse a los propietarios de los inmuebles afectados; 28 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presupuesto que según el recurrente en el caso de estudio no se ha cumplido, razón por la cual la afectación sobre los predios de las Señoras Arjona, es inexistente, pues viola de manera directa la Ley. g.- Que existen actos administrativos de carácter particular, emanados de Planeación Municipal, como son el oficio No. 1491 de 12 de Marzo de 2007 y el 3538 del 16 de mayo de 2007, que certifican que sobre los predios en cuestión no recae ningún tipo de afectación, y que los mismos no pueden ser revocados ni desconocidos pues no se cumple con el presupuesto exigido por el Código Contencioso Administrativo, como es la autorización expresa del particular afectado. h.- Que mediante oficio No. 4846 del 12 de Julio de 2007, la Administración manifestó: “Respecto al Bosque Ñancahuazú se llegó a la conclusión que es necesaria la realización de un plan de manejo ambiental para este sector el cual definirá en últimas si es viable o no, el desarrollo urbanístico de dicha área”, que esta comunicación reconoce de manera expresa la inexistencia de un plan de manejo ambiental exigido por el Art. 120 del Plan de Ordenamiento Territorial, lo que afecta la aplicación y exigibilidad del mismo.

ANÁLISIS DEL DESPACHO Observado el escrito que contiene los recursos de reposición y en subsidio el de apelación, se puede concretar que el objeto de alzada se centra en lo dispuesto en el artículo 3°, de la parte resolutiva del acto No. 2.3-0146 del 26 de agosto de 2008, proferida por el Director Administrativo de Planeación Municipal, el cual dispuso: “EL LOTE DEL CUAL SE APRUEBA EL TOPOGRÁFICO SE ENCUENTRA REFERENCIADO EN EL PLANO DE USOS DEL SUELO URBANO (U4) COMO ZONA DE PROTECCIÓN Y CONSERVACIÓN AMBIENTAL, EN EL MAPA DE TRATAMIENTOS URBANOS (118) CON UN TRATAMIENTO DE ZONA DE CONSERVACIÓN AMBIENTAL, RESPECTIVAMENTE DE CONFORMIDAD CON EL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE IBAGUÉ, SEGÚN EL ACUERDO DE 2000”.

De donde analizados los argumentos expuestos en los recursos, el interrogante a resolver en este asunto es: ¿La afectación efectuada sobre un predio particular como ZONA DE PROTECCIÓN Y CONSERVACIÓN AMBIENTAL, es el Plan de Ordenamiento Territorial, establecido en el Acuerdo 0116 de 2000, debe inaplicarse, por vulnerar normas superiores?.

Debe dejarse consignado, que el Plan de Ordenamiento Territorial, es un documento elaborado por la Administración Municipal y aprobado por el Concejo de Municipal el cual determina los usos, alturas, destinación, reservas y crecimiento de su propio territorio; que si bien la tenencia o propiedad de la tierra sea un derecho constitucional de carácter privado, es el Estado el que determina la gama de posibilidades de uso y aprovechamiento de cada predio.

Por ejemplo, es a través del POT como se determinan o delimitan las áreas comerciales y las zonas residenciales, las zonas de protección ambiental, arquitectónica, histórica, la densidad poblacional para un sector o la concentración de usos, de acuerdo a la vocación del territorio desde el punto de vista histórico pero también comercial, todo pensado en lo que resulta mejor para el beneficio y disfrute de todos los ciudadanos y no solo respondiendo a los intereses personales del propietario de la tierra; en otros términos es la carta fundamental de 29 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co navegación con que cuenta los municipios para reordenar su territorio, sus actividades, el uso que los ciudadanos le dan al suelo y su tratamiento, así mismo orientar la inversión pública y privada con miras a mejorar la calidad de vida de sus habitantes, con la participación activa de la comunidad en general; el Plan de Ordenamiento Territorial (POT), debe ser implementado por los Municipios por mandato del artículo 41 de la Ley 152 de 19941 de ahí que el Concejo Municipal de Ibagué, mediante el Acuerdo 0116 de diciembre 27 2000, adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial, que rige para el Municipio de Ibagué, convirtiéndose en Ley para la jurisdicción de la municipalidad, el cual debe cumplirse en la forma establecida y en armonía con las normas superiores, y al estar constituido en un acuerdo municipal, es un acto administrativo de contenido general que es la expresión soberana del legislador municipal y el cual lleva consigo una investidura de presunción de legalidad que solo puede ser suspendido o anulado por la Jurisdicción de Io Contencioso Administrativo, en control de legalidad, o ser derogado expresa o tácitamente por el mismo Concejo por otro acto de similar categoría. Entonces, al encontrarse vigente el artículo 122 del Acuerdo Municipal 0116 de 2000, el cual establece como zona de protección ambiental el bosque natural urbano denominado Ñancahuazú, que se encuentra dentro del plano topográfico aprobado por la Secretaría de Planeación, donde no se puede desconocer su afectación, por la existencia de unos actos administrativos de contenido particular que relaciona el recurrente, simplemente, porque quien lo expidió en su momento no consultó en detalle, la afectación que tenían los predios de los planos aprobados, además la norma de contenido general prevalece sobre la particular, por aquello que el interés particular debe ceder al interés general en beneficio de la comunidad.

Se dirá, que según el artículo 122 del Acuerdo 0116 de 2000, el Bosque denominado Ñancahuazú se encuentra especificado como una zona de conservación ambiental en el suelo urbano en el Municipio de Ibagué, toda vez que el mismo establece: "Área de Bosque Urbano. Se definen como suelos de protección en el área urbana las siguientes áreas especificadas en el mapa de clasificación del territorio urbano. Bosques Urbanos: Naturales Bosque Ñancahuazu -Bosque Varsovia Bosque Aldea de Niños SOS Bosque Liceo Nacional Donde en el mismo se determinaron sus usos que son: Uso principal: Conservación ambiental, reforestación, recreación pasiva.

Uso compatible: Usos recreativos de baja densidad. Uso condicionado: Construcción de infraestructuras de apoyo al uso principal. Usos prohibidos: cualquiera diferente a los enunciados anteriormente. Además de lo mencionado con anterioridad debe manifestarse que según el Plano de Usos del Suelo Urbano (U4), y el mapa de Tratamiento Urbano (U8), que hacen parte integral del Acuerdo 116 de 2000, por medio del cual de adopta el Plan de Ordenamiento Territorial, se le da un tratamiento al lote denominado ÑANCAHUZU (sic) de "ZONA DE PROTECCIÓN Y CONSERVACIÓN AMBIENTAL" y "ZONA DE 30 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSERVACIÓN AMBIENTAL" respectivamente y que al encontrarse vigente el citado artículo del Acuerdo debe acatarse tal y como se concibió. Ahora, que contraviene el artículo 37 de la Ley 9ª de 1989, porque no existe acto que afecte de manera particular los predios privados, y con ella se vulnera el principio Constitucional de la Propiedad Privada, para contestar esta inconformidad debe decirse que el artículo en mención preceptúa: […] Si bien la norma establece que la afectación debe darse mediante acto administrativo de contenido particular y debe notificarse al propietario de manera personal; en este evento no aplica, porque estamos frente a un acto de contenido general como lo es el Acuerdo 0116 de 2000, otra cosa es, que debe reglamentarse su afectación para delimitar el área de afectación y establecer la compensación o indemnización como se concibió en el artículo 363 del mismo Acuerdo y conforme lo determina además del artículo citado de la Ley 9ª, el artículo 48 de la Ley 388 de 1997, asunto que debe ventilarse administrativamente con el propietario.

De otra parte, considera el despacho que no se está causando ningún perjuicio, porque el hecho que se haya establecido una reserva natural de protección ambiental sobre el predio privado, dicha afectación no indica que se le esté negando la utilización de éste, por el contrario se le aprobaron los planos topográficos, simplemente, que debe actuar conforme a los usos definidos en el mismo artículo 122.

Debe concluirse, que la decisión que se tomó en el artículo 3° de la Resolución 2.3-0146 del 26 de Agosto de 2008, no afecta ni interfiere de ninguna manera con el desarrollo y explotación del referido predio, toda vez que se aprobó conforme a lo solicitado el piano topográfico presentado por JOSE MARTÍN HERNÁNDEZ DE BEDOUT Gerente de Proyectos de Construcciones y Urbanizaciones Ltda., lo que debe respetar los usos establecidos en el mismo artículo 122.

En virtud a lo expuesto, es preciso manifestar que la decisión asumida por la Secretaría de Planeación Municipal de Ibagué, en la Resolución No. 2.3.- 0146 de 26 de Agosto de 2008, se ajusta a las disposiciones que regulan los usos, construcciones y urbanizaciones, en especial el Acuerdo 116 del 23 de Diciembre de 2000, por medio del cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial.

En mérito de lo anteriormente expuesto se RESUELVE:

ARTÍCULO PRIMERO. - Confirmar en todas y cada una de sus partes las Resoluciones 2.3-0146 del 26 de Agosto de 2008 y la 2.3-0025 del 19 de febrero de 2009, por las razones expuestas en la parte considerativa […]”. Problema jurídico 31 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23.

La Sala de la Sección Primera del Consejo de Estado, con fundamento en la demanda, la contestación a la demanda, el recurso de apelación y las pruebas legal y válidamente aportadas al expediente, determinará: 23.1. Si las resoluciones núm. 2.3-0146 de 26 de agosto de 2008 y 2.3-0025 de 19 de febrero de 2009, expedidas por el Director de Grupo de Ordenamiento Territorial del Departamento Administrativo de Planeación Municipal de Ibagué, por medio de las cuales se aprueba un plano topográfico y se resuelve un recurso de reposición; y 1-0117 de 29 de septiembre de 2009, expedida por el Alcalde del Municipio de Ibagué, por medio de la cual se resuelve un recurso de apelación; deben ser anuladas parcialmente por haber violado los artículos 37 de la Ley 9ª de 11 de enero de 1989; 48 y 122 de la Ley 388 de 18 de julio de 1997; 120 y 122 del Acuerdo núm. 0116 de 2000, plan de ordenamiento territorial de Ibagué; 18 y 30 del Código Civil; y 29 y 83 de la Constitución Política; como consecuencia de lo anterior, 23.2.

Si es procedente confirmar, modificar o revocar la sentencia proferida, en primera instancia, el 25 de julio de 2016 por el Tribunal Administrativo del Tolima. 23.3. En el caso de prosperar el recurso de apelación, se deberá determinar si es procedente o no acceder a la pretensión de restablecimiento del derecho indicada en la demanda.

Marco normativo sobre la competencia de los concejos municipales para reglamentar el uso del suelo en su territorio por medio de los planes de ordenamiento territorial - Procedimiento en caso de afectación a inmuebles 24. Visto el numeral 7.° del artículo 313 de la Constitución Política, sobre competencia de los concejos municipales, a los concejos municipales les corresponde, en su territorio, “[…] Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas como la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda […]” (Destacado fuera de texto). 25.

Visto el inciso segundo del artículo 41 de la Ley 152 de 15 de julio de 32 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 199421, sobre planes de acción en las entidades territoriales, establece que en los municipios, además de los planes de desarrollo, debe existir “[…] un plan de ordenamiento que se regirá por las disposiciones especiales sobre la materia […]” (Destacado fuera de texto). 26.

Visto el numeral 2.º del artículo 3.º de la Ley 388 de 1997, sobre función pública del urbanismo, destaca que el ordenamiento del territorio es una función pública para que se cumpla, entre otras, la siguiente finalidad: “[…] Atender los procesos de cambio en el uso del suelo y adecuarlo en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible […]” (Destacado fuera de texto). 27.

Visto el artículo 8.º de la Ley citada supra, sobre la acción urbanística, define esta acción como aquella “[…] referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que les son propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo […]”; en consecuencia, enumera a título enunciativo como acciones urbanísticas que deben estar contenidas o autorizadas en los planes de ordenamiento territorial, las siguientes (Destacado fuera de texto): “[…] Artículo 8º.- Acción urbanística. […] 10.

Expropiar los terrenos y las mejoras cuya adquisición se declare como de utilidad pública o interés social, de conformidad con lo previsto en la ley. 11. Localizar las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, así como las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística. 12. Identificar y caracterizar los ecosistemas de importancia ambiental del municipio, de común acuerdo con la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción, para su protección y manejo adecuados. 13.

Determinar y reservar terrenos para la expansión de las infraestructuras urbanas. 14. Todas las demás que fueren congruentes con los objetivos del ordenamiento del territorio. 15. Adicionado por el art. 192, Ley 1450 de 2011 21 “Por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan Nacional de Desarrollo” 33 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Parágrafo.- Las acciones urbanísticas aquí previstas deberán estar contenidas o autorizadas en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que los desarrollen o complementen, en los términos previstos en la presente Ley […]”.

(Destacado fuera de texto) 28. Visto el artículo 9.° de la Ley 388 de 1997, sobre plan de ordenamiento territorial, indica que el plan de ordenamiento territorial “[…] es el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal […]”; y lo define “[…] como el conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo […]” (Destacado fuera de texto). 29.

Visto el artículo 10.° ibidem, sobre determinantes de los planes de ordenamiento territorial, prevé que las entidades territoriales en la elaboración y adopción de los planes de ordenamiento territorial deben tener en cuenta, entre otras circunstancias, las relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente y los recursos naturales; disposiciones que constituyen normas de superior jerarquía en el ámbito de su competencia. La norma señala: “[…] Artículo 10.

Determinantes de los planes de ordenamiento territorial. En la elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial los municipios y distritos deberán tener en cuenta las siguientes determinantes, que constituyen normas de superior jerarquía, en sus propios ámbitos de competencia, de acuerdo con la Constitución y las leyes: 1.

Las relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente, los recursos naturales y la prevención de amenazas y riesgos naturales, así: a) Las directrices, normas y reglamentos expedidos en ejercicio de sus respectivas facultades legales, por las entidades del Sistema Nacional Ambiental, en los aspectos relacionados con el ordenamiento espacial del territorio, de acuerdo con la Ley 99 de 1993 y el Código de Recursos Naturales, tales como las limitaciones derivadas del estatuto de zonificación de uso adecuado del territorio y las regulaciones nacionales sobre uso del suelo en lo concerniente exclusivamente a sus aspectos ambientales; b) Las regulaciones sobre conservación, preservación, uso y manejo del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, en las zonas marinas y costeras; las disposiciones producidas por la Corporación Autónoma Regional o la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción, en cuanto a la reserva, alindamiento, administración o sustracción de los 34 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co distritos de manejo integrado, los distritos de conservación de suelos, las reservas forestales y parques naturales de carácter regional; las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas expedidas por la Corporación Autónoma Regional o la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción; y las directrices y normas expedidas por las autoridades ambientales para la conservación de las áreas de especial importancia ecosistémica; c) Las disposiciones que reglamentan el uso y funcionamiento de las áreas que integran el sistema de parques nacionales naturales y las reservas forestales nacionales; d) Las políticas, directrices y regulaciones sobre prevención de amenazas y riesgos naturales, el señalamiento y localización de las áreas de riesgo para asentamientos humanos, así como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales […]” (Destacado fuera de texto). 30.

Visto el artículo 11 ibidem, sobre componentes de los planes de ordenamiento territorial, indica que estos deben contemplar tres componentes: i) general; ii) urbano; y iii) rural; el primero, constituido por los objetivos, estrategias y contenidos estructurales de largo plazo. 31. Visto el numeral 2.2 del numeral 2.° del artículo 12 de la Ley 388 de 1997, sobre contenido del componente general del plan de ordenamiento territorial, establece que en este, entre otras materias, se deberán señalar “[…] las áreas de reserva y medidas para la protección del medio ambiente, conservación de los recursos naturales y defensa del paisaje, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 99 de 1993 y el Código de Recursos Naturales, así como de las áreas de conservación y protección del patrimonio histórico, cultural y arquitectónico […]” (Destacado fuera de texto). 32.

Visto el artículo 20 ibídem, sobre obligatoriedad del plan de ordenamiento territorial, establece que “[…] Ningún agente público o privado podrá realizar actuaciones urbanísticas que no se ajusten a las previsiones y contenidos de los planes de ordenamiento territorial, a su desarrollo en planes parciales y a las normas estructurales del plan o complementarias del mismo […]” (Destacado fuera de texto). 33.

Visto el artículo 21 ibidem, sobre armonía con el plan de desarrollo del municipio, destaca que “[…] El plan de ordenamiento territorial define a largo 35 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y mediano plazo un modelo de ocupación del territorio municipal y distrital, señalando su estructura básica y las acciones territoriales necesarias para su adecuada organización, el cual estará vigente mientras no sea modificado o sustituido […]” (Destacado fuera de texto). 34.

Visto el artículo 37 de la Ley 9ª de 1989, establece que toda afectación por causa de obra pública, tiene una duración de 3 años, hasta un máximo de 6; afectación que se debe notificar personalmente al propietario del inmueble e inscribirse en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria so pena de su inexistencia. 35. La norma prevé además, que la afectación queda sin efecto, de pleno derecho, cuando el inmueble no es adquirido por la entidad pública que impuso la afectación y durante su vigencia; en consecuencia, a solicitud de cualquier persona, corresponderá al registrador de instrumentos públicos cancelar la anotación de la afectación una vez constate la configuración del hecho; además, dispone que se debe entender por afectación, entre otras, la restricción que impone una entidad pública que limite o impida obtener licencias de urbanización, de parcelación, de construcción o de funcionamiento por causa de protección ambiental.

La disposición establece: “[…]

ARTÍCULO 37. Toda afectación por causa de una obra pública tendrá una duración de tres (3) años renovables, hasta un máximo de seis (6) y deberá notificarse personalmente al propietario e inscribirse en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria, so pena de inexistencia. La afectación quedará sin efecto, de pleno derecho, si el inmueble no fuere adquirido por la entidad pública que haya impuesto la afectación o en cuyo favor fue impuesta, durante su vigencia. El Registrador deberá cancelar las inscripciones correspondientes, a solicitud de cualquier persona, previa constatación del hecho.

En el caso de las vías públicas, las afectaciones podrán tener una duración máxima de nueve (9) años. La entidad que imponga la afectación o en cuyo favor fue impuesta celebrará un contrato con el propietario afectado en el cual se pactará el valor y la forma de pago de la compensación debida al mismo por los perjuicios sufridos durante el tiempo de la afectación. La estimación de los perjuicios será efectuada por el Instituto Geográfico "Agustín Codazzi" o la entidad que cumpla sus funciones, en los términos previstos en la presente ley. 36 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para los efectos de la presente ley, entiéndese por afectación toda restricción impuesta por una entidad pública que limite o impida la obtención de licencias de urbanización, de parcelación, de construcción, o de funcionamiento, por causa de una obra pública, o por protección ambiental […]” (Destacado fuera de texto). 36.

Visto el artículo 48 de la Ley 388 de 1997, sobre compensación en tratamientos de conservación, indica que “[…] Los propietarios de terrenos e inmuebles determinados en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que los desarrollen como de conservación histórica, arquitectónica o ambiental, deberán ser compensados por esta carga derivada del ordenamiento, mediante la aplicación de compensaciones económicas, transferencias de derechos de construcción y desarrollo, beneficios y estímulos tributarios u otros sistemas que se reglamenten […]” (Destacado fuera de texto). 37.

Visto el artículo 122 ibidem, inserto en el capítulo sobre disposiciones generales, señala lo siguiente: “[…] Artículo 122. Para efectos de garantizar el cumplimiento de las normas legales sobre compensación de las cargas del desarrollo urbano, será requisito para la afectación de inmuebles por causa de obra pública, en los términos previstos por el artículo 37 de la Ley 9º de 1989, que la entidad pública que imponga la afectación disponga de la apropiación presupuestal correspondiente al pago de la compensación debida a su propietario por los perjuicios sufridos durante el tiempo de la afectación, cuya tasación será realizada por peritos privados inscritos en lonjas o asociaciones correspondientes.

En los casos de inmuebles declarados como de conservación histórica, arquitectónica o ambiental, deberá garantizarse igualmente la disponibilidad presupuestal para el pago de la compensación, de conformidad con lo previsto en el artículo 48 de la presente ley […]” (Destacado fuera de texto). Acuerdo núm. 116 de 2000 - Plan de Ordenamiento Territorial de Ibagué 38.

Visto el artículo 1.° del Acuerdo núm. 116 de 27 de diciembre de 2000, sobre adopción del plan de ordenamiento territorial, por medio de este se adopta el plan de ordenamiento territorial del Municipio de Ibagué, como “[…] principal instrumento de planificación del territorio que regirá en el municipio […]”. 37 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 39.

Visto el artículo 4.° ibídem, sobre glosario, señala que para interpretar el Acuerdo núm. 116 de 2000, se debe entender por afectación toda “[…] Acción urbanística por la cual se destina un terreno para proyectos estructurantes de servicios públicos y vías, y/o áreas de protección por razones ambientales de conformidad con la autoridad ambiental y lo previsto en la ley 388/97 […]” (Destacado fuera de texto). 40.

Visto el artículo 110 ibidem, sobre clasificación del suelo, determina que en “[…] El territorio del Municipio de Ibagué, conforme a lo definido en la Ley 388 de 1.997 y por sus características propias, se clasifica en suelo urbano, rural y de expansión urbana. Al interior de estas clases, podrán establecerse las categorías de suburbano y de protección […]” (Destacado fuera de texto). 41.

Visto el artículo 120 del Acuerdo núm. 116 de 2000, sobre manejo y reglamentación del sistema municipal de suelos de protección, determina: “[…] Cada una de las áreas definidas como Suelo de Protección deberá contar con un Plan de Manejo Ambiental que requerirá de la aprobación de la autoridad ambiental competente. Estos planes de manejo contendrán como mínimo: 1.

Alinderamiento y amojonamiento definitivo, a partir de las áreas propuestas por el Plan de Ordenamiento Territorial. 2. Zonificación Ecológica. 3. Acciones de preservación y aprovechamiento sostenible. 4. Definición de los equipamientos necesarios para la implementación de las acciones de preservación, restauración y aprovechamiento sostenible […]” (Destacado fuera de texto). 42.

Visto el artículo 122 ibidem, sobre señalamiento y reglamentación específica para las zonas de conservación ambiental en el suelo urbano del Municipio de Ibagué, definió como suelo de protección, especializada en el mapa de clasificación del territorio urbano de Ibagué, el bosque natural urbano “Ñancahuazú”, para el cual estableció los siguientes usos: “[…] Uso principal: Conservación ambiental, reforestación, recreación pasiva Uso compatible: Usos recreativos de baja densidad Uso condicionado: Construcción de infraestructuras de apoyo al uso 38 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co principal Usos Prohibidos: Cualquiera diferente a los enunciados anteriormente […]” 43.

Visto el artículo 190 ibidem, sobre disposiciones generales y alcance de las normas sobre usos, indica que “[…] El presente Acuerdo define las normas generales sobre usos del suelo en áreas urbanas y rurales, mediante la delimitación de zonas y áreas de actividades a las cuales se les asignan usos de acuerdo a la actividad predominante y a los objetivos del Plan […]” (Destacado fuera de texto). 44.

Visto el artículo 195 ibidem, sobre clasificación de tratamientos, señala con claridad que “[…] La delimitación y diferenciación de las zonas a las cuales se les asignan estos tipos de tratamientos aparecen consignadas en el plano “tratamientos urbanísticos” que hace parte integral del presente Acuerdo […]” (Destacado fuera de texto). 45.

Visto el artículo 363 ibídem, sobre compensación en tratamientos de conservación, prevé: “[…] Los propietarios de terrenos e inmuebles determinados en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que los desarrollen como de conservación histórica, arquitectónica o ambiental, deberán ser compensados por esta carga derivada del ordenamiento, mediante la aplicación de compensaciones económicas, transferencias de derechos de construcción y desarrollo, beneficios y estímulos tributarios u otros sistemas que se reglamenten […]” (Destacado fuera de texto). 46.

Visto el artículo 364 ibidem, sobre fondos de compensación, indica: “[…] Como mecanismo para asegurar el reparto equitativo de las cargas y beneficios generados en el ordenamiento urbano, y para garantizar el pago de compensaciones en razón de cargas urbanísticas de conservación, la Administración Municipal constituirá el respectivo Fondo de Compensación que podrá ser administrado mediante encargo fiduciario […]” (Destacado fuera de texto).

El caso concreto 39 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 47. Esta Sala, en atención a los marcos normativos citados supra; de las pruebas aportadas al expediente; de los hechos narrados en la demanda y de los argumentos que se desarrollaron en la contestación de la demanda y los alegatos de conclusión; procede a decidir el recurso de apelación que la parte demandante interpuso contra la sentencia proferida, en primera instancia, el 25 de julio de 2016 por el Tribunal Administrativo del Tolima. 48.

La Sala aclara que, además, de conformidad con los artículos 32031 y 32832 de la Ley 156433, norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo34, el juez se limitará a conocer de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae dicho recurso, pues el mismo, en el caso del apelante único, define el marco de la decisión que ha de adoptarse en esta instancia, por lo que en el asunto sub examine se decidirá respecto de los argumentos que la parte demandante desarrolló en su recurso de apelación; cuyo propósito es que el Consejo de Estado revoque la sentencia citada supra. 49.

Atendiendo al marco normativo referido supra, la Sala procede a realizar el análisis del material probatorio para, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. Acervo probatorio 50. La Sala procederá a apreciar y valorar, en conjunto, las pruebas aportadas por las partes, de conformidad con las reglas de la sana crítica en los términos del artículo 187 del Código de Procedimiento Civil; en concordancia con el artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con el problema jurídico planteado, en los siguientes términos: Pruebas documentales 40 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 51.

Copia del certificado de tradición y libertad del inmueble con matrícula inmobiliaria núm. 350-4926222, sin número de cédula o ficha catastral y dirección de ubicación del predio; expedido el 12 de mayo de 2010 y en el que figura como propietaria la parte demandante, donde no se registra anotación sobre afectaciones impuestas al inmueble. 52.

Copia de una declaración extrajuicio que rindió la señora Gehisa Juliett Cardozo Barrios ente la Notaría Sexta del Círculo de Ibagué23, en la que manifiesta que las demandantes son personas pertenecientes a la población de la tercera edad, carentes de ingresos y que su único bien patrimonial es el lote “[…] localizado sobre la Avenida Ambalá entre Calle 69 y Urbanización Yuirapurí […]”, denominado Tarcará (Destacado fuera de texto). 53.

Copia del oficio núm. 1491 de 12 de marzo de 200724, expedido por la Directora Grupo de Trámites y Aplicación de Normas del Departamento Administrativo de Planeación Municipal de Ibagué y dirigido a la señora Liliana del Pilar Mogollón Barros, por medio del cual manifiesta, lo siguiente: “[…] En atención a la solicitud del asunto, referente al uso del suelo del predio ubicado en la Cra. 20 No. 66-274 con ficha catastral No. 01-08-0931-0052-000, este Departamento Administrativo le informa, que según el Plano de Usos del Suelo U4, que hace parte integral del Acuerdo 116 de 2000 “Por medio del cual se adopta el POT para el Municipio de Ibagué y se dictan otras disposiciones”, el sector donde se ubica el predio de la referencia, corresponde a ZONA RESIDENCIA PRIMARIA […]” (Destacado fuera de texto). 54.

Copia del oficio núm. 3558 de 16 de mayo de 200725, expedido por la Directora Grupo de Trámites y Aplicación de Normas del Departamento Administrativo de Planeación Municipal de Ibagué y dirigido a la parte 22 Folio 4 del cuaderno núm. 1 del expediente. 23 Folio 7 del cuaderno núm. 1 del expediente. 24 Folio 8 del cuaderno núm. 1 del expediente. 25 Folio 9 del cuaderno núm. 1 del expediente. 41 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demandante, por medio del cual manifiesta, lo siguiente: “[…] En atención al oficio del asunto, este Departamento le informa que según visita realizada por funcionarios del Grupo de Trámites y Aplicación de Normas, determina que según estudio de Actualización Geológica, Geotécnica y Aptitud Urbanística de la ciudad de Ibagué, con cartografía a escala 1:2000, elaborado por […], adoptado mediante Decreto No. 0726 del 2 de Noviembre de 2005 promulgado por el Municipio de Ibagué, determina que el predio identificado con ficha catastral No. 01-08-0931-0053-000, ubicado en la Carrera 20 No. 66-350, se clasifica que NO SE ENCUENTRA EN ZONA DE RIESGO, asimismo se encuentra en zona urbana, estando este sector DEBIDAMENTE LEGALIZADO Y CUENTA CON LA DISPONIBILIDAD REAL Y EFECTIVA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS […]” (Destacado fuera de texto). 55.

Copia de oficio de 22 de febrero de 200826, expedido por el Grupo de Ordenamiento Territorial del Departamento Administrativo de Planeación Municipal de Ibagué y dirigido al señor Alexander Torres Calderón, apoderado de la parte demandante, por medio del cual dio respuesta a una petición de reorientación del uso del suelo del bosque “Nancahuazú”, en el siguiente sentido: “[…] Al respecto, es procedente indicar que no obstante haberse determinado, por medio del POT – Acuerdo 0116 de 2000, para el predio en mención como uso principal de Conservación Ambiental, Reforestación y Recreación Pasiva.

La afectación de que trata tal definición se hizo con base en la denominación asignada por sus propietarios, sin tener en cuenta la ficha catastral correspondiente y sin definir el alinderamiento que permita reconocer especialmente y con precisión el área de terreno a la que le corresponde tal uso, dejando abierta la posibilidad de desplegar acciones de concertación con el Municipio de Ibagué, de tal forma que se puedan equilibrar las cargas para beneficio de las partes.

En desarrollo de lo anterior, en caso de ser necesario, se analizará la propuesta presentada por sus poderdantes, en el marco de la revisión que la presente Administración se prepara para adelantar en la vigencia que cursa, al POT, dado que se observa en sus propietarios, un interés positivo por conservar los elementos de vegetación relevantes del predio en cuestión, pero con la posibilidad de una mejor explotación por ellos, lo que en últimas beneficia a las partes […]” (Destacado fuera de texto). 26 Folio 10 del cuaderno núm. 1 del expediente. 42 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 56.

Copia de un escrito de 7 de abril de 200827, por medio del cual el Gerente de Proyectos de la sociedad Construcciones y Urbanizaciones Ltda., le solicitó al Director del Departamento Administrativo de Planeación Municipal de Ibagué, “[…] ordenar a quien corresponde dar el trámite correspondiente a la aprobación del Plano Topográfico del predio urbano identificado con las Fichas Catastrales números 01-08-0931-0052-000 y 01-08-0931-0053-000, localizados sobre la Avenida Ambalá, entre calles 69 y la Urbanización Yuruparí, con nomenclaturas urbanas Cr. 20 No. 66-274 y Cr. 20 No. 66-350, de la ciudad de Ibagué […]”; para lo cual adujo que aportaba, entre otros documentos, fotocopia del oficio núm. 1491 de 12 de marzo de 2007, por medio del cual la parte demandada certificó el uso del suelo de los lotes.

Dictamen pericial 57. Dictamen pericial decretado dentro del proceso a petición de la parte demandante y cuyas finalidades principales eran las de establecer la caracterización de la zona en que está ubicado el inmueble; vías de acceso; infraestructura urbanística; valor del metro cuadrado; valor comercial del predio y valor con la afectación impuesta; estratificación socioeconómica; y daño emergente y lucro cesante28.

Normativa aplicable al caso sub exámine 58. La parte demandante sostuvo en el recurso de apelación que el a quo violó el principio de interpretación integral del artículo 37 de la Ley 9ª de 1989 por cuanto el fallo proferido en primera instancia consideró que; “[…] A juicio de la Sala esta disposición, que estaba vigente para la época de la demanda, fue derogada, y no guarda relación alguna con la actuación surtida por la Administración Municipal, en la medida que, en primer término se refiere a la afectación por una obra pública y en el caso sometido a estudio no existe obra pública […]” 27 Folio 11 del cuaderno núm. 1 del expediente. 28 Dictamen aportado al expediente en un cuaderno. 43 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 59.

La Sala considera, conforme la normativa citada supra que, si bien la Ley 9 de 1989 reguló supuestos anteriores a la Constitución Política de 1991, con la expedición de la Ley 388 se reformó la reglamentación contenida en aquella con el fin de armonizar el ordenamiento del territorio con los nuevos postulados constitucionales29, sin que ello signifique su derogatoria en bloque. 60.

En efecto, el artículo 1.° de la Ley 388 dispone como uno de sus objetivos el de armonizar y actualizar las disposiciones contenidas en la Ley 9ª de 1989 con las nuevas normas establecidas en la Constitución Política, la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, la Ley Orgánica de Áreas Metropolitanas y la ley por la que se crea el Sistema Nacional Ambiental. 61.

En este sentido, el artículo 138 de la Ley 388 sobre vigencia, dispuso aquellas normas de la Ley 9 de 1989 que serían objeto de derogación expresa30, sustitución31, modificación32 y adición33, sin que en ellas se haga referencia al artículo 37 de la norma mencionada. 62. Posteriormente, con la expedición de la Ley 1682 de 22 de noviembre de 201334, se hace derogatoria del artículo 3, pero únicamente en su inciso segundo como se advierte del artículo 73: “[…] Artículo 73.

La presente ley rige a partir de su sanción y publicación en el Diario Oficial y deroga el inciso 2° del artículo 37 de la Ley 9ª de 1989; artículo 32 de la Ley 105 de 1993; el artículo 83 de la Ley 1450 de 2011; 29 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera. Sentencia de 22 de octubre de 2020. Número único de radicación: 05001-23-31-000-2002-02031-01.

Actor: JOSÉ VICENTE BLANCO RESTREPO. C.P. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS. 30 Deroga expresamente las disposiciones contenidas en los siguientes artículos de la Ley 9º de 1989: incisos 2º, 3º y 4º del artículo 13; incisos 2º y 3º del artículo 21; incisos 5º y 6º del artículo 25; inciso 2º del artículo 26; el 2º inciso del articulo 39, y los artículos 1º, 2º, 3º, 18, 19, 27, 31, 35, 40, 41, 42, 44, 47, 63, 79, 80, 81, 82, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94, 106, 107, 108, 109, 110 y 111. 31 Sustituye expresamente las disposiciones contenidas en los siguientes artículos de la Ley 9º de 1989: inciso 1º del artículo 15, incisos 2º y 4º del artículo 32, inciso 3º del artículo 78, y los artículos 4º, 10,11,12, 52, 57 y 66. 32 Modifica expresamente el contenido de los siguientes artículos de la Ley 9º de 1989: incisos 1º y 4º del artículo 21; inciso 1º del artículo 22, los incisos 1º y 3º del artículo 26; los artículos 70 y 71. 33 Adiciona el contenido de los siguientes artículos de la Ley 9º de 1989: 5º, 53 y 77. 34 “[p]or la cual se adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte y se conceden facultades extraordinarias. 44 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co parágrafos 1° y 2° del artículo 87 de la Ley 1474 de 2011; y las demás disposiciones que le sean contrarias. […]” (Resaltado fuera de texto) Alcance de las afectaciones contenidas en el artículo 37 de la ley 9 de 1989. 63.

De conformidad con el marco normativo anterior, el artículo 37 de la Ley 9 de 1989 previó, respecto de las afectaciones, una regulación de las mismas por causa de obra pública para lo cual dispuso: i) término de duración; ii) requisitos para su existencia; iii) consecuencias por el incumplimiento a los requisitos; y iv) beneficio de compensación para el afectado. 64.

En lo que al problema jurídico del asunto sub examine se refiere, y conforme lo expuesto por el a quo, y los fundamentos del recurso de apelación, si bien el artículo indicado supra se regula a partir de las afectaciones por causa de obra pública, la norma también regula dos supuestos adicionales a los que les aplica las reglas sobre afectación a saber: i) obra pública por vías públicas; y ii) afectación por protección ambiental, siendo esta última la que concierne al asunto sub examine. 65.

Al respecto el tercer inciso indicó: “[…] Para los efectos de la presente ley, entiéndase por afectación toda restricción impuesta por una entidad pública que limite o impida la obtención de licencias de urbanización, de parcelación, de construcción, o de funcionamiento, por causa de una obra pública, o por protección ambiental […]”, (Destacado y subrayado del texto), sin embargo, el a quo solamente se detuvo en el estudio de la afectación por obra pública. 66.

Ahora bien, con la expedición de la Ley 388, que como ya se dijo, reformó y armonizó los textos constitucionales sin derogar in integrum todas las disposiciones de la Ley 9 de 1989, previó una reglamentación que debe ser interpretada sistemática y armónicamente entre sí. 67. En efecto, en primer lugar el artículo 35 de la Ley 388, regula el contenido del concepto “suelo de protección”, definiéndolo como aquel “[…] constituido por las zonas y áreas de terrenos localizados dentro de cualquiera de las anteriores 45 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co clases, que por sus características geográficas, paisajísticas o ambientales, o por formar parte de las zonas de utilidad pública para la ubicación de infraestructuras para la provisión de servicios públicos domiciliarios o de las áreas de amenazas y riesgo no mitigable para la localización de asentamientos humanos, tiene restringida la posibilidad de urbanizarse[…]”, (Destacado fuera del texto). 68.

En segundo lugar, el artículo 48 ibidem sobre compensación en tratamientos de conservación, dispone que los propietarios de inmuebles determinados en los planes de ordenamiento territorial como de conservación, entre ellas la conservación ambiental, “[…] deberán ser compensados por esta carga derivada del ordenamiento, mediante la aplicación de compensaciones económicas, transferencias de derechos de construcción y desarrollo, beneficios y estímulos tributarios u otros sistemas que se reglamenten. […]” 69.

Y, en tercer lugar, el artículo 122 de la Ley 388 para efectos de garantizar el cumplimiento de las normas legales sobre compensación, hace remisión a la afectación por causa de obra pública de que trata el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, para lo cual exige como requisito obligatorio, “[…] que la entidad pública que imponga la afectación disponga de la apropiación presupuestal correspondiente al pago de la compensación debida a su propietario por los perjuicios sufridos durante el tiempo de la afectación, cuya tasación será realizada por peritos privados inscritos en lonjas o asociaciones correspondientes. […]” 70.

De la lectura integral de las normas citadas, se advierte que dicho procedimiento no es exclusivo de la afectación por causa de obra pública, sino que la misma norma indicada supra, a efectos de exigir disponibilidad presupuestal con fines de compensación, integra a los inmuebles declarados como de conservación ambiental: “[…] En los casos de inmuebles declarados como de conservación histórica, arquitectónica o ambiental, deberá garantizarse igualmente la disponibilidad presupuestal para el pago de la compensación, de conformidad con lo previsto en el artículo 48 de la presente ley. […]” 46 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 71.

Por último, la administración municipal, en sede administrativa, no cuestionó la vigencia del artículo 37 de la Ley 9 de 1989, cuando al momento de resolver el recurso de apelación sostuvo: “[…] Si bien la norma establece que la afectación debe darse mediante acto administrativo de contenido particular y debe notificarse al propietario de manera personal; en este evento no aplica, porque estamos frente a un acto de contenido general como lo es el Acuerdo 0116 de 2000, otra cosa es, que debe reglamentarse su afectación para delimitar el área de afectación y establecer la compensación o indemnización como se concibió en el artículo 363 del mismo Acuerdo y conforme lo determina además del artículo citado de la Ley 9ª, el artículo 48 de la Ley 388 de 1997, asunto que debe ventilarse administrativamente con el propietario. […]” (Destacado fiera de texto) 72.

La Sala concluye, respecto de la normativa vigente aplicable en el caso sub examine, que: 72.1. La afectación por causa de obra pública, conforme al artículo 37 de la Ley 9 de 1989 requiere del pronunciamiento expreso de la entidad pública que permita imponer las restricciones que limiten o impidan la obtención de licencias de urbanización, de parcelación, de construcción, o de funcionamiento, el cual deberá notificarse personalmente al propietario del predio e inscribirse en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria, so pena de inexistencia. 72.2.

Esta afectación quedará sin efecto, ope legis, si no se cumplen las condiciones legales, tales como que el inmueble no es adquirido por la entidad pública que haya impuesto la afectación o en cuyo favor le sea impuesta, durante su vigencia. 72.3. Los suelos de protección definidos e identificados en los planes de ordenamiento territorial, conformados por aquellas áreas o zonas que cumplan con las características señaladas en el artículo 35 de la Ley 388, constituyen normas urbanísticas estructurales, tienen restringida la posibilidad de urbanizarse y únicamente podrán tener destinaciones afines a sus características de acuerdo con lo dispuesto por la entidad territorial. 47 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 72.4.

La afectación por causa de obra pública, conforme al artículo 37 de la Ley 9 de 1989 se extiende a toda restricción impuesta por una entidad pública que limite o impida la obtención de licencias, no solo por causa de una obra pública, sino que incluye afectaciones cuyo propósito sea la conservación o protección ambiental. Solución del caso concreto 73.

Aclarada la normativa aplicable al asunto sub examine, esta Sala, para decidir el caso concreto, empieza por indicar que de la normativa transcrita supra, se llega a las siguientes conclusiones: i) Constitucionalmente se otorgó a los concejos municipales la facultad de reglamentar el uso del suelo dentro de su territorio; para tal finalidad, mediante los planes de ordenamiento territorial, las entidades territoriales determinarán las áreas de protección, reserva y conservación ambiental; esto, porque para cumplir con la función pública de organizar el territorio, entre otras circunstancias, los entes territoriales deben adecuar el uso del suelo como mecanismo de protección del interés común al cual le es inherente una función ecológica; es decir, en materia de protección ambiental, prima el interés general sobre el particular. ii) En la ley se determinó que, dentro de las funciones relacionadas con el ordenamiento del territorio, se encuentran las denominadas acciones urbanísticas, siendo su característica principal la de “[…] intervención en los usos del suelo […]”; en consecuencia, enunció dentro de estas acciones, que deben estar contenidas en los planes de ordenamiento territorial, la de: identificar y caracterizar los ecosistemas de importancia ambiental del municipio para su protección y manejo adecuados. iii) Por ley, las disposiciones relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente, los recursos naturales y la prevención de amenazas y riesgos naturales contenidas en los planes de ordenamiento territorial, constituyen normas de superior jerarquía en el ámbito territorial y hacen parte del componente general que solo se puede modificar mediante el trámite previsto en 48 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la ley; es decir, no es posible modificar los usos del suelo previstos en un plan de ordenamiento territorial sino por medio de un acto administrativo de igual categoría; no obstante, las afectaciones originadas en los planes de ordenamiento territorial no son perennes por el hecho de encontrarse en la norma de carácter general; esto, porque si un predio es afectado con la declaratoria de protección ambiental, la no inscripción de esa medida en el folio de matrícula inmobiliaria asignado al inmueble, dentro del plazo previsto en la misma ley, tiene unos efectos de pleno derecho sobre la afectación, como se explicará más adelante. iv) Las reglamentaciones del uso del suelo previstas en el plan de ordenamiento territorial son de obligatorio acatamiento, tanto que en la ley se prevé que “[…] Ningún agente público o privado podrá realizar actuaciones urbanísticas que no se ajusten a las previsiones y contenidos de los planes de ordenamiento territorial, a su desarrollo en planes parciales y a las normas estructurales del plan o complementarias del mismo […]”; sin embargo, la vigencia de la normativa sobre usos del suelo que implique afectación a la propiedad privada está sujeta al acatamiento de un procedimiento plenamente determinado en la ley. v) La ley prevé que una afectación es la restricción que impone una entidad pública que limita o impide obtener licencias de urbanización, de parcelación, de construcción o de funcionamiento; entre otras circunstancias, por motivos de protección ambiental. vi) El procedimiento que exige la ley cuando se impongan, entre otras, afectaciones ambientales y las consecuencias de su desconocimiento, es el previsto en el artículo 37 de la Ley 9 de 1989 citado en los párrafos 34 y 35 supra, según el cual: i) toda afectación tendrá una duración mínima de 3 años hasta un máximo de 6 años; ii) en estos 6 años que concede la ley, las autoridades deben notificar personalmente al propietario del inmueble la existencia de la afectación y proceder a inscribir el gravamen en el folio de matrícula inmobiliaria pertinente; y, iii) la consecuencia jurídica de no cumplir con el trámite de notificación e inscripción en el plazo citado supra será la inexistencia de la afectación; es decir, 49 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la ley no deja dudas sobre cuál es el efecto que se cierne sobre una afectación que no se ha inscrito: su inexistencia; consecuencia que por ningún motivo puede ser desconocida por las administraciones municipales. vii) La ley determina, además de lo anterior que, si el inmueble no es adquirido dentro del término de vigencia de la afectación, por la autoridad que la impuso o en cuyo favor se impuso, aquella quedará sin efecto de pleno derecho; en este evento, “[…] El Registrador deberá cancelar las inscripciones correspondientes, a solicitud de cualquier persona, previa constatación del hecho […]”. viii) La ley es explicita en que los propietarios de terrenos e inmuebles afectados en los planes de ordenamiento territorial como de conservación ambiental, deben ser compensados por esta carga; para tal efecto, las autoridades territoriales deben efectuar la apropiación presupuestal que corresponda y los perjuicios se deberán tasar por peritos inscritos en lonjas o asociaciones de propiedad raíz. ix) En el Acuerdo núm. 116 de 200035, se señaló que las áreas definidas como suelo de protección debían contar con un plan de manejo ambiental en el que se debía realizar el alinderamiento y amojonamiento definitivo de los inmuebles a partir de las áreas que se hubieran propuesto en el plan de ordenamiento territorial; de ahí que en este plan únicamente se establecieran “[…] las normas generales sobre usos del suelo en áreas urbanas y rurales, mediante la delimitación de zonas y áreas de actividades a las cuales se les asignan usos de acuerdo a la actividad predominante y a los objetivos del Plan […]”; en el acto administrativo se aclara que “[…] La delimitación y diferenciación de las zonas a las cuales se les asignan estos tipos de tratamientos aparecen consignadas en el plano “tratamientos urbanísticos” que hace parte integral del presente Acuerdo […]” (Destacado fuera de texto). 74.

Esta Sala, conforme al marco normativo y las conclusiones citadas supra; las pruebas aportadas al expediente; los hechos narrados en la demanda y de 35 Artículo 120 citado párrafo 33 50 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los argumentos que se desarrollaron en la contestación de la demanda; procede a decidir el recurso de apelación que la parte demandante interpuso contra la sentencia proferida, en primera instancia, por el Tribunal Administrativo del Tolima. 75.

Lo anterior dentro del marco del problema jurídico planteado en el numeral 23 supra de esta providencia, y lo dispuesto en la sentencia proferida por esta Corporación el 12 de noviembre de 2015, oportunidad en la que se sostuvo; “[…] Por lo tanto, la eventual declaratoria de nulidad de los actos acusados no afecta la legalidad del POT por cuanto éste establece de manera general las zonas de conservación ambiental, sin hacer mención alguna específicamente sobre el bien propiedad de las accionantes; además, porque en la demanda no se debate si el bien es susceptible o no de afectación pues, lo que argumentan las actoras es que la administración municipal no podía rotular la afectación del bien sin el lleno de los requisitos exigidos para ello por la ley en su sentido amplio, lo cual debe ser verificado por el Tribunal en su análisis […]”.

(Negrilla fuera de texto) Primer cargo: Violación del artículo 37 de la Ley 9ª de 1989 76. La Sala empieza por indicar que la censura de la parte demandante se dirige a cuestionar el hecho de que la parte demandada, en el artículo 3° de la Resolución núm. 2.3.0146 de 2006, señaló que el inmueble con ficha catastral núm. 01-01-0931-0053-000 y matrícula inmobiliaria núm. 350-49262, de acuerdo con los planos de uso del suelo U4 y el mapa de tratamiento urbano U8, se encontraba identificado como zona de protección y conservación ambiental con tratamiento de zona de conservación ambiental, no obstante que no cumplió con el procedimiento que de manera expresa fija la ley y el plan de ordenamiento territorial de Ibagué para que resultara procedente esa afectación; esto es: i) inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria,; ii) notificación al particular afectado; y iii) apropiación presupuestal con fines de compensación. 77.

Para la parte demandante debe anularse parcialmente la Resolución núm. 2.3.0146 de 2006 y la totalidad de los actos que la confirmaron; toda vez que la 51 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co afectación ambiental que se impuso y se mantuvo al predio citado supra, por medio de los actos demandados, nunca cumplió con el procedimiento previsto en la ley y tampoco se determinó el monto de la compensación; además, porque el hecho de que el predio de la parte demandante esté identificado en los planos U4 y U8 “con una mancha”, los que no constituyen actos administrativos, no significa que el inmueble está debidamente individualizado. 78.

La parte demandante insistió que con los actos demandados se violó el artículo 37 de la Ley 9ª de 1989, porque para que las afectaciones por protección ambiental sean válidas, deben notificarse personalmente al propietario del inmueble, registrarse en el folio de matrícula inmobiliaria, y en los términos de la Ley 388 disponer de la apropiación presupuestal, lo que no ocurrió en el presente caso. 79.

La Sala destaca, acorde con las conclusiones que se enumeraron supra, que no se puede desconocer que constitucional y legalmente los concejos municipales y distritales, por medio de los planes de ordenamiento territorial, tienen la competencia para establecer los usos del suelo dentro de su territorio; para tal efecto, razonablemente pueden fijar afectaciones sobre los inmuebles; entre otras circunstancias, por razones de protección ambiental y atendiendo la primacía del interés general sobre el particular en esta materia. 80.

Por esta razón, en el asunto sub examine, la parte demandante antes que cuestionar la validez del Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Ibagué, por cuanto como lo advirtió esta Sección en sentencia de 12 de noviembre de 2015 “[…] éste establece de manera general las zonas de conservación ambiental, sin hacer mención alguna específicamente sobre el bien propiedad de las accionantes […]”, lo que procede resolverse como problema jurídico, conforme los cargos, la sentencia proferida en primera instancia y el recurso de apelación, “[…] es que la administración municipal no podía rotular la afectación del bien sin el lleno de los requisitos exigidos para ello por la ley en su sentido amplio, lo cual debe ser verificado por el Tribunal en su análisis […]”. 52 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 81.

Para dar respuesta al problema jurídico que se deriva del cargo, en este apartado se analizará: i) la naturaleza del artículo 3 del acto acusado, así como los actos que, en vía gubernativa resolvieron los recursos de reposición y apelación; y ii) la naturaleza de las afectaciones previstas en la Ley 9 de 1989. Naturaleza del artículo 3 del acto acusado, y des que en vía gubernativa resolvieron los recursos de reposición y apelación Marco normativo de los actos administrativos susceptibles de control en la jurisdicción contenciosa administrativa vigente cuando se expidieron los actos acusados 82.

Visto el último inciso del artículo 50 del Código Contencioso Administrativo dispone que son: “[…] actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla […]”. 83. Visto el artículo 135 ibidem dispone que la “[…] demanda para que se declare la nulidad de un acto particular, que ponga término a un proceso administrativo, y se restablezca el derecho del actor, debe agotar previamente la vía gubernativa mediante acto expreso o presunto por silencio negativo […]”. 84.

Visto el artículo 138 ibidem que prevé que cuando se demande la nulidad del acto administrativo, la parte demandante debe individualizarlo con toda precisión y si este fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberá demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen; pero si fue revocado, sólo procede demandar la última decisión. 85.

Visto el artículo 45 del Decreto núm. 564 de 200636, sobre otras actuaciones relacionadas con la expedición de licencias, dispone, de forma enunciativa, otras actuaciones relacionadas con la expedición de las licencias 36 “[…] Por el cual se reglamentan las disposiciones relativas a las licencias urbanísticas; al reconocimiento de edificaciones; a la función pública que desempeñan los curadores urbanos; a la legalización de asentamientos humanos constituidos por viviendas de Interés Social, y se expiden otras disposiciones […]” 53 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vinculadas con el desarrollo de proyectos urbanísticos o arquitectónicos, que se pueden ejecutar independientemente o con ocasión de la expedición de una licencia. 86.

De conformidad con lo expuesto, los actos administrativos susceptibles de control judicial son aquellos que ponen término al proceso administrativo o que impiden continuarlo y deben contener una manifestación de la voluntad de la administración que cree, modifique o extinga una situación jurídica o un derecho. 87. En el caso sub examine, la actuación administrativa se inició el 7 de abril de 2008, cuando por parte de la sociedad Construcciones y Urbanizaciones se solicitó al Director del Departamento Administrativo de Planeación Municipal, la aprobación de un plano topográfico que corresponden al predio propiedad de la parte demandante37. 88.

La parte demanda, mediante la Resolución núm. 2.3-0146 de 26 de agosto de 2008, aprueba el plano topográfico que fuera objeto de solicitud. No obstante, y pese al cumplimiento de los requisitos para impartir la aprobación, la parte demandada incluye un artículo38 que da cuenta de la naturaleza del inmueble al resolver que: “[…] El lote del cual se aprueba el topográfico se encuentra referenciado en el plano de usos del suelo urbano (U4) como ZONA DE PROTECCIÓN y CONSERVACIÓN AMBIENTAL, en el mapa de Tratamientos Urbanos (U8) con un tratamiento de ZONA DE CONSERVACIÓN AMBIENTAL, respectivamente de conformidad con el Plan de Ordenamiento Territorial de Ibagué, según el Acuerdo 0116 de 2000 […]”. 89.

El artículo 3.° acusado: i) no cuenta con fundamento en el “[…]

CONSIDERANDO

[…]” de la parte motiva de la Resolución núm. 2.3-0146 de 26 de agosto de 2008; ii) no fue planteado por la parte demandante en su solicitud inicial; iii) es ajeno al trámite de aprobación de un plano topográfico; y iv) impide continuar con los demás trámites de cara a la obtención de licencias urbanísticas 37 Cfr. Folio 11 cuaderno principal 38 Disposición acusada. 54 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co o arquitectónicas, como en efecto lo manifestó la parte demandante39. 90.

El artículo Tercero (3.°) de la Resolución núm. 2.3-0146 de 26 de agosto de 2008, fue objeto de los recursos obligatorios en vía gubernativa40, frente a los cuales,el Secretario de Planeación del municipio de Ibagué resolvió, mediante Resolución núm. 2.3-0025 de 19 de febrero de 2009, “[…] No revocar la decisión tomada en el Artículo 3- INFORMACIÓN TÉCNICA, de la Resolución N° 0146 del 26 de Agosto de 2008, proferida por el Grupo de Ordenamiento Territorial, adscrito al Departamento Administrativo de Planeación Municipal […]” 91.

Adicional a lo anterior, el acto acusado que resuelve el recurso de reposición dispone, a título declarativo: “[…] Articulo Segundo: Declarar por vía del presente acto administrativo, que no es posible generar o promover un cambio y/o ajuste a la afectación causada a los predios localizados en la Avenida Ambalá entre la Calle 69 y la Urbanización Yurupari, identificados con nomenclatura urbana Carrera 20 N° 66-274 y Carrera 20 N° 66-350 y matrículas inmobiliarias Nos. 350-49262 y 350-174609; fichas catastrales 01-08-0931- 3052-000 y 01-01-0931-0053-000, respectivamente, de que tratan los Artículos 120 y 363 del Acuerdo 0116 del 27 de Diciembre de 2000, por medio del cual se adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial, que hacen referencia la COMPENSACION EN a TRATAMIENTOS DE CONSERVACION. […]” 92.

Y, para concluir la actuación administrativa, el Alcalde Municipal, mediante Resolución núm. 1-0117 de 29 de septiembre de 2009 confirma en todas y cada una de sus partes las Resoluciones 2.3-0146 de 26 de Agosto de 2008 y la Resolución núm. 2.3-0025 del 19 de febrero de 2009, 93. Esta Sala, conforme con lo anterior, considera que los actos acusados no son meramente informativos o ilustrativos de la existencia de una afectación 39 Como apoyo de su afirmación, el dictamen practicado en primera instancia indica: “[…] Así entonces, no obstante que el fin dado al bien inmueble es de gran importancia para toda la comunidad, perdió interés para los particulares y solo es interesante para el Municipio quien tiene la obligación de conservar estos espacios, de ahí que, si no puede ser explotado económicamente, tampoco tendrá valor comercial […]”.

(Cfr. Folio 10 a 17 cuaderno núm. 2 del dictamen pericial). Las demás características del dictámen será analizadas en acápite posterior. 40 El artículo 8 de la Resolución núm. 2.3-0146 de 26 de agosto de 2008, dispuso: “ARTÍCULO 8.- Contra la presente resolución proceden los recursos de la vía Gubernativa, artículos 50 y 51 del Código Contencioso Administrativo, si fueren interpuestos dentro los cinco (5) días hábiles siguientes a su notificación”. 55 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co impuesta a la parte demandante mediante el Plan de Ordenamiento Territorial, ni corresponde a actos de trámite; esto, porque como se señaló supra, si bien su objeto principal fue el de obtener la aprobación de unos planos topográficos, la parte demandada, adopta una decisión, ajena a la solicitud inicial que impide continuar con el trámite de licencias urbanísticas destinadas a la construcción de unidades residenciales, en tanto que declara, respecto del predio propiedad de la demandante, que no es posible “[…] promover un cambio y/o ajuste a la afectación causada. […]” Naturaleza de las afectaciones previstas en la Ley 9 de 1989 94.

Como quedó visto en el marco normativo citado en el numeral 27 de esta providencia, la Ley 9 de 1989 entiende por afectación “toda restricción impuesta por una entidad pública que limite o impida la obtención de licencias de urbanización, de parcelación, de construcción, o de funcionamiento” Causas legales de las afectaciones 95.

De conformidad con la normativa indicada supra, y para efectos de la Ley 9 de 1989, el origen de las afectaciones tiene su fuente, además de las restricciones por causa de una obra pública, cuando se limite o impida la obtención de licencias de urbanización, de parcelación, de construcción, o de funcionamiento, por protección ambiental. 96.

Lo anterior guarda relación con en el artículo 35 de la Ley 388, al definir lo que se entiende por suelos de protección, los cuales deben ser identificados en el plan de ordenamiento territorial, y que corresponden a aquellas zonas conformados por áreas que cumplan con las siguientes características: i) restringe la posibilidad de urbanizarse y; ii) únicamente podrán tener destinaciones afines a sus características de acuerdo con lo dispuesto por el municipio en el respecto Plan de Ordenamiento Territorial o los instrumentos que lo desarrollen o complementen.

Obligaciones legales que surgen de la afectación 56 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 97. Ahora bien, cuando las administraciones municipales o distritales determinan que una o varias zonas de su territorio deben ser objeto de protección ambiental, así lo establecerán en sus planes de ordenamiento territorial, para lo cual tienen que señalar en sus planos cartográficos a qué franja de territorio se está haciendo referencia; es decir, el señalamiento de los predios objeto de la afectación se realiza por medio de un acto de carácter general que posteriormente servirá a las autoridades territoriales para: i) amojonar individualmente cada uno de los inmuebles; ii) expedir el acto de carácter particular a que haya lugar; iii) solicitar la inscripción de la afectación en el folio de matrícula inmobiliaria pertinente; y iv) proceder a las compensaciones previa disponibilidad presupuestal y a solicitud de parte, conforme al artículo 122 de la Ley 388 en lo que a inmuebles de conservación ambiental se refiere, y al artículo 12 del Decreto 151 de 199841.

Consecuencias por el incumplimiento de las obligaciones legales que surgen de la afectación 98. En tanto que la Ley 9 de 1989 dispuso como un deber las actividades descritas en el párrafo supra, la misma norma le asigna las siguientes consecuencias de su incumplimiento: 98.1. Inexistencia: derivada de la omisión en: i) notificar personalmente al propietario; y ii) inscribir en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria. 98.2.

Pérdida de los efectos: derivada de la omisión en adquirir el inmueble por la entidad pública que impone la afectación durante la vigencia de la afectación. 99. En suma, para la Sala este procedimiento debe adelantarse en el plazo 41 El artículo 2.2.5.2.1 del Decreto 1077 de 2015, en concordancia con estas normas dispuso que el reconocimiento y pago de las compensaciones previstas en la Ley 388 y en el Decreto 151 de 1998 por la aplicación del tratamiento de conservación que se defina en los Planes de Ordenamiento Territorial o en los instrumentos que lo desarrollen, procederá exclusivamente cuando se limiten derechos de edificabilidad de determinados predios o inmuebles ubicados en el suelo urbano o de expansión urbana, conforme a la clasificación del suelo que haya establecido el respectivo municipio o distrito y, corresponde a estos, definir en los planes de ordenamiento territorial o en los instrumentos que lo desarrollen, los mecanismos a través de los cuales se garantizará el respectivo pago de la compensación. 57 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que de forma expresa señala la Ley 9ª de 1989: máximo 6 años,42 so pena de unas consecuencias jurídicas que expresamente fija la ley citada supra, a saber: i) la inexistencia de la afectación en el caso de su no inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria; y ii) pérdida de pleno derecho de los efectos de la inscripción de la afectación ambiental realizada en el folio de matrícula inmobiliaria, cuando el inmueble no fuere adquirido por la entidad pública que haya impuesto la afectación, durante su vigencia. 100.

La Sala observa que las dos conclusiones anotadas en precedencia son incuestionables y de obligatorio acatamiento por las autoridades, toda vez que el artículo 37 de la Ley 9ª de 1989 es claro en indicar lo siguiente: “[…] Toda afectación por causa de una obra pública tendrá una duración de tres (3) años renovables, hasta un máximo de seis (6) y deberá notificarse personalmente al propietario e inscribirse en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria, so pena de inexistencia. La afectación quedará sin efecto, de pleno derecho, si el inmueble no fuere adquirido por la entidad pública que haya impuesto la afectación o en cuyo favor fue impuesta, durante su vigencia […]”, (Destacado fuera de texto), el cual incluye también la afectación por protección ambiental. 101.

Además de las exigencias de las que dispone la norma, esto es, notificación personal al propietario e inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria, so pena de inexistencia, la norma en comento establece una consecuencia adicional en aquel evento en el que la entidad territorial no adquiera el inmueble objeto de afectación, consistente en dejarla sin efecto de pleno derecho.

Compensaciones previstas en la Ley 9 de 1989 derivadas de la afectación. 102. La Ley 9 de 1989 dispone además que, una vez se imponga la afectación, la entidad “[…] celebrará un contrato con el propietario afectado en el cual se pactará el valor y la forma de pago de la compensación debida al mismo por los 42 En el caso de afectaciones por causa de vías públicas, el término puede extenderse hasta 9 años. 58 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co perjuicios sufridos durante el tiempo de la afectación […]”. 103.

Por lo anterior, además de las obligaciones que se derivan de la afectación, el inciso final del artículo 37 ejusdem, prevé que para efectos de la compensación se debe celebrar un contrato con el propietario afectado, el cual es reglamentado por el artículo 19 del Decreto 2400 de 198943. 104. Para la Sala, aunque la ley establece que los planes de ordenamiento territorial son normas de superior jerarquía en el ámbito territorial, que lo señalado para usos del suelo no puede desconocerse por las autoridades territoriales; y que la modificación de los planes de ordenamiento territorial solamente procederá mediante un acto de igual jerarquía; la Ley 9ª de 1989, vigente para la época de los hechos en concordancia con la Ley 388, dispuso cuáles eran los efectos jurídicos que el incumplimiento de las obligaciones de inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria, de omisión en la notificación al interesado, de no adquirir el inmueble en el término previsto y de no contar con disponibilidad presupuestal para el pago de la compensación, se irradiaban sobre las afectaciones establecidas por las autoridades territoriales en los planes de ordenamiento territorial; normas de orden público44 que, en consecuencia, se deben acatar y aplicar por las autoridades territoriales al momento de estudiar y decidir peticiones de carácter particular que se relacionen con los usos del suelo permitidos a un determinado inmueble afectado por un plan de ordenamiento territorial.

Desconocer la existencia de esta normativa implicaría desatender el principio de interpretación armónica y conllevaría la vulneración del derecho al debido proceso administrativo. Compensaciones previstas en la Ley 388 por cargas del desarrollo urbano. 105. Como quedó visto en el numeral 36 de esta providencia, el artículo 48 de 43 “[p]or el cual se reglamenta parcialmente la Ley 9 de 1989” 44 Las normas de orden público constituyen “[…] el conjunto de condiciones fundamentales de vida social instituidas en una comunidad jurídica, las cuales, por afectar centralmente a la organización de ésta, no pueden ser alteradas por la voluntad de los individuos ni, en su caso, por la aplicación de normas extranjeras; así mismo, constituye el primero y más importante requisito de validez de la actuación administrativa […]” (Destacado fuera de texto).

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Expediente con número único de radicado 13414. C.P. Ramiro Saavedra Becerra. 59 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Ley 388 también se encarga de regular la compensación que corresponden a inmuebles en tratamientos de conservación, para lo cual dispone que los propietarios de inmuebles determinados en los planes de ordenamiento territorial como de conservación, entre ellas la conservación ambiental, “[…] deberán ser compensados por esta carga derivada del ordenamiento, mediante la aplicación de compensaciones económicas, transferencias de derechos de construcción y desarrollo, beneficios y estímulos tributarios u otros sistemas que se reglamenten. […]” 106.

Y, para efectos de garantizar el cumplimiento sobre compensación de cargas previsto desde el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, el artículo 122 de la Ley 388 hace remisión a la afectación de que trata la mencionada norma, la cual, como ha quedado visto, abarca afectación por protección ambiental, para lo cual exige como requisito obligatorio, “[…] que la entidad pública que imponga la afectación disponga de la apropiación presupuestal correspondiente al pago de la compensación debida a su propietario por los perjuicios sufridos durante el tiempo de la afectación, cuya tasación será realizada por peritos privados inscritos en lonjas o asociaciones correspondientes. […]” 107.

De esta manera, las administraciones municipales o distritales, una vez definidas las zonas de su territorio objeto de afectación, incluyendo por protección ambiental, deberán: i) incorporarlos en sus planes de ordenamiento territorial; ii) amojonar individualmente cada uno de los inmuebles; iii) expedir el acto de carácter particular a que haya lugar; iv) solicitar la inscripción de la afectación en el folio de matrícula inmobiliaria pertinente; y v) proceder a las compensaciones previa disponibilidad presupuestal, esta última conforme al artículo 122 de la Ley 388 en lo que a inmuebles de conservación ambiental se refiere, y en concordancia con el artículo 12 del Decreto 151 de 199845. 108.

Debe advertirse que ese trámite de la compensación, en los términos de las normas indicadas supra, procede a solicitud de parte, y una vez se hayan cumplido las condiciones previas a que hacen referencia las normas analizadas, 45 “Por el cual se dictan reglas relativas a los mecanismos que hacen viable la compensación en tratamiento de conservación mediante la transferencia de derechos de construcción y desarrollo”. 60 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por lo que no es necesario que el acto que imponga la afectación, y en este caso los actos acusados, dispongan en favor del propietario, la compensación que se derive de la afectación. 109.

La Sala, atendiendo lo anterior, observa que en el expediente del proceso de la referencia se aportó el certificado de tradición y libertad del predio de propiedad de la parte demandada con matrícula inmobiliaria núm. 350-49262 y ficha catastral núm. 01-08-0931-0053-000; este solamente consta de una anotación en la que se verifica que la parte demandante es la titular del derecho de dominio; es decir, la parte demandada, no obstante que desde el año 2000, por medio del Acuerdo núm. 0116, impuso al inmueble objeto de este proceso una afectación de carácter ambiental, transcurridos 8 años no había cumplido con las normas que le imponían la obligación de inscribir la afectación en el plazo previsto en la ley, suscrito el contrato para el pago de la compensación, o contar con disponibilidad presupuestal para ello en los términos de los artículos 48 y 122 de la ley 388; circunstancia que generaba, por disposición legal, que el gravamen se debía y se debe tener por inexistente. 110.

No obstante, pese al transcurrir del tiempo sin que el ente territorial cumpliera los requisitos legales anteriormente citados, y una vez cumplida la condición resolutoria por inejecución a cargo de la entidad territorial, mediante la expedición de los actos administrativos acusados, la parte demandada dispuso mantener vigente la afectación ambiental que per se había dejado de existir y ope legis había perdido efectos jurídicos al indicar: “[…] al encontrarse vigente el artículo 122 del Acuerdo Municipal 0116 de 2000, el cual establece como zona de protección ambiental el bosque natural urbano denominado Ñancahuazú, que se encuentra dentro del plano topográfico aprobado por la Secretaría de Planeación, donde no se puede desconocer su afectación, […] simplemente, porque quien lo expidió en su momento no consultó en detalle, la afectación que tenían los predios de los planos aprobados […]”46 (Destacado fuera de texto). 46 Resolución núm. 1-0117 de 29 de septiembre de 2009 "Por medio de la cual se resuelve un recurso de apelación interpuesto contra la Resolución NO 2.3-0146 del 26 de Agosto de 2008, proferida por la Secretaría de Planeación Municipal" 61 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 111.

La Sala advierte que la parte demandada acepta que no cumplió las exigencias legales de inscripción de la afectación ni los demás requisitos legales tratándose de la afectación de inmuebles por conservación ambiental, toda vez que mediante los actos administrativos acusados le manifestó a la parte demandante que “[…] es cierto lo expuesto a lo largo de su argumentación por el recurrente, que hasta la fecha, no se ha dado curso al trámite de que trata el Artículo 37 de la Ley 9 de 1989 en cuanto el señalamiento claro de los linderos y el amojonamiento del área establecida como de protección ambiental y menos en forma individualizada de los linderos que debió hacerse de los predios involucrados así como la notificación legal a sus propietarios y el registro en el folio de matrícula inmobiliaria respectivo […]”. 112.

Además, sin mayor consideración jurídica aseguró que: “[…] Si bien la norma establece que la afectación debe darse mediante acto administrativo de contenido particular y debe notificarse al propietario de manera personal; en este evento no aplica porque estamos frente a un acto de contenido general […]”; es decir, la parte demandada se sustrajo de aplicar las consecuencias jurídicas que innegablemente prevé la normativa que, de manera especial, reglamenta lo relacionado con las afectaciones originadas en los actos de carácter general denominados planes de ordenamiento territorial. 113.

Finalmente y en lo que a los requisitos de la afectación se refiere, en especial la inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria, la Sala precisa que, como lo ha considerado esta Corporación47, la omisión en la inscripción en los respectivos folios de matrícula inmobiliaria de la Oficina de Instrumentos Públicos de la ciudad de Ibagué, “[…] no afecta la situación registral de los demandantes por falta de publicidad registral, como quiera que ésta no se agotó por parte de la administración […]”48 47 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Tercera.

Sentencia de 10 de marzo de 2011. Número único de radicación: 17001-23-31-000-1995-09052-01. Actor: Rodrigo Marín Verano y otros. C.P. STELLA CONTO DIAZ DEL CASTILLO. 48 Ibidem 62 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 114.

Con todo, la afectación impuesta en el Plan de Ordenamiento Territorial produce plenos efectos y se presume su validez, bajo la condición resolutoria de dar cumplimiento a los requisitos legales y en el plazo allí dispuesto, so pena de quedar sin efecto, de pleno derecho, si el inmueble no fuere adquirido por la entidad pública que haya impuesto la afectación o en cuyo favor fue impuesta. 115.

En efecto, los actos acusados, aún con la inexistencia que por virtud de la ley operó sobre la afectación declarada en el POT, consideraron que: i) la circunstancia de que la parte demandada haya manifestado que se encontraba vigente una afectación que por ministerio de la ley no solo era inexistente sino que había perdido sus efectos, afectó los derechos particulares de la parte demandante al mantener el gravamen ambiental impuesto a su inmueble; y ii) mediante la decisión contenida en el artículo 3 del acto acusado, le impiden a la parte demandante continuar con los trámites de obtención de licencias de urbanización, de parcelación, de construcción, o de funcionamiento, toda vez que en el predio sólo podrán llevar se a cabo actividades de recreación pasiva, conservación ambiental y reforestación, circunstancias que, en consecuencia, hacen posible su control ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 116.

El acto acusado por medio del cual se resuelve el recurso de reposición contenido en le Resolución núm. 0025 de 19 de febrero de 2009, y aun cuando para el año 200649 se habían cumplido los supuestos fácticos de la Ley 9 de 1989, esto es la “inexistencia” y la pérdida de los efectos de la misma, dispuso, además de “[…] No revocar la decisión tomada en el Artículo 3 […]”, en su ordinal tercero: “[…]Declarar por vía del presente acto administrativo, que no es posible generar o promover un cambio y/o ajuste a la afectación causada a los predios […]”. 117.

La Sala, a diferencia de lo que concluyó el A quo, considera que en el asunto bajo examen, lo que se manifestó en los actos administrativos acusados, 49 Acuerdo 116 de 27 de febrero de 2000 63 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el sentido de indicar que “[…] El lote del cual se aprueba el topográfico se encuentra referenciado en el plano de usos del suelo urbano (U4) como ZONA DE PROTECCIÓN y CONSERVACIÓN AMBIENTAL, en el mapa de Tratamientos Urbanos (U8) con un tratamiento de ZONA DE CONSERVACIÓN AMBIENTAL, respectivamente de conformidad con el Plan de Ordenamiento Territorial de Ibagué, según el Acuerdo 0116 de 2000 […]”; aspecto que la parte demandada aceptó en la contestación de la demanda que se trataba de una afectación ambiental originada en el plan de ordenamiento territorial de Ibagué, sí constituye una decisión contraria a la ley; lo anterior, porque como se viene explicando, la vigencia de ese gravamen estaba supeditado, entre otras circunstancias, al cumplimiento del procedimiento de inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria que, como se acabó de ver, se obvió por las autoridades territoriales de Ibagué y que, en consecuencia, tenía como efecto que la afectación se entendiera como inexistente; razón por la cual se revocará la sentencia de primera instancia y se accederá a las pretensiones de la demanda.

Segundo cargo: Violación de los artículos 48 y 122 de la Ley 388 de 1997 118. Expresó la parte demandante que la normativa es clara en indicar que para la afectación de inmuebles, es requisito indispensable que las autoridades dispongan de la apropiación presupuestal para pagar las compensaciones a los propietarios de los inmuebles afectados; sin embargo, el Municipio de Ibagué, como lo reconoce al momento de resolver los recursos, no ha cumplido con esta obligación, motivo por el cual es válido predicar que la afectación es inexistente. 119.

La parte demandante reiteró que, además, la parte demandada no ha notificado a la parte demandada la existencia de la afectación; tampoco ha procedido a su registro en el folio de matrícula inmobiliaria; ni ha iniciado el procedimiento expropiación e indemnización, ni mucho menos la apropiación presupuestal con dicho propósito; por el contrario, en el plan de ordenamiento territorial de Ibagué solamente existe una definición ambigua y general de las áreas que se propusieron para afectación porque en los planos U4 y U8 únicamente se marcó sin respaldo jurídico un área de la ciudad como suelos de protección, pero sin el cumplimiento de las disposiciones obligatorias en estos casos. 64 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 120.

Esta Sala advierte que el cargo está sustentado en similares argumentos expuestos y resueltos supra que se relacionan con la ausencia de notificación de un acto de afectación; inexistencia de registro de la afectación en el folio de matrícula inmobiliaria; y ausencia de disponibilidad presupuestal para el pago de compensaciones; en consecuencia, la Sala en estos aspectos se remite a lo que explicó en precedencia para despachar favorablemente los cuestionamientos contra los actos administrativos acusados, aclarando que no es la ausencia de notificación la que provoca la nulidad de los actos administrativos acusados ni la falta de pago de la compensación, que entre otras procede a solicitud de parte, sino la ausencia de cumplimiento del procedimiento previsto en la ley cuando se establecen afectaciones, incluyendo contar con la disponibilidad presupuestal. 121.

La Sala, en relación con el argumento, según el cual en el plan de ordenamiento territorial de Ibagué solamente existe una definición ambigua y general de las áreas que se propusieron para afectación porque en los planos U4 y U8 únicamente se marcó sin respaldo jurídico un área de la ciudad como suelos de protección, debe indicar que al expediente no se aportó prueba que acredite que las autoridades del Municipio de Ibagué, para el año 2000, impusieron al predio de la parte demandante una afectación sin justificación; distinto es que el procedimiento para que esa afectación siguiera vigente, no se haya cumplido, materia que la Sala estudió en los párrafos precedentes. 122.

Para la Sala, el hecho de que los predios que se consideraron como parte del Bosque Ñancahuzú, se hayan determinado “con una mancha” en los planos U4 (planos de uso del suelo) y U8 (mapa de tratamientos urbanos), no demuestra la existencia de irregularidad que se irradie en la actuación demandada; esto, porque dentro de las competencias del concejo municipal de Ibagué, lo que se hizo fue señalar de manera general cuáles inmuebles quedaban inmersos en la afectación. 123.

La Sala recuerda a la parte demandante que los planos U4 y U8 hacen parte integral del plan de ordenamiento territorial de Ibagué; es decir, junto con el texto del Acuerdo núm. 116 de 2000 constituyen un solo acto administrativo; 65 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por tanto, los planos no se pueden escindir del acto general por constituir un solo cuerpo normativo; en consecuencia, si dentro de los planos citados supra, el predio de la parte demandante aparecía relacionado como parte del Bosque Ñancahuazú, no se puede afirmar que la afectación ambiental que se impuso en su momento era irregular.

Tercer cargo: Violación de los artículos 120 y 122 del Acuerdo núm. 0116 de 2000, Plan de Ordenamiento Territorial de Ibagué 124. Insistió la parte demandante, que la parte demandada, en el plan de ordenamiento territorial se limitó a enunciar la clasificación de unos predios como bosques naturales urbanos, entre los cuales, presuntamente está incluido el de la parte demandante; sin embargo, a la fecha no se ha expedido el acto administrativo de carácter particular que imponga la afectación ambiental ni se han individualizado los predios que comprenden el llamado Bosque Ñancahuazú; además, que es evidente que la afectación establecida en el Acuerdo núm. 116 de 2000, debía cumplir uno procedimiento que no se cumplió. 125.

La Sala reitera lo expuesto supra, en el sentido de que está demostrado que la parte demandada, incluso para la fecha en que se presentó la demanda, no había iniciado el procedimiento administrativo para inscribir la afectación ambiental en el folio de matrícula inmobiliaria asignado al inmueble de propiedad de la parte demandante y que daba lugar al pago de las compensaciones a las que hubiera lugar, previa disponibilidad presupuestal; y es por esta razón que se afectó la validez de los actos administrativos acusados.

Cuarto cargo: Violación de los artículos 18 y 30 del Código Civil 126. Expresó la parte demandante que la parte demandada violó los artículos 18 y 39 del Código Civil, sobre obligatoriedad de le ley e interpretación por contexto; así como los artículos citados supra de las leyes 9ª de 1989 y 388 de 1997, que prevalecen sobre las normas del plan de ordenamiento territorial; esto, por cuanto los funcionarios que expidieron los actos acusados se limitaron a la transcripción literal de la norma del Acuerdo núm. 116 de 2000, la cual no se 66 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co podía aplicar sin acudir el procedimiento para legalizar las afectaciones ambientales. 127.

Esta Sala reitera que la normativa, estudiada de manera integral, es clara en señalar cuáles son los efectos del no cumplimiento del procedimiento establecido en la ley; de ahí que el hecho de que aquel no se haya respetado en el término legal, condujera a esta Sala a entender como inexistente la afectación; ello, por cuanto si bien esta tenía origen en un acto de carácter general que contiene las zonas y los predios que resultaban afectados; fue incuestionable que el trámite administrativo que debía culminar con el pago de una compensación no se inició, incumplimiento que de conformidad con la ley tenía unos efectos incuestionables. 128.

Para la Sala, el estudio de los actos acusados debe estar acorde con lo que se dispuso en el Acuerdo núm. 116 de 2000 y las leyes que reglamentan los planes de ordenamiento territorial, sin que por tal motivo pueda entenderse que está haciendo un pronunciamiento de legalidad del Plan de Ordenamiento Territorial de Ibagué, más aún cuando no se cuestiona la afectación allí impuesta sino su vigencia por haberse omitido, entre otros requisitos, su inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria; como se ha expuesto, es incontrovertible el hecho que la afectación se fijó mediante un acto administrativo de carácter general que goza de presunción de legalidad; distinto es que la parte demandada no haya adelantado las actuaciones para inscribirla ni hecho las apropiaciones presupuestales correspondientes destinadas al pago de la compensación en el plazo previsto legalmente, circunstancias que conllevaban a dar aplicación a los efectos jurídicos dispuestos en la ley; en concreto, la inexistencia de la afectación. Quinto cargo: Violación del artículo 29 de la Constitución Política 129.

Explicó la parte demandante, que la parte demandada para imponer la afectación ambiental, la señaló con una mancha sobre el predio y en el plano U4, documento que no tiene la aptitud legal para crear e imponer afectaciones a la propiedad privada porque estas tienen que ser fruto de actos administrativos de carácter particular en los que se señalen claramente los linderos y 67 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co amojonamiento de la zona establecida como suelos de protección ambiental. 130.

La Sala, para dar respuesta al cuestionamiento de la parte demandante, reitera lo que ya expuso en líneas precedentes en cuanto a que los planos U4 y U8, junto con el Acuerdo núm. 116 de 2000, constituyen un solo cuerpo normativo; esto es, sí tienen la característica de acto administrativo; en consecuencia, el señalamiento de las zonas ambientales que se hicieron en estos, determinan los inmuebles que quedaban afectados; ahora bien, como se ha explicado in extenso, el hecho de que la administración del Municipio de Ibagué no haya adelantado el procedimiento para la inscripción de las afectaciones en los folios de matrícula inmobiliaria y el pago de las compensaciones, provocan una consecuencia de ley que se reconoce en esta providencia precisamente porque las consecuencias de no cumplir ese procedimiento también lo determina la ley. 131.

La Sala advierte que la parte demandante confunde la legalidad de la afectación mediante la reglamentación de los usos del suelo, cuya imposición debe hacerse en los planes de ordenamiento territorial, con los efectos del desconocimiento del procedimiento para que la administración la haga efectiva; aspectos diametralmente distintos y que se explicaron en precedencia. Sexto cargo: Violación del artículo 83 de la Constitución Política 132.

Indicó la parte demandante que la parte demandada era responsable por omisión y extralimitación en el ejercicio de sus funciones porque: i) no garantizó el debido proceso; y ii) se apartó del postulado constitucional a la buena fe porque reconoció la razonabilidad y firmeza de las peticiones que se presentaron cuando expidió unos documentos a su favor, y sin embargo, mantuvo su decisión. 133.

La Sala, de las pruebas aportadas al proceso y conforme a lo que se ha expuesto a lo largo de esta providencia, observa que la parte demandada desconoció el debido proceso de la parte demandante porque mediante los actos administrativos acusados no observó el principio de interpretación integral; esto, 68 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co porque la afectación al inmueble de la parte demandada nació en el Acuerdo núm. 116 de 2000 y se mantuvo vigente en los actos administrativos acusados sin tener en cuenta los efectos de su no inscripción en el plazo previsto en la ley; en este estado del proceso, no es indispensable que se efectúe un estudio del principio a la buena fe, cuando está demostrado que los actos administrativos acusados se expidieron sin respetar el procedimiento previsto en la ley en materia de afectaciones ambientales y por lo cual la Sección Primera del Consejo de Estado accederá a las pretensiones de la demanda.

Conclusiones de la Sala 134. En suma, la Sala considera que los argumentos expuestos por la parte demandante en el recurso de apelación están llamados a prosperar debido a que lograron desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados y las consideraciones que expuso el A quo para negar la prosperidad de las pretensiones de la demanda; en consecuencia, se revocará la sentencia proferida, en primera instancia, el 25 de julio de 2016 por el Tribunal Administrativo del Tolima.

Restablecimiento del derecho 135. La parte demandante, en la pretensión cuarta solicitó: “[…] Que como consecuencia de las anteriores declaraciones, en calidad de restablecimiento del derecho, se condene al Municipio de Ibagué, a pagar a mis mandantes los perjuicios de orden material, daño emergente y lucro cesante que les fueron ocasionados, como consecuencia de los actos administrativos cuya anulación se impetra […]”. 136.

La parte demandante, solicitó que en el curso del proceso se practicara un dictamen pericial con el objeto de demostrar la cuantía de los perjuicios ocasionados; las preguntas a contestar por el auxiliar de la justicia, correspondían a las siguiente: i) ubicación del predio; ii) característica de la zona; iii) valor del metro cuadrado; iv) valor comercial del predio; v) desarrollos de los predios aledaños; vi) valor del inmueble de la parte demandante con la afectación 69 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co impuesta; vii) posibilidades reales y viables de explotación económica; viii) posibilidades de venta con la afectación; ix) daño emergente entre la diferencia del predio y el valor con la afectación impuesta; y x) lucro cesante consolidado por la imposibilidad de explotar o vender el predio desde la expedición del POT de Ibagué. 137.

El A quo, mediante providencia proferida el 17 de noviembre de 201050, accedió a decretar el dictamen citado supra; el cual se entregó en un cuaderno separado que consta de 6 folios. 138. La Sala observa que en el dictamen el auxiliar de la justicia designado por el Tribunal de primera instancia, sin cumplir con los parámetros de claridad, contundencia, razonabilidad y coherencia en sus razonamientos; esto, por cuanto con el dictamen solamente aportó dos recibos como sustento de sus afirmaciones: i) acueducto y alcantarillado; y ii) luz; determinó lo siguiente: “[…] VALOR DEL METRO CUADRADO EN LA ZONA Toda vez que el predio se encuentra localizado en una zona con mucha actividad edificatoria en la ciudad de Ibagué, con presencia de buenas rutas de acceso y de transporte, además de no encontrarse en zona de riesgo y, por el contrario, ser tierras aptas para la construcción, el valor del metro cuadrado es de quinientos mil pesos moneda corriente ($500.000.00).

VALOR COMERCIAL DEL PREDIO Teniendo en cuenta que el metro cuadrado en el sector donde se encuentra ubicado el bien de las demandantes es de $500.000.00, el predio objeto del dictamen tiene un valor comercial de tres mil setecientos cincuenta y cuatro millones sesenta y cinco mil pesos moneda corriente ($3.754.065.000.oo), teniendo en cuenta que el bien inmueble tiene un área de 7.508.13 metros cuadrados. […] VALOR DEL PREDIO CON LA AFECTACIÓN AMBIENTAL IMPUESTA Teniendo en cuenta que mediante Resolución No. 2.3 – 0146 del 26 de agosto de 2008.

La cual fue confirmada por las Resoluciones 025 del 19 de febrero de 2009 y 1-117 del 29 de septiembre de 2009, limita la posibilidad de ejecutar proyectos urbanísticos, como los que existen a su alrededor, el valor comercial del predio se ve seriamente afectado, pues se dificulta la venta de un inmueble sometido a zona de protección y conservación 50 Folio 129 del cuaderno núm. 1 del expediente. 70 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ambiental, reforestación y recreación pasiva, esto es, usos recreativos de baja densidad y solamente se podrán construir infraestructuras de apoyo al uso principal, esto es, construcciones que ayuden a la conservación ambiental.

Reforestación y recreación pasiva, ya que cualquier otra construcción es prohibida. Así entonces, no obstante que el fin dado al bien inmueble es de gran importancia para toda la comunidad, perdió interés para los particulares y solo es interesante para el Municipio quien tiene la obligación de conservar estos espacios, de ahí que, si no puede ser explotado económicamente, tampoco tendrá valor comercial […].

POSIBILIDADES REALES DE VENTA De acuerdo con lo anterior, a mi humilde criterio, no existen posibilidades reales y viables de explotación económica del predio debido a la afectación ambiental impuestas, ni mucho menos, posibilidades de venta. DAÑO EMERGENTE Habiéndose tasado el valor comercial del inmueble que nos ocupa en tres mil setecientos cincuenta y cuatro millones sesenta y cinco mil pesos moneda corriente ($3.754.065.000.oo) sin la afectación de zona de protección y conservación ambiental, y sin valor comercial debido a la misma, el daño emergente, que se tomará de la diferencia entre estos dos valores, viene a ser el mismo valor comercial dado, esto es, tres mil setecientos cincuenta y cuatro millones sesenta y cinco mil pesos moneda corriente ($3.754.065.000.oo).

LUCRO CESANTE El lucro cesante se tomará del interés legal que se deja de percibir sobre el valor comercial dado al bien inmueble, esto es, el interés dispuesto en el artículo 1617 del Código Civil, que es del seis por ciento (6%) anual, desde la fecha de ejecutoria de los actos administrativos atacados, esto es, 29 de septiembre de 2009, fecha de expedición de la Resolución No. 0117 a través de la cual se resolvió el recurso de apelación confirmando la Resolución No. 0146 del 26 de agosto de 2008, hasta la fecha.

Así entonces, tenemos: Valor comercial dado al bien: $$3.754.065.000.oo. Interés legal: 6%. Días sobre los cuales se aplica el interés legal: 596. Lucro cesante: Trecientos setenta y dos millones novecientos tres mil setecientos noventa pesos moneda corriente. METODOLOGÍA DEL DICTAMEN Y VALORES ADOPTADOS Por las características particulares del inmueble motivo del dictamen, se utilizaron los sistemas de investigación directa y análisis del mercado del sector, teniendo en cuenta que actualmente en el sector existen proyectos urbanísticos en curso […]”. 71 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 139.

Ahora, aunque la parte demandada no solicitó aclaración o adición, ni objetó por error grave el dictamen, no obstante que de aquel se le corrió traslado mediante providencia proferida, en primera instancia, el 31 de mayo de 2011; ello no impide que, habiéndose accedido a las pretensiones de nulidad, el juez de instancia se pronuncie sobre su eficacia probatoria para reconocer el restablecimiento del derecho. 140.

La Sala, acorde con lo indicado, advierte de la transcripción efectuada supra, que las conclusiones del perito carecen de un estudio sustentado y debidamente fundamentado que permita tenerlas por demostradas; es decir, para esta Sala el dictamen no se apoya en prueba que permita predicar que los valores obtenidos por el auxiliar de la justicia se avienen a la realidad; esto, se reitera, por cuanto junto con el dictamen solamente se aportaron dos recibos: uno de acueducto y alcantarillado y otro de la luz. 141.

Atendiendo lo anterior, para que se cuantifiquen los perjuicios que reclama la parte demandante a título de daño emergente y lucro cesante, la Sala, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 172 del Código Contencioso Administrativo51, en concordancia con el artículo 193 de la Ley 1437 de 2011, proferirá condena en abstracto para que su cuantificación y liquidación se realice mediante trámite incidental al cual deberá ser convocado el procurador judicial ante el Tribunal Administrativo del Tolima. 142.

Esta Sala, sobre la condena en abstracto y los parámetros que se deben tener en cuenta por la parte beneficiaria de la condena, al momento de su liquidación dentro del trámite incidental, en providencias proferidas: i) el 2 de 51 "[…] Artículo 172. Condenas en abstracto. Las condenas al pago de frutos, intereses, mejoras, perjuicios y otros semejantes, impuestas en auto o sentencia, cuando su cuantía no hubiere sido establecida en el proceso, se hará en forma genérica, señalando las bases con arreglo a las cuales se hará la liquidación incidental, en los términos previstos en los artículos 178 del Código Contencioso Administrativo y 137 del Código de Procedimiento Civil.

Cuando la condena se haga en abstracto se liquidará por incidente que deberá promover el interesado, mediante escrito que contenga la liquidación motivada y especificada de su cuantía, dentro de los sesenta (60) días siguientes a la ejecutoria de aquel o al de la fecha de la notificación del auto de obedecimiento al superior, según fuere el caso.

Vencido dicho término caducará el derecho y el Juez rechazará de plano la liquidación extemporánea. Dicho auto es susceptible del recurso de apelación […]”. 72 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co agosto de 201752; ii) el 1° de noviembre de 201953; y iii) el 16 de abril de 202054, manifestó: “[…] Ante la certeza de la existencia del perjuicio pero la insuficiencia probatoria de su cuantía, la Sala con anterioridad ha acudido a la figura de la condena en abstracto bajo las siguientes consideraciones, que ahora se prohíjan: “Esta Corporación ha indicado55 que “la reparación integral que opera en relación con los daños derivados de la lesión a un bien jurídico tutelado, diferente a un derecho humano, se relaciona específicamente con la posibilidad de indemnizar plenamente todos los perjuicios que la conducta vulnerante ha generado, sean éstos del orden material o inmaterial.”.

Y respecto de la reparación del daño esta Sala ha considerado que56: “Del artículo 172 del C.C.A. se colige que es procedente la condena en abstracto siempre que esté probada la existencia de los perjuicios, bien sea que en la demanda se hayan alegado y demostrado o que necesariamente de la situación fáctica y jurídica ellos se infieran, y que su cuantía no hubiere sido establecida en el proceso.” En ese orden de ideas, los perjuicios materiales sufridos por la sociedad actora pueden inferirse del sólo hecho de no haber podido continuar con el objeto social de la empresa y por lo tanto, no pudo producir utilidad alguna a partir de la fecha en que quedó en firme la decisión contenida en los actos acusados.”57 (Negrillas y subrayas por fuera de texto).

La Corporación además ha precisado, en cuanto a la condena en abstracto que deba practicarse para calcular el lucro cesante, lo siguiente: “242.- Acerca del lucro cesante debe aclararse que este no puede construirse sobre conceptos hipotéticos, pretensiones fantasiosas o especulativas que se fundan en posibilidades inciertas de ganancias ficticias sino que, por el contrario, debe existir una cierta probabilidad objetiva que resulte del decurso normal de las cosas y de las circunstancias especiales del caso58, de manera que el mecanismo para 52 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 2 de agosto de 2017. Expediente con número único de radicación 76001-23-31-000-2012-00419-01. C. P. María Elizabeth García González. 53 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 1° de noviembre de 2019. Expediente con número de radicación: 25000 2324 000 2011 00184 02.

C.P Nubia Margoth Peña Garzón. 54 Ver sentencia de 16 de abril de 2020. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Exp. 25000- 23-24-000-2011-00112 01. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 55 Cita es original: Sentencia de 18 de enero de 2012, expediente núm. 54001-23-31-000-1997-02780- 01(19959), Consejero ponente Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 56 Cita es original: Sentencia de 6 de diciembre de 2001, expediente núm. 25000-23-24-000-1995-06469- 01(6186) Consejero ponente Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 57 Cita es original: Sentencia de 18 de febrero de 2016, expediente núm. 13001-23-31-000-2001-00362-01, Consejero ponente María Claudia Rojas Lasso. 58 Cita es original: TRIGO REPRESAS, Félix A., LOPEZ MESA, Marcelo J., Tratado de la Responsabilidad Civil – Cuantificación del daño, Edic.

FEDYE, edición 2008, pág. 82, con fundamento en la Decisión del Tribunal supremo de España, Sala 1ª, 30/11/93. 73 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuantificar el lucro cesante consiste en un cálculo sobre lo que hubiera ocurrido de no existir el evento dañoso59, exigencias que evidentemente se cumplen en el sub judice. 243.- Si bien se demostró la existencia del establecimiento de comercio “Los Tres Diamantes”, y la actividad comercial que se desplegaba en materia de joyería y de compra venta de electrodomésticos y maquinaria, no se tiene prueba alguna para establecer la cuantificación del beneficio o utilidad dejada de recibir por el demandante LUIS ADALBERTO GÓMEZ PÉREZ, por lo que la Sala acudirá a la condena en abstracto60, regulada en el artículo 172 del Código Contencioso Administrativo [Decreto 01 de 1984], para que se surta el trámite del incidente de liquidación, tasándose y liquidándose este perjuicio.

Para el efecto se tendrán en cuenta los siguientes criterios: (1) El dictamen pericial y su aclaración y complementación practicados en este proceso y que obran a folios 249, 250, 331 y 332 del cuaderno 1 no podrán ser empleados por ninguno de los sujetos procesales para apoyar la tasación y liquidación económica de este perjuicio.

(2) Se deberá tener en cuenta los estados financieros y los libros de contabilidad aportados en este proceso, y entregados en la diligencia de allanamiento y registro a Noelia Monsalve Ceballos, los cuales deberán ser cotejados por los funcionarios de la Fiscalía Diecisiete [17] de la Unidad Local de Tumaco para establecer su veracidad y correspondencia con los hallados en dicha diligencia. (3) Deberá designarse un [os] perito [s] que rinda el respectivo dictamen para la valoración económica del perjuicio consistente en la pérdida de utilidad del establecimiento de comercio “Los Tres Diamantes” con base en suficientes presupuestos técnicos, económicos, y basándose en un amplio y completo conocimiento especializado en el tipo de actividades comerciales que desarrollaba el establecimiento.

(4) En caso de aducirse documentos contables para la acreditación del perjuicio estos deben ajustarse a las normas de contaduría pública usuales y aceptadas de acuerdo a los términos de la legislación. 59Cita es original: Obra ibídem, pág. 83. 60 Cita es original: Sección Tercera, Subsección C, Auto de 27 de enero de 2016, Exp. 55149: “1.1.- El artículo 172 del Código Contencioso Administrativo establece, por vía de excepción, la disposición normativa consistente en la condena en abstracto, a la cual puede recurrir el Juez Administrativo en aquellos eventos en los cuales, pese a conocerse con certeza la causación de un perjuicio –material o inmaterial- a una parte, se carece de la suficiencia probatoria que lleve a determinar la concreta extensión y repercusión patrimonial de la misma, para lo cual se deberán señalar los parámetros a seguir a fin de precisar la condena proferida. 1.2.- Dictada una decisión en tal sentido, que supone aun la indefinición de un extremo del litigio, será preciso que la parte beneficiada adelante el trámite de un incidente ante el a-quo a fin de que sea éste quien determine, en concreto, la materialización de la condena in genere decretada, para lo cual el legislador ha establecido un término de caducidad de sesenta (60) días contados a partir de la ejecutoria de la decisión o, en su defecto, de la notificación del auto que da cumplimiento a lo resuelto por el superior, según el caso, para adelantar el trámite incidental. 1.3.- En este sentido, el incidente de liquidación de la condena se restringirá a concretar la indemnización de perjuicios decretada con antelación en el proceso judicial; es por ello que supone, únicamente, una discusión probatoria en torno a la magnitud del perjuicio a indemnizar.” (Negrillas fuera de texto). 74 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Bajo ninguna consideración el monto de la eventual condena en abstracto podrá superar la cuantía pedida en el escrito de demanda actualizada a la fecha en que se dicte el auto liquidatorio.”61 […]” (Destacado original del texto). 143.

Acorde con lo anterior la Sala, acatando lo dispuesto en la ley y siguiendo su posición jurisprudencial en esta materia62, considera que el dictamen a realizarse deberá respetar los siguientes parámetros: i) El daño emergente deberá ser cierto; en consecuencia, deberá provenir de las sumas debidamente demostradas mediante documento idóneo en las cuales haya podido incurrir la parte demandante para desarrollar el proyecto urbanístico en el predio cuyo plano topográfico aprobó la parte demandada; en consecuencia, no se podrá tener en cuenta para determinar este daño el valor comercial del inmueble de la parte demandante con y sin afectación, teniendo en cuenta que se anularon los actos administrativos por medio del cual se impuso la afectación ambiental y aquel no salió de su patrimonio porque la parte demandada nunca cumplió con el procedimiento de inscripción del gravamen en el folio de matrícula inmobiliaria.

La suma deberá sustentarse razonadamente y se indexará de conformidad con el Índice de Precios al Consumidor (IPC). ii) El lucro cesante deberá ser cierto, aunque futuro, no del eventual o hipotético; por lo tanto, estará constituido por la cuantificación debidamente probada, razonada y sustentada en documentos idóneos - contratos, solicitudes ante las autoridades competentes, etc. - de la utilidad que hubiera dejado de percibir la parte demandante con ocasión de que presuntamente no pudo obtener las licencias para desarrollar el proyecto urbanístico que pretendía y que sirvió para pedir la aprobación del plano topográfico63; para tal efecto, se deberá tener en 61 Cita es original: Sección Tercera, sentencia de 16 de febrero de 2017, radicado núm. 52001-23-31-000- 2003-00565-02(33861), Consejero ponente Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 62 Ver sentencia de 16 de abril de 2020.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Exp. 25000- 23-24-000-2011-00112 01. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 63 El plano o levantamiento topográfico “[…] es un estudio técnico y descriptivo de un terreno, examinando la superficie terrestre en la cual se tienen en cuenta las características físicas, geográficas y geológicas del terreno, pero también sus variaciones y alteraciones, se denomina a este acopio de datos o plano que refleja al detalle y sirve como instrumento de planificación para edificaciones y construcciones […]” (Fuente Instituto Geográfico Agustín Codazzi (www2.igac.gov.co).

Como se aprecia, la aprobación de los planos topográficos no permiten desarrollos urbanísticos pero sirven de instrumento para la planificación de aquellos; en consecuencia, para desarrollar un proyecto urbanístico se deben obtener las respectivas licencias por parte de las autoridades competentes, constituyéndose en un trámite diametralmente diferente al de aprobación de los planos. 75 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuenta el porcentaje de utilidad que le correspondía percibir a la parte demandante con ocasión de la alianza que contrajo con la sociedad Construcciones y Urbanizaciones ya que en la demanda se afirmó que “[…] no encontrando ninguna afectación de tipo legal sobre el predio y contando con el certificado expedido por Planeación Municipal, se realizaron los trabajos de levantamiento topográfico, previos a la solicitud y trámite de licencia de construcción […]”; para lo anterior, también deberán tenerse en cuenta las pruebas legal y válidamente aportadas al expediente, excepto aquellas que sirvieron de sustento al dictamen pericial presentado en el curso del proceso; la estimación del perjuicio debidamente demostrado se deberá indexar conforme al Índice de Precios al Consumidor. iii) En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 172 del Código Contencioso Administrativo, el incidente deberá promoverse por la parte demandante dentro de los 60 días siguientes a la ejecutoria de la condena o de la fecha de la notificación del auto de obedecimiento al superior, según fuere el caso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, iii.

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida, en primera instancia, el 25 de julio de 2016 por el Tribunal Administrativo del Tolima, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) del artículo 3.° de la Resolución núm. 2.3-0146 de 26 de agosto de 2008; ii) de la Resolución núm. 0025 del 19 de febrero de 2009, “Por medio de la cual se resuelve un recurso de Reposición”, expedida por el Director del Grupo de Ordenamiento Territorial del Departamento Administrativo de Planeación Municipal; y iii) de la Resolución núm. 1.0117 de 29 de septiembre de 2009, expedida por el Alcalde del Municipio de Ibagué, “Por medio de la cual se 76 Núm. único de radicación: 7300112331000201000265 03 Demandante: Diana Mireya Arjona de Paris y otra Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co resuelve un recurso de apelación interpuesto contra la resolución No. 2.3 - 0146 del 26 de agosto de 2008, proferida por la Secretaría de Planeación Municipal”, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: CONDENAR EN ABSTRACTO al Municipio de Ibagué a pagar, a la parte demandante, el daño emergente y el lucro cesante que mediante trámite incidental se demuestre con sujeción a los parámetros que se establecieron en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado Salvamento de voto NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado Salvamento de voto ISABEL CRISTINA JARAMILLO SIERRA Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.