w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA Bogotá D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 15001-33-33-010-2014-00148-01 (0600-2020) Demandante: Ana Graciela Naranjo Romero Demandado: Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP Tema: Solicitud de unificación de jurisprudencia. Reliquidación de pensión gracia con inclusión de sobresueldo 20% Decisión: Deja sin efectos auto que avocó conocimiento con fines de unificación. 1.

Se procede a resolver sobre la solicitud de unificación de jurisprudencia presentada por los magistrados del Tribunal Administrativo de Boyacá, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 271 del CPACA. I.

ANTECEDENTES a. La demanda1 2. La señora Ana Graciela Naranjo Romero, a través de apoderado solicitó la nulidad parcial de la Resolución PAP 015404 de 28 de septiembre de 2010, proferida por la extinta Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal EICE en liquidación, mediante la cual le fue reconocida la pensión gracia, no obstante, se afirma que no le fue incluido «el factor salarial del 20% de sobresueldo (Ordenanza 23).» 3.

Igualmente deprecó la nulidad total de los siguientes actos administrativos i) RDP 007701 de 15 de agosto de 2012, con la cual le fue negada la petición de inclusión del factor sobresueldo 20%; ii) RDP 000106 de 3 de enero de 2013, iii) RDP 000495 de 8 de enero de 2013, mediante los que se resolvieron los recursos de reposición y apelación de manera desfavorable; iv) RDP 057485 de 19 de diciembre de 2013, a través de la que se negó por segunda vez la petición de inclusión del mentado factor; y v) RDP 002752 de 28 de enero de 2014, que desató desfavorablemente la alzada presentada contra el acto anterior. 4.

En consecuencia, pretende a título de restablecimiento del derecho que se ordene a la demandada liquidar la pensión gracia con inclusión del factor «20% sobresueldo (Ordenanza 23)», efectiva a partir del 11 de septiembre de 2008, y se reajuste dicha prestación en atención a la nueva cuantía, así como se dé aplicación a lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA, se ordene el cumplimiento 1 Folios 3 a 17 del cuaderno principal del expediente.

Solicitud Extensión de Jurisprudencia Radicado: 11001334204820160000901 (0600-2020) Demandante: Ana Graciela Naranjo Moreno w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 2 de la sentencia en los términos del artículo 195 ibidem, y se condene en costas y agencias en derecho a la entidad. b. Fundamentos fácticos 5.

Se aduce que la señora Naranjo Moreno nació el 11 de septiembre de 1958, que prestó servicios a la Secretaría de Educación de Boyacá desde el 22 de agosto de 1979, y que adquirió el estatus de pensionada el 11 de septiembre de 2008. 6. En ese orden, le fue reconocida pensión gracia mediante Resolución PAP 015404 de 28 de septiembre de 2010, en cuantía de un millón novecientos sesenta y ocho mil setecientos cincuenta y dos pesos ($1.968.752), siendo que debió ascender a dos millones doscientos ochenta y cuatro mil seiscientos treinta y dos pesos ($2.284.632), si se le incluyera el 20% de sobresueldo. 7.

Explica que la entidad negó las distintas solicitudes elevadas a fin de que le fuera reliquidada la prestación teniendo en cuenta el factor en comento -actos cuya legalidad también se cuestiona-; negativa que se sustentó en no haber allegado certificación de los montos pagados, lo cual considera una respuesta evasiva, pues, afirma que es un asunto meramente matemático y claro. 8.

Seguidamente sostiene que Cajanal EICE -hoy UGPP-, no tuvo en cuenta el 20% de sobresueldo al momento de liquidar la pensión gracia, en tanto en el año anterior a la configuración del estatus pensional, la secretaría de educación referida, no le pagó dicho emolumento. 9. Sin embargo, afirma que inició proceso ejecutivo bajo radicado 2010-0006 tramitado en el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Tunja, por lo que le fue liquidado y pagado el mentado 20% de sobresueldo, lo cual fue certificado el 24 de enero de 2012 por dicha unidad judicial.

Además, la Tesorería General del departamento de Boyacá emitió constancia el 29 de agosto de 2013, que da cuenta que tal factor le fue pagado a la actora desde el 01 de enero de 2004 hasta el 30 de mayo de 2009. 10. Para finalizar, arguye que la docente si devengó dicho emolumento en el año anterior al estatus pensional -desde el 12 de septiembre de 2007 hasta el 11 de septiembre de 2008-; resalta que, incluso, se le continuó pagando dicho factor hasta cuando cumplió los 50 años de edad y accedió a la pensión de jubilación. 11.

Que no existe duda alguna frente al derecho que le asiste a aquella de que le sea reajustada la prestación reclamada, por lo que hay suficiente claridad frente al tema liquidación de pensión docente con inclusión de todos los factores devengados. c. Trámite de primera instancia 12. El Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de Tunja, con auto de Solicitud Extensión de Jurisprudencia Radicado: 11001334204820160000901 (0600-2020) Demandante: Ana Graciela Naranjo Moreno w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 3 2 de octubre de 2014, inadmitió la demanda2, y posteriormente con proveído del 12 de febrero de 2015 la admitió3. 13.

Efectuadas las notificaciones de rigor, la Unidad Administrativa de Gestión Pensional, a través de apoderado judicial ejerció el derecho de defensa y contradicción4 oponiéndose a las pretensiones formuladas por la demandante, estimando que los actos fueron proferidos con apego a la normatividad vigente, y por tanto se encuentran amparados por la presunción de legalidad. 14.

Seguidamente, refiriéndose a la liquidación de la pensión gracia, explicó que la entidad reconoció dicha prestación a la señora Naranjo Moreno, liquidando la misma con inclusión de los factores debidamente certificados sobre los que se efectuaron descuentos, y que están contemplados en la Ley 62 de 1985. 15. En torno a la inclusión del reajuste del sobresueldo del 20%, que fue reconocido por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Tunja, sostuvo que si bien se aportó al expediente administrativo la constancia expedida por dicha unidad judicial respecto al proceso ejecutivo por el cobro forzado del 20% del factor en cita; lo cierto es que para que pueda incluirse dicho factor en la liquidación de la pensión gracia, el mismo debe constar en el certificado de factores salariales expedido por la entidad pagadora, esto es, por la secretaría de educación del departamento de Boyacá, y que corresponde al año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus pensional, lo cual no ocurrió, resultando incierto el periodo de causación y el monto de dicho concepto. 16.

Insiste la entidad entonces, en que no se adjuntó el certificado de factores salariales mencionado, el cual estima indispensable a fin de determinar si podía o no incluirse el factor pretendido; y destaca que, para la fecha en que la demandante cumplió los requisitos para obtener la pensión gracia (11 de septiembre de 2008), no se encontraban vigentes las Ordenanzas 23 de 1959 - la cual fue derogada el 15 de diciembre de 1995-, y 54 de 1967; precisando que, en todo caso, ambas ordenanzas fueron derogadas desde la expedición del Decreto 52 de 1994, emitida por el Gobierno nacional en desarrollo de las facultades previstas en la Ley 4 de 1992 y en concordancia con lo dispuesto en la Ley 60 de 1993 artículo 6 inciso 6, y solo mantuvieron sus efectos únicamente frente a quienes consolidaron derechos en su vigencia. 17.

Que en lo que corresponde al derecho pensional, este se adquiere a partir del momento en que se cumplen los requisitos de ley, y es a partir de ello que entra al haber de la persona, por lo que es improcedente tener en cuenta factores devengados con posterioridad, cuando el derecho ya está consolidado. 18. En ese sentido, considera que no es posible reliquidar la pensión gracia con lo pagado a la actora con posterioridad a la consolidación del derecho, ya que se vulneraría la Constitución y la normativa que regula que la liquidación se efectúa con lo devengado en el año anterior al estatus. 19.

De otro lado, sostuvo que la Asamblea de Boyacá tenía competencia para emitir la Ordenanza 48 de 1995, con la cual, estableció dentro de los límites 2 Folios 73 y 74 del expediente 3 Folios 82 a 84 del expediente 4 Folios 94 a 101 del expediente Solicitud Extensión de Jurisprudencia Radicado: 11001334204820160000901 (0600-2020) Demandante: Ana Graciela Naranjo Moreno w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 4 legislativo y gubernamentales los emolumentos de los docentes departamentales; así, considera que no es procedente inaplicar dicho acto. 20.

Para terminar, propuso las excepciones de i) inepta demanda, alegando que el libelo no cumplía con los requisitos contenidos en el artículo 162 del CPACA, al no razonar debidamente la cuantía. ii) Inexistencia de la obligación o cobro de lo no debido; iii) inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales; y iv) prescripción. 21.

El 16 de junio de 2016 se llevó a cabo la audiencia inicial, oportunidad en la que declaró no probada la excepción previa de inepta demanda, y respecto a las demás señaló el juzgado que, por tener relación con el fondo del asunto, se resolverían al fallar. También se fijó el litigio, se resolvió sobre la solicitud de pruebas y se incorporaron las allegadas, prescindió de la audiencia de pruebas y se corrió traslado para alegar de conclusión, procediendo a dictar sentencia en dicha diligencia, accediendo a las pretensiones. 22.

La sentencia dictada el 16 de junio de 2016 por el Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito de Tunja dispuso la nulidad parcial del acto administrativo que reconoció la pensión gracia, así como la nulidad total de los actos que negaron la reliquidación de dicha prestación, y en consecuencia ordenó: “TERCERO: (…) la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, procederá a reliquidar la pensión de jubilación gracia a la demandante ANA GRACIELA ROMERO NARANJO, incluyendo además de los factores ya reconocidos, el sobresueldo del 20% factor salarial devengado durante el año inmediatamente anterior a la fecha en que adquirió el derecho a la pensión, con efectos fiscales a partir del 28 de septiembre de 2010, conforme a lo expuesto.” 23.

Seguidamente ordenó que, del valor liquidado a favor de la actora, la entidad descontara las sumas canceladas por concepto de pensión de jubilación gracia, y en caso de que no se hubiere pagado la totalidad de los aportes de ley, la UGPP deberá realizar las compensaciones a que haya lugar al momento de sufragar las mesadas. Igualmente dispuso la indexación de las sumas, y condenó en costas a la demandada, y declaró no probada la excepción de prescripción. 24.

Para arribar a dicha conclusión, el juzgado primero trajo a colación la normativa que regula la pensión gracia, entre esta, las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, Ley 37 de 1933, 4° de 1966 y 91 de 1989. 25. En punto a los factores de liquidación de dicha prestación, adujo que aquella no se reconoce atendiendo a los aportes efectuados a la entidad de previsión, sino que es una prestación con cargo al tesoro público; que además no resultan aplicables las previsiones de las Leyes 33 y 62 de 1985, pues, la pensión gracia no es una pensión ordinaria sino especial, y fue excluida de dicha reglamentación por disposición del legislador conforme el artículo 1° inciso 2 de la Ley 33 de 1985.

Y destacó que la Ley 4 de 1996, sin hacer excepción alguna, a diferencia de lo que ocurrió con la Ley 33 de 1985, dispuso en el artículo 4° que «A partir de la vigencia de esta ley, las pensiones de jubilación e invalidez a que Solicitud Extensión de Jurisprudencia Radicado: 11001334204820160000901 (0600-2020) Demandante: Ana Graciela Naranjo Moreno w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 5 tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de derecho público, se liquidarán y se pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios.» 26.

La anterior disposición fue reglamentada por el Decreto 1743 de 1966, que dispuso que para liquidar la pensión se tomaría como base el 75% del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios; de manera que precisó a cuál promedio mensual se refería la Ley 4 de 1966. Concluyendo respecto a este punto, que debe tenerse en cuenta todo lo percibido por el beneficiario durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional. 27.

En ese orden, indicó que la entidad reconoció pensión gracia a la señora Ana Graciela Naranjo Moreno, liquidando la prestación con inclusión de la asignación básica, auxilio de movilización, prima de alimentación, prima de grado, prima de navidad, prima rural 10%, prima vacacional, y disponiendo que el estatus lo adquirió el 11 de septiembre de 2008. 28.

Y respecto a la inclusión del sobresueldo del 20% cuando dicho concepto ha sido cancelado por vía judicial, citó providencia del 16 de mayo de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, en la cual se sostuvo que «aunque el sobresueldo no fue certificado por la entidad, ello no impide afirmar que fue devengado, solo que ello obedeció a una orden judicial». c. Recurso de apelación 29.

El apoderado de la entidad demandada presentó recurso de apelación solicitando se revoque la sentencia de primera instancia; explicó que los actos enjuiciados gozan de presunción de legalidad y que se expidieron en cumplimiento a lo dispuesto en la ley, y para el caso concreto se liquidó la pensión gracia atendiendo a los factores certificados respecto de los que se efectuaron los descuentos. 30.

En torno al sobresueldo del 20% cuya inclusión se reclama, no se demostró mediante certificación, que el mismo le fuera cancelado a la actora, motivo por el cual no fue tenido en cuenta en la liquidación de la pensión gracia. Y si bien se alude que dicho emolumento fue obtenido forzosamente mediante proceso ejecutivo laboral, insiste en que no se encuentra certificado de factores salariales expedido por la entidad pagadora en el que se incluya dicho sobresueldo y por tanto es incierto el periodo de causación y el monto. 31.

Reiteró lo expuesto en la contestación de la demanda, entre esto, que para el momento en que la demandante alcanzó el estatus pensional -11 de septiembre de 2008-, ya no estaban vigente las Ordenanzas 23 de 1959 y 54 de 1967, pues fueron derogadas desde la expedición del Decreto 52 de 1994 proferido por el Gobierno Nacional, destacando que solo mantuvieron vigencia sus efectos frente a quienes consolidaron su derecho en vigencia de dichas ordenanzas. 32.

Así entonces, insistió en que no es posible reliquidar la prestación con inclusión del sobresueldo del 20%, y por tanto debe revocarse la sentencia objeto de alzada. Solicitud Extensión de Jurisprudencia Radicado: 11001334204820160000901 (0600-2020) Demandante: Ana Graciela Naranjo Moreno w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 6 d. Trámite en segunda instancia 33.

El Tribunal Administrativo de Boyacá admitió el citado recurso a través de providencia dictada el 9 de febrero de 20175, y por auto de 9 de mayo de 2017 prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento y dio traslado por escrito. 34. La parte alegó de conclusión reiterando los argumentos del recurso de apelación e insistiendo en que se revoque la sentencia6. 35.

Por su parte el agente del Ministerio Público rindió concepto7 en orden a que se mantenga la decisión, para el efecto inicialmente se refirió al marco normativo que gobierna la pensión gracia, así como a las competencias de las asambleas departamentales; y finalmente, adujo que en el plenario reposaba certificado expedido por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Tunja así como del tesorero general del departamento de Boyacá, que daban cuenta que en proceso ejecutivo con radicado 2010-00006, se libró mandamiento de pago a favor de la actora por el factor sobresueldo 20%, desde el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2004 al 4 de mayo de 2009, por lo que se incluye el año anterior a la adquisición del estatus de pensionada, siendo factible reliquidar la pensión gracia incluyendo dicho emolumento. 36.

Con auto de 13 de noviembre de 2019, el Tribunal Administrativo de Boyacá – Despacho 02, remitió de oficio a esta Sección Segunda del Consejo de Estado, el proceso de la referencia, para que decidiera si avocaba o no conocimiento del proceso para unificar jurisprudencia, en los términos del artículo 271 del CPACA, ello se sustentó en lo siguiente: 37.

Existen posiciones encontradas al interior del Tribunal Administrativo de Boyacá, respecto a la inclusión del sobresueldo del 20% creado por la Ordenanza 23 de 1959; por un lado, se pregona una primera tesis de que el pago realizado por dicho concepto al educador era ilegal, y por tanto no podía ser incluido como factor de liquidación en la pensión8; y la segunda tesis, por el contrario, apunta a que sí es posible incluir dicho factor en la liquidación de la pensión gracia, pues, dicho factor creado por la ordenanza en comento, constituye salario.9 Así considera que la decisión de la Sala 5 del tribunal y que ha resuelto estos casos en aplicación de la primera tesis, implica el desconocimiento del precedente horizontal y vertical, en lo que tiene que ver con el carácter salarial del sobresueldo y el derecho a su inclusión en la base de liquidación pensional. 38.

En ese orden, alegando una importancia jurídica y trascendencia social, solicitó unificar jurisprudencia10 en cuanto a lo siguiente: «a) Si cuando se demanda la reliquidación de la pensión y se acredita la 5 Folios 187 del cuaderno principal del expediente. 6 Folios 197 a 201 del expediente 7 Folios 202 a 208 del expediente 8 Se cita sentencia de 14 de junio de 2017, proferida por la Sala N° 5 del Tribunal Administrativo de Boyacá, en el expediente 15-001-33-33-015-00032-01 9 Se citan 21 providencias dictadas en segunda instancia por las distintas salas de decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá. 10 Folios 210 a 214 del expediente Solicitud Extensión de Jurisprudencia Radicado: 11001334204820160000901 (0600-2020) Demandante: Ana Graciela Naranjo Moreno w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 7 percepción del sobresueldo del 20% creado por la Ordenanza 23 de 1959, en el periodo que ha de atenderse para determinarse la base de liquidación de la pensión, es procedente estudiar si el demandante tenía derecho al pago, para así determinar si el mismo debe ser incluido como factor de liquidación en la pensión. b) O si, por el contrario cuando se demanda la reliquidación de la pensión y se acredita que el sobresueldo del 20% creado por la Ordenanza 23 de 1959, que tiene carácter salarial, ha sido devengado en el periodo que ha de atenderse para determinar la base de liquidación de la pensión, basta acreditar que ha ingresado al patrimonio del demandante para ordenar su inclusión como factor de liquidación en la pensión por ostentar carácter salarial. » 39.

La Sección Segunda del Consejo de Estado, a través de auto del 14 de octubre de 202111 avocó conocimiento para emitir decisión de unificación de conformidad con el artículo 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 40. Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, procede la Sala de Sección a decidir previas las siguientes, II.

CONSIDERACIONES 41. En la mencionada providencia de 14 de octubre de 2021, la Sala de Sección planteó la necesidad de unificar la jurisprudencia en torno a si es imperativa o no la verificación ex ante, de la legalidad del pago percibido por concepto de sobresueldo del 20% para efectos de incluir este emolumento en la reliquidación de la pensión gracia, sin perjuicio de que se examinen otros temas que resulten necesarios y conexos. 42.

En esa oportunidad se identificaron criterios divergentes frente a dicha temática, así: 43. Criterio 1. El que reliquida la pensión gracia con inclusión del sobresueldo del 20%, precisando que este grupo se puede subdividir en dos: a- En el que se considera el sobresueldo porque se obtuvo a través de un proceso ejecutivo laboral que culminó con sentencia ejecutoriada.

Se explica que en este evento se hace innecesario y escapa de cualquier ámbito de estudio, verificar si el emolumento en comento se encontraba soportado legal y materialmente. Postura que ha sido adoptada por las Sala de Decisión 1, 2, 3, 4, y 6 del Tribunal Administrativo de Boyacá. b- En el que se considera el sobresueldo porque hay certificación que evidencia su pago.

En este supuesto se incluyen todos los factores acreditados como percibidos en el año anterior a la adquisición del estatus pensional. Esta postura ha sido adoptada por la Sala de Decisión 6 de dicha corporación. 44. Criterio 2. El que considera que, si el pago por concepto de sobresueldo 20% es ilegal, no puede ser incluido como factor de liquidación 11 Folios 219 a 223, ibidem.

Solicitud Extensión de Jurisprudencia Radicado: 11001334204820160000901 (0600-2020) Demandante: Ana Graciela Naranjo Moreno w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 8 en la pensión. 45. Análisis de los temas propuestos para unificar 46. La Sala Plena de la Sección Segunda, analizado detenidamente el asunto que fue elegido para emitir pronunciamiento de unificación, y al discutir nuevamente la hermenéutica del caso, estima que no permite analizar en su integridad o adecuadamente los temas propuestos como problemas jurídicos según el auto que avocó conocimiento para esos efectos, como pasa a explicarse. 47.

El artículo 271 del CPACA dispone que por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación que ameriten la expedición de una sentencia o auto de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo o decisión interlocutoria. 48.

Pues bien, aunque se está ante una solicitud de unificación de jurisprudencia remitida por un tribunal administrativo, en cuyo expediente está pendiente de proferirse sentencia de segunda instancia, lo que habilita la competencia de esta Corporación; lo cierto es que en el auto en que se avocó conocimiento, luego de referirse a las posturas que existen en el Tribunal de Boyacá frente a las controversias que giran en torno a la reliquidación de la pensión gracia con inclusión del emolumento sobresueldo 20%, concluyó que se justificaba por importancia jurídica unificar la jurisprudencia, a fin de determinar si es imperativa o no la verificación ex ante de la legalidad del pago percibido por concepto de dicho factor para efectos de incluirlo en la reliquidación de la pensión gracia. 49.

Respecto al alcance de los conceptos importancia jurídica, trascendencia económica o social, y de la necesidad de sentar jurisprudencia, los cuales motivan el mecanismo de unificación que convoca, se tiene que la Sección Tercera del Consejo de Estado en providencia de 26 de marzo de 201512, señaló lo siguiente: “(…) la importancia jurídica del asunto, es claro que el motivo determinante en dicho concepto es la necesidad que ve la respectiva Sala abordar un tema que reviste un interés jurídico superlativo dada su novedad, dificultad teórica y/o práctica o impacto sobre el ordenamiento jurídico.

A su turno, la trascendencia económica o social pone acento en una cuestión de carácter extrajurídico, pues lo que motiva esta causal no es tanto la connotación jurídica de un asunto sino las repercusiones que en los ámbitos económico y social puede generar una decisión. Sin bien es cierto con la adopción de cualquier decisión judicial se ve alterada la realidad en alguno de estos dos componentes, es preciso señalar que lo que se pretende con este concepto es destacar aquellos litigios en los cuales, dada la configuración del caso, la decisión comporte una notable y/o significativa repercusión en las 12 Sección Tercera, Sala de lo Contencioso Administrativo, C.P Jaime Orlando Santofimio Gamboa, expediente 54001-23-31-000-2002-01809-01(42523) Solicitud Extensión de Jurisprudencia Radicado: 11001334204820160000901 (0600-2020) Demandante: Ana Graciela Naranjo Moreno w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 9 esferas sociales o económicas de la comunidad nacional.

Son estas razones, y no otras diferentes, las que –bajo esta causal- demandan la atención de la Sala Plena de lo Contencioso y las Secciones del Consejo de Estado. Se trata de una causal que va más allá de la habitual función judicial, pues mediante ella se invita a la Sala con competencia unificadora a debatir y tomar consciencia de la realidad que envuelve un pleito, todo ello sin apartarse del estricto apego al derecho.

Finalmente, se encuentra la necesidad de sentar jurisprudencia como causal de una decisión de unificación. Sobre este punto, es preciso señalar que por conducto de esta causal se pretende establecer criterios uniformes sobre el entendimiento de cierta problemática jurídica cuando se ha podido verificar una disparidad de razonamientos sobre un mismo asunto en los diversos niveles de la jurisdicción. Mediante esta causal se revalida una de las funciones más relevantes del precedente judicial cual es el de generar seguridad jurídica pues la Sala se ocupará de interpretar de manera unificada el ordenamiento sobre determinado tema o problema jurídico y a partir de allí, vía aplicación del precedente de una sentencia de unificación, se impondrá a los demás partícipes de la práctica jurídica seguir este criterio de interpretación. Sin lugar a dudas, se trata de reconocer que el ideal de la completitud del ordenamiento jurídico pasa, necesariamente, por la labor unificadora del precedente judicial.

En este sentido, el querer del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo es el de resaltar el peso que tiene el precedente judicial en el ordenamiento jurídico colombiano dado el valor normativo que éste tiene no solo para la misma jurisdicción de lo contencioso administrativa sino también para la administración pública en general de modo que, una vez identificado y estructurado en cada caso, está llamado a ejercer un rol preponderante en el razonamiento de los operadores jurídicos.” (Este párrafo resaltado no considero necesario dejarlo, en todo caso lo dejo para su revisión) 50.

A su turno, la Sección Quinta en providencia de 10 de diciembre de 2020, al resolver sobre una solicitud de unificación de jurisprudencia, trajo a colación el pronunciamiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, de 30 de agosto de 201613, en el que se mencionó que se trata de la “alta connotación que tiene un asunto dentro del mundo jurídico, en la medida en que es capaz de incidir en él de forma transversal y determinante, bien sea porque toca bienes o instituciones materiales o inmateriales que figuran dentro de la más elevada escala de protección estatal, demanda la construcción de un parámetro de interpretación que resulta necesario para el orden normativo mismo, propugna por un avance significativo en la tradición jurídica nacional o internacional, el Constituyente o Legislador le han dado esa connotación, o porque el desarrollo jurisprudencial así lo sugiere”. 51.

La Sección Quinta en el proveído mencionado, explicó que existe esa 13 Expediente con Rad. 11001-03-28-000-2014-00130-00 acumulado, y que fue reiterado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en auto del 29 de octubre de 2019, M.P. William Hernández Gómez, Rad. 05001-33-31-009-2006-00210-01(A)(AG)REV. Solicitud Extensión de Jurisprudencia Radicado: 11001334204820160000901 (0600-2020) Demandante: Ana Graciela Naranjo Moreno w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 10 relevancia, por ejemplo “cuando la definición del asunto implica establecer significativos derroteros para que las autoridades administrativas de diverso orden en todo el país, en el marco de sus respectivas competencias, puedan reglamentar con mayor solidez, firmeza y tranquilidad, el ejercicio de sus funciones, a través de un marco jurídico claro que les permita efectuar una actividad ordenada y óptima para asegurar la prestación eficiente del servicio14. 52.

Teniendo en cuenta lo anterior, estima esta Sala que, el asunto de la referencia no es de aquellos que revista un interés jurídico superlativo, por su novedad o complejidad; o que tenga un impacto notable o significativa repercusión en las esferas económicas o sociales de la comunidad nacional; véase que el tribunal plantea una controversia respecto a los docentes que solicitan reliquidación de pensión gracia con la inclusión de un emolumento que fue creado por la Asamblea Departamental de Boyacá, por lo que afecta solo a quienes prestaron servicio en ese nivel territorial. 53.

También se evidencia de lo expuesto en la solicitud, que el tribunal pone de presente que, de las seis salas de decisión, solo la sala quinta ha negado pretensiones en este tipo de asuntos, en la medida que verifica previamente si el emolumento sobresueldo 20% es ilegal, y de ser así, lo excluye de la base de liquidación pensional. Por el contrario, las demás salas de decisión se limitan a verificar si el factor fue devengado en el año anterior al estatus pensional, sin atender a una revisión respecto al origen del reconocimiento de dicho factor (si es legal o ilegal).

En ese orden, incluso se plantea que “el criterio sostenido por la Sala N° 5 de este Tribunal, implica el desconocimiento del precedente horizontal y también vertical, en lo que se refiere al carácter salarial del sobresueldo y el derecho a la inclusión en la liquidación de la pensión al haber sido devengado el periodo a atender para tal efecto.” 54.

Así entonces, la solicitud de unificación presentada, con la cual se pretende que se despeje si es necesario, previo a reliquidar la pensión gracia, determinar la legalidad del pago del sobresueldo 20% creado mediante la Ordenanza 23 de 1959, no tiene la relevancia exigida en el artículo 271 del CPACA, a fin de que esta Sección unifique el asunto.

Se avizora, además, que la petición en comento, se sustenta en las particularidades del caso concreto atada a la legalidad de un acto administrativo departamental, que podrían enmarcarse incluso en un asunto de valoración probatoria respecto del reconocimiento previo que se le haya realizado al docente frente al factor cuya inclusión pretende, y a la respectiva certificación por parte de la entidad territorial sobre el pago de ese emolumento; de manera que no se advierten situaciones que ameriten un tratamiento transversal. 55.

En cuanto a la necesidad de sentar jurisprudencia, se tiene que la Sala Plena de esta Corporación, ha señalado que ello tiene lugar, entre otras posibilidades, ante la divergencia, contraposiciones o contradicción, por ejemplo “i) entre normas jurídicas aplicables a un mismo asunto, por lo que resulta indispensable determinar cuál de ellas resulta aplicable; o ii) entre diversas interpretaciones sobre temas jurídicos que resultan conexos o transversales a las Salas o Secciones de la Corporación; o iii) en el alcance de la interpretación y aplicación dado a una misma norma, por diferentes jurisdicciones o por distintas 14 Ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 9 de febrero de 2016, M.P. Guillermo Vargas Ayala, Rad. 11001-33-34-003-2012-00131-01(A) Solicitud Extensión de Jurisprudencia Radicado: 11001334204820160000901 (0600-2020) Demandante: Ana Graciela Naranjo Moreno w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 11 instancias dentro de la misma jurisdicción”15.

Al respecto, como se mencionó, la Sala estima que la solicitud se enmarca en una discusión de carácter probatorio, más no se advierten situaciones como las descritas en las que se presente divergencias interpretativas sobre el alcance de una disposición, o sobre temas transversales o conexos. 56. En ese orden de ideas, estima la Sala que el mecanismo de unificación jurisprudencial no resulta procedente en este asunto por cuanto no se evidencia razones de importancia jurídica, ni la necesidad de sentar jurisprudencia en torno a un aspecto que se estima de carácter probatorio. 57.

No se desconoce el valor e importancia que representan las decisiones de unificación para salvaguardar el derecho a la igualdad y seguridad jurídica, no obstante, como se ha explicado, el artículo 271 del CPACA, establece unos requerimientos mínimos para que se avoque conocimiento para unificar, los cuales como se mencionó no se encuentran estructurados. 58.

Conforme lo expuesto, la Sala Plena de la Sección Segunda considera que no es posible mantener la decisión que conduce a la unificación del proceso. Por consiguiente, se dejará sin efectos el auto de 6 de junio de 2019 mediante el cual se avocó el conocimiento del proceso para unificar, y se remitirá al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que se profiera la respectiva decisión. 59.

En mérito de lo expuesto, la Sala

RESUELVE

PRIMERO: DEJAR sin efectos el auto de 14 de octubre de 2021 mediante el cual se avocó el conocimiento para unificar el presente asunto, conforme lo expresado en la motivación.

SEGUNDO: Por Secretaría de la Sección Segunda, una vez surtida la notificación del presente auto, devolver el expediente a la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Boyacá, despacho del doctor Luis Ernesto Arciniegas Triana para proferir la decisión de instancia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Los Magistrados, ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmada electrónicamente 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 25 de septiembre de 2018, M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-28-000-2018-00031-00.

En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 7 de mayo de 2019, MP Alberto Yepes Barreiro, Radicación: 13001-23-38-000-00417-01 acumulado. Solicitud Extensión de Jurisprudencia Radicado: 11001334204820160000901 (0600-2020) Demandante: Ana Graciela Naranjo Moreno w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7-65 - Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. - Colombia 12 CON ACLARACIÓN DE VOTO JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmada electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmada electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmada electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmada electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmada electrónicamente