CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: PÉRDIDA DE INVESTIDURA Radicación núm.: 25000-23-15-000-2024-00147-01 Solicitante: Tito Manuel Valderrama Ramírez Accionado: José Alexánder Valderrama Ubaque Tema: La interpretación de las causales de pérdida de investidura se rige por los principios de legalidad, tipicidad, taxatividad e interpretación restrictiva.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por el solicitante contra la sentencia de 22 de abril de 2024, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó la solicitud de pérdida de investidura del señor José Alexánder Valderrama Ubaque, concejal electo del municipio de Cajicá, Cundinamarca, para el período 2024-2027.
I.
ANTECEDENTES I.1. La solicitud de pérdida de investidura1 1. El señor Tito Manuel Valderrama Ramírez, por conducto de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 143 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20112, solicitó: “[…] II. PETICIONES (sic): Se decrete la Pérdida de la Investidura del Honorable Concejal del Municipio de Cajicá – Cundinamarca, JOSÉ ALEXANDER VALDERRAMA UBAQUE […] por la presunta conducta de: POR VIOLACIÓN DEL RÉGIMEN DE INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES, de conformidad a la (sic) establecido en el artículo 55, numeral 2º de la Ley 136 de 1994, concordante con el artículo 48 numeral 1º de la Ley 617 de 2000, y el Fallo del Consejo de Estado No 207 de 2007, y el artículo 183 de nuestra Carta Política, invocando como como (sic) causal la Violación del Régimen de Incompatibilidades, derivada de hacer elegir como Concejal del Municipio de Cajicá – Cundinamarca, con el nombre de JOSÉ ALEXANDER VALDERRAMA UBAQUE […] cuando su verdadero nombre es El [de] JOSÉ ALEXANDER UBAQUE […] conducta de lejos escabrosamente dolosa o cuando menos gravemente culposa de conformidad con las Leyes 1881 1 Índice 2 del Expediente Digital.
SAMAI. Documento 02. 2 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 2 Radicación núm.: 25000-23-15-000-2024-00147-01 Solicitante: Tito Manuel Valderrama Ramírez Accionado: José Alexánder Valderrama Ubaque de 2018, artículo 1º dado que la inhabilidad es una restricción que se impone de carácter general3 […]”.
(Negrilla del texto) I.1.1. Los hechos que sustentan la solicitud 2. Los hechos que sirven de sustento a la presente solicitud son los siguientes: (i) El día 24 de diciembre de 1966, el señor Tito Manuel Valderrama Ramírez contrajo matrimonio con la señora Claudia Ubaque (q.e.p.d.) y el señor José Alexánder Valderrama Ubaque fue registrado como su hijo a través del registro civil de nacimiento 790130 de la Notaría Quinta de Bogotá D.C. (ii) Mediante sentencia civil 027-21 de 7 de julio de 2021, proferida dentro del proceso con radicado núm. 430-2020, el Juzgado Primero de Familia del municipio de Zipaquirá – Cundinamarca declaró que el señor Tito Manuel Valderrama Ramírez no era padre del señor José Alexánder Valderrama Ubaque y, ordenó la corrección del registro civil de nacimiento identificado con el NUIP 8491154 de la Notaría Quinta de Bogotá para que, en adelante, figurara con el apellido de su progenitora.
(iii) El día 3 de febrero de 2022, el señor Tito Manuel Valderrama Ramírez presentó derecho de petición ante la Registraduría Nacional del Estado Civil para dar cumplimiento a la sentencia de 7 de julio de 2021 citada ut supra. (iv) La Registraduría Nacional del Estado Civil ordenó al registrador del municipio de Cajicá dar cumplimiento al fallo antes mencionado y, como resultado de lo anterior, el señor José Alexánder Valderrama Ubaque procedió a la corrección de su cédula de ciudadanía y se registró como José Alexánder Ubaque.
(v) Posteriormente, el señor José Alexánder Ubaque mediante Escritura Pública 370 de 10 de enero de 2022 de la Notaría Quinta de Bogotá, cambió su nombre por el de José Alexánder Valderrama Ubaque. (vi) A pesar de lo anterior, el accionado fue elegido concejal del municipio de Cajicá con el nombre de José Alexánder Valderrama Ubaque, para el período 2024-2027.
I.1.2. La causal de pérdida de investidura 2. Invocó el numeral 2° del artículo 55 de la Ley 136 de 2 de junio de 1994, en concordancia con el numeral 1° del artículo 48 de la Ley 617 de 6 de octubre de 2000, esto es, la violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto como causal de pérdida de investidura de los concejales. 3.
Consideró que el concejal accionado violó el régimen de inhabilidades e incompatibilidades por el hecho de haber cambiado su nombre al de José Alexánder 3 Índice 2 del Expediente Digital. SAMAI. Documento 010. Subsanación demanda. 3 Radicación núm.: 25000-23-15-000-2024-00147-01 Solicitante: Tito Manuel Valderrama Ramírez Accionado: José Alexánder Valderrama Ubaque Valderrama Ubaque mediante Escritura Pública 370 de 10 de enero de 2022, desconociendo así lo ordenado por la sentencia de 7 de julio de 2021, proferida por el Juzgado Primero de Familia del municipio de Zipaquirá dentro del radicado núm. 430-2020 que puso fin al proceso de impugnación de paternidad.
Tal circunstancia, a su juicio, configura un posible delito de fraude procesal tipificado como tal en el Código Penal. I.2. Trámite de la solicitud de pérdida de investidura en la primera instancia 4. Mediante auto de 28 de febrero de 20244, inicialmente se inadmitió la solicitud y, según proveído de 12 de marzo de la presente anualidad5 se admitió, ordenándose la notificación al accionado y al agente del Ministerio Público.
Notificada esta providencia judicial, el concejal acusado contestó la solicitud. I.3. Contestación de la solicitud de pérdida de investidura6 5. El concejal José Alexánder Valderrama Ubaque, por conducto de apoderado judicial ejerció su derecho de defensa, oponiéndose a la prosperidad de la pretensión de desinvestidura formulada en su contra. 6.
En cuanto a los hechos, relató que: (i) el señor José Alexánder Valderrama Ubaque acató la orden judicial contenida en la sentencia 027-21 de 7 de julio de 2021, que puso fin al proceso de impugnación de paternidad tramitado ante el Juzgado Primero de Familia del Circuito de Zipaquirá y, (ii) con posterioridad, mediante trámite notarial y de conformidad con lo previsto en el artículo 6° del Decreto 999 de 1988, que subrogó el artículo 94 del Decreto Ley 1260 de 1970, cambió su nombre por el de José Alexánder Valderrama Ubaque, lo cual se dio en ejercicio del derecho fundamental a definir su personalidad jurídica y el libre desarrollo de su personalidad “[…] que se concreta en la facultad que tiene toda persona de fijar su identidad a través del nombre que prefiera como un reconocimiento de su autonomía y una manifestación de su dignidad […]”. 7.
Explicó que la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado han coincidido en señalar que las causales de pérdida de investidura se encuentran gobernadas por los principios de legalidad, taxatividad y de aplicación restrictiva, lo cual implica que este juicio sancionador solo procede frente a las conductas que se ajustan a la descripción exacta de la situación jurídica definida por una norma. 8.
Alegó que el comportamiento que se reprocha al accionado que consiste en el cambio de nombre considerado como un posible delito de fraude procesal no 4 Índice 2 del Expediente Digital. SAMAI. Documento 007. Auto inadmitiendo. El magistrado encargado de la sustanciación del proceso en la primera instancia inicialmente consideró que la demanda no había cumplido con las exigencias previstas en el artículo 5° de la Ley 1881 de 2018. 5 Índice 2 del Expediente Digital.
SAMAI. Documento 013. Auto que admite demanda. 6 Índice 2 del Expediente Digital. SAMAI. Documento 026. Contestación de la demanda. 4 Radicación núm.: 25000-23-15-000-2024-00147-01 Solicitante: Tito Manuel Valderrama Ramírez Accionado: José Alexánder Valderrama Ubaque encuadra en ninguna de las conductas definidas por el legislador como constitutivas de pérdida de investidura.
Por ende, al haber fracasado “[…] el proceso de tipificación que sirve para determinar el componente objetivo del comportamiento denunciado […]” resulta innecesario avanzar en el estudio del aspecto subjetivo o de la culpabilidad. 9. Finalmente planteó las siguientes excepciones: (i) “[…] [i]nexistencia de causal de inhabilidad, incompatibilidad […]”;
(ii) falta de la causa jurídica para demandar y, (iii) la que tituló “[…] [a]plicación del inciso 2º del artículo 187 del C.P.A.C.A. […]”. I.4. Trámite del proceso judicial en primera instancia y la audiencia pública prevista en el artículo 12 de la Ley 1881 de 2018 10. Según auto de 4 de abril de 20247 se dio apertura al período probatorio y se fijó fecha para la realización de la audiencia prevista en el artículo 12 de la Ley 1881 de 2018.
El día 15 de abril de la presente anualidad8 se celebró la audiencia pública, en la cual se ordenó la incorporación de las pruebas documentales y se escuchó a los distintos sujetos intervinientes. 11. En esta oportunidad procesal, tanto el solicitante como la defensa del accionado reiteraron las posturas esgrimidas en el proceso. 12.
Por su parte, el señor agente del Ministerio Público consideró que la conducta reprochada al concejal accionado no encuadraba en ninguna de las causales de inhabilidad o incompatibilidad previstas por el legislador como constitutivas de desinvestidura de estos servidores públicos. 13. Además, el agente del Ministerio Público consideró que en el presente caso era evidente la carencia de sustento legal de la demanda.
En tal virtud, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, solicitó que se condene en costas a la parte actora. I.5. La sentencia de primera instancia9 14. La Sala Plena del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 22 de abril de 2024, denegó la solicitud de pérdida de investidura del concejal José Alexánder Valderrama Ubaque. 15.
El Tribunal de la primera instancia planteó el siguiente problema jurídico: “[…] si el cambio de nombre efectuado mediante trámite notarial por el señor José Alexander Valderrama Ubaque, con posterioridad a la sentencia del 7 de julio de 2021, proferida por el Juzgado de Familia del Circuito Judicial de Zipaquirá en la 7 Índice 2 del Expediente Digital.
SAMAI. Documento 030. Auto de prueba. 8 Índice 2 del Expediente Digital. SAMAI. Documento 053. Audiencia Alegaciones. 9 Índice 2 del Expediente Digital. SAMAI. Documento 058. Sentencia de primera instancia. 5 Radicación núm.: 25000-23-15-000-2024-00147-01 Solicitante: Tito Manuel Valderrama Ramírez Accionado: José Alexánder Valderrama Ubaque que se ordenó la corrección del nombre constituye una causal de pérdida de investidura por violación al régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto en la Ley” (Negrilla del texto). 16.
Para resolver lo anterior, el fallador de la primera instancia, se refirió a las características del proceso de pérdida de investidura, en el siguiente sentido: (i) es un juicio de responsabilidad que conlleva la imposición de una sanción de carácter jurisdiccional; (ii) la consecuencia jurídica implica la separación inmediata de las funciones que venía ejerciendo, con carácter permanente y, (iii) exige la observancia del derecho fundamental al debido proceso, particularmente, a los principios pro homine, in dubio pro reo, de legalidad (las causales son taxativas y no hay lugar a aplicar normas por analogía), objetividad, razonabilidad, favorabilidad, proporcionalidad y culpabilidad. 17.
Señaló que las inhabilidades son “[…] requisitos negativos […]”, cuya ocurrencia implica la inelegibilidad de la persona en quien concurren. Por su parte, y a diferencia de aquellas, las incompatibilidades comprenden el conjunto de “[…] actuaciones que le son prohibidas al funcionario en el ejercicio de su cargo, las cuales comienzan a partir de la elección misma, en razón a que este último acto es precisamente el que le atribuye la investidura a dichos servidores públicos […]”.
Ambas instituciones tienen como finalidad preservar la moralidad, idoneidad, imparcialidad, transparencia y eficiencia de quienes van a ingresar o ya están desempeñando empleos públicos y, como tales, se encuentran gobernadas por los principios de razonabilidad y proporcionalidad, su interpretación debe ser restrictiva y ajustada a la Constitución Política y a la ley, no siendo posible la aplicación analógica. 18.
Indicó que, en el presente caso, los cambios en el nombre del concejal accionado se dieron en dos oportunidades. El primero de ellos, en cumplimiento de una orden judicial como resultado del proceso de impugnación de la paternidad que inició el actor en contra del accionado. El segundo, como resultado del trámite adelantado por el acusado en ejercicio de su derecho a la libertad de expresión, a la luz de lo dispuesto en el artículo 6° del Decreto 999 de 1988. 19.
Consideró que la conducta que se le atribuye al concejal accionado no se subsume en ninguno de los supuestos normativos de las causales de inhabilidad y de incompatibilidad previstas en la Ley 136 de 1994, a su vez modificada por la Ley 617 de 2000. 20. Finalmente, el Tribunal de la primera instancia negó la petición presentada por el señor agente del Ministerio Público sobre la condena en costas, luego de constatar que: (i) en el presente caso se ventilaba un interés público ya que no se trataba de un litigio sobre la disposición de un derecho;
(ii) la demanda no carecía de fundamento legal y, (iii) la parte accionada no solicitó condena de esta 6 Radicación núm.: 25000-23-15-000-2024-00147-01 Solicitante: Tito Manuel Valderrama Ramírez Accionado: José Alexánder Valderrama Ubaque naturaleza, así como tampoco coadyuvó la petición elevada por el señor agente del Ministerio Público.
I.6. El recurso de apelación10 21. El solicitante, por conducto de apoderado judicial, apeló la decisión judicial de primera instancia. 22. Indicó que el fallo apelado resulta incongruente frente a la demanda y lo probado en el proceso. 23. Reiteró cada uno de los hechos expuestos en el escrito inicial. Luego, sostuvo que el accionado violó el régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto como causal de pérdida de investidura de los concejales por el hecho de haber cambiado su nombre por el de José Alexánder Valderrama Ubaque mediante la Escritura Pública 370 otorgada en la Notaría Quinta de Bogotá, D.C.; contrariando así la sentencia 027-21 de 7 de julio de 2021 dictada por el Juzgado Primero del municipio de Zipaquirá que puso fin al proceso de impugnación de paternidad.
Tal conducta, a su juicio, se encuentra tipificada en el Código Penal como fraude procesal y resulta contraria a la moralidad y a las buenas costumbres. 24. Consideró que las inhabilidades hacen referencia a aquellas circunstancias creadas por la Constitución Política y la ley que impiden o imposibilitan que una persona sea elegida en un cargo de elección popular.
Por su parte, las incompatibilidades tienen como finalidad primordial preservar la probidad del servidor público en el desempeño de su cargo y tienen como función la de evitar el uso de la investidura para favorecer intereses de terceros o propios en desmedro del interés general y de los principios que rigen la función pública. 25.
Precisó que el cambio de nombre se encuentra regulado en el artículo 94 del Decreto 1290 de 1970, subrogado por el artículo 6° del Decreto 999 de 1998, según el cual “[…] [e]l propio inscrito podrá disponer, por una sola vez, mediante escritura pública, la modificación del registro, para sustituir, rectificar, corregir o adicionar su nombre, todo con el fin de fijar su identidad personal […]”. 26.
Cuestionó el fallo apelado pues consideró que invirtió la carga de la prueba. 27. En síntesis, para el apelante la actuación del concejal accionado resulta reprochable, pues con su conducta alteró el estado de filiación, circunstancia que constituye una clara burla a la sentencia de 7 de julio de 2021, proferida por el Juzgado Primero de Familia del municipio de Zipaquirá, dentro del proceso radicado: 430-2020. 10 Índice 2 del Expediente Digital.
SAMAI. Documento 061. Apelación. 7 Radicación núm.: 25000-23-15-000-2024-00147-01 Solicitante: Tito Manuel Valderrama Ramírez Accionado: José Alexánder Valderrama Ubaque I.7. Trámite del recurso de apelación 28. Mediante auto de 16 de mayo de 202411 se concedió, en el efecto suspensivo, el recurso de apelación interpuesto por el accionante.
Mediante auto de 24 de junio de 202412 se dispuso su admisión. Notificada tal providencia judicial, todos los sujetos intervinientes guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 29. Con el propósito de resolver la presente controversia se abordarán los siguientes aspectos: (i) la competencia; (ii) la prueba de la condición del accionado como concejal y sujeto pasivo del presente mecanismo de pérdida de investidura;
(iii) el problema jurídico y, (iv) el análisis del caso concreto. II.1. La competencia 30. Esta Sala de Decisión es competente para decidir esta controversia en virtud de lo dispuesto en el parágrafo 2° del artículo 48 de la Ley 617 de 6 de octubre de 200013; en el artículo 13 del Acuerdo 80 expedido el 12 de marzo de 201914; y en el artículo 150 del CPACA15.
II.2. La prueba de la calidad del accionado 31. En el presente caso se demostró que el señor José Alexánder Valderrama Ubaque ostenta la condición de concejal del municipio de Cajicá, para el período 2024-2027, según lo ratifica la certificación expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil, así como los documentos electorales obrantes en el expediente digital16. 32.
En tal virtud, se considera satisfecho el requisito previsto en el literal b) del artículo 5° de la Ley 1881 de 2018. 11 Índice 2 del Expediente Digital. SAMAI. Documento 064. Auto que concede. 12 Índice 4. SAMAI. 13 “Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la ley orgánica de presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional”. 14 “Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado”. 15 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 16 Índice 2 del Expediente Digital.
SAMAI. Documento 010. Subsanación de la demanda. 8 Radicación núm.: 25000-23-15-000-2024-00147-01 Solicitante: Tito Manuel Valderrama Ramírez Accionado: José Alexánder Valderrama Ubaque II.3. El problema jurídico 33. A la Sala de Decisión, de conformidad con las prescripciones de los artículos 32017 y 32818 del CGP, aplicables por remisión del artículo 21 de la Ley 1881 de 2018, le corresponde determinar si la conducta que se le reprocha al accionado, esto es, el cambio de nombre considerado por el accionante como un posible delito de fraude procesal, constituye una causal de pérdida de investidura de los concejales.
II.4. Las generalidades de la pérdida de investidura y los principios que la gobiernan 34. La Constitución Política de 1991 reguló la institución de la pérdida de investidura de los servidores públicos de cuerpos colegiados de elección directa, como mecanismo novedoso que responde a la necesidad de incorporar sanciones más severas para recuperar la legitimidad y la confianza de las instituciones representativas, incluidas las pertenecientes a las entidades territoriales. 35.
Como características del proceso de pérdida de investidura se destacan los siguientes: (i) es de tipo punitivo y constituye una clara manifestación del ius puniendi del Estado; (ii) es una acción pública de tal manera que puede ser ejercida por cualquier persona; (iii) está llamada a afectar los derechos políticos del elegido por voto popular quien como resultado de la muerte política no puede volver a postularse a ningún cargo de elección popular, con efectos permanentes;
(iv) tiene un término de caducidad de cinco (5) años contado a partir del día siguiente al de la ocurrencia del hecho generador de la conducta (artículo 6° de la Ley 1881 de 2018); (v) cuenta con la garantía constitucional y convencional de la doble instancia; (vi) es de tipo subjetivo, lo que significa que el juez debe constatar que el dignatario actuó con dolo o culpa grave para la configuración efectiva de la causal;
(vii) se deben respetar todas las garantías que gobiernan el debido proceso, en especial, cobra especial relevancia los principios de legalidad, tipicidad, taxatividad y de aplicación restrictiva, lo que significa que no resulta posible su interpretación extensiva o analógica19 y, (viii) es una institución autónoma respecto de los otros regímenes de responsabilidad como el derecho disciplinario, el derecho penal y de responsabilidad fiscal. 17 “[…]
ARTÍCULO 320. FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71 […]”. 18 “[…]
ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley […]”. 19 Sobre el particular ver: Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia de 4 de octubre de 2018, CP: MARÍA ADRIANA MARÍN, radicado: 11001-03-15-000-2018-02151-00, actor: Ricardo Andrés Ramírez Cruz, demandado: Nidia Marcela Osorio Salgado 9 Radicación núm.: 25000-23-15-000-2024-00147-01 Solicitante: Tito Manuel Valderrama Ramírez Accionado: José Alexánder Valderrama Ubaque 36.
La Corte Constitucional, en sentencia SU 474 de 202020, esbozó como principales características de la pérdida de investidura las siguientes: “[…] 39. De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte21 y del Consejo de Estado22, la pérdida de investidura -de los congresistas23- tiene las siguientes características: i) Es una acción pública; ii) Su objeto es rescatar la legitimidad del Congreso de la República; iii) Tiene como finalidad sancionar conductas contrarias a la ética, la transparencia, la probidad y la imparcialidad de los parlamentarios; iv) Las causales son taxativas y están en la Constitución; v) Es un juicio que comprende la valoración de dos aspectos, uno objetivo relacionado con la configuración de la inhabilidad o incompatibilidad y, otro de naturaleza subjetiva, dirigido a demostrar la culpabilidad del demandado. vi) Es de carácter sancionatorio y jurisdiccional, pues impone la sanción más grave para el condenado ya que lo separa de manera inmediata de las funciones legislativas y, constituye una inhabilidad permanente que le impide aspirar a cargos de elección popular en el futuro; vii) Es de competencia exclusiva del Consejo de Estado; y viii) No prevé graduación alguna ni sobre las causales ni frente a las sanciones, de manera que todas son lo suficientemente graves para imponer la misma sanción24”.
(Negrilla y cursivas del texto) II.5. El análisis del caso en concreto 37. En el sub examine, el señor Tito Manuel Valderrama Ramírez, por conducto de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 143 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA- pretende que se despoje de su investidura al concejal electo del municipio de Cajicá, el señor José Alexánder Valderrama Ubaque, por haber incurrido en la violación del “[…] régimen de inhabilidades e incompatibilidades […]” previsto como causal de pérdida de investidura en el artículo 55 (numeral 2°) de la Ley 136 de 2 20 Corte Constitucional, sentencia SU 474 de 2020, MP: José Fernando Reyes Cuartas. 21 (Cita original): Cfr. sentencias SU-632 de 2017, SU-424 de 2016, C-254A de 2012, SU-1159 de 2003, C-207 de 2003, entre otras. 22 sentencias del 19 de febrero de 2019, exp. 2018-02417-00(PI); 21 de junio de 2018, exp. 201001161-00 y 201001324-00; 27 de septiembre de 2016, exp. 2014-03886-00(PI); 4 de agosto de 2015, exp. 2015-00872-00, entre muchas otras. 23 (Cita original): El régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los ediles, concejales y diputados se rige por las Leyes 617 de 2001 y 1841 de 2019. 24 (Cita original): La Corte en sentencia C-207 de 2003, señaló que “[…] en atención a la altísima dignidad que supone el cargo de Congresista y a la significación del Congreso dentro de un Estado democrático, la Constitución ha previsto una sanción particularmente drástica para las infracciones anotadas, puesto que la pérdida de la investidura implica no solo que el congresista pierde su calidad de tal, sino que, además, queda inhabilitado de manera permanente para ser congresista […]”. 10 Radicación núm.: 25000-23-15-000-2024-00147-01 Solicitante: Tito Manuel Valderrama Ramírez Accionado: José Alexánder Valderrama Ubaque de junio de 1994, en concordancia con el artículo 48 (numeral 1°) de la Ley 617 de 6 de octubre de 2000. 38.
En primer lugar, debe señalarse que el artículo 5° de la Ley 1881 de 2018, señala que toda solicitud de pérdida de investidura debe formularse por escrito y contener, como mínimo la: “[…] c) Invocación de la causal por la cual se solicita la pérdida de investidura y su debida explicación […]”. Esta norma reproduce la exigencia del derogado literal c) del artículo 4° de la Ley 144 de 199425, el cual establecía los requisitos que debía contener la solicitud de pérdida de investidura. 39.
La Corte Constitucional en sentencia C-237 de 201226 declaró la constitucionalidad de la exigencia contenida en el literal c) del artículo 4° de la Ley 144 de 1994 relativa a dar debida explicación de la causal, en el siguiente sentido: “[…] 4.2. Cargo dos: exigencia de dar debida explicación de la causal esgrimida […] Dicha exigencia se aprecia con mayor necesidad en el caso de la solicitud de pérdida de investidura porque la misma, además, ayuda a garantizar el derecho de defensa del sujeto pasivo en el proceso, quien tendrá claro los fundamentos en que yace la acusación contra él o ella planteada.
Es oportuno recordar que, como quedó plasmado en las consideraciones, el juicio de pérdida de investidura tiene como fines generales la democratización y la legitimación de la función que realizan los congresistas. Sin embargo, este fin no puede obviar la necesidad de de (sic) velar por la protección de los derechos fundamentales del sujeto pasivo de la solicitud de pérdida de investidura.
Así, es el derecho de defensa uno de los que mayor riesgo de vulneración tiene en este tipo de procesos, pues, a más del corto tiempo que se tiene para responder la demanda –tres días, de acuerdo con el art. 9º de la ley 144 de 1994-, sería una carga desproporcionada el no tener claridad sobre el concepto de la acusación, en orden a establecer con precisión cuál es el camino para controvertir, matizar o, simplemente, aceptar los expresado en la solicitud. […] Por estas razones la Corte entiende que la exigencia del literal c) del artículo 4º de la ley 144 de 1994 no vulnera derecho alguno al demandante y, por el contrario, sirve para garantizar el derecho de defensa del acusado.
En consecuencia, la Corte desecha el cargo presentado y declarará exequible la expresión “su debida explicación” del literal c) del artículo 4º por los cargos ahora estudiados”. (Negrilla fuera del texto) 25 Derogada expresamente por virtud del artículo 24 de la Ley 1881 de 2018: “[…]
ARTÍCULO 24. Esta ley deroga la Ley 144 de 1994 y las disposiciones legales anteriores y las que le sean contrarias y rige desde la fecha de su promulgación […]”. 26 Corte Constitucional, sentencia C- 237 de 22 de marzo de 2012. MP: Humberto Antonio Sierra Porto 11 Radicación núm.: 25000-23-15-000-2024-00147-01 Solicitante: Tito Manuel Valderrama Ramírez Accionado: José Alexánder Valderrama Ubaque 40.
Visto lo anterior, en el caso específico, la solicitud presentada por el actor se limita, de manera general, a invocar la violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, sin haberse precisado de manera puntual, la causal específica por la cual se perseguía la pérdida de investidura del concejal del municipio de Cajicá, José Alexánder Valderrama Ubaque. 41.
Al respecto, debe señalarse que el legislador introdujo un amplio catálogo de causales de inhabilidad e incompatibilidad, cuya transgresión configura la pérdida de investidura de los concejales. Las inhabilidades comprenden el conjunto de circunstancias que impiden o imposibilitan que una persona sea elegida en un cargo de elección popular, mientras que las incompatibilidades se traducen en la prohibición de desempeñar o ejercer otros cargos o realizar dos actividades de manera simultánea.
Ambas instituciones apuntan a la defensa de la moralidad, la transparencia, la imparcialidad y la rectitud que debe guiar el ejercicio de la función pública a cargo de quienes ejercen la representación política y por esta razón asumen una responsabilidad especial frente a sus electores y con la sociedad.27 42. Para el caso específico, el artículo 43 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000 enlistó las siguientes causales de inhabilidad de los concejales.
Por su parte, las causales de incompatibilidad se encuentran definidas en el artículo 45 de la Ley 136 de 1994, en los siguientes términos: CAUSALES DE INHABILIDAD DE LOS CONCEJALES CAUSALES DE INCOMPATIBILIDAD DE LOS CONCEJALES LEY 136 DE 1994 "ARTÍCULO 43.- Inhabilidades28. No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital: 1.
Quien haya sido condenado por sentencia judicial, a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos; o haya perdido la investidura de congresista o, a partir de la vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido del ejercicio de una profesión; o se encuentre en interdicción para el ejercicio de funciones públicas. 2.
Quien dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección haya ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo municipio o distrito, o quien, como empleado público del orden nacional, LEY 136 DE 1994 “ARTÍCULO 45.- Incompatibilidades. Los concejales no podrán: 1.
(Derogado por el Art. 96 de la Ley 617 de 2000) 2. Ser apoderado antes las entidades públicas del respectivo municipio o ante las personas que administren tributos procedentes del mismo, o celebrar con ellas, por sí o por interpuesta persona, contrato alguno, con las excepciones que más adelante se establecen. 3. Ser miembros de juntas o consejos directivos de los sectores central o descentralizado del respectivo municipio, o de instituciones que administren tributos procedentes del mismo. 27 La Corte Constitucional se ha referido a las incompatibilidades en los precisos términos, así: «(…) consisten en una prohibición dirigida al titular de una función pública a quien, por ese hecho, se le impide ocuparse de ciertas actividades o ejercer, simultáneamente, las competencias propias de la función que desempeña y las correspondientes a otros cargos o empleos, en guarda del interés superior que puede verse afectado por una indebida acumulación de funciones o por la confluencia de intereses poco conciliables y capaces, en todo caso, de afectar la imparcialidad y la independencia que deben guiar las actuaciones de quien ejerce la autoridad en nombre del Estado». 28 Modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000. 12 Radicación núm.: 25000-23-15-000-2024-00147-01 Solicitante: Tito Manuel Valderrama Ramírez Accionado: José Alexánder Valderrama Ubaque departamental o municipal, haya intervenido como ordenador de gasto en la ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito. 3.
Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito.
Así mismo, quien dentro del año anterior haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito. 4. Quien tenga vínculo por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo municipio o distrito; o con quienes dentro del mismo lapso hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito.
Así mismo, quien esté vinculado entre sí por matrimonio o unión permanente o parentesco dentro del segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, y se inscriba por el mismo partido o movimiento político para elección de cargos o de corporaciones públicas que deban realizarse en el mismo municipio o distrito en la misma fecha”. 4.
Celebrar contratos o realizar gestiones con personas naturales o jurídicas de derecho privado que administren, manejen o inviertan fondos públicos procedentes del respectivo municipio o sean contratistas del mismo o reciban donaciones de éste. Radicación 751 de 1995 Sala de Consulta y Servicio Civil. 5. Ser representantes legales, miembros de juntas o consejos directivos, auditores o revisores fiscales, empleados o contratistas de empresas que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el respectivo municipio29.
PARÁGRAFO 1. - Se exceptúa del régimen de incompatibilidades el ejercicio de la cátedra30”. 43. La alusión in genere a la violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades no resulta suficiente para entender cumplida la exigencia prevista en el artículo 5° de la Ley 1881 de 2018 que señala que toda solicitud de pérdida de investidura debe contener, como mínimo, la invocación de la causal junto con su debida explicación (literal c). 29 (Adicionado por el art. 41, Ley 617 de 2000. 30 La norma en su redacción original señalaba: “[…]
PARAGRAFO 1 °. Se exceptúa del régimen de incompatibilidades el ejercicio de la cátedra universitaria”. El aparte “[…] universitaria […]” incorporado en el parágrafo 1° fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-231 de 1995. La Corte Constitucional, en aquella oportunidad señaló lo siguiente: “[…] Concluye la Corte que la excepción al régimen de inhabilidades e incompatibilidades consagrada en la norma legal que se examina, debe aplicarse sin discriminación alguna a quienes ejerzan o bien, funciones docentes, o bien la cátedra, según el caso, y por consiguiente, dichas normas resultan inconstitucionales por vulnerar el artículo 13 de la Carta Política, razón por la cual se declarará la inconstitucionalidad de las expresiones de Educación Superior contenida en el numeral 3o del artículo 43, así como la palabra universitaria que aparece en el parágrafo 1o del artículo 45 de la Ley 136 de 1994 […]”.
(Negrilla del texto) 13 Radicación núm.: 25000-23-15-000-2024-00147-01 Solicitante: Tito Manuel Valderrama Ramírez Accionado: José Alexánder Valderrama Ubaque 44. Además de lo anterior, la Sala concuerda con lo manifestado por el Tribunal de la primera instancia en que la conducta que se le reprocha al accionado no encaja en ninguno de los supuestos previstos por el legislador en el régimen de inhabilidades e incompatibilidades, cuya transgresión genera la pérdida de investidura. 45.
Esto significa que la sanción de pérdida de investidura solo opera por las causales previstas por la Constitución Política y la ley, y constituye un deber del operador jurídico propender por el apego al principio de legalidad y de taxatividad dada las implicaciones que tiene este juicio sancionatorio al comportar una limitación grave de los derechos políticos de elegir y ser elegido. 46.
La interpretación que propone el solicitante implicaría extender las consecuencias jurídicas de este juicio sancionatorio a supuestos que no fueron previstos por la Constitución Política y la ley como constitutivos de pérdida de investidura, en detrimento de los principios de legalidad, tipicidad y de prohibición de la interpretación extensiva o analógica. 47.
La Sala Plena, en sentencia de 8 de septiembre de 202131, enfatizó en la importancia que apunta el respeto por el principio de legalidad en procesos de pérdida de investidura, consideraciones que se prohíjan en esta oportunidad: “[…] La pérdida de investidura es una acción jurisdiccional pública y autónoma, de raigambre constitucional.
Funge como mecanismo de control político, para que todo ciudadano tenga la posibilidad de controlar a los miembros de las corporaciones de elección popular, en especial frente a aquellos comportamientos que resultan contrarios a la dignidad del cargo, a la ética pública, al buen servicio y al interés general. Su finalidad última es salvaguardar la moralidad de la actividad política, la dignidad y probidad del cargo y la confianza que el electorado depositó en los dignatarios que representan la voluntad del popular.
Como se trata de un proceso sancionatorio jurisdiccional, le son aplicables los principios, reglas y garantías que integran el derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, correspondiéndole al juez de la pérdida de investidura efectuar el juicio objetivo, de configuración de la causal, y el subjetivo, de responsabilidad del congresista.
La configuración objetiva de la causal conlleva la garantía del principio de legalidad, de manera que el juez determina, con un criterio restrictivo de interpretación, si la conducta endilgada al congresista se ajusta a las causales taxativas que prevén la Constitución y la ley, y, en los términos del artículo 1 de la Ley 1881 de 2018, si dicha conducta del parlamentario fue dolosa o gravemente culposa, o si por el contrario, en ausencia de ello el comportamiento no resulta sancionable […]”.
(Negrilla fuera del texto) 31 Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia de 8 de septiembre de 2021, CP: Rocío Araújo Oñate, radicado: 11001-03-15- 000-2021-00068-00. 14 Radicación núm.: 25000-23-15-000-2024-00147-01 Solicitante: Tito Manuel Valderrama Ramírez Accionado: José Alexánder Valderrama Ubaque 48. Por último, si bien quedó probado que el accionado cambió su nombre por el de José Alexánder Valderrama Ubaque32, en nuestro ordenamiento jurídico el cambio de nombre y los apellidos, conforme lo indicó la Corte Constitucional en sentencia C- 114 de 201733 “[…] constituye una expresión de los derechos a la personalidad jurídica, a la intimidad, al libre desarrollo de la personalidad y a la expresión […]” y si bien tiene efectos importantes no implica “[…] la alteración del estado civil ni tampoco, por sí misma, la variación de la identidad sexual en el registro -materia regulada actualmente en el Decreto 1227 de 201534- ni la variación de la filiación de la persona […]”.35 49.
Por estos motivos, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia de 22 de abril de 2024, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó la solicitud de pérdida de investidura del señor José Alexánder Valderrama Ubaque, concejal del municipio de Cajicá, para el período 2024-2027. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 22 de abril de 2024, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó la solicitud de pérdida de investidura del señor José Alexánder Valderrama Ubaque, concejal del municipio de Cajicá, para el período 2024-2027.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. 32 Copia de la Escritura Pública 370 del 10 de febrero de 2022, en su artículo segundo se indica lo siguiente: “[…] Que por medio del presente instrumento público y debidamente facultado pro lo dispuesto en el Decreto novecientos noventa y nueve (999) de mil novecientos ochenta y ocho (1988), conforme a su artículo 6º, POR ÉSTA Y ÚNICA VEZ procede a CAMBIAR su nombre de: JOSE ALEXANDER UBAQUE, para que de hoy en adelante para todos los efectos y con el fin de fijar mi identidad personal, ser conocido con el nombre de JOSE ALEXANDER VALDERRAMA UBAQUE […] sin alterar la afiliación con mis padres […]”.
(Negrilla del texto). Índice 2 del Expediente Digital. SAMAI. Documento 010. Subsanación de la demanda. 33 Corte Constitucional, sentencia C- 114 de 2017, MP: Alejandro Linares Cantillo. En esta sentencia la Corte Constitucional analizó la constitucionalidad del artículo 6 (parcial) del Decreto Ley 999 de 1988, subrogatorio del artículo 94 del Decreto Ley 1260 de 1970, norma que fue declarada exequible “[…] en el entendido de que tal restricción no será aplicable en aquellos eventos en que exista una justificación constitucional, clara y suficiente, de conformidad con los criterios establecidos en la parte motiva de esta sentencia […]”. 34 (Cita es original): Mediante este Decreto se adicionó una sección al Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho, relacionada con el trámite para corregir el componente sexo en el Registro del Estado Civil. 35 Corte Constitucional, sentencia C- 114 de 2017, MP: Alejandro Linares Cantillo. 15 Radicación núm.: 25000-23-15-000-2024-00147-01 Solicitante: Tito Manuel Valderrama Ramírez Accionado: José Alexánder Valderrama Ubaque
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.