CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS Bogotá D. C., seis (6) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 110010325000201600115 00 Número interno: 0566-2016 Demandante: Víctor Alonso Pérez Gómez Demandados: Gobierno Nacional, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Justicia y del Derecho, Departamento Administrativo de la Función Pública y Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Medio de control: Nulidad simple ANTECEDENTES LA DEMANDA El señor Víctor Alonso Pérez Gómez, en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, demandó la nulidad de los artículos 6 del Decreto 658 de 2008, 8 de los Decretos 723 de 2009, 1388 de 2010, 1039 de 2011, 0874 de 2012, 1024 de 2013, 194 de 2014, y 4 de los Decretos 1041 de 2011 y 1105 de 2015.

Como normas violadas citó los artículos 13; 53; 136; 150 numeral 19, inciso 1 y 209 literal e) de la Constitución Política; y los artículos 1, 2, 3, 4 y 14 de la Ley 4ª de 1992. Aseveró que el Gobierno Nacional inobservó los principios y criterios contenidos en la Constitución Política que prevén que los salarios y prestaciones sociales de los servidores públicos no pueden ser desmejorados.

En ese sentido, precisó que la interpretación que efectúa el Gobierno Nacional de la prima especial, en los decretos objeto de demanda, desatiende su naturaleza de sobresueldo. Dicho de otro modo, los decretos reglamentarios de la Ley 4ª de 1992, que fijan el régimen salarial de los jueces y magistrados con posterioridad al 2008, son inconstitucionales, pues vulneran los principios de progresividad, favorabilidad y no regresividad al considerar este emolumento como parte integrante del salario y no un plus de este.

Sobre el punto, citó la sentencia del 29 de abril de 2014, mediante la cual el Consejo de Estado declaró la nulidad de los decretos salariales expedidos entre 1993 y el 2007. ADECUACIÓN DEL MEDIO DE CONTROL Mediante providencia del 8 de junio de 2017 el despacho sustanciador: i) adecuó el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad al de nulidad simple, porque las normas demandadas fueron expedidas por una entidad pública de orden nacional en ejercicio de la facultad reglamentaria que prevé la Constitución Política y, en razón a que, para determinar una posible vulneración de esta, es indispensable examinar la Ley 4ª de 1992; ii) admitió la demanda y iii) ordenó notificar a los demandados.

LAS CONTESTACIONES DE LA DEMANDA Para defender la legalidad de los actos demandados y oponerse a los razonamientos de la demanda, las diferentes entidades accionadas presentaron escritos de contestación, bajo los siguientes argumentos: Ministerio de Justicia y del Derecho El Ministerio de Justicia se opuso a las pretensiones de la demanda porque “no constituye precedente judicial sobre la materia la sentencia del 29 de abril de 2014”, y “no reproducción de actos declarados nulos”.

Departamento de la Función Pública La Función Pública también se opuso a las pretensiones de la demanda. Sobre el fondo del debate la Función Pública sostuvo que la prima especial de servicios ha venido siendo pagada desde el año 1993 a los jueces y magistrados de la República y demás destinatarios de la misma como un plus y sin castigar su salario, conforme lo dispusieron los artículos 14 y 15 de la Ley 4 de 1992.

Por último, la Función Pública propuso las excepciones de “cosa juzgada”. Ministerio de Hacienda y Crédito Público El Ministerio de Hacienda se opuso a las pretensiones de la demanda y sostuvo que es al Gobierno Nacional a quien le corresponde fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de acuerdo con la Ley Marco que al respecto se dicte, y es en ejercicio de esa atribución que el ejecutivo está facultado para definir los rubros salariales que deben influir en la liquidación de las prestaciones sociales.

Así mismo, propuso la excepción de “pleito pendiente”. Contestación de la Rama Judicial La DEAJ se opuso a las pretensiones de la demanda. Señaló que, según la Constitución y la Ley 4ª de 1992, la potestad para fijar los estipendios salariales y prestacionales de los servidores públicos radica única y exclusivamente en el Gobierno Nacional, es decir que es éste, basado en la Constitución y la Ley, quien determina dichas asignaciones, sin que la Rama Judicial tome parte funcional en este proceso.

APLICACIÓN DEL TRÁMITE DE LA SENTENCIA ANTICIPADA En curso del presente proceso, el conjuez sustanciador tuvo conocimiento del fallo del 9 de abril de 2024, proferido por la Conjuez Clara Elisa Cifuentes Ortíz en el medio de control de simple nulidad en el radicado 11001 03 25 000 2019 00609 00. Dicha sentencia declaró la nulidad de los decretos aquí demandados.

Mediante auto del 5 diciembre de 2023 y con fundamento en el numeral 3 del artículo 182A del CPACA, se ordenó darle a esta litis el trámite propio de la sentencia anticipada y, como consecuencia de lo anterior, el auto dispuso correr traslado a las partes para la presentación de alegatos de conclusión y al Ministerio Público, para emitir concepto.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La Rama Judicial, el Ministerio de Justicia y del Derecho y el Departamento Administrativo de la Función Pública presentaron alegatos de conclusión dentro de los cuales, en esencia, reiteraron los argumentos expuestos en las respectivas contestaciones de la demanda. De forma particular, la Rama Judicial agregó que, en su concepto, carece de legitimación en la causa, comoquiera que no tuvo injerencia alguna en la expedición de los actos demandados, pues su única función es ejecutarlos y darles cumplimiento.

La parte demandante, también presentó alegatos de conclusión dentro de los cuales reafirmó los razonamientos expuestos en el escrito introductorio. Guardaron silencio el Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad.

CONSIDERACIONES DE LA SALA COMPETENCIA De conformidad con los artículos 125, 137 y 149 del CPACA, en armonía con los artículos 13 y 15 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, este Despacho es competente para dictar la sentencia de única instancia que en derecho corresponde. FALTA DE LEGITIMACION EN LA CAUSA La legitimación en la causa se refiere a la posibilidad que tienen las partes de controvertir las pretensiones propuestas en la demanda, al ser sujetos procesales con interés, bien sea por activa o pasiva, en el debate jurídico sustancial que se ventila en el proceso.

Ciertamente, a la parte pasiva de la litis le asiste una legitimación en la causa cuando se encuentra en una relación directa con las pretensiones de la demanda. En estos términos, con la notificación del auto admisorio de la demanda, a quien se le vincula en la calidad de demandado, le asiste, en principio, la legitimación procesal para intervenir en el trámite judicial con el fin de ejercer sus derechos de contradicción y defensa, lo que hace parte de la denominada legitimación de hecho o procesal.

Ello por cuanto, esta Corporación ha identificado otra clase de legitimación denominada material, que alude a la participación en los hechos que originan la demanda, situación que permite aseverar que esta es una excepción mixta, que debe examinarse en el fallo, pues es en este momento donde debe dilucidarse si existe esa relación entre la parte demandante y demandada con respecto a la pretensión formulada.

Así las cosas, descendiendo al caso concreto, se advierte que la intervención pasiva en la litis por parte de la Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial se hace necesaria porque tiene interés directo en el resultado del proceso, ya que en este se estudian disposiciones normativas que benefician a quienes hacen parte de ella.

Dicho de otro modo, si bien es cierto que la Constitución Política le atribuye al Congreso la facultad de expedir leyes marco para que el Gobierno fije el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos (art. 150, numeral 19, literal e), y, faculta a su vez al Gobierno Nacional para desarrollar aquellas (art. 189 numeral 1), también lo es que las normas objeto de demanda tienen como destinataria a la Rama Judicial, quien es la llamada a ejecutarlas.

Ciertamente, el proceso versa “sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, (debe) resolverse de manera uniforme” (art. 61 CGP) y además la DEAJ podría ser considerada, por lo menos, como litisconsorte cuasinecesario, ya que a ella “se extienden los efectos jurídicos de la sentencia” (art. 62 CGP).

En esas condiciones, la vinculación de la Rama Judicial a este proceso es imperiosa y está justificada. De conformidad con lo que se acaba de señalar, esta excepción no tiene vocación de prosperar. CONFIGURACIÓN DE LA COSA JUZGADA Mediante fallo del 9 de abril de 2024, proferido por la Conjuez Clara Elisa Cifuentes Ortíz en el medio de control de simple nulidad en el radicado 11001 03 25 000 2019 00609 00 (4735-2019) se profirió sentencia en la que se pronunció de fondo sobre la legalidad de los artículos 6 del Decreto 658 de 2008, 8 de los Decretos 723 de 2009, 1388 de 2010, 1039 de 2011, 0874 de 2012, 1024 de 2013, 194 de 2014, y 4 de los Decretos 1041 de 2011 y 1105 de 2015, por lo que el Despacho dispondrá estarse a lo resuelto en dicha providencia, al configurarse la cosa juzgada formal, según se explica en las siguientes líneas: Cosa juzgada de las decisiones judiciales La cosa juzgada es una institución jurídico procesal en virtud de la cual las decisiones contenidas en una sentencia y otras providencias judiciales tienen el carácter de invariables, vinculantes y concluyentes, ello con la finalidad de lograr la terminación definitiva de controversias que permita la realización de la seguridad jurídica como principio fundante dentro de un Estado social de derecho.

En relación con los efectos de una providencia que hace tránsito a cosa juzgada, se han identificado los siguientes: la presunción de veracidad de lo resuelto; la inmutabilidad de la decisión, que significa que la materia que ya ha sido objeto de estudio no puede, en principio, ser sometida a un nuevo pronunciamiento de fondo; la imposibilidad de revocar directamente la resolución judicial; y, en los casos en que el objeto del proceso es una pretensión de nulidad, aparece además la prohibición de reproducir el acto administrativo suspendido o anulado, la cual tiene fundamento legal en el artículo 237 del CPACA.

De acuerdo con este último, la restricción busca evitar que, a través de la expedición de nuevas normas, se reintroduzcan al ordenamiento jurídico disposiciones ya anuladas o suspendidas, para lo cual, más allá de la redacción, ha de tenerse en cuenta la esencia del acto administrativo que ha perdido su fuerza ejecutoria. Ahora bien, el artículo en comento permite retomar el contenido de este último en aquellos casos en que, tras la expedición de la sentencia o el auto respectivo, desaparecen los fundamentos jurídicos de la decisión anulatoria o de suspensión. Para que se configure el fenómeno de la cosa juzgada es imprescindible que, previamente, el asunto en cuestión haya sido objeto de estudio por la jurisdicción y que al respecto esta haya adoptado una decisión de fondo que se encuentre debidamente motivada, pudiéndose verificar el cumplimiento de las siguientes exigencias: Identidad de partes: Al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculados y obligados, salvo que se trate de un medio de control de carácter público, como el de nulidad simple, que al propender por la protección del interés general puede ser promovido por cualquier persona.

De acuerdo con ello, en tal supuesto, no es necesario que se presente identidad absoluta de partes para que se configure la cosa juzgada. Identidad de causa petendi: La demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento. De presentarse nuevos elementos, al juez solamente le está dado analizar los nuevos supuestos.

Identidad de objeto: Deben versar sobre la misma pretensión. De manera particular, en materia de lo contencioso administrativo, el artículo 189 del CPACA precisa que la sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tiene efectos de cosa juzgada erga omnes, dicho de otra forma, la decisión de la administración desaparece del ordenamiento jurídico para todo el mundo.

Igual efecto produce la sentencia que niegue la nulidad «[…] pero sólo en relación con la causa petendi juzgada […]». Así pues, en este último supuesto el efecto, además de ser erga omnes, es relativo, de modo que el control judicial no obsta para que la manifestación de voluntad de la administración sea enjuiciada nuevamente por razones diferentes a las ya estudiadas.

Los requisitos arriba anotados ponen de presente que, tratándose de medios de control cuya naturaleza involucra el estudio de la legalidad de un acto administrativo, lo que determina la existencia de la cosa juzgada es la posibilidad de predicar, en uno y otro caso, una coincidencia entre los actos enjuiciados y los aspectos que son sometidos a análisis en el pronunciamiento judicial.

En otras palabras, en ambos procesos debe haber similitud entre lo que se conoce como la «materia juzgada». Para realizar tal constatación, el ordenamiento jurídico optó por privilegiar un criterio sustancial, reflejado ya en el artículo 237 del CPACA previamente estudiado, pues con independencia de la redacción o del cuerpo normativo en que se encuentre inserta la disposición, si en esencia se trata de la misma norma que está siendo controvertida por las mismas razones, habrán de predicarse los efectos propios de la cosa juzgada.

Esto es así en atención a la diferencia que existe entre la norma y la disposición, entendida aquella como la regla que subyace de fondo a esta última. Este razonamiento dio lugar a que la jurisprudencia constitucional distinguiera la cosa juzgada formal de la genuinamente material. La primera de ellas se produce cuando la disposición enjuiciada es exactamente igual.

Por su parte, la cosa juzgada material opera en los eventos en que, si bien el debate versa sobre la misma norma que fue objeto de control inicial, esta se encuentra contenida en otro texto jurídico o incluso, estando dentro del mismo, fue reproducida en otro artículo de manera exacta o con otra redacción, pero conservando la esencia. En lo que respecta a la oportunidad procesal para declarar la existencia de cosa juzgada es preciso anotar que, antes de la vigencia de la Ley 2080 de 2021, la Ley 1437 de 2011 consagraba en el numeral 6 del artículo 180 una etapa de decisión de excepciones propia de la audiencia inicial en la que, de ser el caso, dicho medio exceptivo debía declararse probado bien porque lo propuso el demandado o bien porque, de oficio, el despacho advirtió su configuración. Sin embargo, el hecho de que no se resolviera allí no obstaba para que, de encontrar acreditada esta excepción, el juez la declárese al momento de proferir la respectiva sentencia. Al entrar en vigor la Ley 2080 de 2021, la etapa de decisión de excepciones de la audiencia inicial quedó reservada para aquellas de naturaleza previa, de manera que las ahora llamadas excepciones perentorias, entre las que se encuentra la cosa juzgada, deben resolverse siempre en la sentencia. Visto lo anterior, a continuación, se presentan de manera esquematizada los principales elementos distintivos del atributo en cuestión: Por su parte, las decisiones que deben proferirse en caso de determinar la existencia de cosa juzgada pueden sintetizarse de la siguiente manera: Por último, es importante señalar que la contrariedad en que incurra una sentencia respecto de otra que haya hecho tránsito a cosa juzgada se encuentra prevista como una causal de procedencia del recurso extraordinario de revisión, salvo que en el segundo proceso se haya resuelto negativamente la excepción de cosa juzgada.

Análisis de la cosa juzgada en el caso concreto En el asunto sub examine, el estudio de configuración de la cosa juzgada parte de dos premisas que resultan suficientes para señalar que, en efecto, se produjo aquel fenómeno. La primera de ellas es que, entre este proceso y el definido mediante la sentencia del 9 de abril de 2024, en el medio de control con radicado 11001 03 25 000 2019 00609 00 (4735-2019), existe identidad de objeto o materia juzgada pues en ambos casos el estudio de legalidad recae sobre los artículos 6 del Decreto 658 de 2008, 8 de los Decretos 723 de 2009, 1388 de 2010, 1039 de 2011, 0874 de 2012, 1024 de 2013, 194 de 2014, y 4 de los Decretos 1041 de 2011 y 1105 de 2015.

El segundo aspecto a destacar es la decisión que se adoptó en la sentencia del 9 de abril de 2024, que en su parte resolutiva dispuso: “[…]

PRIMERO. – No prospera la excepción de cosa juzgada propuesta por el Departamento Administrativo de la Función Pública y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. - Se declara la nulidad de los Artículos 6º del Decreto 658 de 2008, 8º de los Decretos 723 de 2009, 1388 de 2010, 1039 de 2011, 0874 de 2012, 1024 de 2013, 194 de 2014, 9 del decreto 657 de 2008, 4 de los Decretos 722 de 2009, 1405 de 2010, 1041 de 2011, 848 de 2012, 1034 de 2013, 204 de 2014, 1105 de 2015, 234 de 2016, 1003 de 2017 y del 338 de 2018.

Los efectos de esta nulidad serán los indicados en la parte motiva de esta providencia […]” De acuerdo con lo anterior, es preciso concluir que, en los términos del artículo 189 del CPACA, la decisión citada hizo tránsito a cosa juzgada erga omnes, de manera que no es factible que esta Sala realice un nuevo estudio de legalidad respecto de los decretos atacados, en tanto se declaró su nulidad.

En conclusión, frente al problema jurídico que correspondería resolver en esta sentencia existe cosa juzgada a raíz de lo decidido en el fallo del 9 de abril de 2024 proferido por la Conjuez Clara Elisa Cifuentes Ortíz en el medio de control de simple nulidad en el radicado 11001 03 25 000 2019 00609 00 (4735-2019). DECISIÓN Por configurarse el fenómeno de la cosa juzgada, se estará a lo resuelto en la sentencia proferida el 9 de abril de 2024 proferido por la Conjuez Clara Elisa Cifuentes Ortíz en el medio de control de simple nulidad en el radicado 11001 03 25 000 2019 00609 00 (4735-2019).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, invocada por la Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ESTARSE a lo resuelto en la sentencia del 9 de abril de 2024, proferida por la Conjuez Clara Elisa Cifuentes Ortiz en el medio de control de simple nulidad, bajo el radicado 11001 03 25 000 2019 00609 00 (4735-2019), de conformidad con lo expuesto ut supra.

TERCERO: Reconocer personería al abogado Víctor Hugo Calderón Jaramillo, identificado con cedula de ciudadanía 19.479.722 de Bogotá y TP 53.381 del CSJ como apoderado del Departamento Administrativo de la Función Pública, de conformidad con el poder, visible a índice 92 de SAMAI.

CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático SAMAI de esta corporación. Notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS Conjuez Ponente Firmado electrónicamente JORGE IVÁN ACUÑA ARRIETA Conjuez Firmado electrónicamente NESTOR RAÚL CORREA HENAO Conjuez Firmado electrónicamente JOSÉ ASCENSIÓN FERNÁNDEZ OSSORIO Conjuez Conjuez Firmado electrónicamente MIGUEL ARCÁNGEL VILLALOBOS CHAVARRO Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA