Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2017-04759-01 (1226-2023) Demandantes: Prospero Orlando Pinzón Merchán Demandado: Nación, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario SA1 Tema: Indemnización por supresión del cargo SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la Fiduagraria, Patrimonio Autónomo de Remanentes PAR Incoder en liquidación, contra la sentencia proferida el 1° de septiembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que accedió a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Prospero Orlando Pinzón Merchán presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso - Administrativo2 en orden a que se declarara la nulidad del numeral 4 del Oficio del 25 de abril de 2017, por medio del cual el apoderado general de la Fiduagraria SA le negó la indemnización por supresión del cargo de carrera administrativa. 1 En lo que sigue Fiduagraria 2 En adelante CPACA. 2 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04759-01 (1226-2023) Demandante: Prospero Orlando Pinzón Merchán 2.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) el reconocimiento de la indemnización legal por la supresión del cargo de carrera administrativa que ocupaba en el Incoder en liquidación; ii) la indexación de los valores que resultaren de la condena con base en el IPC certificado por el Dane, además de los intereses moratorios; iii) el cumplimiento de la sentencia en los términos del CPACA; y iv) la condena en costas a las demandadas. 1.1.2.

Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 3.1. Prospero Orlando Pinzón Merchán prestó sus servicios a partir del 6 de agosto de 1976 en el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria3, establecimiento público adscrito al Ministerio de Agricultura. Posteriormente, y por motivo de la supresión de la entidad, el 11 de septiembre de 2003 fue incorporado al instituto Colombiano de Desarrollo Rural4 en el empleo de técnico operativo, código 4080, grado 15, de la Oficina de Enlace Territorial 7, Grupo Técnico Incoder, mediante la Resolución 0565 de 2003.

Tomó posesión del cargo el 15 de septiembre de 2003 y estuvo vinculado hasta el 5 de diciembre de 2016. 3.2. Desde el año 1992 está inscrito en el registro público de carrera administrativa en el cargo de técnico operativo, código 4080, grado 9, según lo certificó la Comisión Nacional del Servicio Civil. 3.3. El 20 de septiembre de 2006 a través del memorando 200631158968, el Incoder le comunicó que el cargo del que era titular cambió de nomenclatura y en adelante correspondería al cargo de técnico operativo, código 3132, grado 15, de acuerdo con lo dispuesto por el Decreto 2489 de 2006. 3.4.

Con ocasión de la modificación de la planta de empleos del citado instituto, a través de la Resolución 3706 del 27 de diciembre de 2007 fue incorporado en la nueva planta de empleos del mencionado instituto con ocasión de la modificación a esta con derechos de carrera, en el cargo de técnico operativo, código 3132, grado 15, de la Dirección Territorial de Cundinamarca.

Tomó posesión del cargo el 2 de enero de 2008. 3.5. Mediante los decretos 2365 de 2015 y 1193 de 2016 se dispuso la supresión y liquidación del Incoder y la supresión de 420 cargos de la planta de personal de la entidad en liquidación, respectivamente. 3 En lo sucesivo Incora 4 A continuación, Incoder 3 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04759-01 (1226-2023) Demandante: Prospero Orlando Pinzón Merchán 3.6.

Por medio del Oficio 20162138031 del 18 de agosto de 2016, el Incoder le comunicó que el empleo que desempeñaba había sido suprimido de la planta de personal. No obstante, se encontraba amparado por fuero sindical, en virtud de su calidad de integrante de la Comisión de Reclamos del Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Sintraincoder. 3.7.

A través del Oficio del 5 de diciembre de 2016, el liquidador de Incoder, Mauro Rodirgo Palta, le comunicó que su vinculación laboral iría hasta el 6 de diciembre de 2016, fecha de cierre del proceso de liquidación. Acto que fue notificado el 5 de diciembre de 2016. 3.8. A pesar de que, el Instituto presentó una demanda ante la jurisdicción laboral de Bogotá con el objeto de obtener la autorización para el levantamiento del fuero sindical, que le correspondió al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá, bajo el radicado 110013105 001 2016 0075 00, fue admitida y actualmente se encuentra en curso, a la fecha de presentación de la demanda no se había proferido sentencia. 3.9.

A la fecha de la desvinculación tenía el reconocimiento de una pensión de vejez por parte de Colpensiones. Sin embargo, se le desvinculó por la supresión del empleo cuando aún no había sido incluido en la nómina de pensionados. 3.10. El 10 de abril de 2017 solicitó ante el Ministerio de Agricultura su intervención con la fiduciaria para que se le reconociera el pago de la indemnización por supresión del cargo que ostentaba con de derechos carrera administrativa.

Petición que fue trasladada al Patrimonio Autónomo de Remanentes del Incoder, PAR Incoder, para su trámite. 3.11. La anterior solicitud fue resuelta el 25 de abril de 2017 y en el punto 4 indicó «respecto de la solicitud de pago de la indemnización, la misma no procede teniendo en cuenta que su retiro del servicio obedeció al reconocimiento de la pensión a su favor, tal como consta en la resolución GNR 288977». 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales, se señalaron los artículos 44 de la Ley 909 de 2004; 9 de la Ley 797 de 2003; y 2.2.11.2.5 del Decreto 1083 de 2015. 5. En cuanto al concepto de violación, expuso los siguientes argumentos5: 5 Folios 25 a 27 4 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04759-01 (1226-2023) Demandante: Prospero Orlando Pinzón Merchán 5.1.

Tenía derecho al reconocimiento y pago de la indemnización de que trata el artículo 44 de la Ley 909 de 2004, toda vez que fue desvinculado del cargo del que era titular por ostentar derechos de carrera administrativa como consecuencia de la liquidación de la entidad en la que laboraba. Tal disposición no excluyó del reconocimiento a quienes tuviesen reconocida una pensión y, en todo caso, esa no fue la causa de su retiro, en tanto para ese momento no había sido incluido en la nómina de pensionados. 5.2.

En gracia de discusión, de haber sido el reconocimiento de la pensión la causal de retiro, la terminación de la relación legal y reglamentaria procede «cuando sea reconocida o notificada la pensión por parte de la administradora del sistema general de pensiones, siempre y cuando además de la notificación del reconocimiento de la pensión, se le notifique debidamente su inclusión en la nómina de pensionados correspondiente»6. 5.3.

De cualquier manera, según la Ley 1821 de 2016 prevé que el trabajador puede continuar en la prestación de sus servicios hasta la edad de retiro forzoso que en el sector público es 70 años. 5.4. La indemnización no era incompatible con las prestaciones sociales como lo es la pensión de vejez. 5.5. Comoquiera que tenía fuero sindical, no podía desvinculársele hasta que el juez laboral autorizara el levantamiento de aquel; tampoco había sido incluido en nómina de pensionados.

Por ende, contrario a lo aducido en el acto administrativo demandado, su retiro obedeció a la supresión del cargo y, en tal sentido, al ser un empleado con derechos de carrera administrativa, se le debió reconocer la indemnización solicitada. 1.2. Contestaciones de la demanda 6. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural contestó la demanda e indicó que no participó en la expedición del acto acusado, además que las acciones u omisiones expuestas por el demandante corresponden al Incoder.

Ahora bien, con ocasión al cierre del proceso liquidatorio del mencionado instituto se celebró un contrato de fiducia mercantil con la Fiduagraria SA para la constitución de un patrimonio autónomo de remanentes, PAR Incoder, entre otras actividades, para realizar la representación judicial en los que fuera parte el Incoder en liquidación, por lo que, al no haber desplegados la cartera ministerial las acciones, actuaciones u omisiones que ahora se discuten se debe declarar su falta de legitimación en la causa por pasiva7. 6 Artículo 9 de la Ley 797 de 2003 y 2.2.11.1.4. del Decreto 1083 de 2015. 7 Folios 78 a 84 5 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04759-01 (1226-2023) Demandante: Prospero Orlando Pinzón Merchán 6.1.

En tal sentido, propuso la excepción de inexistencia del nexo causal entre el hecho dañoso y el hecho, omisión u operación administrativa endilgada a la Nación, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. 7. La Fiduagraria SA se opuso a la prosperidad de las pretensiones con fundamento en las siguientes consideraciones8: 7.1. En su condición de vocera y administradora y PAR Incoder, no son continuadores del proceso liquidatorio del Incoder, tampoco sucesores procesales o subrogatarios de la extinta entidad.

En esa medida, carecen de competencia para reconocer créditos u obligaciones a cargo del liquidado instituto y fueron contratados para realizar el pago de las acreencias reconocidas por el liquidador, sin que les fuera permitido reconocer pagos adicionales a los establecidos dentro del proceso concursal. 7.2. El acto administrativo demandado fue una respuesta a una petición, es decir, no creó, modificó o extinguió una situación jurídica alguna y, por lo tanto, no era susceptible de control judicial. 7.3.

El demandante estuvo vinculado al extinto Incoder en liquidación hasta el cierre del proceso liquidatorio y al momento de su retiro ya se le había reconocido la pensión de vejez y notificado el acto. Así pues, se le garantizó una protección legal especial al ser una persona próxima a pensionarse. 7.4. No era procedente el reconocimiento de la indemnización puesto que al cierre del proceso liquidatorio ya se le había reconocido una pensión de vejez según la Resolución GNR288977.

En todo caso, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional «el cumplimiento de la edad de retiro forzoso como causal para desvincular a un servidor público de su cargo se encuentra directamente consagrada por el Estatuto Superior para el caso de los magistrados de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado (C.P., artículo 233).

De otra parte, el personal civil al servicio de la rama ejecutiva del poder público (Decreto 2400 de 1968, artículo 1°) deberá ser retirado del servicio, sin posibilidad de reintegro, al cumplir los sesenta y cinco años de edad, según lo dispone el artículo 31 del Decreto 2400 de 1968. Así mismo, la edad, como causal de retiro forzoso, se encuentra consignada en los regímenes especiales de administración de personal aplicables a los servidores de la rama judicial del poder público (Ley 270 de 1996, artículo 149-4), del Ministerio Público (Ley 201 de 1995, artículo 166-f), de la Contraloría General de la República (Ley 106 de 1993, artículo 149-6) y de la Registraduría Nacional del Estado Civil (Decreto 3492 de 1986, artículo 100-d)» 9 (sic). 8 Folios 85 a 101 9 Sentencia C-563 de 1997 6 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04759-01 (1226-2023) Demandante: Prospero Orlando Pinzón Merchán 7.5.

Propuso las siguientes excepciones: i) falta de legitimación en la causa por pasiva; y ii) genérica o innominada. 1.3. La sentencia apelada 8. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia proferida el 1° de septiembre de 2022 accedió a las pretensiones de la demanda. Para tal efecto se pronunció en los siguientes términos10: 8.1.

La Fiduagraria SA y el Incoder celebraron el contrato de fiducia mercantil FID- 072-2016, que en la cláusula segunda previó que la primera se encargaría de «[a]tender los procesos judiciales, arbitrales y administrativos, o de otro tipo en los cuales sea parte, tercero, interviniente o litisconsorte INCODER EN LIQUIDACION. Ejercer la representación de la entidad en las acciones de tutela y otras acciones constitucionales que cursen al momento del cierre del proceso liquidatorio y los que se inicien con posterioridad, así como iniciar los procesos judiciales que sean requeridos, de acuerdo a las instrucciones que para tal efecto señale el FIDEICOMITENTE o el COMITÉ FIDUCIARIO».

Por ende, la Fiduagraria SA estaba legitimada por pasiva, máxime si fue la entidad que expidió el acto acusado. 8.2. Una vez se suprimió el cargo desempeñado por el demandante en la carrera administrativa y al no haber sido posible su incorporación en la nueva planta de personal de las agencias Nacional de Tierras y de Desarrollo Rural, aquel optó por el reconocimiento de la indemnización, la cual le fue negada bajo el argumento de que tenía reconocida la pensión de vejez.

Sin embargo, sí le asistía el derecho a que la entidad le reconociera y pagara la indemnización por supresión del cargo, al no ser posible su reubicación. Lo anterior, por cuanto el artículo 44 de la Ley 909 de 2004, en ninguno de sus apartes, condiciona el reconocimiento de la indemnización por supresión del cargo a la inexistencia de una pensión de vejez previamente reconocida.

Aunado a que dentro del expediente no se probó que hubiese sido incluido en la nómina de pensionados al momento de la desvinculación. 8.3. Para la fecha de la supresión del cargo, el demandante no había alcanzado la edad de retiro forzoso, fijada para ese entonces en 65 años de edad, puesto que contaba con 61 años. 1.4. El recurso de apelación 9.

La Fiduagraria SA, PAR Incoder en liquidación, interpuso recurso de apelación en 10 Índice 31 de Samai de Tribunales y Juzgados. 7 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04759-01 (1226-2023) Demandante: Prospero Orlando Pinzón Merchán los siguientes términos11: 9.1. «De conformidad con la Resolución 880 del 23 de septiembre de 2016, el liquidador del extinto INCODER señaló que la entidad en liquidación debía emplazar a quienes tuvieren reclamaciones de cualquier índole, por lo tanto, efectuó convocatoria a través de dos (2) avisos publicados en el diario EL TIEMPO, los días 23 y 30 de diciembre de 2015, así como la fijación de los avisos en las oficinas de nivel central y las direcciones territoriales.

El mencionado termino para presentar las reclamaciones venció el 23 de enero de 2016, pero por no tratarse de día hábil, la entidad recibió reclamaciones hasta el 25 de enero de 2016. Se hace importante igualmente señalar en el presente recurso, que en fecha 6 de diciembre de 2016 venció el plazo dado por el gobierno nacional al agente liquidador del INCODER para concluir las actividades propias del proceso liquidatorio, y el 5 de abril de 2017 se publicó en el Diario Oficial Nro. 501 97 (página 69) el Acta Final de Liquidación, por medio del cual el Doctor Mauro Rodrigo Palto Cerón declaró terminado el proceso liquidatorio del Instituto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 38 del Decreto Ley 254 de 2000, norma que regula los procesos liquidatorios de las entidades públicas del orden nocional.

Como consecuencia de lo anterior, se extinguió la personería jurídica del INCODER» (sic). 9.2. El Incoder antes de la extinción de su personería jurídica celebró el contrato de fiducia 072-2016 con Fiduagraria SA para la constitución del Patrimonio Autónomo de Remanentes denominado PAR Incoder en liquidación, para que este actuara única y exclusivamente como su administrador y vocero en la ejecución de las obligaciones pactadas en el citado contrato y sus anexos. 9.3.

La respuesta a la petición presentada por el demandante y que derivó en el acto acusado no creó, modificó, o extinguió una situación jurídica. 9.4. El demandante estuvo vinculado al extinto Incoder en liquidación hasta el cierre del proceso liquidatario y al momento de su retiro había obtenido y fue notificado del reconocimiento de su pensión de vejez (sin que lo hubiese informado a su empleador).

Por ende, el pago de la indemnización no procedía, tal y como se le comunicó a través del oficio 0162146730: «[a]rtículo 2° del Decreto 1894 de 2016, que señala "En defensa de la garantía constituida por el fuero sindical, los siguientes empleos se mantendrán temporalmente en la planta de personal del INCODER en Liquidación hasta fecha de la ejecutoria de la sentencia que autoriza el levantamiento del fuero sindical, o hasta el vencimiento del término de este fuero contemplado en la ley o en los estatutos, o hasta a la terminación del proceso de liquidación; fecha a partir de la cual se entenderá suprimido el empleo", le comunico que su vinculación laboral irá hasta el 6 de diciembre, fecha en la cual se cierra el proceso de liquidación del INCODER […] 11Índice 34 de Samai de Tribunales y Juzgados. 8 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04759-01 (1226-2023) Demandante: Prospero Orlando Pinzón Merchán En consecuencia, en desarrollo de lo estipulado en el artículo 29 del Decreto-ley 760 de 2005 le asiste el derecho de optar por percibir la indemnización de que trata el Parágrafo 2° del artículo 44 de la Ley 909 de 2004, reglamentada en el artículo 2.2.11.2.5 del Decreto 1083 de 2015, o por ser reincorporado en un empleo de carrera igual o equivalente al suprimido en otras entidades de la Rama Ejecutiva, siempre y cuando no tenga el reconocimiento de la pensión de vejez.

Conforme con lo anterior, debe manifestar su decisión de optar por la indemnización o por la reincorporación en escrito dirigido al liquidador, en el que además deberá manifestar bajo la gravedad de juramento que no le ha sido reconocida la pensión de vejez, comunicación que deberá remitir dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de recibo de la presente comunicación» (sic). 1.5.

Pronunciamiento en segunda instancia 10. De conformidad con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar12. 11. No obstante, y comoquiera que se reconoció al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural como subrogatorio de la Fidiagraria SA vocera y administradora del PAR Incoder13, este se pronunció en esta oportunidad y señaló14: 11.1.

Prospero Orlando Pinzón Merchán adquirió el estatus jurídico de pensionado bajo el régimen previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el 15 de febrero de 2010, fecha en la cual cumplió 55 años de edad. Así pues, cuando el Incoder fue suprimido, ya tenía a su favor el reconocimiento de una pensión de vejez. 11.2. En tanto ostentaba derechos de carrera, fue sujeto de la protección especial contenida en el artículo 20 del Decreto 2365 de 2015, motivo por el cual continuó vinculado a la entidad hasta la culminación del proceso liquidatorio, el 6 de diciembre de 2016.

Ahora bien, el reconocimiento pensional había quedado condicionado a la presentación del acto de retiro del servicio; y como el demandante permaneció vinculado hasta la extinción del Incoder, la inclusión en nómina quedó bajo su responsabilidad, la cual efectuó en enero de 2017. 11.3. En efecto, la Ley 909 de 2004, en su artículo 41, literal e), establece como causal de retiro la obtención de la pensión de jubilación o de vejez.

Así, si bien es cierto que el demandante no se encontraba incluido en nómina, también lo es que 12 De acuerdo con el auto del 19 de febrero de 2024 visible a índice 11 de Samai. 13 Ibidem 14 Si bien el memorial indica que se interpone el recurso de apelación, en la remisión del correo se hizo referencia a que correspondía a los alegatos del recurso de apelación y, en tanto que, en el auto del 19 de febrero de 2024 se admitió el recurso interpuesto por la Fiduagria SA y se reconoció al ministerio como subrogatorio de aquel, se tendrá como un pronunciamiento de segunda instancia. Índice 7 de Samai 9 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04759-01 (1226-2023) Demandante: Prospero Orlando Pinzón Merchán se le garantizó la protección especial contenida en el Decreto 2365 de 2015, consistente en que su vinculación se mantendría hasta la culminación del proceso liquidatorio y, en caso de que a dicha fecha le faltasen semanas por cotizar, estas serían asumidas por la entidad.

No obstante, dicha situación no se configuró en su caso, pues ya contaba con el reconocimiento prestacional. 11.4. En lo que respecta a la garantía constituida por el fuero sindical, el Decreto 1193 de 2016, mediante el cual se suprimieron algunos empleos de la planta de personal del Incoder en liquidación, en su artículo 2 dispuso que los efectos del fuero sindical se extenderían hasta la ejecutoria de la sentencia que autorice su levantamiento, o hasta el vencimiento del fuero conforme a la ley o los estatutos, o hasta la finalización del proceso liquidatorio, último supuesto en el que se encontraba el demandante. 1.6.

El Ministerio Público 12. Vencido el término de traslado el Ministerio público no rindió concepto15. 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico 13. Se circunscribe a establecer ¿si Prospero Orlando Pinzón Merchán en su condición de empleado de carrera administrativa, le asiste derecho al reconocimiento de la indemnización por supresión del cargo de técnico operativo, código 3132, grado 15, que desempeñaba en el extinto Incoder, de conformidad con el artículo 44 de la Ley 909 de 2004? 2.2.

Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. Aspectos generales de la función pública. Naturaleza jurídica de los empleos públicos y causales de retiro 14. El constituyente de 1991 reguló el ingreso, ascenso, retiro y modalidades de vinculación del servicio público. Para tal efecto, señaló en el artículo 12516 que, por 15 Índice 18 de Samai 16 «Artículo 125.

Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. Los funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público. 10 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04759-01 (1226-2023) Demandante: Prospero Orlando Pinzón Merchán regla general, los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera, con excepción de los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. 15.

Posteriormente, con el fin de desarrollar el mandato constitucional en mención, el legislador expidió las leyes 27 de 199217, 443 de 199818 y 909 de 200419, y en el artículo 1 de esta última normativa se determinó que hacen parte de la función pública los empleos de i) carrera, ii) libre nombramiento y remoción, iii) período y iv) los temporales. 16.

Acorde con lo anterior, es importante precisar que la categorización y codificación de los empleos públicos20 en la función pública goza de reserva legal, pues es del resorte del legislador establecer las distintas categorías existentes de acuerdo con unos criterios objetivos que permiten su clasificación dentro de la organización de cada entidad, tales como el grado de confianza, la responsabilidad que se adquiere en el ejercicio del cargo, la naturaleza de las funciones o atribuciones, esto es si estas son meramente técnicas o de fijación de políticas, así como las competencias exigidas para su desempeño, entre otros, lo que permite advertir que existe una diferencia sustancial entre los empleos que la conforman.

De esta manera se establece la siguiente clasificación: 17. De carrera. Es la regla general de ingreso y ascenso de personal a la administración pública, la cual permite la correcta y sistemática administración del El ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes.

El retiro se hará: por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley. En ningún caso la filiación política de los ciudadanos podrá determinar su nombramiento para un empleo de carrera, su ascenso o remoción. Parágrafo. Los períodos establecidos en la Constitución Política o en la ley para cargos de elección tienen el carácter de institucionales.

Quienes sean designados o elegidos para ocupar tales cargos, en reemplazo por falta absoluta de su titular, lo harán por el resto del período para el cual este fue elegido». 17 «Por la cual se desarrolla el artículo 125 de la Constitución Política, se expiden normas sobre administración de personal al servicio del Estado, se otorgan unas facultades y se dictan otras disposiciones». 18 «Por la cual se expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan otras disposiciones». 19 «Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones». 20 El empleo público, en los términos del numeral 1 del artículo 19 de la Ley 909 de 2004 «es el núcleo básico de la estructura de la función pública» y se ha entendido como «el conjunto de funciones, tareas y responsabilidades que se asignan a una persona y las competencias requeridas para llevarlas a cabo, con el propósito de satisfacer el cumplimiento de los planes de desarrollo y los fines del Estado». 11 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04759-01 (1226-2023) Demandante: Prospero Orlando Pinzón Merchán talento humano vinculado a la función pública.

Dicho sistema de administración de personal tiene como fin principal garantizar la materialización de los principios de eficacia y eficiencia en el desarrollo de la función pública21, pues a través de este la administración moderniza y racionaliza eficazmente los servicios y funciones que están a su cargo. 18. Asimismo, este régimen es la herramienta de escogencia de talento humano mediante la cual el Estado busca la adecuada y correcta prestación de la función pública, dotándose de personal altamente capacitado y calificado para el ejercicio de sus funciones.

En efecto, históricamente22 este mecanismo respondió a la pugna que se presentaba entre quienes defendían el mérito como forma de acceso a la administración y los que consideraban que esto debía corresponder a una facultad discrecional del nominador23; de manera que, para contrarrestar los excesos burocráticos y el clientelismo, se definió un sistema que defendía el mérito en los procesos de promoción y contratación estatal, en función de la capacidad del trabajador para realizar una labor. 19.

Respecto de este sistema el artículo 27 de la Ley 909 de 2004 determinó: «Artículo 27. Carrera administrativa. La carrera administrativa es un sistema técnico de administración de personal que tiene por objeto garantizar la eficiencia de la administración pública y ofrecer estabilidad e igualdad de oportunidades para el acceso y el ascenso al servicio público.

Para alcanzar este objetivo, el ingreso y la permanencia en los empleos de carrera administrativa se hará exclusivamente con base en el mérito, mediante procesos de selección en los que se garantice la transparencia y la objetividad, sin discriminación alguna». 20. De tal manera que, en el empleo público la regla general es el ingreso a través del sistema técnico de carrera administrativa, el cual, entre otros garantiza la estabilidad en el empleo en la medida en que quien se inscriba en ella goza de la confianza de que solo podrá retirársele del cargo por «calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo, por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley», es decir que mientras en el ejercicio de sus funciones observe y cumpla con la Constitución, la ley y el reglamento interno, no será removido de él24.

Además, la administración cuenta con la seguridad de que la función pública será prestada acorde con los principios de eficacia y eficiencia. 21 Corte Constitucional, sentencia C-195 del 21 de abril 1994. M.P. Valdimiro Naranjo Mesa. 22 Tal y como se advierte de las disposiciones contenidas en la Ley 165 de 1938, por la cual se creó la carrera administrativa para los empleados nacionales, departamentales y municipales que presten servicios administrativos permanentes y del Acto Plebiscitario de 1957, la creación de la carrera administrativa para acceder a la función pública. 23 El «spoils system» o sistema de botín y el «merit system», Weber Max. 24 Corte Constitucional, sentencia C 479 del 13 de agosto de 1992.

M.P. José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero. 12 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04759-01 (1226-2023) Demandante: Prospero Orlando Pinzón Merchán 21. Es así como el artículo 41 de la Ley 909 2004, prevé las siguientes causales de retiro del servicio: «a) Por declaratoria de insubsistencia del nombramiento en los empleos de libre nombramiento y remoción; b) Por declaratoria de insubsistencia del nombramiento, como consecuencia del resultado no satisfactorio en la evaluación del desempeño laboral de un empleado de carrera administrativa; c) Por razones de buen servicio, para los empleados de carrera administrativa, mediante resolución motivada25; d) Por renuncia regularmente aceptada; e) Retiro por haber obtenido la pensión de jubilación o vejez; f) Por invalidez absoluta; g) Por edad de retiro forzoso; h) Por destitución, como consecuencia de proceso disciplinario; i) Por declaratoria de vacancia del empleo en el caso de abandono del mismo; j) Por revocatoria del nombramiento por no acreditar los requisitos para el desempeño del empleo, de conformidad con el artículo 5° de la Ley 190 de 1995, y las normas que lo adicionen o modifiquen; k) Por orden o decisión judicial; l) Por supresión del empleo; m) Por muerte; n) Por las demás que determinen la Constitución Política y las leyes». 22.

Por su parte, el artículo 44 ejusdem alude a los derechos que tienen los empleados de carrera administrativa a quienes se les suprima el cargo como consecuencia de la liquidación, reestructuración, supresión o fusión de entidades, organismos o dependencias, o del traslado de funciones de una entidad a otra, o por modificación de planta de personal, esto es a tener preferencia para ser incorporados en un empleo igual o equivalente de la nueva planta de personal y de no ser posible, optar por ser reincorporados a empleos iguales o equivalentes o a 25 Declarado inexequible parcialmente (literal c) y parágrafo 1 ) mediante la Sentencia de la Corte Constitucional C-501 de 2005 13 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04759-01 (1226-2023) Demandante: Prospero Orlando Pinzón Merchán recibir indemnización y «[e]l Gobierno Nacional reglamentará el proceso de reincorporación y el reconocimiento de la indemnización», ello de conformidad con las «reglas previstas en el decreto-ley que regula el procedimiento que debe surtirse ante y por la Comisión Nacional del Servicio Civil para el cumplimiento de sus funciones»26. 23.

En esa medida, a través del Decreto 760 de 2005 «[p]or el cual se establece el procedimiento que debe surtirse ante y por la Comisión Nacional del Servicio Civil para el cumplimiento de sus funciones», en lo relativo a la supresión de cargos de carrera administrativa dispone que: «ARTÍCULO 28. Suprimido un empleo de carrera administrativa, cuyo titular sea un empleado con derechos de carrera, este tiene derecho preferencial a ser incorporado en un empleo igual o equivalente al suprimido de la nueva planta de personal de la entidad u organismo en donde prestaba sus servicios.

De no ser posible la incorporación en los términos establecidos en el inciso anterior, podrá optar por ser reincorporado en un empleo igual o equivalente o a recibir una indemnización, de acuerdo con lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 44 de la Ley 909 de 2004 y con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional. Para la reincorporación de que trata el presente artículo se tendrán en cuenta las siguientes reglas: 28.1.

La reincorporación se efectuará dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha en que el Jefe de la entidad comunique a la Comisión Nacional del Servicio Civil que el ex empleado optó por la reincorporación, en empleo de carrera igual o equivalente que esté vacante o provisto mediante encargo o nombramiento provisional o que de acuerdo con las necesidades del servicio se creen en las plantas de personal en el siguiente orden: 28.1.1.

En la entidad en la cual venía prestando el servicio. 28.1.2. En la entidad o entidades que asuman las funciones del empleo suprimido. 28.1.3. En las entidades del sector administrativo al cual pertenecía la entidad, la dependencia o el empleo suprimido. 28.1.4. En cualquier entidad de la rama ejecutiva del orden nacional o territorial, según el caso. 26 tal y como lo previó el artículo 87 del Decreto 1227 de 21 de abril de 2005, por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 909 de 2004 y el Decreto-Ley 1567 de 1998 y, posteriormente, el Decreto 1083 de 2015, por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública. 14 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04759-01 (1226-2023) Demandante: Prospero Orlando Pinzón Merchán 28.1.5.

La reincorporación procederá siempre y cuando se acrediten los requisitos exigidos para el desempeño del empleo en la entidad obligada a efectuarla. De no ser posible la reincorporación dentro del término señalado, el ex empleado tendrá derecho al reconocimiento y pago de la indemnización.

PARÁGRAFO. Cuando se reforme total o parcialmente la planta de empleos de una entidad u organismo, no tendrá el carácter de nuevo nombramiento la incorporación que se efectúe en cargos iguales a los suprimidos a quienes los venían ejerciendo en calidad de provisionales.

ARTÍCULO 29. De no ser posible la incorporación en la nueva planta de personal de la entidad en donde se suprimió el empleo, ya sea porque no existe cargo igual o equivalente o porque aquella fue suprimida, el Jefe de la Unidad de Personal o quien haga sus veces deberá comunicar por escrito esta circunstancia al ex empleado, indicándole, además, el derecho que le asiste de optar por percibir la indemnización de que trata el parágrafo 2º del artículo 44 de la Ley 909 de 2004 o por ser reincorporado a empleo de carrera igual o equivalente al suprimido, conforme con las reglas establecidas en el artículo anterior, o de acudir a la Comisión de Personal para los fines previstos en los literales d) y e) del artículo 16 de la Ley 909 de 2004» [se resalta]. 24.

Así pues, la supresión de empleos es una causa legal de retiro del servicio de los empleados del sector público, que se encuentra justificada por la necesidad de adecuar las plantas de personal de las distintas entidades públicas a los requerimientos del servicio para hacer más eficaz y eficiente la función que deben cumplir. Sin embargo, las normas relativas a la carrera administrativa reconocen el derecho de los empleados titulares a ser incorporados en los cargos que se conserven en la nueva planta, de no ser posible, a ser reincorporados a empleos iguales o equivalentes, o a recibir una indemnización. 2.2.2.

Supresión del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder 25. Mediante el Decreto 1300 de 2003 «[p]or el cual se crea el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder y se determina su estructura», expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 16, literal f) de la Ley 790 de 2002, creó el Incoder como un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa y financiera, cuyas sede principal sería Bogotá, pero se podrían conformar dependencias para el ejercicio de sus funciones en el orden territorial. 26.

Posteriormente, a través del Decreto 3759 de 2009 «[p]or el cual se aprueba la 15 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04759-01 (1226-2023) Demandante: Prospero Orlando Pinzón Merchán modificación de la estructura del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – Incoder, y se dictan otras disposiciones» se estableció como objeto fundamental del instituto ejecutar la política agropecuaria y de desarrollo rural, facilitar el acceso a los factores productivos, fortalecer a las entidades territoriales y sus comunidades y propiciar la articulación de las acciones institucionales en el medio rural, bajo principios de competitividad, equidad, sostenibilidad, multifuncionalidad y descentralización, para contribuir a mejorar la calidad de vida de los pobladores rurales y al desarrollo socioeconómico del país. Igualmente, la entidad fue reorganizada mediante el Decreto 2623 de 2012 «[p]or el cual se aprueba la modificación de la estructura del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder)». 27.

Finalmente, en atención a los lineamientos del artículo 107, literal a) del Plan Nacional de Desarrollo aprobado mediante la Ley 1753 de 2015, se revistió al presidente de la República de facultades extraordinarias para crear unas entidades u organismos pertenecientes a la Rama Ejecutiva del Orden Nacional del sector descentralizado, responsables de la administración de las tierras como recurso para el desarrollo rural, de la política de acceso a tierras y la gestión de la seguridad jurídica para consolidar y proteger los derechos de propiedad en el campo, y de gestionar, promover y financiar el desarrollo rural y agropecuario con el fin de acercar al territorio la presencia institucional del orden nacional para la transformación del campo y adelantar programas con impacto regional.

En consecuencia, a través de los decretos leyes 2363 y 2364 de 2015 se crearon las agencias Nacional de Tierras y de Desarrollo Rural, respectivamente. Y, comoquiera que, las funciones que desarrollaba el Incoder fueron transferidas a las mencionadas agencias se expidió el Decreto Ley 2365 de 2015 «[p]or el cual se suprime el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder), se ordena su liquidación y se dictan otras disposiciones». 28.

El Decreto 2365 de 2015 dispuso que: «ARTÍCULO 19. Supresión de empleos. La supresión de los empleos como consecuencia del proceso de liquidación del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural- INCODER-, en Liquidación, dará lugar a la terminación del vínculo legal y reglamentario de los servidores públicos, de conformidad con las disposiciones legales vigentes que regulan la materia.

El Liquidador, dentro de los treinta (30) días siguientes a la fecha en que asuma sus funciones, elaborará un programa de supresión de cargos, identificando a los servidores que, por la naturaleza de las funciones desarrolladas, son necesarios para dar por terminado el proceso de liquidación. En todo caso, al vencimiento del término de la liquidación del-INCODER-, en Liquidación, todos los empleos quedarán automáticamente suprimidos y se terminarán las relaciones laborales, de acuerdo con el régimen laboral aplicable». 29.

El citado decreto en su artículo 20 establece una protección laboral especial 16 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04759-01 (1226-2023) Demandante: Prospero Orlando Pinzón Merchán durante la liquidación de la entidad para ciertos empleados en condición de vulnerabilidad: padres o madres cabeza de familia sin alternativa económica, personas con limitaciones físicas, visuales, auditivas o mentales, y trabajadores próximos a pensionarse (hasta 3 años antes de cumplir los requisitos).

Frente a los que se dispuso que permanecerían vinculados laboralmente hasta la terminación de la liquidación o hasta que perdieran la condición que les otorgaba la protección, lo que ocurriera primero. En el caso de los prepensionados, si la liquidación culminaba antes de que obtuvieran su pensión, el liquidador debería seguir realizando los aportes al sistema de pensiones hasta que aquellos completaran el tiempo de cotización requerido para que se les reconociera la prestación. 30.

Por su parte, el artículo 21 regula el procedimiento aplicable para la desvinculación de los empleados amparados por fuero sindical durante la liquidación. Señala que el liquidador debía solicitar autorización judicial previa para levantar el fuero sindical, conforme con las normas vigentes y los jueces laborales deberían tramitar estas solicitudes con prelación frente a otros asuntos, salvo las acciones de tutela. 2.4.

Caso en concreto 31. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 31.1. Con ocasión a la supresión y liquidación del Incora, a través de la Resolución 0565 del 11 de septiembre de 2003 el gerente general del Incoder incorporó a Prospero Orlando Pinzón Merchán, quien ostentaba derechos de carrera, en la planta de personal del instituto establecida en el Decreto 1517 de 2003 en un empleo equivalente del que era titular, esto es como técnico operativo, código 4080, grado 15, en la Oficina de Enlace Territorial 7, Grupo Técnico Territorial27. 31.2.

A través de la Resolución GNR 288977 del 19 de agosto de 2014 Colpensiones resolvió el recurso de reposición interpuesto por Prospero Orlando Pinzón Merchán contra la Resolución GNR 360979 del 19 de diciembre de 2013, por medio de la cual se le había reconocido una pensión de vejez en los términos de la Ley 33 de 1985, y liquidó la prestación solicitada con el promedio de todos los factores devengados en el último año de servicio en cuantía de $1.620.366 condicionada al retiro28. 31.3.

Mediante el Oficio 20162138031 del 18 de agosto de 2016 el liquidador del Incoder le comunicó al demandante que «mediante el Decreto No. 1193 del 21 de Julio de 2016. "Por el cual se suprimen unos empleos de la planta de personal del Instituto 27 Folios 13 y 14 del cuaderno principal 28 Folios 37 a 45 del cuaderno principal 17 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04759-01 (1226-2023) Demandante: Prospero Orlando Pinzón Merchán Colombiano de Desarrollo Rural INCODER - en Liquidación, y se dictan otras disposiciones", se dispuso la supresión del empleo TECNICO OPERATIVO 3132 15, el cual usted desempeña con derechos de carrera.

Así mismo, le informo que la Administración analizó las plantas de personal de las agencias ANT y ADR, en las cuales no se encontró empleo igual o equivalente vacante para su incorporación, razón por la cual procederá su retiro una vez se cumplan una de las condiciones previstas en el artículo 2° del decreto 1193 de 2016, que al respecto señaló: En defensa de la garantía constituida por el fuero sindical, los siguientes empleos se mantendrán temporalmente en la planta de personal del INCODER en liquidación hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que autoriza el levantamiento del fuero sindical, o hasta el vencimiento del término de este fuero contemplado en la ley o en los estatutos, o hasta la terminación del proceso de liquidación» (sic)29. 31.4.

Por medio del Oficio 20162146730 del 5 de diciembre de 2016 el liquidador del Incoder le manifestó que de acuerdo con el comunicado anterior la garantía constituida por el fuero sindical iría hasta el 6 de diciembre de 2016, es decir hasta la fecha de terminación del proceso liquidatorio. Que, comoquiera que no se encontró un empleo igual o equivalente vacante para su incorporación en las agencias Nacional de Tierras y de Desarrollo Rural procedía su retiro, según el artículo 41 de la Ley 909 de 2004.

Y que «En consecuencia, en desarrollo de lo estipulado en el artículo 29 del Decreto-ley 760 de 2005 le asiste el derecho de optar por percibir la indemnización de que trata el Parágrafo 2° del artículo 44 de la Ley 909 de 2004, reglamentada en el artículo 2.2.11.2.5 del Decreto 1083 de 2015, o por ser reincorporado en un empleo de carrera igual o equivalente al suprimido en otras entidades de la Rama Ejecutiva, siempre y cuando no tenga el reconocimiento de la pensión de vejez» (sic)30 31.5.

El 10 de abril de 2017 Prospero Orlando Pinzón Merchán le solicitó al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, entre otros, el reconocimiento y pago de la indemnización por supresión del cargo, al encontrarse inscrito en carrera administrativa y haber laborado por más de 40 años en el sector público31. 31.6. La anterior solicitud fue remitida por competencia al PAR Incoder, Fiduagraria SA32, que el 25 de abril de 2017 dio respuesta en los siguientes términos «Respecto de la solicitud de pago de indemnización, la misma no procede teniendo en cuenta que su retiro del servicio obedeció al reconocimiento de la pensión a su favor, tal como consta en la resolución GNR288977.

Al respecto es importante recordar que el artículo 44 de la ley 909 de 2004. expresamente señala que tendrán derecho a indemnización aquellos servidores de carrera administrativa, cuyo cargo sea suprimido, situación que no aplica en su caso, tal como ya se lo manifestamos» (sic)33. 29 Folio 12 del cuaderno principal 30 Folio 11 del cuaderno principal 31 Folios 4 a 7 del cuaderno principal 32 Folios 9 y 10 del cuaderno principal 33 Folios 2 y 3 del cuaderno principal 18 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04759-01 (1226-2023) Demandante: Prospero Orlando Pinzón Merchán 31.7.

Se allegó al expediente una constancia del 9 de septiembre de 2016 en el que la coordinadora de Gestión de Talento Humano del Incoder en liquidación certificó que Prospero Orlando Pinzón Merchán laboraba en el instituto desde el 15 de septiembre de 2003, en el cargo de técnico operativo, código 3132, grado 15, en la Subgerencia de Desarrollo Productivo.

Asimismo, relacionó las funciones que desempeñaba34. 31.8. Se aportó un certificado del 9 de mayo de 2017 expedido por el coordinador del Grupo de Registro Público de Carrera Administrativa de la Comisión Nacional del Servicio Civil quien hizo contar que el demandante estaba inscrito y actualizado en el Registro Público de Carrera Administrativa.

Se relacionó un primer registro en el Incora en el empleo de técnico operativo, código 4080, grado 9, con fundamento en la Resolución 2439 del 3 de febrero de 1992 y un último en el Incoder en el empleo de técnico operativo, código 3132, grado 15 y/o código 4080, grado 15, con base en la Resolución 1349 del 9 de julio de 201435. 2.5.

Análisis sustancial del caso concreto 32. Con el fin de resolver el problema jurídico planteado la Sala encuentra necesario recordar que el tribunal accedió a las pretensiones de la demanda con fundamento en que con ocasión a la supresión del empleo del cual era titular el demandante en el Incoder y al no haber sido posible su incorporación en la nueva planta de personal de las agencias Nacional de Tierras y de Desarrollo Rural, le asistía el derecho al reconocimiento y pago de la indemnización por supresión del cargo, toda vez que la disposición que otorga tal derecho no lo condiciona a la inexistencia de una pensión de vejez previamente reconocida.

Además, no se probó que al demandante se le hubiese incluido en nómina al momento de la desvinculación y, en todo caso, tampoco había alcanzado la edad de retiro forzoso. 33. Por su parte, el recurrente alegó que se cumplieron con los procedimientos legales establecidos para finalizar la existencia jurídica del Incoder y que antes de su extinción la celebración del contrato de fiducia con la Fiduagraria para la constitución del Patrimonio Autónomo de Remanentes fue exclusivamente para que aquella fuera su administradora y vocera.

Asimismo, insistió en que el acto demandado no creó modificó, o extinguió una situación jurídica y que, de todas maneras, no era procedente el reconocimiento de la indemnización por supresión del cargo pues el demandante previamente tenía reconocida una pensión de vejez. 34. Delimitado el marco de la decisión de esta corporación, se pasará a resolver el 34 Folio 17 del cuaderno principal 35 Folio 16 del cuaderno principal 19 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04759-01 (1226-2023) Demandante: Prospero Orlando Pinzón Merchán problema jurídico planteado. 35.

Del material probatorio se observa que Prospero Orlando Pinzón Merchán i) laboraba en el Incoder desde el 15 de septiembre de 2003, en el cargo de técnico operativo, código 3132, grado 15; ii) estaba inscrito en el Registro Público de Carrera Administrativa y que su última actualización fue en el empleo de técnico operativo, código 3132, grado 15 y/o código 4080, grado 15; y iii) le había sido reconocida una pensión de Vejez a través de la Resolución GNR 360979 del 19 de diciembre de 2013 la cual pese a no obrar en el expediente sí fue citada en la Resolución GNR 288977 del 19 de agosto de 2014 que resolvió un recurso de reposición interpuesto por aquel contra la decisión inicial y en la cual se precisó que el pago de la prestación estaría condicionada al retiro del servicio. 36.

En lo relacionado con la supresión del Incoder: iv) a través del Oficio 20162138031 del 18 de agosto de 2016 el liquidador del mencionado instituto le comunicó al demandante la supresión del empleo de técnico operativo 3132. 15 que el desempeñaba y que comoquiera que no se había encontrado empleo igual o equivalente vacante para su incorporación en las agencias ANT y ADR a las cuales se trasladaron las funciones del instituto en liquidación, se procedería a su retiro cuando se cumplieran las condiciones del artículo 2 del Decreto 1193 de 2016; v) posteriormente, por medio del Oficio 20162146730 del 5 de diciembre de 2016 el citado liquidador le manifestó que su garantía por el fuero sindical iría hasta el 6 de diciembre de 2016, esto es hasta la fecha de terminación del proceso liquidatorio, primer supuesto que se cumplió de los contenidos en la anterior comunicación; y vi) como consecuencia, el 10 de abril de 2017 le solicitó al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, entre otros, el reconocimiento y pago de la indemnización por supresión del cargo, petición que fue resuelta por el PAR Incoder, Fiduagraria SA el 25 de abril de 2017 en forma negativa. 37.

De acuerdo con lo anterior y con el marco normativo expuesto en precedencia, se tiene que como consecuencia de la supresión del Incoder a través del Decreto 2365 de 2015, se terminaría el vínculo legal y reglamentario de los servidores públicos con la entidad. Para tal fin, el liquidador tendría que elaborar un programa de supresión de cargos, identificar a los servidores que, por la naturaleza de las funciones desarrolladas, eran necesarios para dar por terminado el proceso de liquidación, y garantizar la protección especial de aquellos quienes tuviesen condiciones de amparo o fuero sindical.

Como consecuencia, se expidió el Decreto 1193 de 201636 que en su artículo 1 relacionó los empleos a suprimir y en el artículo 2 previó que «En defensa de la garantía constituida por el fuero sindical, los siguientes 36 «Por el cual se suprimen unos empleos de la Planta de Personal del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER - en Liquidación, y se dictan otras disposiciones» 20 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04759-01 (1226-2023) Demandante: Prospero Orlando Pinzón Merchán empleos se mantendrán temporalmente en la planta de personal del INCODER en Liquidación hasta la fecha de la ejecutoria de la sentencia que autoriza el levantamiento del fuero sindical, o hasta el vencimiento del término de este fuero contemplado en la ley o en los estatutos, o hasta a la terminación del proceso de liquidación; fecha a partir de la cual se entenderá suprimido el empleo: » entre ellos, 11 cargos de técnico operativo, código 3132, grado 15. 38.

En ese sentido, se advierte que a Prospero Orlando Pinzón Merchán se le mantuvo en la planta de personal del Incoder en liquidación en atención a la medida de amparo derivada del fuero sindical, hasta la fecha de culminación del proceso liquidatorio, que constituyó el límite temporal máximo para dar por terminado el vínculo legal y reglamentario de los servidores públicos con el instituto.

Así, contrario a lo señalado en el acto administrativo acusado, la causal de retiro del servicio no fue el reconocimiento de una pensión de vejez, sino la supresión del empleo tal y como se observa de los oficios 20162138031 del 18 de agosto de 2016 y 20162146730 del 5 de diciembre de igual año. 39. En consecuencia, al demandante le asistía el derecho a que se le reconociera y pagara la indemnización por supresión del cargo, puesto que no fue posible su reincorporación en la planta de personal de las entidades que asumieron las funciones del extinto Incoder.

Ello, toda vez que el artículo 44 de la Ley 909 de 2004 no establece que el empleado con derechos de carrera administrativa que tenga reconocida una pensión de vejez pierda el derecho a la indemnización solicitada; máxime cuando, dentro del expediente, no obra prueba de que se hubiere adelantado el trámite para incluir al demandante en la nómina de pensionados como consecuencia de su desvinculación. 40.

Adicionalmente, aunque mediante Oficio 20162146730 del 5 de diciembre de 2016, el liquidador manifestó que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 29 del Decreto Ley 760 de 2005, al demandante le asistía el derecho de optar por percibir la indemnización de que trata el parágrafo 2º del artículo 44 de la Ley 909 de 2004 —reglamentado en el artículo 2.2.11.2.5 del Decreto 1083 de 2015—, siempre que no tuviera el reconocimiento de una pensión de vejez, lo cierto es que dicha interpretación impuso una condición no prevista por las normas aplicables, pues la disposición reglamentaria citada establece la compatibilidad entre la indemnización y el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales, así: «ARTÍCULO 2.2.11.2.5 Pago de la indemnización. El pago de la indemnización estará a cargo de la entidad que retira al empleado y deberá cancelarse en efectivo dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha de liquidación de la misma.

En caso de mora en el pago se causarán intereses a favor del ex empleado a la tasa variable de los depósitos a término fijo (DTF) que señale el Banco de la República, a partir de la fecha del acto de liquidación. 21 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04759-01 (1226-2023) Demandante: Prospero Orlando Pinzón Merchán PARÁGRAFO.

Los valores cancelados por concepto de indemnización no constituyen factor para la liquidación de ningún beneficio laboral, pero son compatibles con el reconocimiento y el pago de las prestaciones sociales a que tuviere derecho el empleado retirado». 41. Igualmente, tal y como lo consideró el a quo a la fecha del retiro del servicio Prospero Orlando Pinzón Merchán contaba con 61 años37, es decir que no había alcanzado la edad de retiro forzoso según el artículo 2.2.11.1.7. del Decreto 1083 de 201538.

En consecuencia, no se configuró la causal de retiro prevista en el literal g del artículo 41 de la Ley 909 de 2004. Por el contrario, dicha circunstancia constituye una razón adicional para concluir que, a pesar de habérsele reconocido una pensión de vejez, como funcionario de carrera podía continuar laborando hasta la edad de retiro forzoso, no obstante, comoquiera que, se suprimió el cargo del cual era titular tenía derecho a la indemnización aludida. 42.

En conclusión, en relación con los servidores públicos que gozaban de derechos de carrera administrativa y que son desvinculados del servicio, resulta incuestionable la existencia de un daño. En efecto, si bien dicho perjuicio puede considerarse legítimo, en tanto el Estado, en ejercicio de su potestad de configuración y atendiendo al interés general, está facultado para definir el número de cargos dentro de su planta de personal (Constitución Política, artículos 150-7 y 189-14), ello no significa que el empleado deba asumir de manera exclusiva la carga derivada del proceso de reorganización estatal, las cuales deben ser redistribuidas. 43.

Así pues, los derechos laborales no pueden ser desconocidos ni afectados por disposiciones legislativas posteriores (Constitución Política, artículo 58-1). En consecuencia, la indemnización que se reconoce en estos eventos se fundamenta en el respeto y la garantía de los derechos adquiridos en materia laboral. 44. Ahora bien, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado39 un acto administrativo subjetivo o acto definitivo particular, es aquel en el cual confluye, de 37 Si se considera que en la Resolución GNR 288977 de Colpensiones se tomó como fecha de nacimiento el 15 de febrero de 1955. 38 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública» «ARTÍCULO 2.2.11.1.7 Edad de retiro forzoso.

A partir de la entrada en vigencia de la Ley 1821 de 2016, la edad de setenta (70) años constituye impedimento para desempeñar cargos públicos, salvo las excepciones señaladas en el artículo 2.2.11.1.5. Las personas que antes de la entrada en vigencia de la Ley 1821 de 2016 tuvieren 65 años o más y continúan vinculadas al servicio público, deberán ser retiradas del servicio.

Lo anterior, por cuanto no son destinatarias de la regulación de que trata la citada ley». 39 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 22 de enero de 1988, radicación: 0549. Sección Cuarta, providencia del 4 de abril de 1986, radicación 0001. Sección Tercera, sentencia del 10 de febrero de 2000, expediente AC-9407 y sentencia del 4 de julio de 2002, radicado 73001-23-31-000- 1999-9333-01 (19333).

Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 14 de mayo de 2020, radicación: 25000-23-42-000-2017-06031-01(5554-18). 22 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04759-01 (1226-2023) Demandante: Prospero Orlando Pinzón Merchán manera general, los siguientes elementos: la manifestación unilateral de la voluntad, en ejercicio de función administrativa, que modifica, crea o extingue una situación jurídica, es decir, que produce efectos jurídicos, los cuales se identifican como los elementos esenciales para la existencia del acto administrativos. 45.

De conformidad con lo anterior, son susceptibles de control de legalidad por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, los actos de la administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo o que hagan imposible la continuación de esa actuación. Así pues, contrario al argumento del recurrente, el acto recurrido cumple con los requisitos analizados, en tanto, en ejercicio de una función administrativa la Fiduagraria le negó al demandante el reconocimiento de la indemnización solicitada decisión a través de la cual manifestó su voluntad y generó efectos jurídicos individuales respecto de aquel. 46.

Finalmente, frente al argumento según el cual la Fiduagraria celebró con el Incoder el contrato de fiducia referenciado para la constitución del Patrimonio Autónomo de Remanentes y lo fue exclusivamente para que aquella fuera su administradora y vocera, el artículo 16 del aludido Decreto 2365 de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 1850 de 2016, previe: «Representación judicial.

El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) en Liquidación continuará ejerciendo la representación judicial en los procesos en que sea parte el Incora, el INAT, el DRI, el INPA y el Incoder, hasta la culminación de la transferencia de los mismos a las entidades correspondientes antes del cierre de la liquidación. El Incoder en Liquidación, antes del cierre de su liquidación, entregará los procesos judiciales a la Agencia Nacional de Tierras o a la Agencia de Desarrollo Rural, según corresponda a sus respectivos objetos misionales, teniendo en cuenta el origen de la controversia judicial.

Los procesos judiciales que tengan origen en asuntos netamente administrativos y/o laborales, con ocasión del proceso liquidatorio del Incoder, serán transferidos al patrimonio autónomo que para el efecto se constituya.

PARÁGRAFO 1 o. En caso de duda de a quién corresponde un determinado proceso, la asignación la efectuará el Subcomité Sectorial de Defensa Jurídica del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural.

PARÁGRAFO 2 o. El liquidador efectuará el traslado, para efectos de su cumplimiento, de los fallos o decisiones judiciales en los que se haya ordenado o se ordene la ejecución de programas o proyectos relacionados con la Ley 1448 de 2011 a la Agencia Nacional de Tierras o a la Agencia de Desarrollo Rural, según corresponda a sus respectivos objetos misionales». 47.

Asimismo, en su artículo 3 alude: «PATRIMONIO AUTÓNOMO. El Liquidador del Incoder en liquidación celebrará contrato de encargo fiduciario con Fiduagraria S. A., para la constitución de un patrimonio 23 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04759-01 (1226-2023) Demandante: Prospero Orlando Pinzón Merchán autónomo, con el fin de continuar realizando la representación judicial en los procesos que tengan origen en asuntos netamente administrativos y/o laborales con ocasión del proceso liquidatorio del Incoder en Liquidación, para el pago de los fallos judiciales a que se refiere el parágrafo 2o del artículo 2o del presente decreto y adelantar todos aquellos asuntos que subsistan con posterioridad al cierre de la liquidación. Así mismo, el patrimonio autónomo atenderá el pago de los aportes correspondientes al Incoder en Liquidación, respecto del sistema general de seguridad social en pensiones, de los empleados en condición de prepensionados que al cierre de la liquidación de la entidad no hayan adquirido su pensión y, en general, asumirá los pasivos y contingencias laborales que existan al cierre de la liquidación o surjan con posterioridad.

PARÁGRAFO. El liquidador del Incoder deberá, para la fecha de terminación de la liquidación, haber trasladado todos los procesos judiciales que tengan origen en asuntos netamente administrativos y/o laborales con ocasión del proceso liquidatorio del Incoder, así como la información de los empleados en condición de prepensionados a quienes se les deba garantizar el pago de los aportes correspondientes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones». 48.

De lo trascrito estaba claro la representación judicial a cargo de dicha fiduciaria en los procesos que tuvieran origen en asuntos netamente administrativos y/o laborales con ocasión del proceso liquidatorio del Incoder en liquidación, no obstante, a través del auto del 19 de febrero de 202440 se reconoció al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural como subrogatario de Fiduagraria SA por ser dicha cartera ministerial quien asumió de forma inmediata la custodia, intervención y representación de los litigios a cargo del PAR INCODER por haberse terminado el contrato de fiducia 072 de 2016, por lo que, no hay lugar a referirse a una consideración adicional en este punto. 49.

Por lo analizado, la Sala confirmará la sentencia proferida el 1° de septiembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que accedió a las pretensiones de la demanda. 2.4. Costas 50. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188.

Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 40 Índice 11 de Samai. 24 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04759-01 (1226-2023) Demandante: Prospero Orlando Pinzón Merchán 51.

Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 52. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma41. 53.

Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 54. En el caso concreto, como no se evidenció que, en esta instancia, actuación temeraria o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas. 2.5.

Reconocimiento de personería jurídica 55. Finalmente, Angie Catalina Peñaranda Rey, identificada con cédula de ciudadanía 1.136.885.889 y portadora de la tarjeta profesional 278680 del Consejo Superior de la Judicatura, en memorial radicado a través de la ventanilla virtual el 17 de marzo de 2025, solicitó que se le reconociera personería para actuar en representación de la Nación, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, para lo cual aportó el poder otorgado por Jorge Enrique Moncaleano Ospina, identificado con la cédula de ciudadanía 80.040.100 y portador de la tarjeta profesional 152.220 del del Consejo Superior de la Judicatura, en su calidad de jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la entidad según Resolución de nombramiento 00218 del 29 de julio de 2024 y acta de posesión 073 del 30 de julio de 202442. 56.

Por tal razón, se le reconocerá personería, en los términos y para los efectos del poder otorgado. 41 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 42 Índice 23 de Samai. 25 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04759-01 (1226-2023) Demandante: Prospero Orlando Pinzón Merchán 4.

Conclusión 57. Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que al demandante le asiste el derecho al reconocimiento y pago de la indemnización por supresión del cargo por ostentar derechos de carrera administrativa, toda vez que su retiro del servicio no fue con ocasión del reconocimiento de la pensión de vejez y, en todo caso, esta circunstancia no estaba prevista por la ley como incompatible con la indemnización. Máxime si el demandante no había alcanzado la edad de retiro forzoso y no había sido incluido en la nómina de pensionados.

En esas condiciones, se confirmará la sentencia proferida el 1° de septiembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que accedió a las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. Confirmar la sentencia proferida el 1° de septiembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que accedió a las pretensiones de la demanda incoada por Prospero Orlando Pinzón Merchán. Segundo. No condenar en costas en esta instancia. Tercero. Reconocer personería a Angie Catalina Peñaranda Rey, identificada con cédula de ciudadanía 1.136.885.889 y portadora de la tarjeta profesional 278680 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar como apoderada de la Nación, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en los términos y para los efectos del poder otorgado.

Cuarto. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado. Quinto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. 26 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04759-01 (1226-2023) Demandante: Prospero Orlando Pinzón Merchán JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Aclaración de voto Cfr. Rad.

AV. 05001-23-33-000- 2020-00472-01 (1251-2024) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.

MAG