CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., veinticinco (25) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia: Acción de tutela Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-10831-01 Actor: César Augusto Toro Botero Demandado: Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado Tema: Improcedencia de la acción de tutela por falta del cumplimiento del requisito de inmediatez Derecho Fundamental Invocado: Debido proceso Derecho Fundamental Amparado: Ninguno SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por el actor contra la sentencia de tutela de 31 de enero de 2022 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por medio del cual declaró improcedente el amparo.
La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.
ANTECEDENTES La solicitud 1. El actor, obrando mediante apoderado, presentó solicitud de tutela contra la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, porque, a su juicio, al proferir la sentencia de 19 de marzo de 2021, dentro del proceso de reparación directa identificado con número único de radicación 63001-2333-000-2014-00134- 01, vulneró su derecho fundamental al debido proceso. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-10831-01 Actor: César Augusto Toro Botero Presupuestos fácticos 2.
Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Señaló que fue vinculado a una investigación penal como persona ausente y capturado en virtud de sentencia condenatoria por los delitos de contrato sin cumplimiento de requisitos legales y peculado por apropiación, imponiéndosele prisión domiciliaria. 4.
Adujo que, con posterioridad fue dejado en libertad por orden del juez de tutela que declaró la nulidad de la actuación penal. Finalmente, en el curso de la nueva instrucción, la Fiscalía declaró la preclusión de la investigación a su favor. 5. El señor Cesar Augusto Toro Botero presentó demanda contra la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación, en ejercicio del medio de control de reparación directa, con el fin de que se les declarara administrativamente responsables por los daños y perjuicios ocasionados, como consecuencia de la privación injusta de la libertad del que fue víctima.
Sentencia proferida el 4 de diciembre de 2015 por el Tribunal Administrativo del Quindío dentro del proceso de reparación directa identificado con el número único de radicación 63001-2333-000-2014-00134-01 6. El Tribunal Administrativo del Quindío accedió a las pretensiones de la demanda. 7. Consideró que el término de caducidad en los términos del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo inicia desde el momento en que queda ejecutoriada la providencia que pone fin a la actuación penal, y no desde el momento en que se produce la libertad, como lo sostuvo la Rama Judicial.
En ese orden de ideas, manifestó que la acción se ejerció oportunamente, toda vez que la preclusión de la investigación en favor del señor 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-10831-01 Actor: César Augusto Toro Botero César Augusto Toro Botero quedó ejecutoriada el 14 de junio de 2013 y la demanda se presentó el 24 de julio de 2014. 8.
Indicó que se configuró uno de los presupuestos que compromete la responsabilidad patrimonial de la administración de justicia bajo el régimen de responsabilidad objetivo por daño especial, dado que el actor fue absuelto de los cargos que se le endilgaron. 9. Afirmó que no se probó la configuración de la eximente de culpa exclusiva de la víctima, pues, aquello no se deduce simplemente del hecho de desempeñarse como funcionario público y estar inmerso en una investigación penal.
Sentencia proferida el 19 de marzo de 2021 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado dentro del proceso de reparación directa identificado con el número único de radicación 63001-2333-000-2014-00134-01 10. La parte resolutiva de la mencionada providencia dispuso textualmente lo siguiente: “[…] Esta corporación, en forma reiterada, ha sostenido que para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción, en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejerzan en un término específico.
En este sentido, los interesados tienen la carga procesal de acudir a la jurisdicción dentro del plazo fijado por la ley, por cuanto, al exceder el término preclusivo para promover el litigio, se pierde la facultad de accionar y así hacer efectivo su derecho. Es así como el fenómeno procesal de la caducidad opera ipso iure o de pleno derecho, es decir, que no admite renuncia ni convención entre las partes y el juez debe declararla en caso de que se verifique la conducta inactiva del sujeto procesal llamado a interponer la acción judicial correspondiente dentro del plazo legalmente establecido.
Ahora bien, al tenor de lo previsto en el literal i, del numeral 2, del artículo 164 del C.P.A.C.A., la demanda de reparación directa debe instaurarse dentro de los dos (2) años contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento de este si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia, período que, una vez vencido, tal como se ha advertido, impide solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado, por configurarse el fenómeno jurídico procesal de la caducidad de la acción. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-10831-01 Actor: César Augusto Toro Botero En el presente asunto, la acción de reparación directa se instauró con el fin de obtener el reconocimiento de los perjuicios materiales e inmateriales irrogados a los actores, con ocasión de la privación de la libertad que sufrió el señor César Augusto Toro Botero, como consecuencia de una sentencia condenatoria que se profirió en su contra, evento frente al cual, la jurisprudencia reiterada de esta Sección del Consejo de Estado ha considerado que el término de caducidad se empieza a contar a partir del día siguiente a la ejecutoria de la providencia que supuestamente contiene el error judicial, cuando con esta se concreta el daño por el cual se demanda la reparación, pues, a partir de ese momento la víctima tiene conocimiento del daño1; no obstante, si el daño se produce o se materializa con posterioridad a la actuación judicial que le dio origen, el término de caducidad comienza a correr desde que el afectado pudo evidenciar su existencia o desde que este se manifiesta, dependiendo de las circunstancias del caso concreto2.
Sobre el particular, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha señalado lo siguiente: “La determinación del momento a partir del cual se produce la caducidad de la acción no presenta problemas cuando la realización del hecho, operación, ocupación u omisión coinciden con la producción del daño. No obstante, cuando el perjuicio se produce o se manifiesta en un momento posterior o se trata de daños permanentes, de tracto sucesivo o que se agravan con el tiempo, surgen dificultades para su determinación. “En síntesis, en un tema tan complejo como el de la caducidad, que involucra de una parte razones de justicia y de otra el interés de la seguridad jurídica no es posible establecer criterios absolutos, pues todo depende de las circunstancias que rodean el caso concreto.
No obstante, no debe perderse de vista que, de conformidad con la ley, para establecer el término de caducidad se debe tener en cuenta el momento de la producción del hecho, omisión, operación u ocupación generadores del perjuicio. Ahora bien, como el derecho a reclamar la reparación de los perjuicios sólo surge a partir del momento en que éstos se producen, es razonable considerar que el término de caducidad en los eventos de daños que se generan o manifiestan tiempo después de la ocurrencia del hecho, deberá contarse a partir de dicha existencia o manifestación fáctica, pues el daño es la primera condición para la procedencia de la acción reparatoria.
Para la solución de los casos difíciles como los de los daños que se agravan con el tiempo, o de aquéllos que se producen sucesivamente, o de los que son el resultado de hechos sucesivos, el juez debe tener la máxima prudencia para definir el término de caducidad de la acción, de tal manera que si bien dé aplicación a la norma legal, la cual está prevista como garantía de seguridad jurídica, no se niegue la reparación cuando el conocimiento o manifestación de tales daños no concurra con su origen”3 (subrayas fuera de texto). 1 Al respecto, consultar, entre muchas otras, las siguientes decisiones: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 24 de octubre de 2016, exp. 38.159, MP: Hernán Andrade Rincón;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 22 de febrero de 2017, exp. 58.052, MP: Hernán Andrade Rincón. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 24 de abril de 2020, expediente No. 59.096 y sentencia del 13 de agosto de 2020, expediente No. 64.070, MP: Marta Nubia Velásquez Rico. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 16 de agosto de 2001, exp: 13.772.
C.P. Ricardo Hoyos Duque, reiterada por la Sección Tercera en la sentencia del 7 de mayo de 2008, exp. 16922. C.P. Ruth Stella Correa Palacio y por esta Subsección, entre otras, en sentencia del 3 de octubre de 2019, exp. 46039. C.P. María Adriana Marín. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-10831-01 Actor: César Augusto Toro Botero Como se advirtió anteriormente, el señor César Augusto Toro Botero demandó a la Fiscalía General de la Nación y a la Rama Judicial por la “falla en el servicio judicial” en que incurrieron al vincularlo a un proceso penal mediante declaración de persona ausente y condenarlo sin sanear el proceso durante las etapas de investigación y de juzgamiento, siendo esto, un error jurisdiccional que le ocasionó la pérdida de su libertad desde el día que se efectuó su captura, esto es, del 22 de julio -en cumplimiento de la sentencia condenatoria- al 11 de noviembre de 2009, cuando se ordenó su libertad, en virtud de la providencia de tutela que amparó sus derechos al debido proceso y a la igualdad, y ordenó la nulidad de todo lo actuado en la actuación penal, desde que se produjo su vinculación como persona ausente.
Así las cosas, en consideración a que el actor tuvo conocimiento del daño con el fallo de tutela de 10 de noviembre de 2009 proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia – Sala Penal, mediante la cual se declaró la nulidad de las actuaciones surtidas en el proceso penal en razón a su vinculación irregular como persona ausente, será a partir de la ejecutoria de aquella providencia que se contará el término de caducidad de la acción de reparación directa.
De esta manera, la sentencia de 10 de noviembre de 2009, notificada en estado de ese mismo día, quedó ejecutoriada el 13 de noviembre siguiente, razón por la cual, el plazo para demandar a través de la acción de reparación directa venció el 17 de noviembre de 20114, es decir, incluso antes de que se formulara la solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 13 Judicial II Administrativa de Armenia -12 de marzo de 20145-.
Por tanto, es claro que dicha acción no se ejerció dentro de la oportunidad legal establecida para tal efecto, toda vez que la demanda se presentó hasta el 24 de julio de 2014. Bajo las anteriores consideraciones, se revocará la sentencia de 4 de diciembre de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, en consideración a que se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción de reparación directa […]”.
La solicitud de tutela Pretensiones 11. El actor solicitó en su escrito de tutela: “[…] Conforme los hechos narrados, se solicita se declare por parte del Juez Constitucional que existió un defecto sustantivo, en cuanto a la interpretación de la norma, lo cual representa una violación al Derecho Fundamental al Debido Proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política.
Consecuencia de lo anterior, se solicita, se declare la Nulidad del Fallo de Segunda Instancia emitido por el Consejo de Estado el pasado 19 de marzo de 2021, dentro del proceso con Radicado 63001-2333-000-2014-00134-01 (56.865), propuesto por CESAR AUGUSTO TORO BOTERO en contra de LA NACION FISCALIA GENERAL 4 Por ser el siguiente día hábil al 14 de noviembre de 2009 (sábado). 5 Folio 21 del cuaderno 1. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-10831-01 Actor: César Augusto Toro Botero DE LA NACION Y RAMA JUDICIAL.” (mayúsculas del texto original - archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI). 12.
El actor en su escrito de tutela señaló que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo por interpretación irrazonable de normas jurídicas. 13. Consideró que: “[…] DECIMO (sic)
SEXTO: Se considera que la decisión adoptada en segunda instancia por el Consejo de Estado, violenta el derecho al debido proceso, pues la misma desbordo (sic) el marco de acción que la Constitución y la Ley le reconoce a los Jueces, considerándose que se realizó una interpretación incorrecta de la norma al determinar que se había generado el fenómeno de la prescripción de la acción de Reparación Directa, pues se conto (sic) el termino (sic) prescriptivo desde el momento de la declaratoria de nulidad de la sentencia y los actos anteriores que determino (sic) la libertad del señor CESAR (sic) AUGUSTO TORO BOTERO y no el momento en el cual se convirtió en injusta esa privación de la libertad, que es el cuándo la fiscalía determina que no puede desvirtuar la presunción de inocencia y al efecto adopta la decisión de precluir la investigación, siendo este el acto que determina que la privación de la libertad fue injusta […]”.
Actuación 14. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por auto de 3 de diciembre de 2021; i) admitió la acción de tutela, ii) ordenó notificar a los magistrados de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, y iii) vinculó al Fiscal General de la Nación, al director de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de la Rama Judicial y de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Armenia, y a los magistrados del Tribunal Administrativo del Quindío en calidad de terceros con interés legítimo, concediéndoles el término de dos (2) días para que rindieran informe sobre el particular.
Intervenciones de la parte demandada y de los terceros con interés legítimo 15. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado expresó que: “[…] Ab initio, se advierte que, no se cumple el requisito general de inmediatez, por cuanto la sentencia objeto de discusión fue notificada personalmente por correo electrónico el 28 de abril de 2021; es decir, el cómputo del término de los seis (6) meses para interponer la demanda de tutela inició el 29 de abril de 2021 y feneció el 29 de octubre siguiente.
No obstante, el accionante presentó la demanda de tutela 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-10831-01 Actor: César Augusto Toro Botero el 1º de diciembre de 2021, es decir siete (7) meses y dos (2) días después, superando así el término de los seis (6) meses establecidos jurisprudencialmente por esta Corporación […]”. 16.
La Fiscalía General de la Nación manifestó que: “[…] Sirvan los argumentos hasta aquí expuestos, para demostrar a su Despacho que no se ha vulnerado derecho fundamental alguno al señor César Augusto Toro Botero a través de apoderado, y que, en todo caso, la tutela impetrada es a todas luces improcedente, razón por la cual se solicita respetuosamente se despachen desfavorablemente las pretensiones invocadas por la parte accionante por cuanto no se cumplen las causales generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, no se cumple con el requisito de subsidiariedad […]”. 17.
El Tribunal Administrativo del Quindío afirmó que: “[…] Teniendo en cuenta que la acción de tutela sólo procede contra providencias judiciales cuando se estime que se ha incurrido en lo que la Corte Constitucional ha denominado CAUSALES GENÉRICAS Y ESPECÍFICAS DE PROCEDIBILIDAD, el accionante lo que hace es tratar de utilizar la acción de tutela como un recurso de instancia a fin de obtener que se deje sin efectos una decisión judicial, relacionada con la declaración de caducidad de la acción, adoptada al interior de un proceso contencioso administrativo en segunda instancia, que no le fue favorable a sus intereses.
De manera lamentable viene haciendo carrera el mal uso de la acción de tutela – por no decir el abuso de la misma - para tratar de buscar que, en un término exiguo, de máximo de diez días, se estudie, analice y defina, lo que ya tuvo ocasión de estudiarse, analizarse y definirse con antelación, en este caso, en desarrollo de un proceso contencioso administrativo […]”. 18.
La Dirección Seccional de Administración Judicial de Armenia solicitó que se le desvinculara del presente trámite de tutela, por haberse configurado la falta de legitimación en la causa por pasiva. La sentencia impugnada 19. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado mediante sentencia de 31 de enero de 2022, resolvió lo siguiente: “[…] 1º) Declárase improcedente la acción de tutela presentada por la parte actora, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-10831-01 Actor: César Augusto Toro Botero 2º) Niégase la solicitud de desvinculación presentada por la Nación – Rama Judicial – Dirección Seccional de Administración Judicial de Armenia, por las razones expuestas en la presente providencia […]”. 20.
Consideró que: “[…] En los términos en que ha sido propuesta la controversia, la Sala declarará improcedente la acción de tutela por no cumplirse con el requisito de inmediatez por las razones que procederán a exponerse: 1) La Sala observa que la demanda de tutela fue presentada, por correo electrónico, el 25 de noviembre de 2021, es decir, a la fecha de la presentación de esta acción habían transcurrido aproximadamente 6 meses y 26 días desde la notificación de la sentencia de segunda instancia proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado -28 de abril 2021-, por lo cual deberá declararse la improcedencia de la solicitud de amparo presentada por la parte demandante. 2) Esta Sala reconoce que aplicar de manera estricta el término de seis meses puede resultar en una decisión excesivamente rigurosa, es por ello que no siempre el simple transcurso del tiempo puede llevar al juez a concluir que la tutela se ha presentado de forma tardía, ante la posibilidad que existan circunstancias especiales que no solo justifiquen que la acción de tutela no se haya presentado en un término razonable, sino que demuestren que el hecho o la omisión que vulnera el derecho fundamental sean permanentes, persisten en el tiempo y hacen que la violación sea siempre actual. 3) En este punto es importante advertir que, si bien el 19 de mayo de 2021 la consejera María Adriana Marín presentó salvamento de voto en el fallo proferido el 19 de marzo de 2021, las aclaraciones y salvamentos de votos no hacen parte de la sentencia, a tal punto que respecto de ellos no se surte notificación y tampoco se tienen en cuenta para efectos de contabilizar los términos para presentar los recursos correspondientes y, de contera, tampoco para efectos de verificar el cumplimiento del presupuesto de la inmediatez en las acciones de tutela. 4) Así las cosas, para la Sala es claro que no podía contarse el término desde el 19 de mayo de 2021, pues, se reitera, en todo caso el salvamento de voto no hace parte integral de la sentencia y no es cierto que la parte actora debía esperar hasta que esta se presentara para radicar su solicitud de amparo […]”.
La impugnación 21. El actor impugnó la sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado. En ese orden de ideas, expresó lo siguiente: “[…] Señalo (sic) como defensa el Señor Magistrado de la Sección Tercera del Consejo de Estado que “la sentencia objeto de discusión fue notificada personalmente por correo electrónico el 28 de abril de 2021, es decir, el computo (sic) de los 6 meses para interponer la demanda de tutela inicio (sic) el 29 de abril de 2021 y feneció el 29 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-10831-01 Actor: César Augusto Toro Botero de octubre siguiente, no obstante, el accionante presento (sic) la demanda de tutela 7 meses y 2 días después.”; sin embargo se quiere dejar presente que la decisión adoptada tan solo se conoció de manera íntegra hasta el día 28 de junio de 2021 cuando el Tribunal Administrativo del Quindío notifico (sic) auto de este a lo resuelto por el superior y fue precisamente allí cuando se me compartió la carpeta con las actuaciones surtidas en segunda instancia. Al margen de lo anterior, se debe tener en cuenta, que la decisión fue objeto de salvamento de voto por parte de la Doctora MARIA ADRIANA MARIN y esta providencia tan solo fue presentada hasta el día 19 de mayo de 2021, y la misma se conoció de manera integra (sic) igualmente en la fecha que se compartió por parte del Tribunal Administrativo del Quindío la carpeta contentiva de la actuación de la segunda instancia, cuando se notifico (sic) el auto de estese a lo resuelto por el superior, el día 28 de junio de 2021; salvamento de voto que resultaba necesario conocer para sustentar la accion (sic) de tutela interpuesta, pues las motivaciones de la consejera disidente podían ser diferentes a las consideraciones planteadas para impetrar la accion (sic), considerándose de suma importancia los análisis allí realizados, Maxime (sic) que se trata de una situación que se considera violento derechos fundamentales que ahora se ven expuestos a no ser reparados por la posición que asume el consejo de Estado frente a la actuación que genero (sic) la privación injusta de la libertad que dio margen a la accion (sic) de Reparación Directa dentro de la cual se surtieron las actuaciones que dan lugar a esta accion (sic) constitucional.
Ha señalado la Corte constitucional que El (sic) principio de inmediatez es considerado como un requisito de procedibilidad e implica que la acción de tutela debe interponerse en un término razonable y proporcional, con relación al momento en que ocurrió amenaza o vulneración de derechos fundamentales; y al revisar las situaciones puestas en conocimiento del juez constitucional, se nota que la afectación del derecho al debido Proceso (sic) planteado en el escrito de tutela es vigente y actual, pues tal como se evidencia, se niega la reparación de los perjuicios causados al señor CESAR AUGUSTO TORO BOTERO, por un actuar indebido de parte de la Fiscalía General de La Nación, cuando adelanto (sic) investigación que lo privo (sic) de la libertad, la cual una vez evidenciada corrió con la suerte indicada en el escrito de tutela, y ahora, se determina un evento distinto como el generador de la accion (sic) de control propuesta, situación que nunca fue alegada por ninguno de los actores del proceso y mucho menos fue advertido de esa forma por el Juez Colegiado de Primera Instancia; donde se llama la atención que conforme el artículo 2513 del Código Civil, la prescripción no puede ser decretada de oficio, señalando de manera expresa que “El que quiera aprovecharse de la prescripción debe alegarla; el juez no puede declararla de oficio.” Y fue esa precisamente la declaración realizada por el Consejo de Estado, y que se considera se constituye en un defecto sustantivo por indebida aplicación e interpretación de las normas aplicadas, considerándose que la decisión adoptada en sentencia fechada el 28 de abril de 2021 desbordo (sic) los límites que la constitución y la Ley da a los jueces para interpretar la norma; es así como esa decisión afecta de manera grave y actual el derecho al debido proceso y de paso su derecho a obtener justicia pues se esta (sic) dando prioridad a las formas antes que a los hechos sustanciales de la accion (sic) misma, dejando de lado el estudio que da lugar a la accion (sic) de tutela para en su lugar, determinar que no es posible realizar el análisis de la decisión que violenta los derechos de mi representado al considerar que el termino (sic) para interponerla se encuentra fenecido, aplicado el principio de la inmediatez señalado de manera estricta un término de seis meses desde la notificación por estados de la decisión de segunda instancia; debiendo 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-10831-01 Actor: César Augusto Toro Botero dejarse presente, que las notificaciones de las providencias en la actualidad se realizan a través de las paginas (sic) o micrositios de cada célula judicial, situación que resulta compleja para quienes no tenemos la pericia suficiente para manejar esas tecnologías y que apenas estamos aprendiendo y adaptándonos a la nueva forma de litigar; reiterando así, que el suscrito apoderado, conoció de manera íntegra la decisión adoptada y el salvamento de voto, una vez se notifico (sic) por el Tribunal Administrativo del Quindío el auto de estarse a lo resuelto por el superior, donde se me compartió a través de mensaje a mi correo electrónico la carpeta que contenía las actuaciones de la segunda instancia, lo cual se verifico (sic) el día 29 de junio de 2021, y teniendo en cuenta esta fecha, no se puede determinar que se falto (sic) al principio de inmediatez determinado por la primera instancia de esta accion (sic) de tutela.
De esta forma, se solicita, se analice de fondo la accion (sic) constitucional planteada y se adopte una decisión luego de analizadas as circunstancias particulares expresadas y que fundamentan la violación de los derechos fundamentales de mi representado […]”. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 22. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 32 del Decreto núm. 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 20216 y en armonía con el Acuerdo 377 del 11 de diciembre de 20187 y con el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela.
Generalidades de la acción de tutela 23. La acción de tutela ha sido instituida como un instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente señalados.
Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. 6 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 7 “Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado.” 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-10831-01 Actor: César Augusto Toro Botero Problema jurídico 24.
Corresponde a la Sala establecer: i) si, en efecto, es procedente la acción de tutela, acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales, concretamente si se cumplió con el requisito de inmediatez. 25. Para resolver el presente problema jurídico esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, ii) requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales; iii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso, procediendo posteriormente a iv) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando, se satisfagan los requisitos generales.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 26.Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena8, en sentencia de 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la ley y la propia doctrina judicial. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra. María Elizabeth García González, Expediente identificado con número de radicación: 2009-01328. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-10831-01 Actor: César Augusto Toro Botero Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales 27.
Esta Sección adoptó9 como parámetros a seguir los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 200510, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 28. Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 29.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”11 que encaje en dichos parámetros. 30.
Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C, P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2009-01328 10 Corte Constitucional, Sentencia de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 11 Corte Constitucional.
Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P.Mauricio González Cuervo. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-10831-01 Actor: César Augusto Toro Botero jurisdiccional. 31. El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 201412.
Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto 32. La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional, en especial, el cumplimiento del requisito de inmediatez.
Acerca del requisito de inmediatez dentro del marco de la acción de tutela 33.Si bien es cierto el Decreto núm. 2591 de 19 de noviembre de 199113 estableció que la acción de tutela puede presentarse en todo momento, no significa que no deba interponerse dentro de un plazo razonable. En efecto, la Corte Constitucional en la sentencia SU-961 de 199914 dijo: “[…] La inexistencia de un término de caducidad no puede significar que la acción de tutela no deba interponerse dentro de un plazo razonable.
La razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto. De acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado de establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado, de tal modo que no se vulneren derechos de terceros. Si bien el término para interponer la acción de tutela no es susceptible de establecerse de antemano de manera afirmativa, el juez está en la obligación de verificar cuándo ésta no se ha interpuesto de manera razonable, impidiendo que se convierta en factor de inseguridad, que de alguna forma afecte los derechos fundamentales de terceros, o que desnaturalice la acción. […]”. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. 13 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política" 14 Corte Constitucional, sentencia SU-961 de 1 de diciembre de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-10831-01 Actor: César Augusto Toro Botero 34.Ahora bien, el Consejo de Estado frente al cumplimiento del requisito de inmediatez dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, dijo: “[…] Anótese que el término o plazo de inmediatez no es único.
Eso explica que las diversas secciones del Consejo de Estado hayan fijado pautas diferentes sobre este aspecto. Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente.
Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad.
La regla general del plazo de seis meses se acoge, además, teniendo en cuenta: i) que el plazo ha sido considerado como razonable por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y; (ii) se trata de una decisión judicial adoptada en un proceso jurisdiccional […]15. 35.Con fundamento en la anterior regla jurisprudencial, es posible advertir que la acción de tutela contra providencias judiciales debe interponerse dentro de los seis meses siguientes a la notificación de la providencia, para efectos de acreditar el cumplimiento del requisito de inmediatez. 36.Además, la Corte Constitucional en jurisprudencia reiterada ha dicho16: “[…] Más recientemente, la Sala Octava de Revisión, en sentencia T- 322 del 10 de abril de 200817, estimó que, al momento de determinar si se presentaba el fenómeno de la inmediatez en materia de acción de tutela contra providencias judiciales, era necesario examinar los siguientes aspectos: (i) si obra en el expediente prueba alguna que justifique la inactividad del peticionario en cuestionar en sede de amparo la constitucionalidad de la providencia;
(ii) si se está en presencia de un sujeto de especial protección o de una persona que se encontrase en una situación de especial indefensión; y (iii) la existencia de un plazo razonable.[…]” (Resalta la Sala) 15Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de Unificación del 5 de agosto de 2014, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001-03-15-000-2012-02201-01. 16 Corte Constitucional, sentencia T-395 de 24 de mayo de 2010, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 17 Corte Constitucional, sentencia T- 322 del 10 de abril de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-10831-01 Actor: César Augusto Toro Botero Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 37.Visto el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]
ARTICULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 38.Atendiendo a que, la Corte Constitucional18 ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”. 18 Corte Constitucional, Sentencia C 980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-10831-01 Actor: César Augusto Toro Botero Análisis del caso concreto 39.
El actor, obrando mediante apoderado, presentó solicitud de tutela contra la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, porque, a su juicio, al proferir la sentencia de 19 de marzo de 2021, dentro del proceso de reparación directa identificado con número único de radicación 63001-2333-000-2014-00134- 01, vulneró su derecho fundamental al debido proceso. 40.
Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 41. La Sala procederá a apreciar y valorar las pruebas aportadas por las partes, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados por el actor en su respectivo escrito de tutela e impugnación. Acervo y análisis probatorios 42.Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra lo siguiente: 42.1.
Copia de la sentencia de segunda instancia proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, el 19 de marzo de 2021. Solución al caso en concreto Análisis del cumplimiento del requisito de inmediatez 43.En el expediente está plenamente acreditado que i) la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado profirió la sentencia el 19 de marzo de 2021, y se 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-10831-01 Actor: César Augusto Toro Botero notificó a las partes el 28 de abril de 2021; y ii) que el actor presentó la acción de tutela el 25 de noviembre de 2021, es decir, 6 meses, 28 días desde la fecha de la notificación hasta la presentación de la acción de tutela. 44.Con base en lo anterior, la Sala considera que la acción de tutela fue presentada, superando el plazo razonable de los seis (6) meses, término que como se señaló con anterioridad, ha sido establecido tanto por la jurisprudencia de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado. 45.Al respecto, se advierte que el actor no demostró, ni siquiera con prueba sumaria, que se encontrara en un estado de debilidad manifiesta que justificara su inactividad por más de seis (6) meses para interponer este mecanismo de protección constitucional contra la providencia que presuntamente vulneró sus derechos fundamentales invocados supra, ni demostró que la providencia objeto de la acción de tutela no le hubiera sido notificada en debida forma como hecho relevante que justificara la tardanza en la interposición de la acción con el fin de flexibilizar el término de inmediatez. 46.
De igual manera, esta Sección comparte lo afirmado por el A-quo al sostener que: “[…] 3) En este punto es importante advertir que, si bien el 19 de mayo de 2021 la consejera María Adriana Marín presentó salvamento de voto en el fallo proferido el 19 de marzo de 2021, las aclaraciones y salvamentos de votos no hacen parte de la sentencia, a tal punto que respecto de ellos no se surte notificación y tampoco se tienen en cuenta para efectos de contabilizar los términos para presentar los recursos correspondientes y, de contera, tampoco para efectos de verificar el cumplimiento del presupuesto de la inmediatez en las acciones de tutela. 4) Así las cosas, para la Sala es claro que no podía contarse el término desde el 19 de mayo de 2021, pues, se reitera, en todo caso el salvamento de voto no hace parte integral de la sentencia y no es cierto que la parte actora debía esperar hasta que esta se presentara para radicar su solicitud de amparo […]”. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-10831-01 Actor: César Augusto Toro Botero 47.Ahora bien, la Corte Constitucional, en sentencia de unificación SU – 354 de 201719, reiteró la importancia del requisito de inmediatez en la acción de tutela contra providencias judiciales, sin embargo, al decidir este caso hizo una excepción en el término de los seis meses establecidos por regla general como tiempo razonable para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, haciendo un análisis particular del caso, por lo que consideró que la acción de tutela en el caso bajo estudio procedía diez meses después de haber sido notificada la decisión que se controvertía en la acción de tutela.
La anterior decisión se tomó con fundamento en la existencia de un hecho relevante que justificaba la tardanza en la interposición de la acción, circunstancia que no se observa en el presente caso. 48.En ese orden de ideas, para la Sala no se cumple con el requisito de inmediatez dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, toda vez que se interpuso por fuera del plazo razonable, teniendo en cuenta que con fundamento en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, el amparo debe ser presentado dentro de los seis (6) meses siguientes contados a partir de la notificación de la providencia. Conclusiones de la Sala 49.
Con fundamento en las consideraciones jurídicas establecidas en la parte motiva de esta sentencia, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, el 31 de enero de 2022, por medio del cual declaró improcedente el amparo, por no haberse acreditado en el caso sub examine, el cumplimiento del requisito de inmediatez. 19 Corte Constitucional, sentencia SU-354 de 25 de mayo de 2017, M.P. Iván Humberto Escrucería. 25 Núm. único de radicación: 11001-03-15-000-2021-10831-01 Actor: César Augusto Toro Botero En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de tutela proferida el 31 de enero de 2022 por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por medio del cual declaró improcedente el amparo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: De conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, dentro de los diez (10) siguientes a la ejecutoria de este fallo, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.