CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., nueve (9) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS Radicación núm.: 05001-23-33-000-2022-00891-01 Demandante: LUIS ALCIDES JARAMILLO OBANDO Demandados: MUNICIPIO DE RIONEGRO Y OTRO Vinculados: FONDA PALUAPA Y OTROS Sentencia de segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación presentado por el municipio de Rionegro (Antioquia), contra la sentencia de 17 de octubre de 2023, proferida por la Sala Primera del Tribunal Administrativo de Antioquia1.
I.
ANTECEDENTES I.1. La demanda 1. El señor Luis Alcides Jaramillo Obando, en ejercicio de la acción popular, presentó demanda contra el municipio de Rionegro (Antioquia) y la Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de los Ríos Negro y Nare (CORNARE), con el propósito de obtener la salvaguarda del derecho establecido en el literal a) del artículo 4°2 de la Ley 472 de 5 de agosto de 19983. 2.
El demandante formuló las siguientes pretensiones: “[…] Primera: Disponer que el Municipio de Rionegro, exija de manera inmediata la suspensión de ruido contaminante al Recurso Natural Aire, por parte de los establecimientos comerciales de razón: ✓Establecimiento Comercial Fonda Paluapa. ubicado en la Carrera 55B # 21- 05, San Antonio de Pereira, del Municipio de Rionegro. ✓Establecimiento Comercial Fonda la Escena.
Ubicado en la Carrera 55B # 21- 38, Local Comercial 1-01, San Antonio de Pereira, del Municipio de Rionegro. ✓Establecimiento Comercial Cartagena Disco. ubicado en la Carrera 55B # 21- 42, segundo piso, San Antonio de Pereira, del Municipio de Rionegro. 1 De conformidad con la constancia secretarial de 9 de septiembre de 2025, el proceso fue remitido a este Despacho en atención a la compensación de expedientes.
Cfr. Índice 16 del expediente digital del Consejo de Estado, documento denominado: “[…] 63CONSTANCIASECR_constancia_ Constanciacompensaci(.pdf) NroActua 31[…]”. 2 “[…] Artículo 4º.- Derechos e Intereses Colectivos. Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias […]”. 3 “[…] Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones […]”. 2 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2022-00891-01 Demandante: Luis Alcides Jaramillo Obando Exigiendo sin dilación que para el funcionamiento comercial de los antes citados cumplan con los espacios físicos adecuados acústicamente tratamiento del ruido a 70 dB día y 60 dB noche”.
Ley 232 de 1995, Artículo 2º. Literal a) Intensidad auditiva (exige insonorización establecimientos). Cumpliendo Instrucciones técnicas de la autoridad ambiental “cornare”. Cumpliendo las Instrucciones (recomendaciones), Control de Ruido emitidas por la Autoridad Ambiental “CORNARE” Informe Técnico del 24 de marzo de 2022, como en cada caso se indica: 1.Establecimiento Comercial “Fonda Paluapa” – Carrera 55B # 21- 05, San Antonio de Pereira, del Municipio de Rionegro - genera contaminación 11,44 dB. […] Para cumplir y funcionar el establecimiento Comercial Fonda Paluapa, sin generar contaminación auditiva debe adecuar espacio físico tal cual las ocho (8) recomendaciones de control de ruido, según contenido folio 6, expediente 056151313265 con radicado IT01912-2022.
CORNARE. 2. Establecimiento Comercial “Fonda La Escena” – Carrera 55B # 21-38, Local Comercial 1-01, San Antonio de Pereira – Rionegro, genera contaminación 10,64 dB. […] Para cumplir y funcionar el establecimiento Comercial Fonda La Escena, sin generar contaminación auditiva debe adecuar el establecimiento tal cual las ocho (8) recomendaciones de control de ruido, según contenido folio 7, expediente 056151313265 […]. 3.
Establecimiento Comercial “Cartagena Disco” – Carrera 55B # 21- 42, segundo piso, San Antonio de Pereira, Rionegro, genera contaminación 15,97 dB […] Para cumplir y funcionar el establecimiento Comercial Cartagena Disco, sin generar contaminación auditiva debe adecuar el establecimiento tal cual las ocho (8) recomendaciones de control de ruido, según contenido folio 7, expediente 056151313265 con radicado IT-01912-2022.
CORNARE. Fin dar solución al problema de contaminación auditiva o mala calidad del recurso natural aire que reciben las doce (12), unidades residenciales y comunidad del sector en la dirección Cra. 55B Nº 21-38, Edificio Balcón Andaluz P.H San Antonio de Pereira Rionegro, y que no permiten el goce colectivo de derecho al ambiente sano, al igual que el Manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales (recurso aire), para garantizar el desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución a condiciones naturales sanas, tanto para personas como para los demás seres vivientes.
Segunda: Disponer que el Municipio de Rionegro y la Autoridad Ambiental CORNARE, exijan a los propietarios o usuarios de los espacios físicos: ✓Establecimiento Comercial “Fonda La Escena” – Carrera 55B # 21-38, Local Comercial 1-02 San Antonio de Pereira, Rionegro. 3 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2022-00891-01 Demandante: Luis Alcides Jaramillo Obando ✓Establecimiento Comercial “Cartagena Disco” – Carrera 55B # 21- 42, segundo piso, San Antonio de Pereira, Rionegro;
Efectúen adecuaciones acústicas para dar tratamiento al ruido contaminante por vibraciones estructurales, tratamiento del ruido a 70 dB día y 60 dB noche” Ya, que están funcionando sin cumplir citado requerimiento aportando de manera directa al grueso del problema de contaminación auditiva por vibraciones estructurales. (Afectación derechos colectivos sano ambiente) para las personas usuarias de las doce (12), viviendas del Edificio Residencial Balcón Andaluz P.H. Cra. 55B Nº 21-38.
San Antonio de Pereira Rionegro […]”4. (Negrilla y subrayado del texto). 3. Indicó que los establecimientos comerciales Fonda Paluapa (Cra. 55B # 21-05), Fonda la Escena (Cra. 55B # 21-38, Local 1-01) y Cartagena Disco (Cra. 55B # 21- 42, segundo piso) generan contaminación sonora. Dicha problemática afecta la calidad del aire y perturba a los residentes del Edificio Residencial Balcón Andaluz P.H., ubicado en la Carrera 55B # 21-38, San Antonio de Pereira, Rionegro, el cual cuenta con 12 apartamentos.
I.2. Actuación procesal en primera instancia 4. Mediante auto de 16 de agosto de 20225, el Tribunal Administrativo de Antioquia, inadmitió la demanda. 5. Por auto de 15 de septiembre de 20226, admitió la demanda, ordenó la notificación al municipio de Rionegro, CORANTIOQUIA y al Ministerio Público. Adicionalmente se ordenó la vinculación de las entidades Fonda Palapua, Fonda la Escena y Cartagena Disco. 6.
Por auto de 3 de mayo de 20237, repuso el auto de 15 de septiembre de 2022, en el sentido de tener como entidad demandada a la Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de los Ríos Negro y Nare (CORNARE). 7. El 9 de agosto de 20238, se llevó a cabo la audiencia de pacto de cumplimiento, la cual se declaró fallida. 8. Por medio de auto de 23 de agosto de 20239, se decretaron las pruebas del proceso.
El 5 de septiembre de 202310, el a quo celebró la audiencia de pruebas y corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos. 4 Cfr. índice 2 del expediente digital del Consejo de Estado, documento denominado: “6ED_Demanda003AccionPopu(.pdf) NroActua 2”. 5 Cfr. Índice 4 del expediente digital del Tribunal. 6 Cfr. Índice 8 del expediente digital del Tribunal. 7 Cfr. Índice 15 del expediente digital del Tribunal. 8 Cfr. Índice 25 del expediente digital del Tribunal. 9 Cfr. Índice 26 del expediente digital del Tribunal. 10Cfr. Índice 28 del expediente digital del Tribunal. 4 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2022-00891-01 Demandante: Luis Alcides Jaramillo Obando I.3.
Contestaciones de la demanda I.3.1. Municipio de Rionegro 9. El ente territorial mediante escrito de 14 de julio de 202211, se opuso a la prosperidad de las pretensiones. Presentó las excepciones de: i) “[…] Ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales […]”; ii) “[…] Carencia actual de objeto y hecho superado […]”; iii) “[…] Hecho de un tercero […]”; iv) “[…] Falta de legitimación en la causa por pasiva del municipio de Rionegro […]”; v) “[…] Cumplimiento de obligaciones por parte del Municipio de Rionegro […]”; y vi) “[…] Genérica […]”. 10.
Reconoció que, en inmediaciones del Edificio Residencial Balcón Andaluz P.H., se presenta un problema de contaminación auditiva, generado por los establecimientos de comercio denominados Fonda Paluapa, Fonda la Escena y Cartagena Disco, tal como lo acredita el informe técnico IT-01912-2022, elaborado por la autoridad ambiental CORNARE.
Manifestó que tuvo conocimiento del contexto denunciado, atendió las solicitudes y peticiones del accionante, y adelantó actuaciones desde la Inspección de Policía de San Antonio de Pereira en cumplimiento de sus competencias. 11. Explicó que el informe técnico, resultado de una jornada de evaluación ambiental en la que participaron funcionarios del municipio y representantes de los establecimientos, evidencia el exceso en los niveles de ruido generados por la Fonda Paluapa, la Fonda la Escena y Cartagena Disco.
Ese informe establece recomendaciones que deben cumplir los comerciantes para lograr el control adecuado del ruido en el sector. 12. Señaló que, pese a lo alegado por el actor, el municipio de Rionegro ha cumplido con las actuaciones a su cargo a través de la Subsecretaría de Convivencia y Control Territorial y la Inspección de Policía de San Antonio de Pereira, por lo que no se encuentra acreditada la vulneración a los derechos colectivos atribuible al ente territorial. 13.
Afirmó que la orden de suspensión de ruido contaminante ya se efectuó en diligencias administrativas previas, de manera que la exigencia constituye un hecho superado. I.3.2. Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de los Ríos Negro y Nare 14. CORNARE, a través de escrito de 15 de julio de 202212, solicitó no acceder a las pretensiones del actor popular.
Presentó las excepciones de: i) “[…] Indebida 11 Cfr. Índice 13 del expediente digital del Tribunal. 12 Cfr. índice 2 del expediente digital del Consejo de Estado documento denominado: “34ED_013ContestacionCORNA(.pdf) NroActua 2”. 5 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2022-00891-01 Demandante: Luis Alcides Jaramillo Obando integración del contradictorio por falta de legitimación en la causa por pasiva […]”; ii) “[…] Carencia actual de objeto […]”; y iv) “[…] Falta de competencia […]”. 15.
Señaló que su competencia en materia de ruido se circunscribe a la evaluación de emisiones y ruido ambiental, conforme a la Resolución 627 de 7 de abril de 200613, sin que pueda intervenir en el ámbito intradomiciliario. Explicó que actualizó el mapa de ruido del municipio de Rionegro y participa activamente en la Mesa para la Gestión del Ruido y en la cuadrilla operativa de seguimiento, desde donde adelanta mediciones y actividades pedagógicas de sensibilización. 16.
Indicó que no le corresponde otorgar ni condicionar permisos de funcionamiento de los establecimientos abiertos al público, pues esa función está en cabeza del municipio. Cuando la afectación denunciada se percibe a nivel intradomiciliario, como lo aduce la comunidad, el competente es el sector salud a través de la aplicación de la Resolución 8321 de 4 de agosto de 198314, expedida por el Ministerio de Salud. 17.
Destacó que realizó una jornada de control y seguimiento el 9 de marzo de 2022 a los establecimientos Fonda Paluapa, Fonda La Escena y Cartagena Disco, en horarios diurno y nocturno, cuyos resultados quedaron consignados en el Informe Técnico IT-01912-2022, remitido oportunamente al municipio de Rionegro para que adoptara las medidas correctivas que considerara pertinentes. 18.
Con fundamento en el Decreto 1076 de 26 de mayo de 201515, la Ley 99 de 22 de diciembre de 199316 y la Ley 1801 de 29 de julio de 201617, argumentó que la función de control, vigilancia y sanción sobre la emisión de ruidos provenientes de establecimientos de comercio corresponde de manera directa al municipio. 19. Finalmente, aclaró que, según la jurisprudencia y los conceptos del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, dicha competencia recae en los alcaldes municipales, quienes pueden contar con el apoyo técnico de las autoridades ambientales.
II. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 20. La Sala Primera del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia de 17 de octubre de 202318, amparó el derecho colectivo al goce de un ambiente sano vulnerado por la contaminación por ruido existente en el sector San Antonio de Pereira del Municipio de Rionegro. 13 “[…] Por la cual se establece la norma nacional de emisión de ruido y ruido ambiental […]”. 14 “[…] Por la cual se dictan normas sobre Protección y Conservación de la Audición de la Salud y el bienestar de las personas, por causa de la producción y emisión de ruidos […]”. 15 “[…] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible […]". 16 “[…] Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones […]”. 17 “[…] Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana […]". 18 Cfr. índice 2 del expediente digital del Consejo de Estado, documento denominado: “86ED_2CopiaSentenciaAccio(.pdf) NroActua 2f”. 6 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2022-00891-01 Demandante: Luis Alcides Jaramillo Obando 21.
El tribunal consideró que de acuerdo con la Resolución 627 del 7 de 2006 las zonas con usos comerciales permitidos para bares, tabernas y discotecas están clasificadas como “[…] Sector C. Ruido Intermedio Restringido […]”, y el nivel permitido de ruido durante el día es de 70 decibeles y durante la noche 60, sin embargo, cuando el nivel de decibeles trasciende o afecta a los clasificados en otros sectores, será este último el que se tenga en cuenta para las mediciones respectivas.
En consecuencia, en el caso objeto de estudio, indicó que se debían tener en cuenta los niveles permitidos para el sector B, que corresponde a 65 DB en el día y 55 DB en la noche. 22. Consideró que, de las pruebas obrantes en el proceso y del informe técnico núm. IT-01912-2022 de 24 de marzo de 2022 realizado por CORNARE, se acreditó que los establecimientos, Fonda Paluapa, Fonda la Escena y Cartagena Disco, no cumplen con los estándares de ruido permitido. 23.
Explicó que, en la prueba técnica se constató que la Fonda Paluapa, presentó un total de 86.50 decibeles; la Fonda la Escena una medición de 85.70 decibeles; y Cartagena Disco, registró 88.06 decibeles, cuando lo permitido en la noche son 55 decibeles. Adicionalmente, el informe recomendó una serie de medidas para el control del ruido. 24.
Acreditó que la zona en donde operan la Fonda Paluapa, la Fonda la Escena y Cartagena Disco, corresponde a la categoría residencial. Sin embargo, no está prohibido el funcionamiento de bares, tabernas, discotecas y gastrobares, por cuanto el municipio de Rionegro otorgó los respectivos permisos de uso de suelos, razón por la cual, los citados establecimientos comerciales deben cumplir con los niveles de decibeles permitidos para este tipo de sector que, de conformidad con lo previsto en el artículo 9° de la Resolución 627 de 2006, (nivel máximo es, 65 BD en el día y 55 DB en la noche). 25.
Demostró que el municipio de Rionegro por intermedio de la Inspección de Policía de San Antonio de Pereira adelantó procesos en contra de los citados establecimientos por la presunta infracción de lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 93 de la Ley 1801 de 29 de julio 201619, a los cuales impuso la orden de suspensión temporal de actividades. 26.
Argumentó que la vulneración del derecho colectivo es responsabilidad de los establecimientos de comercio al haber excedido el límite de decibel permitido, lo que, a su turno conlleva a la contaminación ambiental por ruido. Si bien se demostró que, con ocasión de las actuaciones policivas adelantadas por el municipio, se adoptaron medidas tendientes a salvaguardar el derecho colectivo, estas no son suficientes. 19 "[…] Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana […]”. 7 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2022-00891-01 Demandante: Luis Alcides Jaramillo Obando 27.
Consideró que las entidades ejecutaron acciones tendientes a identificar el problema ambiental y hacer cesar su contaminación, pero persiste la trasgresión del derecho colectivo, de manera que les asiste responsabilidad al no ejercer en forma pronta y eficaz las facultades que les confiere la ley para estos asuntos. 28. En consecuencia, el tribunal ordenó lo siguiente: “[…]
PRIMERO. DECLARAR que el municipio de Rionegro, Fonda Paluapa, Fonda la Escena y Cartagena Disco son responsables de la vulneración del derecho colectivo al medio ambiente sano por contaminación por ruido en el sector San Antonio de Pereira del Municipio de Rionegro, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. ORDENAR Al municipio de Rionegro, atender las recomendaciones señaladas en el informe Técnico IT-01912-2022 del 24 de marzo de 2022 de Cornare.
TERCERO. ORDENAR a Fonda Paluapa, Fonda la Escena y Cartagena Disco que en un plazo máximo de treinta (30) días siguientes a la notificación de la presente decisión, atender las recomendaciones señaladas en el informe Técnico IT-01912- 2022 del 24 de marzo de 2022 de Cornare y realizar las adecuaciones necesarias pertinentes en aras de cesar definitivamente la vulneración por altos niveles de ruido, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.
CUARTO. ORDENAR A los establecimientos de comercio Fonda Paluapa, Fonda la Escena y Cartagena Disco, presentar dentro del término de treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de la sentencia, informe al Municipio de Rionegro y Cornare que permitan determinar si los avances realizados están en consonancia con lo previsto en el informe técnico IT-01912-2022.
QUINTO. ORDENAR Al municipio de Rionegro en coordinación con Cornare, realizar controles periódicos en aras de verificar que haya cesado la vulneración de los derechos colectivos amparados, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de ésta providencia.
SEXTO. Conformar el comité de verificación del cumplimiento de la sentencia conforme lo dispuesto en el artículo 27 y 34 de la Ley 472 de 1998, integrado por el Tribunal Administrativo de Antioquia precedido por la ponente, el actor popular, el Municipio de Rionegro, la Personería del Municipio de Rionegro, Cornare, el agente del Ministerio Público, Procurador 26 Ambiental y Agrario de Antioquia, y los representantes de Fonda Paluapa, Fonda la Escena y Cartagena Disco.
SÉPTIMO. ORDENAR la publicación de la parte resolutiva de esta sentencia en un diario de amplia circulación a costa del Municipio de Rionegro, dentro de los cinco (05) días hábiles siguientes a su ejecutoria.
OCTAVO. Declarar imprósperas las excepciones formuladas.
NOVENO. Sin condena en costas.
DÉCIMO. ORDENAR a la Secretaría que remita copia de la demanda, del auto admisorio y de este fallo, a la Defensoría del Pueblo para los fines previstos en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, relacionados con el registro público centralizado de acciones populares y acciones de grupo […]”. (Negrilla del texto). 8 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2022-00891-01 Demandante: Luis Alcides Jaramillo Obando III.
FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN 29. El municipio de Rionegro mediante escrito de 25 de octubre de 202320, expuso los motivos de inconformidad respecto de la sentencia de primera instancia. Indicó que el a quo incurrió en un error al atribuirle responsabilidad por la vulneración al derecho colectivo al goce de un ambiente sano, sin que existiera material probatorio que lo sustentara. 30.
Manifestó que, desde la contestación de la demanda y hasta los alegatos de conclusión, la administración municipal acreditó las actuaciones realizadas en ejercicio de sus competencias, en especial las adelantadas por la Inspección de Policía de San Antonio de Pereira para controlar el ruido proveniente de los establecimientos de comercio. 31.
Recordó que en el proceso constan las actuaciones administrativas en contra de las fondas Paluapa (rad. Q5-2022), la Escena (rad. Q029-2022) y Cartagena Disco (rad. Q56-2022), todas ellas con requerimientos y medidas para que se ajustaran a los estándares de emisión sonora fijados por CORNARE. No obstante, el fallo recurrido concluyó que la vulneración se debía a la inactividad municipal, desconociendo el nexo entre la conducta atribuida y el daño alegado. 32.
Sostuvo que la providencia apelada, en forma contradictoria, señaló que la Corporación Autónoma Regional CORNARE no había actuado con prontitud ni eficacia en el marco de sus funciones ambientales, pero omitió declararla responsable por la situación constatada en el proceso. 33. Resaltó que el fallo citó el artículo 65 de la Ley 99 de 22 de diciembre de 199321, norma que asigna a las corporaciones funciones de coordinación y control ambiental en concurrencia con los entes territoriales, lo cual evidencia que la autoridad ambiental tenía competencias directas frente al problema de contaminación por ruido.
Sin embargo, pese a reconocer su actuación insuficiente, el tribunal la exoneró de toda responsabilidad, mientras que atribuyó al municipio la vulneración denunciada. 34. Solicitó por ello que el tribunal de segunda instancia corrija esta incongruencia, y declare que no puede imponerse responsabilidad exclusiva al ente territorial cuando existe participación evidente de la autoridad ambiental. 35.
Argumentó igualmente que los infractores son los establecimientos de comercio que excedieron los límites permisibles de emisión sonora, por lo que resulta improcedente imputar responsabilidad al municipio de Rionegro. Por lo tanto, es clara la ruptura del nexo causal entre el actuar municipal y el daño alegado. 20 Cfr. índice 2 del expediente digital del Consejo de Estado documento denominado: “13ED_07CUADPPAL7pdf(.pdf) NroActua 2”.
Pág. 154 y ss. 21 “[…] Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones […]”. 9 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2022-00891-01 Demandante: Luis Alcides Jaramillo Obando 36.
Añadió que la administración ya había notificado a dichos establecimientos del informe técnico IT-01912 de CORNARE y los instó a acatar sus recomendaciones, por lo que la continuidad del problema obedece de manera exclusiva al incumplimiento de los particulares. 37. Finalmente, explicó que, al tratarse de un régimen de culpa probada por violación a reglamentos, la responsabilidad recae en los comerciantes y no en la entidad pública.
IV.TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 38. Mediante auto de 20 de mayo de 202422, la magistrada sustanciadora del proceso en primera instancia concedió ante el Consejo de Estado el recurso de apelación presentado por el municipio de Rionegro. 39. A través de auto de 27 de junio de 202423, se admitió el recurso de apelación, se notificó al Ministerio Público para que emitiera concepto, se prescindió del traslado para alegar de conclusión, y se les advirtió a los sujetos procesales que podían pronunciarse en relación con el recurso de apelación. Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio.
V. CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1. Competencia 40. De conformidad con lo establecido en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, en el artículo 150 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201124 y en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 201925, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos, en el marco de las acciones populares.
V.2. Planteamiento del problema jurídico 41. El señor Luis Alcides Jaramillo Obando atribuyó al municipio de Rionegro y a CORNARE, la transgresión del derecho colectivo al goce de un ambiente sano, debido a la contaminación auditiva generada por los establecimientos comerciales Fonda Paluapa, Fonda la Escena y Cartagena Disco, ubicados en el sector San Antonio de Pereira del municipio de Rionegro. 42.
El conocimiento del proceso le correspondió en primera instancia a la Sala Primera del Tribunal Administrativo de Antioquia, autoridad judicial que con base en 22 Cfr. Índice 2 del expediente digital del Consejo de Estado, documento denominado: “2ED_AutoConcede(.pdf) NroActua 2”. 23 Cfr. Índice 8 del expediente digital del Consejo de Estado. 24 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 25 “[…] Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado […]”. 10 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2022-00891-01 Demandante: Luis Alcides Jaramillo Obando las pruebas aportadas y el informe técnico de CORNARE, constató que los niveles de ruido generados por los establecimientos superaban los límites permitidos para el sector residencial y que, pese a las actuaciones adelantadas por la Inspección de Policía y la Subsecretaría de Convivencia y Control Territorial del municipio, la contaminación persistía. 43.
En consecuencia, el a quo declaró responsables al municipio de Rionegro y a los referidos establecimientos de comercio por la vulneración del derecho colectivo, ordenó la adopción de medidas correctivas, la adecuación acústica de los establecimientos, la verificación periódica del cumplimiento y la conformación de un comité de seguimiento de la sentencia. 44.
El municipio de Rionegro, en el recurso de apelación, argumentó que cumplió sus competencias legales y reglamentarias mediante actuaciones administrativas y policiales. Explicó que los responsables directos de la vulneración eran los establecimientos de comercio que excedieron los límites de ruido, y la autoridad ambiental. Además, la sentencia de primera instancia incurrió en error al atribuirle responsabilidad exclusiva sin acreditar un nexo causal directo entre su actuación y el daño ambiental.
V.3. Análisis del caso concreto 45. Para resolver el problema jurídico, la Sala estudiará: i) los deberes y competencias de los integrantes del extremo pasivo en el caso concreto; y ii) si es pertinente modificar o confirmar la sentencia de 17 de octubre de 2023, conforme a los planteamientos del recurso de apelación del municipio. V.3.1.
Los deberes y competencias de los integrantes del extremo pasivo en el caso concreto 46. La Sala Primera del Tribunal Administrativo de Antioquia, en el ordinal primero de la parte resolutiva de la sentencia de 17 de octubre de 2023, declaró que el municipio de Rionegro y los establecimientos de comercio Fonda Paluapa, Fonda la Escena y Cartagena Disco vulneraron el derecho colectivo al goce de un ambiente sano “[…] por contaminación por ruido […]”. 47.
El municipio afirmó que el fallo de primera instancia desconoce que no existe una relación causal entre su conducta y el daño alegado, y que la responsabilidad en la transgresión del derecho amparado recae en los establecimientos que incumplieron las normas ambientales y en CORNARE. 11 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2022-00891-01 Demandante: Luis Alcides Jaramillo Obando 48.
Para resolver el planteamiento, es importante tener en cuenta que, según la Ley 2450 de 4 de marzo de 202526, la contaminación acústica es una problemática cuyo abordaje debe efectuarse de forma coordinada entre las distintas autoridades ambientales, de salud y policivas, en los siguientes términos: “[…] ARTÍCULO 17°. Coordinación de la Acción sancionatoria ambiental, de salud y policiva.
Las acciones sancionatorias ambientales, de salud y policivas, en los casos de comportamientos asociados a la contaminación acústica o ruidos que afecten la tranquilidad o la convivencia, serán concurrentes. En ese sentido, las autoridades ambientales, de salud y policivas en cada uso de sus competencias, deberán coordinar sus actuaciones bajo el principio de la economía procesal, a fin de garantizar la optimización de los medios de prueba y evidencia legalmente recaudados, evitando duplicidades en el proceso.
Cada autoridad actuará de manera autónoma dentro de su respectiva competencia, pero compartirán activamente información y capacidades, con el fin de prevenir y abordar de manera oportuna y coordinada aquellos fenómenos que puedan deteriorar la calidad acústica de los entornos […]”. 49. Conforme a la exigencia normativa supra, a continuación, se estudiarán las competencias de los particulares, de los municipios, y de las corporaciones autónomas regionales, en materia de control de ruido, con el propósito de determinar si el análisis de responsabilidad del juez de primera instancia fue acertado o si resulta necesario modificar las órdenes de amparo.
A. La responsabilidad de los propietarios de los establecimientos de comercio 50. El respeto por los niveles de ruido permitidos en los establecimientos comerciales, bares y discotecas, constituye una obligación fundamental para preservar la convivencia, el entorno natural y el bienestar de la comunidad. 51. El ruido es un agente contaminante del medio ambiente de conformidad con el artículo 8.° del Decreto 2811 de 18 de diciembre de 197427, el artículo 2.° del Decreto 948 de 5 de junio de 199528 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional29 y de esta Corporación30.
Por ello, la legislación ambiental define unos límites auditivos máximos para las emisiones sonoras dependiendo de la situación espacial y temporal en la que se produce el sonido. 52. Concretamente, el Decreto 948 de 1995, compilado en el Decreto 1076 de 26 de mayo de 201531, adoptó la siguiente clasificación sectorial: 26 “[…] Por medio del cual se establecen los objetivos, los lineamientos y se establecen las responsabilidades y las competencias específicas de los entes territoriales, autoridades ambientales y de policía para la formulación de una política de calidad acústica para el país (Ley contra el ruido) […]”. 27 “[…] Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente […]”. 28 “[…] Por el cual se reglamentan, parcialmente, la Ley 23 de 1973, los artículos 33, 73,74, 75 y 76 del Decreto - Ley 2811 de 1974; los artículos 41, 42, 43, 44, 45, 48 y 9 de la Ley 9 de 1979; y la Ley 99 de 1993, en relación con la prevención y control de la contaminación atmosférica y la protección de la calidad del aire […]”. 29 Sentencias T-454 de 1995, T- 428 de 1995 y T- 198 de 1996. 30 Sentencia de 30 de noviembre de 2006.
Ref. Exp.: 2005-282 (AP). Actor: José Israel Calle Casas y otros. Consejero Ponente: Rafael Ostau De Lafont Pianeta. Sentencia de tres (3) de junio de 2010. Ref. Exp.: 2003-1145 (AP). Consejero Ponente: Rafael Ostau De Lafont Pianeta. 31 “[…] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible […]”. 12 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2022-00891-01 Demandante: Luis Alcides Jaramillo Obando “[…]
ARTÍCULO 2. 2.5.1.2.13. Clasificación de sectores de restricción de ruido ambiental. Para la fijación de las normas de ruido ambiental el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible atenderá a la siguiente sectorización: 1. Sectores A. (Tranquilidad y Silencio), áreas urbanas donde estén situados hospitales, guarderías, bibliotecas, sanatorios y hogares geriátricos. 2.
Sectores B. (Tranquilidad y Ruido Moderado), zonas residenciales o exclusivamente destinadas para desarrollo habitacional, parques en zonas urbanas, escuelas, universidades y colegios. 3. Sectores C. (Ruido Intermedio Restringido), zonas con usos permitidos industriales y comerciales, oficinas, uso institucional y otros usos relacionados. 4.
Sectores D. (Zona Suburbana o Rural de Tranquilidad y Ruido Moderado), áreas rurales habitadas destinadas a la explotación agropecuaria, o zonas residenciales suburbanas y zonas de recreación y descanso. […]”. (Negrilla fuera del texto). 53. En desarrollo del Decreto 948, el entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial profirió la Resolución 0627 de 7 de abril de 200632.
Esa norma fijó los criterios de medición de la contaminación auditiva, así como los límites máximos de ruido permitidos dependiendo del respectivo uso del suelo. En ese sentido, el artículo 9.° ibídem estableció los siguientes parámetros relacionados con el caso: Sector Subsector Estándares máximos permisibles de niveles de emisión de ruido en dB(A) Día Noche Sector B. Tranquilidad y Ruido Moderado Zonas residenciales o exclusivamente destinadas para desarrollo habitacional, hotelería y hospedajes. 65 55 Universidades, colegios, escuelas, centros de estudio e investigación. Parques en zonas urbanas diferentes a los parques mecánicos al aire libre.
Zonas de Recreación y descanso, como parques naturales y reservas naturales. 54. El cumplimiento de los límites de ruido es un deber de todos los particulares, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 633 de la Ley 1437 de 2011 y en el artículo 33 de la Ley 1801 de 29 de julio de 201634, en los siguientes términos: 32 “[…] Por la cual se establece la norma nacional de emisión de ruido y ruido ambiental […]”. 33 “[…]
ARTÍCULO 6. Deberes de las personas. Correlativamente con los derechos que les asisten, las personas tienen, en las actuaciones ante las autoridades, los siguientes deberes: 1. Acatar la Constitución y las leyes. […] 3. Ejercer con responsabilidad sus derechos, y en consecuencia abstenerse de reiterar solicitudes evidentemente improcedentes. […]”. 34 "[…] Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana […]" 13 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2022-00891-01 Demandante: Luis Alcides Jaramillo Obando “[…] Artículo 33.
Comportamientos que afectan la tranquilidad y relaciones respetuosas de las personas. Los siguientes comportamientos afectan la tranquilidad y relaciones respetuosas de las personas y por lo tanto no deben efectuarse: 1. En el vecindario o lugar de habitación urbana o rural: Perturbar o permitir que se afecte el sosiego con: a) Sonidos o ruidos en actividades, fiestas, reuniones o eventos similares que afecten la convivencia del vecindario, cuando generen molestia por su impacto auditivo, en cuyo caso podrán las autoridades de Policía desactivar temporalmente la fuente del ruido, en caso de que el residente se niegue a desactivarlo; […]. b) Cualquier medio de producción de sonidos o dispositivos o accesorios o maquinaria que produzcan ruidos, desde bienes muebles o inmuebles, en cuyo caso podrán las autoridades identificar, registrar y desactivar temporalmente la fuente del ruido, salvo sean originados en construcciones o reparaciones en horas permitidas; […]”.
(Negrilla fuera del texto). 55. El artículo 87 ibidem enlistó los siguientes requisitos que deben acatar quienes adelanten actividades económicas: “[…] Artículo 87. Requisitos para cumplir actividades económicas. Es obligatorio, para el ejercicio de cualquier actividad: comercial, industrial, de servicios, social, cultural, de recreación, de entretenimiento, de diversión; con o sin ánimo de lucro, o que siendo privadas, trasciendan a lo público; que se desarrolle o no a través de establecimientos abiertos o cerrados al público, además de los requisitos previstos en normas especiales, cumplir previamente a la iniciación de la actividad económica los siguientes requisitos: 1.
Las normas referentes al uso del suelo, destinación o finalidad para la que fue construida la edificación y su ubicación. […] Durante la ejecución de la actividad económica deberá cumplirse con los siguientes requisitos: 1. Las normas referentes a los niveles de intensidad auditiva. 2. Cumplir con los horarios establecidos para la actividad económica desarrollada. […] Parágrafo 1º.
Los anteriores requisitos podrán ser verificados por las autoridades de Policía en cualquier momento, para lo cual estas podrán ingresar por iniciativa propia a los lugares señalados, siempre que estén en desarrollo de sus actividades económicas […]”. (Negrilla fuera del texto). 56. Los numerales 2, 4, 6 y 7 del artículo 140 del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana proscriben, entre otros, los comportamientos que atentan contra la integridad del espacio público, como lo son: i) “[…] realizar obras […] en […] espacios públicos […] o similares, sin la debida autorización de la autoridad competente […]”; ii) “[…] ocupar el espacio público en violación de las normas vigentes […]”; iii) “[…] promover o facilitar el uso u ocupación del espacio público en violación de las normas y jurisprudencia constitucional vigente […]”; y iv) “[…] consumir bebidas alcohólicas […] en el espacio público […]”. 14 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2022-00891-01 Demandante: Luis Alcides Jaramillo Obando 57.
Esto significa que los establecimientos comerciales, bares y discotecas que incumplen los estándares y límites legales de emisión de ruido establecidos en la normativa vigente son directamente responsables de vulnerar el derecho colectivo al goce de un ambiente sano. Su conducta no solo afecta la convivencia y el bienestar de la comunidad, sino que constituye una trasgresión a los deberes legales que buscan preservar el entorno natural y la tranquilidad pública.
B. Las competencias del municipio en el caso concreto 58. Esta Sección pacíficamente ha sostenido que los municipios desempeñan un rol fundamental en el control de la contaminación auditiva, la invasión del espacio público y el respeto de los usos previstos en el ordenamiento territorial por parte de los establecimientos de comercio de alto impacto35. 59.
Conforme a los numerales 6.°, 7.° y 9.° del artículo 65 de la Ley 99 de 22 de diciembre de 1993, los alcaldes, como primera autoridad de policía, ejercen funciones de control y vigilancia del ambiente y los recursos naturales, con el apoyo de la Policía Nacional y en coordinación con las demás entidades del Sistema Nacional Ambiental (SINA). 60.
Aquellas entidades territoriales no solo ejecutan programas de control de las emisiones contaminantes del aire; sino coordinan y dirigen, con la asesoría de las corporaciones autónomas regionales, actividades de control y vigilancia encaminadas a evitar la degradación de aquel recurso. 61. En el componente de salud y salubridad, la Ley 715 de 21 de diciembre de 200136 explicó que los municipios son los encargados de vigilar, inspeccionar y controlar: i) los factores de riesgo de la salud humana presentes en el ambiente37; ii) las condiciones ambientales que afectan la salud y el bienestar de la población generadas por ruido38; iii) el adecuado funcionamiento de los bares y las tabernas39; y iv) las emisiones contaminantes al aire40. 62.
Por otro lado, el numeral 2º del artículo 315 de la Constitución Política y el numeral 3.° del artículo 198 de la Ley 1801 de 2016 establecieron que los alcaldes municipales son la primera autoridad de policía del nivel local y, en consecuencia, les corresponde garantizar la convivencia y la seguridad en su jurisdicción. 35 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencias de 4 de abril de 2019, C.P.: Oswaldo Giraldo López, radicación núm. 17001-23-33-000-2013-00423-02(AP); de 11 de abril de 2019, C.P.: Hernando Sánchez Sánchez, radicación núm. 68001-23- 31-000-2012-00258-01(AP); de 5 de mayo de 2019, C.P.: Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación núm. 05001-23-33- 000-2015-02397-01(AP), entre otras. 36 “[…] Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros […]”. 37 Ley 715 de 2001, artículo 44, numeral 44.3.3. 38 Ibidem, numeral 44.3.3.3.2. 39 Ibidem, numeral 44.3.5. 40 Ibidem, artículo 76, numeral 76.5.1 y ss. 15 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2022-00891-01 Demandante: Luis Alcides Jaramillo Obando 63.
Los artículos 83 y 86 de la Ley 1801 de 2016 agregaron que toda actividad económica, ya sea pública o privada, debe sujetarse a regulaciones que garanticen la convivencia y el orden público. Para ello, los alcaldes tienen la facultad de fijar horarios y tomar medidas correctivas cuando estas actividades puedan afectar la tranquilidad social, especialmente en establecimientos como bares, discotecas y clubes sociales.
Asimismo, las autoridades de policía están autorizadas para ingresar y verificar el cumplimiento de los horarios y normas establecidas para estos negocios. 64. Esto significa que el alcalde del municipio de Rionegro, como primera autoridad de policía de ese municipio, tendrá que verificar el cumplimiento de los requisitos legales exigibles a los establecimientos de comercio y, en consecuencia, desplegar las actividades de control respectivas41. 65.
El municipio tiene plenas facultades para imponer las medidas preventivas42 tendientes a controlar el respeto de los usos del suelo, el goce del espacio público o las emisiones de ruido que exceden el valor máximo permisible para la zona afectada. 66. De igual modo, esa administración es responsable de: i) garantizar que los particulares respeten la regulación establecida para los usos del suelo; ii) iniciar los procedimientos administrativos sancionatorios a que haya lugar por cuenta de las infracciones urbanísticas constatadas en los establecimientos de comercio y sus alrededores; y iii) exigir, como requisito indispensable para el ejercicio de la actividad económica, las adecuaciones estructurales de los locales comerciales.
C. Las competencias de CORNARE 67. Las corporaciones autónomas regionales, como máximas autoridades ambientales del territorio de su jurisdicción, deben ejercer “[…] las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental […]” de las conductas transgresoras de las normas de emisión de ruido contenidas en la Resolución núm. 627 de 2006 y, en consecuencia, aplicar las medidas administrativas y sancionatorias correspondientes. 68.
El Decreto 948 de 1995, compilado en el Decreto 1076 de 2015, confirió a las autoridades ambientales las siguientes funciones en la materia: “[…]
ARTÍCULO 2. 2.5.1.6.2. Funciones de las Autoridades Ambientales. Las Autoridades Ambientales competentes dentro de la órbita de su competencia, en el territorio de su jurisdicción, y en relación con la calidad y el control a la contaminación del aire, las siguientes; (…) 41 Ibidem, artículos 87 (parágrafo 1) y 140 (parágrafos 1 y 2). 42 Ley 1333 de 2009, artículos 2, 36 y ss. 16 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2022-00891-01 Demandante: Luis Alcides Jaramillo Obando d) Realizar la observación y seguimiento constante, medición, evaluación y control de los fenómenos de contaminación del aire y definir los programas regionales de prevención y control; e) Realizar programas de prevención, control y mitigación de impactos contaminantes del aire en asocio con los municipios y distritos, y absolver las solicitudes de conceptos técnicos que éstos formulen para el mejor cumplimiento de sus funciones de control y vigilancia de los fenómenos de contaminación del aire;
(…) Asesorar a los municipios y distritos en sus funciones de prevención, control y vigilancia de los fenómenos de contaminación atmosférica; Adelantar programas de prevención y control de contaminación atmosférica en asocio con las autoridades de salud y con la participación de las comunidades afectadas o especialmente expuestas; j) Imponer las medidas preventivas y sanciones que correspondan por la comisión de infracciones a las normas sobre emisión y contaminación atmosférica […]”.
(Negrilla fuera del texto). 69. La Resolución 0627 reforzó esas competencias en los siguientes términos: “[…] Artículo 28. Competencia: Las Corporaciones Autónomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible y las Autoridades Ambientales a que se refiere el artículo 66 de la Ley 99 de 1993, y el artículo 13 de la Ley 768 de 2002, ejercerán las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental, a lo dispuesto en la presente resolución, de conformidad con las competencias asignadas por la Ley 99 de 1993 y sus disposiciones reglamentarias.
Artículo 29. Sanciones: En caso de violación a las disposiciones ambientales contempladas en la presente resolución, las autoridades ambientales competentes, impondrán las medidas preventivas y sancionatorias a que haya lugar, de conformidad con el artículo 85 de la ley 99 de 1993 y sus disposiciones reglamentarias, o las que las modifiquen o sustituyan, sin perjuicio de las demás acciones a que hay lugar. […]”.
(Negrilla fuera del texto). 70. La Ley 99 de 1993 precisó que las corporaciones autónomas regionales deben: i) asesorar a los municipios en la definición de los programas de protección del medio ambiente43; ii) ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos y emisiones al aire44; y iii) imponer y ejecutar a prevención las medidas de policía y las sanciones previstas en la ley, en caso de violación a las normas de protección ambiental45.
Como refuerzo de lo anterior, la Ley 1333 de 21 de julio de 200946, modificada por la Ley 2387 de 25 de julio de 202447, confirió a esas autoridades una potestad sancionatoria prevalente en materia ambiental. 43 Artículo 31, numeral 4). 44 Ibidem, numeral 12). 45 Ibidem, numeral 17). 46 “[…] Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones […]”.
Cfr. artículo 1. 47 “[…] Por medio del cual se modifica el procedimiento sancionatorio ambiental, Ley 1333 de 2009, con el propósito de otorgar herramientas efectivas para prevenir y sancionar a los infractores y se dictan otras disposiciones […]”. 17 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2022-00891-01 Demandante: Luis Alcides Jaramillo Obando 71.
Esta Sección, al resolver un caso con similares supuestos fácticos, en las sentencias de 4 de abril de 201948 y 11 de abril de 201949, 13 de junio de 202450 ordenó a la Corporación Autónoma Regional de Caldas, a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga y a la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, respectivamente que, junto con los municipios demandados, efectuaran acciones de medición y control de los niveles de contaminación auditiva.
V.3.2. La resolución de los argumentos propuestos en la apelación 72. La entidad territorial alegó que no existen pruebas suficientes para atribuirle responsabilidad por la vulneración al derecho colectivo al goce de un ambiente sano, y que los únicos responsables serían los propietarios de los establecimientos de comercio, y la autoridad ambiental. 73.
En el plenario se demostró que las acciones adelantadas por los integrantes del extremo pasivo han sido insuficientes para controlar los impactos en el medio ambiente, atribuible al funcionamiento de los establecimientos de comercio “Fonda Paluapa”, “Fonda la Escena” y “Cartagena Disco”. 74. El informe técnico IT-01912-2022 de 24 de marzo de 202251, realizado por CORNARE, producto de la jornada de evaluación, control y seguimiento ambiental del cumplimiento de la norma nacional de emisión de ruido, arrojó como resultado: “[…] De acuerdo a lo presentado en el cuadro anterior, se observa que el nivel de emisión de ruido es mayor al ruido residual puesto que la diferencia aritmética entre sus valores supera los 3 dB, y de acuerdo a la siguiente relación: • Fonda Paluapa: 11,44 dB. • La Escena Fonda: 10,64 dB. • Cartagena Disco: 15,97 dB.
El nivel de emisión de ruido de los establecimientos monitoreados sobrepasa los estándares máximos permisibles de niveles de ruido establecidos para Zonas residenciales en horario diurno y nocturno. 48 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Oswaldo Giraldo López, radicación núm. 17001 23 33 000 2013 00423 02. 49 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, radicación núm. 68001-23-31-000-2012-00258- 01(AP). 50 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P Germán Eduardo Osorio Cifuentes, radicación núm. 05001-23-33-000-2022- 01296-01 (AP). 51 Cfr. índice 2 del expediente digital del Consejo de Estado, documento denominado: “6ED_Demanda003AccionPopu(.pdf) NroActua 2”.
Página 22 y siguientes. 18 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2022-00891-01 Demandante: Luis Alcides Jaramillo Obando Conforme a la evaluación realizada en campo se observa que el ruido generado por la operación de los ESTABLECIMIENTOS DE COMERCIO ABIERTO AL PÚBLICO, trasciende hasta un Sector B. Tranquilidad y Ruido Moderado-Zonas residenciales o exclusivamente destinadas para desarrollo habitacional, hotelería y hospedajes, el cual cuenta con un Estándar Máximo Permisible de Niveles de Emisión de Ruido para jornada diurna de 65 dB A y Nocturna de 55 dB A […]”52.
(Negrilla fuera del texto). 75. A partir de los resultados obtenidos, la autoridad ambiental identificó las siguientes estrategias de control de ruido: “[…] Los establecimientos se encuentran con algunos costados o frentes totalmente abiertos, situación que no favorece el control de ruido e incrementa la emisión de ruido. Conforme a lo anterior, se recomienda que se reduzcan al máximo las filtraciones de ruido, para ello se recomienda realizar un cerramiento perimetral que permita confinar la emisión de ruido.
Dicho cerramiento puede realizarse mediante el levantamiento de muros perimetrales en un sistema constructivo en seco (Drywall) y aislamiento acústico en fibra de vidrio o lana mineral de roca en su interior, mampostería (ladrillo, concreto o adobe) o vidrio laminado con cámara de aire y películas de polivinil. Cualquiera que sea la elección, estos sistemas deben ser diseñados de acuerdo a las exigencias de control de ruido, áreas a intervenir, necesidades de ventilación, seguridad y aspecto visual, por cuanto el dueño del establecimiento es quien toma elección de los materiales y sistemas constructivos, siempre que garantice que con las adecuaciones locativas se dará cumplimiento con la norma nacional de emisión de ruido.
A su vez, los establecimientos no cuentan en sus paredes, techo y piso, con materiales absorbentes, razón por la cual las superficies internas pueden aportar al incremento de la emisión de ruido, esto debido a las múltiples reflexiones que se generan cuando el sonido choca con todas las superficies, en tal sentido, se recomienda que el local realice un acondicionamiento acústico adicional al aislamiento, para ello puede utilizar materiales absorbentes como es el caso de las espumas de poliuretano o paneles acústicos con núcleo de absorción en fibra de vidrio o lana mineral de roca.
Por otra parte, es importante que se garantice el control de ruido aún cuando las puertas de acceso se abran, por lo tanto se recomienda que se implementen sistemas tipo exclusa que permiten la circulación peatonal y mitigan el ruido […]”53. (Negrilla fuera del texto). 76. Para cada uno de los establecimientos de comercio se determinaron unas medidas en específico: 52 Ibidem. 53 Ibidem. 19 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2022-00891-01 Demandante: Luis Alcides Jaramillo Obando “[…] […]”54. 77.
El informe concluyó que el ruido generado por la operación de los establecimientos de comercio trasciende hasta un sector B de tranquilidad y ruido moderado – zonas residenciales o exclusivamente destinadas para desarrollo habitacional, hotelería y hospedajes, respecto del cual se determinó un estándar máximo permisible para jornada diurna de 65dB A y nocturna de 55 dB A. 78.
Recomendó que la Administración haga efectivas las medidas correctivas y preventivas establecidas en el Código Nacional de Policía y Convivencia con el propósito que los establecimientos de comercio abiertos al público intervenidos efectúen las adecuaciones locativas de control de ruido que permitan que cada uno cumpla con los estándares máximos permisibles. 54 Ibidem. 20 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2022-00891-01 Demandante: Luis Alcides Jaramillo Obando 79.
La autoridad ambiental instó al municipio para que revisara en detalle los permisos de operación y funcionamiento de cada uno de los establecimientos intervenidos, con el propósito de indagar si las actividades se encuentran en concordancia con lo establecido en el ordenamiento territorial, de conformidad con los literales 6 y 8 del artículo 2.3.1.1 del título 1 de la parte 4 del Decreto Municipal 230 de 5 de junio de 202055. 80.
La Inspección Urbana Municipal de Policía de San Antonio de Pereira56 explicó en el informe titulado “descontaminación de ruido” (sin fecha), que a partir del informe técnico I.T. 01912 del 24 de marzo de 2022 realizado por CORNARE, emprendió todas las acciones para mejorar la situación del ruido en San Antonio, especialmente en los establecimientos Fonda la Escena, Fonda Paluapa y Cartagena Disco. 81.
Adujo que inició un proceso verbal abreviado a los establecimientos comerciales mencionados, de conformidad con el numeral 3 del artículo 93 de la Ley 1801 de 2016. 82. Complementó que el 17 de mayo de 202257 se llevó a cabo la audiencia pública en el marco del proceso verbal núm. Q55-2022, que tiene como presunto infractor al administrador de la Fonda Paluapa.
De la jornada de control y seguimiento se comprobó que en efecto la zona tiene un estándar máximo permisible de niveles de emisión de ruido para jornada diurna de 65dB y de la medición se obtuvo como resultado para este establecimiento de 11,44 dB. En específico, en jornada diurna, un valor de 86,50dB A +0,89dB con un nivel de ruido residual de 75,06dB A. Se suspendió la audiencia para que el presunto infractor aportara el concepto de uso de suelo actualizado. 83.
En esa audiencia se recomendaron las siguientes medidas: “[…] En igual sentido deberá acatar las recomendaciones dadas por CORNARE, para tomar las medidas correctivas para reducir al máximo las filtraciones de ruido, que están causando afectaciones a los habitantes del sector, y deberá acogerse a los estándares máximos permisibles de niveles de emisión de ruido para jornada diurna de 65dB A, y Nocturna de 55dB A. ✓ Cerramiento o control de ruido en accesos. ✓ Implementar acceso tipo esclusa ✓ Acondicionamiento acústico para control de ruido y mejor calidad auditiva al interior. ✓ Reducción de los niveles de volumen e implementación de buenas prácticas de funcionamiento. ✓ Direccionar altavoces hacia el interior. ✓ Para garantizar la circulación del aire se puede implementar trampas, celosías o rejillas diseñadas para el control del ruido. 55 “[…] Por medio del cual se adopta la reglamentación específica del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Rionegro y se dictan otras Disposiciones y en lo relacionado con cumplir con tratamientos y acondicionamientos acústicos y Ambientales. […]”, 56 Cfr. Índice 29 del expediente digital del Tribunal documento denominado: “034_RECEPCIONMEMORIALPORCORREOELECTRONICO_INFORMEDESCONTAMINA”. 57 Ibidem página 4 y siguientes. 21 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2022-00891-01 Demandante: Luis Alcides Jaramillo Obando ✓ Se recomienda instalar ventilación mecánica ✓ Restringir la atención de clientes hacia el exterior (balcón abierto) o en el espacio público.
Se ADVIERTE, que la presente orden es de obligatorio cumplimiento, so pena de la imposición de las medidas correctivas contempladas en la ley 1801 de 2016, por comportamientos contrarios al ejercicio de la actividad económica. […]”. (Negrilla fuera del texto). 84. El 11 de agosto de 202358 se reanudó la audiencia y el administrador de la fonda respecto de las medidas manifestó: “[…] quité los bafles de afuera, los demas (sic) quedaron tirando hacia dentro, cerré toda la parte lateral del segundo piso, yo le puedo asegurar que, si alguien va, yo soy la discoteca más bajita de todos […]”. 85.
En consecuencia, indicó que: “[…] teniendo en cuenta lo manifestado por el administrador del establecimiento comercial, se solicita que allegue a este despacho en el término de 10 días hábiles documento que acredite el cumplimiento de las actividades realizadas sobre la implementación de las medidas ordenadas por CORNARE en el informe técnico IT 01912 del 24 de marzo de 2022 para la mitigación del impacto negativo del ruido que está generando en dicho establecimiento […]”. 86.
El 7 de marzo de 202259, en el marco del proceso verbal núm. Q029-2022 se llevó a cabo la audiencia pública respecto del administrador del establecimiento comercial Fonda La Escena, de conformidad con el numeral 3 del artículo 93 de la Ley 1801 de 2016, por la generación de ruidos o sonidos que afectan la tranquilidad de las personas o su entorno. 87.
Se determinó que el establecimiento de comercio ha sido recurrente en las faltas contrarias al ejercicio de la actividad comercial, que incluso se le ha impuesto el comparendo núm. 056151003195 del 27 de noviembre de 2021, realizado por la Policía Nacional. Por ello, se le advirtió que de incurrir nuevamente en comportamientos contrarios al ejercicio de la actividad económica que den lugar a cierres temporales, iniciaría el procedimiento policivo respectivo. 88.
Posteriormente, se reanudó la audiencia el 19 de mayo de 202260, y en relación con el establecimiento Fonda la Escena, se determinó que como resultado de la medición de emisión de ruido en jornada diurna un valor de 85,70dB A +0,90dB con un nivel de ruido residual de 73, 80dB A. Igualmente se le ordenó actualizar el concepto de uso de suelos del establecimiento comercial y acatar las recomendaciones dadas por CORNARE so pena de sanción. 58 Ibidem, página 8 y siguientes. 59 Ibidem, página 25 y siguientes. 60 Ibidem, página 31 y siguientes. 22 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2022-00891-01 Demandante: Luis Alcides Jaramillo Obando 89.
En el proceso se demostró que el 11 de agosto de 2023, se llevó a cabo la continuación de la audiencia pública realizada el 17 de mayo de 202261 en el marco del proceso verbal núm. Q56-2022, en costra del administrador del establecimiento de comercio denominado Cartagena Disco. Allí se le requirió el cumplimiento de las medidas ordenadas y se le advirtió que, de no acreditar en el término establecido las actividades realizadas, se procedería a la imposición de las medidas correctivas. 90.
Como puede apreciarse, los informes técnicos y las actuaciones administrativas demuestran que los niveles de ruido generados por los establecimientos de comercio Fonda Paluapa, La Escena y Cartagena Disco exceden de forma significativa los estándares máximos permitidos para zonas residenciales, afectando la tranquilidad del sector y configurando una vulneración al derecho colectivo a gozar de un ambiente sano. Aunado a ello, no se demostró que los locales hayan implementado las medidas adecuadas de aislamiento y absorción acústica, en cumplimiento de las recomendaciones técnicas. 91.
En tal sentido, la obligación de la administración no solo recae en imponer las medidas correctivas y preventivas previstas en la Ley 1801, sino también en garantizar que la actividad de estos establecimientos se ajuste a los parámetros del ordenamiento territorial, lo cual refuerza la necesidad de articular acciones eficaces de control y seguimiento para proteger los derechos colectivos comprometidos. 92.
Para la Sala el municipio no demostró un ejercicio suficiente de sus competencias en materia policiva, pues no se observa la imposición de medidas correctivas inmediatas o de sanciones frente a todos los comportamientos que vulneran la tranquilidad y la salud de la comunidad. 93. Tampoco se evidencia un despliegue efectivo de las funciones de inspección, vigilancia y control en materia de salud, ni el ejercicio de la potestad encaminada ordenar y hacer cumplir las adecuaciones locativas en los locales comerciales, o revisar con rigor los permisos de operación frente al ordenamiento territorial.
Incluso no obra prueba sobre el control de los cerramientos acústicos, acondicionamientos internos y sistemas de control de ruido, según lo recomendado por CORNARE. Ello deja en evidencia la falta de gestión administrativa y de coordinación interinstitucional. 94. El constituyente y el legislador asignaron a los municipios responsabilidades en materia de urbanismo y orden público para asegurar el cumplimiento de los principios y derechos constitucionales a la propiedad privada, productividad, competitividad, trabajo, convivencia pacífica, ambiente sano, igualdad material e intimidad. 95.
Los alcaldes, como representantes legales de los municipios, los cuales conforman el SINA, deben colaborar con las Corporaciones Autónomas Regionales 61 Ibidem, página 19 y siguientes. 23 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2022-00891-01 Demandante: Luis Alcides Jaramillo Obando en la ejecución de programas, proyectos y tareas necesarias para la conservación del medio ambiente.
También deben coordinar y dirigir, con la asesoría de las Corporaciones Autónomas Regionales, las actividades permanentes de control y vigilancia ambiental en relación con actividades contaminantes, como lo es en este caso, el exceso de ruido. 96. A su vez, como primera autoridad de policía, tienen que ejercer funciones de control y vigilancia de las actividades transgresoras del derecho colectivo al goce de un ambiente sano, con el apoyo de la Policía Nacional y en coordinación con las demás entidades que conforman el SINA. 97.
Esto quiere decir que el apelante no acierta cuando afirma que no existe un vínculo entre la conducta activa u omisiva del municipio de Rionegro y el ruido presente en el sector, porque el control urbanístico y la imposición de medidas correccionales, corresponden igualmente al municipio de Rionegro62. 98. Esta Sección en la sentencia de 14 de marzo de 202463 explicó que el hecho consistente en que un particular sea coparticipe del daño a los derechos colectivos no constituye una causal de exoneración de responsabilidad para las demás autoridades o particulares que, por acción u omisión, también permitieron la afectación o amenaza acreditada a esos derechos supraindividuales. 99.
En esa medida resulta claro que el municipio de Rionegro y la Corporación Autónoma Regional de los Ríos Negro y Nare deben participar en la restauración de los derechos amparados como autoridades corresponsables de la conservación del medio ambiente. 100. En el sub lite quedó demostrado que CORNARE llevó a cabo la medición de los niveles de ruido en los establecimientos de comercio, como consta en el informe técnico IT-01912-2022 de 24 de marzo de 2022.
Sin embargo, sus actuaciones resultaron insuficientes porque no se demostró un actuar coordinado con el municipio, ni la implementación efectiva de medidas sancionatorias, correctivas y preventivas que garantizaran el cumplimiento de los estándares máximos permisibles de emisión de ruido en la zona afectada. Por lo tanto, se modificará el ordinal primero de la parte resolutiva de la sentencia de primera. 101.
Por último, según lo previsto en los artículos 38 de la Ley 472 y 365 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201264 y atendiendo el criterio sostenido por la Sala Especial de Decisión núm. 27 en la providencia de 6 de agosto de 201965, no se condenará en costas en esta instancia porque no se acreditó su causación. 62 Temáticas establecidas en los artículos 315 de Constitución; 5 de la Ley 388 de 1997; 7, 8, 10, 25 y 87 de la Ley 1801 de 2016; y 18 a 23 del Decreto 120 de 21 de enero de 2010, “[…] Por el cual se adoptan medidas en relación con el consumo de alcohol […]”. 63 Consejo de Estado.
Sección Primera. C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes. Radicación núm. 19001-23-33-000-2018- 00336-01. 64 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones […]”. 65 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Especial de Decisión. Sentencia de Unificación de 6 de agosto de 2019.
Radicación núm.: 15001-33-33-007-2017-00036-01. C.P. Rocío Araújo Oñate. 24 Radicación núm.: 05001-23-33-000-2022-00891-01 Demandante: Luis Alcides Jaramillo Obando En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: MODIFICAR el ordinal primero de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 17 de octubre de 2023 por la Sala Primera del Tribunal Administrativo de Antioquia, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia, el cual quedará así: “[…]
PRIMERO: DECLARAR que el municipio de Rionegro, la Corporación Autónoma Regional de los Ríos Negro y Nare, la Fonda Paluapa, la Fonda la Escena y Cartagena Disco son responsables de la vulneración del derecho colectivo al goce de un ambiente sano por contaminación por ruido en el sector de San Antonio de Pereira del municipio de Rionegro. […]”.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia de 17 de octubre de 2023.
TERCERO: SIN COSTAS en esta instancia.
CUARTO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.
QUINTO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.