Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Referencia: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS Radicación núm.: 63001 23 33 000 2020 00407 01 Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Demandante: MARÍA LUCÍA GUZMÁN MEDINA Demandados: DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO, MUNICIPIO DE QUIMBAYA, EMPRESAS PÚBLICAS DEL QUINDÍO S.A. E.S.P. Y CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL QUINDÍO Salvamento parcial y aclaración de voto Con el acostumbrado respeto frente a las decisiones mayoritarias de la Sala, expongo las razones por las cuales: i) salvo el voto en relación con el ordinal primero de la sentencia de 30 de mayo de 2024, proferida dentro del proceso de la referencia; y ii) aclaro el voto frente al ordinal tercero de la misma providencia. Salvamento parcial En el ordinal primero de la sentencia citada supra, se modificó el numeral quinto del fallo de primera instancia, para excluir de responsabilidad al departamento del Quindío, respecto de la amenaza causada al derecho colectivo a la salubridad pública, y la transgresión de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna.

Solamente se declararon como responsables de esa vulneración y amenaza al municipio de Quimbaya y a la Corporación Autónoma Regional del Quindío, “[…] al no adoptar las medidas necesarias para garantizar el servicio de alcantarillado que permita evacuar de manera adecuada las aguas residuales y aguas lluvias de dicha comunidad y al no realizar un control de vertimientos de aguas residuales a las fuentes hídricas […]”.

En el ordinal segundo de la providencia de 30 de mayo de 2024, la Sala ordenó al departamento del Quindío, al municipio de Quimbaya y a la autoridad ambiental que, en virtud de los principios de coordinación y complementariedad, y teniendo en cuenta sus funciones constitucionales, legales y reglamentarias, “[…] a través del Plan Departamental de Aguas o con base en los esquemas diferenciales […]”, formulen y ejecuten un proyecto encaminado a garantizar la prestación del servicio de alcantarillado en la vereda El Laurel del municipio de Quimbaya.

El Despacho no comparte la decisión contenida en el ordinal primero, de excluir de responsabilidad al departamento del Quindío, por cuanto dicha entidad territorial, en el transcurso del proceso no demostró el ejercicio diligente de sus funciones constitucionales, legales y reglamentarias, lo que significa que también es 2 Radicación núm.: 63001 23 33 000 2020 00407 01 Demandante: María Lucía Guzmán Medina responsable, a título de omisión, de la amenaza y transgresión de los derechos colectivos previstos en los numerales a), g) y j) del artículo 4.° de la Ley 472 de 5 de agosto de 19981.

De forma reiterada, el Consejo de Estado ha sostenido que los supuestos sustanciales para la procedencia de las acciones populares son: (i) la existencia de una acción u omisión por parte de las autoridades públicas o de los particulares, en relación con el cumplimiento de sus deberes legales2, (ii) la existencia de un daño contingente, peligro, amenaza, o vulneración de derechos o intereses colectivos3; y (iii) la relación de causalidad entre la acción u omisión, y la afectación de los derechos e intereses mencionados4.

El artículo 9. ° de la Ley 472 previó que: “[…] Las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos. […]”. El artículo 34 ibidem estableció que la orden de hacer o de no hacer prevista en la sentencia que acoja las pretensiones de la demanda, “[…] definirá de manera precisa la conducta a cumplir con el fin de proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o vulnerado y de prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante. […]”.

Esto significa que el juez de la acción popular no solo imparte órdenes de amparo a las entidades o particulares que adelantaron materialmente una conducta que transgrede o amenaza los derechos colectivos, sino que también responsabiliza a quienes actuaron de forma insuficiente, negligente o tardía en el cumplimiento de sus deberes y obligaciones legales.

Como sustento de lo anterior, esta Sección5 se abstuvo de eximir de responsabilidad a los departamentos que formularon reparos similares a los estudiados en este caso, porque esas entidades no demostraron un actuar diligente en el cumplimiento de las funciones complementarias, subsidiarias y concurrentes que desempeñan en materia de servicios públicos domiciliarios.

En el proceso de la referencia, se reconoció que el departamento del Quindío, además de complementar y perfeccionar la labor del municipio de Quimbaya en materia de servicios públicos domiciliarios, desempeña un rol principal en la 1 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 2 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 9 de junio de 2011, C.P. María Elizabeth García González, radicación núm. (AP) 25000-23-27-000-2005-00654-01. 3 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 5 de marzo de 2015, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, radicación núm. 15001-23-33-000-2013-00086-01(AP). 4 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 30 de junio de 2011, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, radicación núm. 50001-23-31-000-2004-00640-01(AP). 5 Ver sentencias: Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, de 9 de julio de 2020, radicación núm.18001-23-33-000-2018-00035-02;

Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Oswaldo Giraldo López, de 14 de septiembre de 2023, radicación núm. 85001 23 33 000 2019 00164 02; y Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes, de 25 de abril de 2024, radicación núm. 63001-23-33-000-2022-00085-01. 3 Radicación núm.: 63001 23 33 000 2020 00407 01 Demandante: María Lucía Guzmán Medina financiación de las obras necesarias para el restablecimiento de los derechos colectivos amparados, como gestor del PDA.

Como fundamento de lo anterior, se citó el contenido de los artículos 288 de la Constitución Política, 3.° de la Ley 1551 de 6 de julio de 20126, 7.° de la Ley 142 de 11 de julio de 19947, 74 de la Ley 715 de 21 de diciembre de 20018 y 2.3.3.1.1.2., 2.3.3.1.4.1., 2.3.3.2.1.2. y 2.3.3.2.1.6. del Decreto 1077 de 26 de mayo de 20159. De manera que, no era procedente acceder al planteamiento del departamento asociado a su falta de responsabilidad, teniendo en cuenta que se enlistaron los deberes legales, cuyo ejercicio eficiente no se demostró en el proceso.

La ordenanza núm. 032 de 5 de agosto de 200810 autorizó a la Gobernación del Quindío para que implemente el PDA, en los términos previstos en el literal c) del artículo 5.° del Decreto 3200 de 29 de agosto de 200811. De conformidad con los artículos 21 de la Ley 1450 de 16 de junio de 201112 y 91 de la Ley 1151 de 24 de julio de 200713, el objeto del PDA es apoyar a “[…] los municipios del Departamento, en la tarea de asegurar la prestación de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, a través de la modernización empresarial y/o el fortalecimiento institucional de los prestadores de los servicios (…), la planeación y ejecución de planes de obras e inversiones y la implementación de estrategias incluyentes en los componentes ambiental y social […]”.

El artículo 2.3.7.1.4.3. del Decreto 1077 de 2015, adicionado por el Decreto 1898 de 23 de noviembre de 201614, previó que “[…] los departamentos prestarán apoyo técnico, financiero y administrativo a los prestadores de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo que atiendan zonas rurales, en la formulación de los planes de gestión (…) y acompañarán a los municipios en la formulación e implementación de los programas de fortalecimiento […]”.

El parágrafo del artículo 2.3.7.1.4.6. ibidem señaló que los departamentos o los municipios o distritos podrán apoyar o coordinar esquemas asociativos en desarrollo de los referidos programas de fortalecimiento. El artículo 2.3.7.1.5.3., adicionado por el Decreto 1688 de 17 de diciembre de 202015, precisó que “[…] los planes departamentales de agua podrán financiar con los 6 “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. 7 “Por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios y se dictan otras disposiciones”. 8 "Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros". 9 "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio". 10 “Por medio de la cual se autoriza comprometer vigencias futuras excepcionales para la ejecución del proyecto denominado - Plan Departamental de Aguas para el manejo empresarial de los servicios de agua y saneamiento - departamento del Quindío y se dictan otras disposiciones”. 11 “Por el cual se dictan normas sobre Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento y se dictan otras disposiciones”. 12 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014”. 13 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”. 14 “Por el cual se adiciona el Título 7, Capítulo 1, a la Parte 3, del Libro 2 del Decreto 1077 de 2015, que reglamenta parcialmente el artículo 18 de la Ley 1753 de 2015, en lo referente a esquemas diferenciales para la prestación de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo en zonas rurales”. 15 “Por el cual se modifican unos artículos y se adiciona una Sección al Capítulo 1, del Título 7, de la Parte 3, del (…) Decreto 1077 de 2015, reglamentando parcialmente el artículo 279 de la Ley 1955 de 2019 en lo relacionado con la dotación de infraestructura de agua para consumo humano y doméstico o de saneamiento básico en zonas rurales y su entrega directa a las comunidades organizadas beneficiarias, de acuerdo con los esquemas diferenciales definidos por el Gobierno nacional”. 4 Radicación núm.: 63001 23 33 000 2020 00407 01 Demandante: María Lucía Guzmán Medina recursos del Sistema General de Participaciones - SGP que corresponden a los departamentos, o con recursos de otras fuentes de financiación, las actividades de preinversión para proyectos de soluciones alternativas de agua para consumo humano y doméstico o de saneamiento básico, tales como la elaboración de estudios y diseños […]”.

Los artículos 4, 6 y 7 de la Resolución 2 de 4 de enero de 202116 expedida por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, reiteraron que los Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua Potable y Saneamiento Básico - PDA, deben prestar apoyo a los municipios y distritos vinculados para la implementación progresiva de los esquemas diferenciales rurales.

En este contexto normativo, se debe mencionar que, las únicas pruebas obrantes en el plenario sobre las actuaciones adelantadas por el departamento del Quindío en la materia son: (i) el oficio S.A.I.S. 8114501-01925 de 15 de diciembre de 2020, elaborado por la Secretaría de Aguas e Infraestructura del departamento; y (ii) el oficio S.A.I.S 81.145.01-01702 de 9 de noviembre de 2020, elaborado por la Dirección de Aguas y Saneamiento Básico de la misma dependencia17.

Ambos documentos precisan que el 22 de octubre de 2020, la Dirección de Aguas y Saneamiento Básico del departamento realizó una visita técnica al sector objeto del proceso. A partir de dicha evaluación, la Secretaría de Aguas e Infraestructura del departamento, el municipio de Quimbaya, la Secretaría de Infraestructura del municipio y la dirección del PDA acordaron que “[…] era necesario realizar una consultoría, con el fin de establecer los diseños de las obras a ejecutar y su costo. tanto del sistema de alcantarillado, como de la planta de tratamiento de aguas residuales, y de esta manera, tener una solución puntual a este problema de vertimientos […]”.

Adicionalmente, se demostró que el departamento solicitó al municipio, mediante oficio S.A.I.S 81.145.01-01702 de 9 de noviembre de 2020, la presentación de unos documentos necesarios para incluir este proyecto en el Plan Estratégico de Inversiones del Plan Departamental de Aguas. No obstante, después de esta fecha no existe ninguna prueba que acredite un actuar articulado entre ambas entidades territoriales.

Tampoco se probó el inicio de la respectiva consultoría. De lo expuesto, se evidencia que el departamento del Quindío no cumplió con las funciones encomendadas en el ordenamiento jurídico en materia de asistencia técnica y financiera, por cuanto no realizó todas las acciones necesarias para garantizar una solución definitiva del problema de vertimientos. 16 “Por la cual se definen los lineamientos de asistencia técnica y de fortalecimiento comunitario para los esquemas diferenciales de agua y saneamiento básico en zonas rurales, y se dictan otras disposiciones”. 17 Cfr. Índice 2 expediente digital del Consejo de Estado, documento denominado “ED_016CONTESTACIONDEMAN(.rar) NroActua 2”. 5 Radicación núm.: 63001 23 33 000 2020 00407 01 Demandante: María Lucía Guzmán Medina Aclaración Respecto del ordinal tercero de la sentencia de 30 de mayo de 2024, manifiesto que comparto la decisión que modificó el numeral octavo de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, en el sentido de ordenar al a quo que presida el comité de verificación del cumplimiento de la sentencia. No obstante, este Despacho aclara el voto en relación con los integrantes que deben participar en esa instancia de verificación judicial.

El artículo 34 de la Ley 472, dispuso que el juez “[…] podrá conformar un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo […]”.

Sobre el contenido de la citada norma, la Corte Constitucional precisó en la sentencia T-254 de 201418 que esa instancia de articulación “[…] opera como un espacio para la elaboración y discusión de las alternativas de cumplimiento de la sentencia […]”, “[…] cumple la función de asesorar al funcionario judicial en la formulación de propuestas que conduzcan a realizar la protección concedida y, además, permite hacer un seguimiento de las gestiones que los responsables de restablecer el derecho colectivo vulnerado han adoptado con ese objeto. […]”19.

Nótese que el comité de verificación del cumplimiento de la sentencia es uno de los mecanismos conferidos por el legislador para que el juez popular encamine las órdenes judiciales a la efectiva protección de los derechos colectivos20. Ese criterio jurídico fue adoptado en la sentencia de 19 de abril de 201821, proferida por esta Sección, en la que se aclaró que “[…] si bien el comité de verificación del cumplimiento de la sentencia puede ser una herramienta eficaz para que las órdenes del juez popular se encaminen a la efectiva protección de los derechos colectivos, el mismo debe estar compuesto por las personas o entidades con la suficiente capacidad y facultades para conformarlo, con el fin de asegurar que se cumpla lo dispuesto en la decisión. […]”.

De igual manera, se debe tener en cuenta que, el trámite de las acciones populares, incluyendo la etapa de verificación de cumplimiento, se desarrolla con fundamento en los principios constitucionales de “[…] economía, celeridad y eficacia […]”, en los términos del artículo 5.° de la Ley 472. 18 Expediente acumulado T-3827949, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 19 Sentencia T-443 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt. 20 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 26 de septiembre de 2019, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, radicación núm. 68001-23-33-000-2016-00592-01(AP). 21 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. María Elizabeth García González, radicación núm. 17001-23-33-000-2015- 00194-01(AP). 6 Radicación núm.: 63001 23 33 000 2020 00407 01 Demandante: María Lucía Guzmán Medina Respecto del alcance de estos principios en las acciones populares, la Sección Primera explicó en la sentencia de 1° de junio de 202022 que, en virtud del principio de economía, la administración debe adoptar las medidas que le permitan ahorrar la mayor cantidad de costos en el cumplimiento de sus objetivos.

Mientras que los principios de eficacia y celeridad procuran porque las entidades del Estado adelanten las gestiones pertinentes para el cumplimiento de sus fines, con diligencia y prontitud, evitando dilaciones o demoras injustificadas que afecten los derechos e intereses colectivos. A partir de lo anterior, se considera que: i) Empresas Públicas del Quindío S.A. E.S.P. no debía participar en el comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia, pues en el fallo de segunda instancia se concluyó que “[…] no es responsable de la vulneración de los derechos colectivos en el presente asunto, ni podía impartírsele órdenes para la superación de esa circunstancia […]”. ii) era pertinente vincular a la Regional Quindío de la Defensoría del Pueblo a esta instancia de coordinación, en su condición de agente del Ministerio Público y como coadyuvante23 de la parte demandante.

De esta manera dejo expuesto mi salvamento parcial y aclaración de voto. Fecha ut supra GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: El presente salvamento parcial de voto y aclaración de voto fue firmado electrónicamente en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. 22 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación núm. 68001333301320180042101 (AP). 23 Reconocido mediante auto de 2 de febrero de 2021.

Cfr. Índice 2 expediente digital del Consejo de Estado, documento denominado “ED_021AUTOACEPTACOADYUV(.pdf) NroActua 2”.