Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., dieciséis (16) de junio de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-00476-01 Accionante: Elsa Briggitti Vera Villareal Accionado: Juzgado Cuarenta y Dos (42) Administrativo de Bogotá y Tribunal Administrativo de Cundinamarca Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 3 de marzo de 2023 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

I.- ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela Elsa Briggitti Vera Villareal, a través de apoderado judicial, interpuso acción de tutela en procura de la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia que consideró vulnerados por el Juzgado Cuarenta y Dos (42) Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca bajo el argumento de que, al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 11001-33-37-042-2019-00307-00/01, las referidas autoridades judiciales le dieron el carácter de providencia judicial a lo que la demandante consideró un acto administrativo y fundamentaron sus providencias en una norma que ya había sido declarada inexequible por la Corte Constitucional. 1.1.- Hechos 1.1.1.- Elsa Briggitti Vera Villareal interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial con el objetivo de que se declara nula la Resolución 002 del 27 de diciembre de 2018, mediante la cual se negaban las excepciones propuestas en contra de un mandamiento de pago dentro de un proceso de cobro coactivo adelantado en su contra. 1.1.2.- La demandante en el proceso ordinario informó que había sido sancionada por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia mediante decisión del 22 de enero de 2014 con una multa de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, debido a que no sustentó dentro del término legal un recurso de casación, y consideró que la mencionada disposición tenía el carácter de acto administrativo y no de providencia judicial debido a que impuso una sanción. Por un lado, argumentó una indebida notificación de la sanción, pues esta no le fue comunicada personalmente y adujó que su publicidad debió garantizarse a través de las normas previstas en la Ley 1437 de 2011 referentes a la notificación de los actos administrativos y, por otro lado, alegó el decaimiento del acto administrativo que operó como título ejecutivo debido a que la decisión del 22 de enero de 2014 se fundamentó en el artículo 49 de la Ley 1395 de 2010, el cual fue declarado inexequible mediante sentencia C 492 de 2016.

De esta forma estimó que no era posible continuar con el procedimiento de cobro coactivo por falta de fundamento legal, el cobro de intereses era improcedente y solicitó la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad debido a que en la sentencia C 492 de 2016 ya se había considerado que el artículo 49 de la Ley 1395 de 2010 vulneraba los derechos a la igualdad, acceso a la justicia y debido proceso de los abogados que presentan recursos de casación ante la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia. 1.1.3.- El 30 de junio de 2021 el Juzgado Cuarenta y Dos (42) Administrativo de Bogotá negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte activa del litigio.

Frente a la excepción de inconstitucionalidad consideró que esta debía negarse debido a que el objeto de control judicial del proceso ordinario era el acto administrativo que había resuelto las excepciones del mandamiento de pago, es decir, la Resolución 002 del 27 de diciembre de 2018, la cual se pretendía nula, mientras que la solicitud allí elevada se refería a cuestiones que debieron ser discutidas al momento de determinarse la obligación, lo cual constituía un debate jurídico diferente.

También se desestimaron los argumentos relacionados con la supuesta indebida notificación y el decaimiento del acto administrativo, pues el título ejecutivo del proceso de cobro coactivo controvertido en efecto tenía la naturaleza de una providencia judicial, la cual se materializó con el auto interlocutorio del 22 de enero de 2014 que declaró desierto el recurso de casación, el cual no debía notificarse personalmente.

Así mismo se consideró que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del Consejo Superior de la Judicatura era la entidad competente para adelantar el proceso de cobro coactivo bajo el Estatuto Tributario y la causación de intereses moratorios sí tenía fundamento normativo en el artículo 10 de la Ley 1743 de 2014. 1.1.4.- El 4 de agosto de 2022 la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó a la primera instancia, pues también consideró que la decisión del 22 de enero de 2014 era una providencia judicial, su notificación se surtió sin ningún tipo de irregularidad, no le era aplicable la figura del decaimiento del acto administrativo y agregó que la sentencia C 492 de 2016 debía entenderse hacia futuro, dado que la Corte Constitucional no había hecho consideración encaminada a entender lo contrario, por lo que no modificó los efectos de la sanción impuesta a la accionante, dado que esta se emitió con anterioridad a la declaratoria de inexequibilidad. 1.2.- Fundamentos de la acción de tutela La parte accionante argumentó que las sentencias del 30 de junio de 2021 y del 4 de agosto de 2022 incurrieron en i) defecto sustantivo por aplicar el artículo 49 de la Ley 1395 de 2010 que fue declarado inexequible mediante sentencia C 492 de 2016, ii) “error de apreciación jurídica” por haber considerado la decisión del 22 de enero de 2014 como una providencia judicial y no un acto administrativo, iii) desconocimiento del precedente frente a los preceptos del derecho sancionatorio y los efectos de la declaración de inexequibilidad de las normas dentro del ordenamiento jurídico y iv) reiteró que la causación de intereses en el presente caso no tenía fundamento legal e imponía una doble sanción por el mismo hecho. 1.3.- Pretensiones de la acción de tutela La parte interesada solicitó textualmente lo siguiente: “PRIMERA: Tutelar los derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y al acceso a la administración de justicia de Elsa Briggitti Vera Villareal.

SEGUNDA: Dejar sin efectos los siguientes fallos: Sentencia de fecha 4 de agosto de 2022 emitida por el H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA – SUBSECCIÓN “B”. Sentencia de fecha 30 de junio de 2021 emitida por el Juzgado Cuarenta y Dos Administrativo de Bogotá. TERCERA: Dejar sin efectos la RESOLUCION No. 002 del 27 de diciembre de 2018, acto administrativo proferido por LA DIRECCION EJECTUVIA DE ADMINISTRACION JUDICIAL del CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, por medio de la cual no se accedió a las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago contenido en Resolución Nº 001 del 23 de junio de 2016 proferido dentro del proceso coactivo No. 11001-0790-000-2014-00112-00, adelantado contra ELSA BRIGGITTI VERA VILLAREAL, por no haber sustentado en términos demanda de casación ante la Corte Suprema de Justicia Sala Laboral.

CUARTA: Se pronuncie sobre todas circunstancias que su señoría considere necesarias para salvaguardar mis derechos fundamentales”. 2.- Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición Mediante auto del 3 de febrero de 2023 se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar al Juzgado Cuarenta y Dos (42) Administrativo de Bogotá y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca en calidad de demandados y a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial en calidad de tercero con interés. 2.1.- Contestaciones 2.1.1.- La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del Consejo Superior de la Judicatura se opuso a los hechos expuestos en el escrito de tutela debido a que no fueron demostrados durante el trámite ordinario, afirmó que en su mayoría fueron apreciaciones subjetivas de la demandante y ya habían sido resueltos dentro del proceso contencioso administrativo, señaló que la solicitud no cumplía con el requisito de inmediatez, que no existió vulneración alguna a derechos fundamentales y la parte activa confundió el título ejecutivo con el proceso de cobro coactivo y solicitó se declarara la improcedencia de la acción o, en su defecto, se negara el amparo. 2.1.2.- El Tribunal Administrativo de Cundinamarca rindió informe en el sentido de explicar que durante el proceso ordinario se encontró probado que el auto del 22 de enero de 2014 de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia le fue notificado a la accionante por estado el 23 de enero de 2014 y de conformidad con lo establecido en el artículo 41 del Código Procesal Laboral y de Seguridad Social.

Adicionalmente, precisó que la mencionada providencia en efecto es una decisión jurisdiccional ejecutoriada y no tiene la naturaleza de un acto administrativo sancionatorio, de la cual se generó una obligación clara, expresa y exigible que presta mérito ejecutivo. Por esta razón se consideró que no resultaba aplicable el artículo 91 de la Ley 1437 de 2011 ya que esta regula lo relativo a la pérdida de ejecutoriedad de los actos administrativos, tampoco se estudió la excepción de “pérdida de ejecutoria del título por revocación o suspensión provisional del acto administrativo”, precisamente porque la decisión cuestionada era una providencia judicial y se aclaró que la declaratoria de inexequibilidad del artículo 49 de la ley 1395 de 2010, acaecida con la sentencia C 492 de 2016, no afectó a la providencia judicial, pues la Corte Constitucional no especificó efectos retroactivos en su decisión. En ese orden de ideas, se consideró que no existió ninguna vulneración de los derechos fundamentales de la demandante y que, por el contrario, su intención era abrir un debate en tercera instancia con la presente solicitud de amparo. 3.- Fallo de tutela de primera instancia El 3 de marzo de 2023 la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción. 3.1.- El a quo consideró que el amparo cumplía con el requisito de inmediatez, pues la sentencia del 4 de agosto del 2022 fue notificada el 31 de agosto de 2022 y la solicitud de amparo se presentó el 2 de febrero de 2023.

Sin embargo, declaró la improcedencia de la acción, ya que, al examinar la relevancia constitucional de la tutela impetrada se encontró que los argumentos elevados son los mismos que se utilizaron tanto en la demanda como en el recurso de apelación propuestos en el trámite ordinario y que estos ya habían sido resueltos de forma razonable y sin reproche alguno desde el punto de vista constitucional, por lo que resultaba evidente la intención de la demandante de abrir un debate jurídico en tercera instancia. 3.2.- Además, frente a la pretensión de dejar sin efectos la Resolución 002 del 27 de diciembre de 2018 se consideró que este no era el escenario para abrir una discusión sobre la legalidad del acto administrativo dado que ya había sido sometido al examen del juez natural del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 4.- Razones de la impugnación Inconforme con la decisión tomada por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, la parte accionante presentó escrito de impugnación mediante el que reiteró sus argumentos relacionados con que el supuesto acto administrativo sancionatorio había perdido su ejecutoriedad en razón a que se había declarado la inexequibilidad de la norma que lo fundamentó, además adujo que el asunto sí tenía relevancia constitucional debido a que se estaban vulnerando los derechos fundamentales de la actora, no era un asunto de mera legalidad y la verdadera intención de la acción era demostrar los efectos constitucionales que tiene una sentencia de la Corte Constitucional sobre un acto administrativo sancionatorio.

Por otro lado, se afirmó que la sentencia de primera instancia desconoció el principio iura novit curia ya que se inobservó la sentencia C 492 de 2016 y los efectos que esta genera en el ordenamiento jurídico, puesto que, en su concepto, la declaración de inexequibilidad tiene efectos retroactivos en virtud de los principios de legalidad y favorabilidad que rigen el derecho sancionatorio y por tanto, “es incompresible que se exprese y se falle con base en La(sic) Corte Constitucional no se señalo (sic) sus efectos”. 5.- Trámite de la acción de tutela en segunda instancia 5.1.- Mediante auto del 22 de marzo de 2023 se concedió la impugnación y el 13 de abril de 2023 el expediente se repartió al Despacho de la referencia. 5.2.- En providencia del 25 de abril de 2023 se requirió a la Secretaría del Juzgado Cuarenta y Dos (42) Administrativo de Bogotá para que remitiera el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 11001-33-37-042-2019-00307-00/01. 5.3.- El 28 de abril de 2023 se allegó al presente trámite el expediente requerido.

II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado No. 080 de 2019 esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 3 de marzo de 2023 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad en contra de providencias judiciales.

En caso afirmativo, se determinará si se incurrió en las causales específicas o defectos denunciados. 3.- Verificación del cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 3.1.- Sobre este requisito, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”. 3.2.- En efecto, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. 3.3.- Así, en sentencia de unificación SU 215 de 2022, la Corte Constitucional estableció que el juez de tutela debe analizar: “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales”. 3.4.- La Sala anuncia que el amparo impetrado no cumple con ninguno de los requisitos citados para considerar acreditada la relevancia constitucional con la que debió contar, pues se advierte que fue usado como un medio para revivir un debate legal ya analizado tanto por el Juzgado Cuarenta y Dos (42) Administrativo de Bogotá como por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como se pasará a explicar. 3.5.- Es necesario tener en cuenta que la argumentación de la accionante durante el trámite ordinario y constitucional ha girado en torno a considerar que la decisión del 22 de enero de 2014 de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia es un acto administrativo, por lo que ha estimado que a esta se le hacían aplicables los artículos 66, 67 y siguientes de la Ley 1437 de 2011 que regulan su notificación y el artículo 91 del mismo cuerpo normativo relativo a la pérdida de ejecutoriedad. 3.6.- De allí se han desprendido los alegatos relacionados con que i) la inexequibilidad del artículo 49 de la Ley 1395 de 2010 declarada por la sentencia C 492 de 2016 generó el decaimiento del supuesto acto administrativo que operó como título ejecutivo y ii) la obligación de haber notificado personalmente la decisión del 22 de enero de 2014. 3.7.- Pero, se ha observado que tanto en primera como segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho así como en la sentencia de primera instancia del trámite de este amparo se le ha dado respuesta a los argumentos de la demandante en el sentido de aclararle que ninguna de las normas citadas resultan aplicables a su caso, pues, en efecto, la providencia del 22 de enero de 2014 tiene el carácter de una decisión judicial debidamente notificada, que se profirió dentro de un proceso judicial con fundamento en las leyes vigentes para la época y fue la fuente de una obligación clara, expresa y exigible.

Incluso el Juzgado Cuarenta y Dos (42) Administrativo de Bogotá, luego de realizar un análisis profundo sobre la naturaleza de la disposición cuestionada concluyó: “Así las cosas, considera el despacho que la imposición de la sanción contenida en el título de cobro corresponde formal, subjetiva, material y teleológicamente al ejercicio de la función jurisdiccional en tanto, durante el curso de un proceso judicial cuyo objeto primordial es la resolución de un conflicto intersubjetivo de orden laboral y el cual se encuentra regulado en las normas procedimentales contenidas en el Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, en tanto autoridad jurisdiccional imputó y determinó una obligación pecuniaria en contra de la apoderada de la parte recurrente, señora Elsa Briggitti Vera Villareal, mediante una providencia judicial con el objeto de censurar una conducta procesal irregular, con el fin de racionalizar el ejercicio del derecho de acción”. 3.8.- Así, resulta diferente que se confunda este auto con la Resolución 002 del 27 de diciembre de 2018 del Consejo Superior de la Judicatura, pues, como bien lo han señalado los jueces ordinarios, el título ejecutivo lo constituyó la providencia del 22 de enero de 2014 y la mencionada resolución hace parte del procedimiento de cobro coactivo, el cual es el medio que se ha utilizado para hacer efectivo el título ejecutivo. 3.9.- Adicionalmente, la Sala coincide con el juez de tutela en primera instancia al considerar que no es posible entrar a examinar la pretensión relacionada con dejar sin efectos la Resolución 002 del 27 de diciembre de 2018 debido a que este resulta un asunto de mera legalidad del cual el juez natural de la nulidad y restablecimiento del derecho ya se ocupó. 4.- Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala procederá a confirmar el fallo de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado en el sentido de declarar improcedente la acción de tutela por falta de relevancia constitucional.

En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de tutela del 3 de marzo de 2023 dictada por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por las razones referidas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.

TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala