Radicado: 05001-23-33-000-2025-01377-01 (74031) Demandante: Universidad de Antioquia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., primero (1º) de junio de dos mil veintiséis (2026). Radicación: 05001-23-33-000-2025-01377-01 (74031) Demandante: Universidad de Antioquia Demandada: Departamento de Antioquia Medio de control: Controversias Contractuales Asunto: Resuelve recurso de apelación La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido el 12 de noviembre de 2025 por la Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante el cual rechazó la demanda por considerar que operó la caducidad del medio de control de controversias contractuales.
I.
ANTECEDENTES La demanda 1. El 17 de octubre de 20251, la Universidad de Antioquia (en adelante la Universidad) por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de controversias contractuales2, presentó demanda contra el departamento de Antioquia (el Departamento), con la que pretende que se hagan las siguientes declaraciones y condenas: “PRIMERA.
Se modifique judicialmente la liquidación bilateral con salvedades del contrato interadministrativo nro. 2017-SS-37-0005 para establecer que el DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA (GERENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS) adeuda a la UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA la suma de OCHOCIENTOS MILLONES DE PESOS ($800.000.000) más su indexación. SEGUNDA. Se declare que el contrato interadministrativo nro. 2017-SS-37-0005 del 10 de NOVIEMBRE de 2017, celebrado entre el DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA 1 Índice 1, Samai del Tribunal de origen. 2 Archivo 3, índice 4, Samai del Tribunal de origen.
Radicado: 05001-23-33-000-2025-01377-01 (74031) Demandante: Universidad de Antioquia 2 (GERENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS) y la UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA, fue cumplido total y cabalmente por la UNIVERSIDAD, esto es, en un 100%. TERCERA. Se condene al DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA a pagar a la UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA la suma de OCHOCIENTOS MILLONES DE PESOS ($800.000.000) debidamente indexados por la ejecución total del contrato interadministrativo nro. 2017-SS-37-0005 celebrado entre el DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA (GERENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS) y la UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA, más los intereses moratorios causados sobre dicha suma desde el 30 de agosto de 2023.
CUARTA. Que se condene en costas y agencias en derecho a la entidad pública demandada”. 2. De conformidad con los hechos de la demanda y las pruebas aportadas, el sustento fáctico de las pretensiones, de relevancia para resolver el presente asunto, es el siguiente: 2.1. El 10 de noviembre de 20173, el Departamento y la Universidad suscribieron el Contrato Interadministrativo No. 2017-SS-37-0005 (en adelante el Contrato), cuyo objeto fue el diseño, formulación y gestión de proyectos del “Programa Agua y Saneamiento para la Prosperidad Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento PAP-PDA en Antioquia” (cláusula primera). 2.2.
El Contrato contempló un plazo de ejecución de 12 meses (cláusula sexta), que comenzó a correr el 10 de noviembre de 20174, fecha en la que se suscribió el acta de inicio. En virtud de las modificaciones y prórrogas de las que fue objeto el Contrato, el plazo inicialmente pactado se extendió hasta el día 30 de noviembre de 20205. 2.3.
A su vez, se estipuló que la liquidación del Contrato se llevaría a cabo por mutuo acuerdo de las partes dentro de los 6 meses siguientes a la fecha de terminación de éste y que, de no llegarse a un acuerdo, el Departamento lo liquidaría unilateralmente 3 Documento digital “a. CONTRATO 2017-SS-37-005 PDA”, ubicado en el archivo 2, índice 4, Samai del Tribunal de origen. 4 Documento digital “b. ACTA DE INICIO CTO2017-SS-37-005 PDA”, ibídem. 5 De acuerdo con los siguientes documentos: “c. PRÓRROGA 1”, “d. MODIFICACIÓN N°1 a la Prórroga N°1”, “e. PRÓRROGA 2”, “f. PRÓRROGA 3”, “g. PRÓRROGA 4”, “h. REANUDACIÓN 2017-SS-37- 0005 PDA”, “I. PRÓRROGA 5”, ibídem.
Radicado: 05001-23-33-000-2025-01377-01 (74031) Demandante: Universidad de Antioquia 3 dentro de los 2 meses siguientes al vencimiento del plazo pactado para la liquidación bilateral. De igual forma, se dispuso que, vencidos esos plazos sin que se efectuara la liquidación bilateral o unilateral, esta podría llevarse a cabo dentro de los 2 años siguientes al vencimiento de los términos antes indicados, sin perjuicio de lo señalado en el artículo 164 del CPACA (cláusula décima quinta). 2.4.
El 29 de agosto de 20236, las partes suscribieron acta de liquidación bilateral en la que se declararon a paz y salvo por todas las obligaciones originadas en el Contrato que no fueron objeto de salvedades. En tal sentido, la Universidad se reservó la facultad de acudir al medio de control de controversias contractuales a fin de dirimir el conflicto suscitado en desarrollo del Contrato, por considerar que cumplió en un 100% sus obligaciones y, que, por tanto, no había lugar al reintegro de valores presuntamente no ejecutados.
En ese orden anotó que era acreedora del pago de la totalidad del precio del Contrato, cuyo desconocimiento implicaría un incumplimiento contractual del Departamento, que daría lugar a reclamar el saldo pendiente de pago, que corresponde al 10% de los recursos del proyecto, esto es, la suma de $800.000.000. Auto recurrido 3. Mediante auto del 12 de noviembre de 20257, el Tribunal Administrativo de Antioquia rechazó la demanda por haber operado la caducidad del medio de control de controversias contractuales (artículo 169-1 del CPACA).
En sustento señaló que para efectos de contabilizar la caducidad debía tenerse en cuenta que el Contrato finalizó el 30 de noviembre de 2020, por lo que el plazo de 8 meses para su liquidación -6 meses para la liquidación bilateral más 2 meses para la liquidación unilateral-, vencían el 30 de julio de 2021. En ese orden, indicó que el Departamento tenía competencia para liquidar el Contrato en cualquier momento dentro de los 2 años siguientes al término estipulado para la liquidación, es decir, hasta el 30 de julio de 2023.
No obstante, la liquidación bilateral del contrato se efectuó el 29 de agosto de 2023. Por 6 Documento digital “o. ACTA_DE_LIQUIDACIÓN_U_DE_A_CON_SALVEDADES”, ibídem. 7 Índice 6, Samai del Tribunal de origen. Radicado: 05001-23-33-000-2025-01377-01 (74031) Demandante: Universidad de Antioquia 4 tal razón y, “ante la falta de eficacia del acta de liquidación bilateral aportada al proceso”, precisó que el término bienal para presentar la demanda oportunamente venció el 31 de julio de 2025 (apartado v. del literal j. del artículo 164-2 del CPACA), en razón a que la Administración no efectuó la liquidación en los términos establecidos en la ley (artículo 11 de la Ley 1150 de 2007).
Por lo anterior, la solicitud de conciliación presentada el 28 de agosto de la misma anualidad no tuvo la virtualidad de suspender la caducidad. De manera que la demanda formulada el 16 de octubre de 2025 resultaba extemporánea. La anterior decisión se notificó por estado el 14 de noviembre de 20258. Recurso de reposición y en subsidio apelación 4.
A través de memorial del 19 de noviembre de 20259, el extremo activo presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la anterior decisión. Alegó que la liquidación bilateral suscrita el 29 de agosto de 2023 se hizo dentro del término legal y produjo plenos efectos jurídicos, porque la caducidad estuvo suspendida entre el 29 de mayo y el 28 de agosto de 2023, por virtud de la solicitud de conciliación extrajudicial presentada por la Universidad frente a eventuales pretensiones judiciales10 que difieren de las que se persiguen en el sub lite.
Por tal razón, alegó que la caducidad debió contabilizarse a partir de la suscripción del acta (apartado iii. del literal j. del artículo 164-2 del CPACA). Entonces, como el término de caducidad se suspendió -nuevamente- hasta el 15 de octubre de 2025, por virtud de la solicitud de 8 Índice 8, Samai del Tribunal de origen. 9 Índice 10, Samai del Tribunal de origen. 10 En esa oportunidad se pretendía: “PRIMERA.
Se declare que el contrato interadministrativo nro. contrato interadministrativo nro. [sic] 2017-SS-37-0005 del 10 de NOVIEMBRE de 2017, celebrado entre el DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA (GERENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS) y la UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA, fue cumplido total y cabalmente por la UNIVERSIDAD, esto es, en un 100%. SEGUNDA. Se declare que el DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA adeuda a la UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA la suma de OCHOCIENTOS MILLONES DE PESOS ($800.000.000) por la ejecución total del contrato interadministrativo nro. 2017-SS-37-0005 celebrado entre el DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA (GERENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS) y la UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA.
TERCERA. Que en consecuencia de lo anterior, se liquide el contrato interadministrativo nro. 2017-SS- 37-0005, y se condene al DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA (GERENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS) a pagar a la UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA la suma de OCHOCIENTOS MILLONES DE PESOS ($800.000.000) más su indexación. CUARTA. Que se condene en costas y agencias en derecho a la entidad pública demandada.” Radicado: 05001-23-33-000-2025-01377-01 (74031) Demandante: Universidad de Antioquia 5 conciliación presentada el 28 de agosto de 2025 para las pretensiones relacionadas con la liquidación bilateral del contrato (hecho sobreviniente) que se persiguen en el presente proceso, concluyó que la demanda formulada el 16 de octubre de 2025 resultaba oportuna.
Para una mejor comprensión, la parte actora efectuó la siguiente relación de los hitos temporales relevantes para la solución del caso concreto: 5. El 15 de enero de 202611, el Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó la decisión impugnada. Al efecto, reiteró lo expuesto en el auto del 12 de noviembre de 2025 y, precisó que, en los términos del artículo 96 de la Ley 2220 de 2022, la conciliación extrajudicial suspende el término de caducidad del medio de control y no el término para la liquidación del contrato (artículo 11 de la Ley 1150 de 2007).
En todo caso señaló que, aun contando la caducidad a partir del 28 de agosto de 2023, la demanda presentada el 16 de octubre de 2025 estaría caducada. 11 Índice 12, Samai del Tribunal de origen. Radicado: 05001-23-33-000-2025-01377-01 (74031) Demandante: Universidad de Antioquia 6 6. En consecuencia, el a quo concedió en el efecto suspensivo el recurso de apelación y ordenó remitir el expediente al Consejo de Estado para lo de su competencia. II.
CONSIDERACIONES 1. Normativa aplicable Como la demanda se presentó el 17 de octubre de 2025, al presente asunto le resultan aplicables las disposiciones procesales contenidas en el CPACA12, con las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 202113; así como las disposiciones del CGP, en virtud de la integración normativa definida por el artículo 306 del primero de los estatutos mencionados14. 2.
Competencia, procedencia y oportunidad del recurso de apelación De conformidad con el artículo 150 del CPACA15, en concordancia con el artículo 243- 12 “Artículo 308. Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. // Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. // Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”. 13 “Artículo 86.
Régimen de vigencia y transición normativa. La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley. (…) // De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011. // En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones”.
Se resalta 14 “Artículo 306. Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”. 15 “Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código.
(…)”. Radicado: 05001-23-33-000-2025-01377-01 (74031) Demandante: Universidad de Antioquia 7 1 del mismo estatuto16, el Consejo de Estado es competente para conocer, en segunda instancia, de las apelaciones de los autos proferidos por los Tribunales Administrativos que dispongan el rechazo de la demanda. En el presente caso, el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante providencia del 12 de noviembre de 2025, dispuso rechazar la demanda por considerar que había operado la caducidad del medio de control de controversias contractuales, de manera que se trata de una providencia susceptible del recurso de apelación, al tenor de lo dispuesto en el artículo 243-1 del CPACA.
De igual forma, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer del asunto, con fundamento en el artículo 104 del CPACA17, ya que la controversia gira en torno al Contrato Interadministrativo No. 2017-SS-37-0005 celebrado el 10 de noviembre de 2017 entre el departamento de Antioquia18 y la Universidad de Antioquia19 y, que son ambas entidades públicas. 16 “Artículo 243.
Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: // 1. El que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. (…)”. 17 Artículo 104. De la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
Igualmente conocerá de los siguientes procesos: (…) 2. Los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del estado (…). 18 La Ley 80 de 1993, estipula: “Artículo 2. Definición de entidades estatales, servidores y servicios públicos.
Para los efectos de la presente ley: 1o. Se denominan entidades estatales: a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles.
(…)”. Se resalta 19 De conformidad con el artículo primero del Acuerdo Superior 1 del 5 de marzo de 1994 del Consejo Superior de la Universidad de Antioquia, por el cual se expide el Estatuto General de esa entidad educativa, “[l]a Universidad de Antioquia es una institución estatal del orden departamental, que desarrolla el servicio público de la Educación Superior, creada por la Ley LXXI del 4 de diciembre de 1878 del Estado Soberano de Antioquia, organizada como un Ente Universitario Autónomo con régimen especial, vinculada al Ministerio de Educación Nacional en lo atinente a las políticas y a la planeación del sector educativo y al Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología; goza de personería jurídica, autonomías académica, administrativa, financiera y presupuestal, y gobierno, rentas y patrimonio propios e independientes; se rige por la Constitución Política, la Ley 30 de 1992, las demás Radicado: 05001-23-33-000-2025-01377-01 (74031) Demandante: Universidad de Antioquia 8 En consecuencia, en virtud de lo dispuesto por el artículo 125 del CPACA20, la Sala es competente para resolver el recurso de apelación. Finalmente, y con relación a la oportunidad en la interposición del recurso de apelación, se evidencia que la providencia cuya revocatoria se persigue se notificó por estado el 14 de noviembre de 202521, por lo que el término de ejecutoria transcurrió entre los días 18 y 20 de noviembre de 202522, y habiéndose presentado y sustentado el recurso mediante escrito del 19 de noviembre de 202523, debe concluirse que el mismo fue oportuno. 3.
Problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si el derecho de acción se ejerció oportunamente o si, por el contrario, el medio de control controversias contractuales se encontraba caducado al momento de la presentación de la demanda. 4. Caducidad del medio de control de controversias contractuales 4.1. Con el propósito de otorgar seguridad jurídica y de evitar la parálisis del tráfico jurídico dejando situaciones indefinidas en el tiempo, el legislador, apuntando a la protección del interés general24, estableció unos plazos para poder ejercer oportunamente cada uno de los medios de control judicial.
Estos plazos resultan ser razonables, perentorios, preclusivos, improrrogables, irrenunciables y de orden disposiciones que le sean aplicables de acuerdo con su régimen especial, y las normas internas dictadas en ejercicio de su autonomía”. 20 “Artículo 125. De la expedición de providencias. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: (…) 2.
Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: (…) g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas; (…)”. 21 Índice 8, Samai del Tribunal de origen. 22 Los días 15, 16 y 17 de noviembre de 2025 fueron no hábiles. 23 Índice 10, Samai del Tribunal de origen. 24 Corte Constitucional.
Sentencia C-394 de 2002: “La caducidad es una institución jurídico procesal a través de la cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico.
En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. Como claramente se explicó en la sentencia C-832 de 2001 a que se ha hecho reiterada referencia, esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia.” Radicado: 05001-23-33-000-2025-01377-01 (74031) Demandante: Universidad de Antioquia 9 público, por lo que su vencimiento, sin que el interesado hubiese elevado la solicitud judicial, implica la extinción del derecho de accionar, así como la consolidación de las situaciones que se encontraban pendientes de solución. El establecimiento de dichas oportunidades legales pretende, además, la racionalización de la utilización del aparato judicial, lograr mayor eficiencia procesal, controlar la libertad del ejercicio del derecho de acción25, ofrecer estabilidad del derecho de manera que las situaciones controversiales que requieran solución por los órganos judiciales adquieran firmeza, estabilidad y con ello seguridad, solidificando y concretando el concepto de derechos adquiridos.
Este fenómeno procesal, de carácter bifronte, en tanto se entiende como límite y garantía a la vez, se constituye en un valioso instrumento que busca la salvaguarda y estabilidad de las relaciones jurídicas, en la medida en que su ocurrencia impide que estas puedan ser discutidas indefinidamente. La caducidad, en la primera de sus manifestaciones, es un mecanismo que brinda certidumbre y seguridad jurídica, pues con su advenimiento de pleno derecho y mediante su reconocimiento judicial obligatorio cuando el operador la encuentre configurada, se consolidan los derechos de los actores jurídicos que discuten alguna situación; sin embargo, en el anverso, la caducidad se entiende también como una limitación de carácter irrenunciable al ejercicio del derecho de acción, resultando como una sanción ipso iure26 que opera por la falta de actividad oportuna en la puesta en 25 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 7 de octubre de 2010.
Exp. 2137-09: “( ) el derecho al acceso a la administración de justicia no es absoluto, pues puede ser condicionado legalmente a que la promoción de la demanda sea oportuna y las acciones se inicien dentro de los plazos que señala el legislador (…). El término de caducidad, tiene entonces como uno de sus objetivos, racionalizar el ejercicio del derecho de acción, y si bien limita o condiciona el acceso a la justicia, es una restricción necesaria para la estabilidad del derecho, lo que impone al interesado el empleo oportuno de las acciones, so pena de que las situaciones adquieran la firmeza necesaria a la seguridad jurídica, para solidificar el concepto de derechos adquiridos.” 26 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 30 de enero de 2013, radicado 22867: “Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico.
Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro del plazo fijado por la ley y de no hacerlo en tiempo, perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho. Es así como el fenómeno procesal de la caducidad opera ipso iure o de pleno derecho, es decir que no admite renuncia, y el juez debe declararla de oficio cuando verifique la conducta inactiva del sujeto procesal llamado a interponer determinada acción judicial”.
Radicado: 05001-23-33-000-2025-01377-01 (74031) Demandante: Universidad de Antioquia 10 marcha del aparato judicial para hacer algún reclamo o requerir algún reconocimiento o protección de la justicia27, cuya consecuencia, por demandar más allá del tiempo concedido por la ley procesal, significa la pérdida de la potestad de accionar.
Finalmente, debe resaltarse que la caducidad no se suspende, salvo con la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador, en los términos del artículo 56 de la Ley 2220 de 202228, y sólo se interrumpe con la presentación de la demanda que cumpla los requisitos y formalidades previstas en la Ley29. 4.2.
En el caso del medio de control de controversias contractuales, el término de caducidad, sobre pretensiones diferentes a las de nulidad absoluta o relativa del contrato, ejecutiva y de repetición, ha sido definido en función del tipo de contrato y se encuentra previsto en el literal j) del artículo 164-2 del CPACA30, así: “(i) una regla, 27 Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia C-574 de 1998: “… [s]i el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho, por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”. 28 “Artículo 56.
Suspensión del término de caducidad o prescripción. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que suscriba el acta de conciliación, se expidan las constancias establecidas en la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses, o la prórroga a que se refiere el artículo 60 de esta ley, lo que ocurra primero. // Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable”. 29 Esto de conformidad con lo establecido en el artículo 94 del Código General del Proceso, aplicable por remisión normativa del artículo 306 del CPACA: “Artículo 94.
Interrupción de la prescripción, inoperancia de la caducidad y constitución en mora. La presentación de la demanda interrumpe el término para la prescripción e impide que se produzca la caducidad siempre que el auto admisorio de aquella o el mandamiento ejecutivo se notifique al demandado dentro del término de un (1) año contado a partir del día siguiente a la notificación de tales providencias al demandante.
Pasado este término, los mencionados efectos solo se producirán con la notificación al demandado. (…)”. 30 “Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento. // Cuando se pretenda la nulidad absoluta o relativa del contrato, el término para demandar será de dos (2) años que se empezarán a contar desde el día siguiente al de su perfeccionamiento.
En todo caso, podrá demandarse la nulidad absoluta del contrato mientras este se encuentre vigente. // En los siguientes contratos, el término de dos (2) años se contará así: // i) En los de ejecución instantánea desde el día siguiente a cuando se cumplió o debió cumplirse el objeto del contrato; // ii) En los que no requieran de liquidación, desde el día siguiente al de la terminación del contrato por cualquier causa; // iii) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada de común acuerdo por las partes, desde el día siguiente al de la firma Radicado: 05001-23-33-000-2025-01377-01 (74031) Demandante: Universidad de Antioquia 11 para los contratos de ejecución instantánea (ap. i);
(ii) otra, para los que ⎯de acuerdo con la ley del contrato⎯ no requieren liquidación (ap. ii) y; (iii) otra más, para los que, por el contrario, sí la requieren. Dentro de este último grupo se configuran, a su vez, tres supuestos de hecho diferentes, dependiendo de si: (a) se suscribió acta de liquidación bilateral o de mutuo acuerdo (ap. iii);
(b) se expidió un acto administrativo de liquidación unilateral (ap. iv); o (c) no se efectuó ninguno de los anteriores tipos de liquidación contractual (ap. v)” 31. Ahora bien, sobre el momento a partir del cual debe iniciarse el conteo de la caducidad del medio de control de controversias contractuales en punto de los contratos estatales, se advierte que esta Sección unificó su jurisprudencia32 en el sentido de indicar que el conteo del término de caducidad en los contratos que han sido liquidados después de haber vencido el término convencional y/o legalmente dispuesto para su liquidación, pero dentro de los dos años posteriores al vencimiento de este último, debe iniciar a partir del día siguiente al de la firma del acta o de la ejecutoria del acto de liquidación del contrato, conforme al apartado iii) del literal j) del artículo 164-2 del CPACA.
Por otra parte, definió que para los casos en que se observe que no existió liquidación del contrato, se dará aplicación a la regla establecida en el apartado v) del literal j) del mismo numeral. Con todo, el auto de unificación excluyó de su alcance “la definición del término de caducidad cuando la liquidación del contrato se produce por fuera, no solo de los términos fijados para la liquidación por las partes de mutuo acuerdo, sino de los establecidos para la expedición del acto de liquidación unilateral, e incluso luego de los dos años siguientes a la terminación de este último [ ]”, sin que por ello pueda pasarse por alto que, “si bien el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 le permite a las partes liquidar bilateralmente el contrato luego de los dos meses dispuestos del acta; // iv) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada unilateralmente por la administración, desde el día siguiente al de la ejecutoria del acto administrativo que la apruebe; // v) En los que requieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente, una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que la disponga;
(…)” (subrayado fuera de texto). 31 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera Sala Plena, auto de Unificación de 1º de agosto de 2019, radicado 62009. 32 Ibídem. Radicado: 05001-23-33-000-2025-01377-01 (74031) Demandante: Universidad de Antioquia 12 inicialmente para la liquidación unilateral, tal facultad está temporalmente limitada a un término certero: los dos años siguientes al vencimiento de ese período”. 5.
Caso concreto 5.1. En la providencia objeto de impugnación, el a quo señaló que para efectos de contabilizar la caducidad debe tenerse en cuenta que el Contrato finalizó el 30 de noviembre de 2020, por lo que el plazo de 8 meses para la liquidación del Contrato -6 meses para la liquidación bilateral más 2 meses para la liquidación unilateral-, vencían el 30 de julio de 2021.
En ese orden, indicó que el Departamento tenía competencia para liquidar el Contrato en cualquier momento dentro de los 2 años siguientes al término estipulado para la liquidación, es decir, hasta el 30 de julio de 2023. No obstante, la liquidación bilateral del contrato -con salvedades- se efectuó el 29 de agosto de 2023. Por tal razón y, “ante la falta de eficacia del acta de liquidación bilateral aportada al proceso”, precisó que el término bienal para presentar la demanda oportunamente venció el 31 de julio de 2025 (apartado v. del literal j. del artículo 164- 2 del CPACA), en razón a que la administración no efectuó la liquidación en los términos establecidos en la ley (artículo 11 de la Ley 1150 de 2007).
Por lo anterior, la solicitud de conciliación presentada el 28 de agosto de la misma anualidad no tuvo la virtualidad de suspender la caducidad. De manera que la demanda formulada el 16 de octubre de 2025 resultaba extemporánea. A su turno, la entidad demandante argumentó que la liquidación bilateral -con salvedades- suscrita el 29 de agosto de 2023 se hizo dentro del término legal y produjo plenos efectos jurídicos, porque la caducidad estuvo suspendida entre el 29 de mayo y el 28 de agosto de 2023, por virtud de la solicitud de conciliación extrajudicial presentada por la Universidad frente a eventuales pretensiones judiciales33.
Por tal razón, alegó que la caducidad debió contabilizarse a partir de la suscripción del acta (apartado iii. del literal j. del artículo 164-2 del CPACA). Entonces, como el término de caducidad se suspendió -nuevamente- hasta el 15 de octubre de 2025, por virtud de la solicitud de conciliación presentada el 28 de agosto de 2025 para las pretensiones 33 Ut supra nota al pie de pág. 10.
Radicado: 05001-23-33-000-2025-01377-01 (74031) Demandante: Universidad de Antioquia 13 relacionadas con la liquidación bilateral del contrato (hecho sobreviniente) que se persiguen en el presente proceso, concluyó que la demanda formulada el 16 de octubre de 2025 resultaba oportuna. 5.2. En el caso concreto, la Sala encuentra que el negocio jurídico objeto de estudio corresponde a un contrato interadministrativo34 suscrito entre dos entidades 34 Sobre la distinción conceptual entre los contratos y convenios interadministrativos, la Sala Civil y de Consulta del Consejo de Estado, ha indicado las siguientes: “a. Si bien las nociones “contrato” y “convenio” interadministrativo tienen notas comunes como la de ser acuerdos de voluntades generadores de obligaciones entre entidades estatales, también resulta incontrovertible que tienen naturaleza, finalidad y características disímiles como son: a. El objeto de los contratos lo constituyen obligaciones de contenido patrimonial y, por lo mismo, son onerosos, lo que implica el gravamen de cada parte en beneficio de la otra.
En el contrato, como verdadero acuerdo de voluntades productor de efectos jurídicos, las partes actúan con intereses disímiles y contrapuestos; la entidad estatal contratante en un interés público, la entidad estatal contratista en su propio interés específico económico o de índole privado (es claro que una entidad estatal, puede y debe obtener ganancias, o generar valor respecto de su patrimonio, productos o actividad, si así lo autoriza su objeto social, o las funciones que le haya otorgado la ley); b. Los convenios no tienen un interés puramente económico (es decir, destinados a obtener una ganancia) y su objeto es ejecutar actividades que contribuyen directamente al fin común de los sujetos vinculados al convenio; es decir, las partes tienen intereses convergentes, coincidentes o comunes (cumplimiento de funciones administrativas o prestación de servicios a su cargo que coinciden con el interés general) y cooperan para alcanzar en forma eficaz la finalidad estatal prevista en la Constitución o la ley sin que por esto se reciba por ninguna de ellas el pago de un precio o contraprestación; c. Los intereses de los que son titulares las partes (entidades públicas contrayentes) y las finalidades que persiguen alcanzar, en virtud del ánimo de cooperación, indican que en los convenios las partes se relacionan en un paralelismo de intereses bajo un ámbito o posición de igualdad o equivalencia, en tanto que los contratos, dados los intereses y finalidades analizadas, se desarrollan en un ámbito de preeminencia o superioridad jurídica de la entidad estatal contratante respecto de la entidad contratista y, por lo mismo, podrá haber prerrogativas a favor de una de las partes.
De esta manera, en el contrato “se puede identificar contratante y contratista, y el segundo, aunque persona pública, tiene intereses y está en un mercado de forma similar a como lo hace un particular”. d. La expresión “entidad ejecutora” utilizada por la Ley 1150 de 2007, no es una simple modificación de forma ni resulta intrascendente, sino que se trata de un cambio sustancial e importante, por cuanto implica, de una parte, que la actividad del proponente (entidad estatal) en todos los casos debe ser congruente con el objeto del contrato interadministrativo a celebrar; y de otra, que cuando sea el resultado de una licitación pública o selección abreviada, debe aquel someterse a las reglas fijadas por la Administración en la respectiva modalidad por convocatoria pública, de manera que, en virtud del derecho de igualdad que rige los procedimientos de selección, no puede alegar excepciones o tratos diferentes por su condición de entidad estatal, ya que simplemente será un proponente más. Es preciso recordar que los procesos de selección están sometidos de principio a fin al derecho administrativo, en el cual es evidente la preeminencia de la posición jurídica de la Administración que tiene a su cargo el desarrollo del proceso de contratación sobre los proponentes; e. La noción contrato interadministrativo en manera alguna está supeditada a los procedimientos de selección empleados para su celebración, específicamente el de contratación directa, pues la naturaleza jurídica de tales contratos corresponde a la calidad pública de las partes contrayentes y los elementos analizados en precedencia, es decir, un acuerdo de voluntades celebrado entre dos entidades de carácter estatal, productor de efectos jurídicos en el marco de una relación jurídica patrimonial para el cumplimiento de los fines estatales, sin que para deducir esa naturaleza sea relevante el medio previsto por el legislador para seleccionar al contratista;
Radicado: 05001-23-33-000-2025-01377-01 (74031) Demandante: Universidad de Antioquia 14 públicas -departamento de Antioquia y Universidad de Antioquia, en la medida que con su objeto no se persiguió satisfacer una necesidad común a ambas partes, sino que la Universidad se obligó a realizar el diseño, formulación y gestión de proyectos del “Programa Agua y Saneamiento para la Prosperidad Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento PAP-PDA en Antioquia” (cláusula primera) y, a su vez, la entidad territorial se comprometió a pagarle el valor del contrato ($8.000.000.000), que sería desembolsado de la siguiente forma: i) un primer desembolso del 30% de los recursos del proyecto ($2.400.000.000), “contra entrega del cronograma de actividades, plan de trabajo”; ii) un segundo desembolso del 30% de los recursos del proyecto ($2.400.000.000), contra entrega de los informes y soportes correspondientes a 20 de los proyectos de infraestructura del “Programa Agua y Saneamiento para la Prosperidad Planes Departamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento PAP-PDA en Antioquia”; iii) un tercer desembolso del 30% de los recursos del proyecto ($2.400.000.000), contra entrega de los informes y soportes correspondientes a los f. Bajo la Ley 80 de 1993, la regla general es la libre competencia en un mercado que sería el de la contratación estatal por lo que quienes aspiren a ser colaboradores de la Administración como contratistas deben encontrarse en igualdad de condiciones; de allí que, si una entidad estatal voluntariamente participa en dicho mercado, no puede tener privilegios en razón de su calidad; g. Si bien las obligaciones que surgen de los contratos y convenios son vinculantes, los medios con los que se cuenta para hacerlas efectivas difieren, en la medida en que en los convenios, en virtud del plano de igualdad en que se ejecutan, no pueden existir cláusulas excepcionales al derecho común (artículo 14 parágrafo, Ley 80 de 1993), ni potestades unilaterales para una de las partes, mientras que en los contratos, dado el ámbito de subordinación, no puede descartarse prima facie el ejercicio de potestades autorizadas por la ley a favor de la entidad estatal contratante; h. Al intervenir como partes las entidades estatales, el régimen jurídico de los contratos interadministrativos es el previsto, en principio, en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (contenidas en la actualidad en las leyes 80 de 1993, 1150 de 2007 y 1474 de 2011), de derecho público para determinadas materias (i.e. competencia, voluntad, forma y contenido, entre otros aspectos) y, de otro lado, de derecho privado (i.e. consentimiento, efectos de las obligaciones, objeto en los casos no previstos en la Ley 80, entre otros).
Con todo, deberá examinarse en cada caso concreto si alguna de las entidades estatales está sometida a un régimen de contratación especial, que la exceptúe de la aplicación del señalado estatuto y, i. Dada la naturaleza jurídica explicada de los convenios interadministrativos, las reglas del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública no resultan de aplicación automática a esos convenios.
En tal virtud, en cada caso concreto deberá analizarse, de conformidad con la naturaleza jurídica, objeto y finalidad de los convenios, si la disposición correspondiente del Estatuto Contractual es aplicable o no. A título de ejemplo las normas de derecho público que están relacionadas con la capacidad de las entidades estatales para celebrar acuerdos de voluntades y que incluyen el régimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflictos de interés son, en principio, de obligatoria observancia, en los convenios interadministrativos, mientras que aquellas que ponen a la Administración contratante en una posición de preeminencia sobre el contratista como son las cláusulas excepcionales al derecho común, no resultarán aplicables en los mismos”.
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 26 de julio de 2016, número único: 11001-03-06-000-2015-00102-00. Radicado: 05001-23-33-000-2025-01377-01 (74031) Demandante: Universidad de Antioquia 15 27 proyectos restantes y; iv) un último desembolso del 10% de los recursos del proyecto ($800.000.000), contra entrega de la viabilización de los 47 proyectos previo recibo a satisfacción por parte del supervisor y liquidación del contrato.
De manera que los compromisos asumidos por las partes no dan cuenta de actividades conjuntas en procura de un proyecto común, sino de obligaciones recíprocas en las que existía una remuneración a cargo de la entidad y en favor de la Universidad, actuando bajo intereses disímiles. 5.3. Al tratarse de un contrato interadministrativo, regido por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública -por ser la normativa que regula la generalidad de los contratos que celebra la entidad territorial-, que por sus características -tracto sucesivo- requería de liquidación por virtud de lo establecido en el artículo 60 de la Ley 80 de 199335, este debía ser liquidado conforme a las reglas del artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, esto es, “de mutuo acuerdo dentro del término fijado en los pliegos de condiciones o sus equivalentes, o dentro del que acuerden las partes para el efecto”, o, de no efectuarse en ese lapso, de manera unilateral por la entidad “dentro de los dos (2) meses siguientes”.
Si vencido el plazo anteriormente establecido, no se había realizado la liquidación, esta podría ser efectuada -de mutuo acuerdo o unilateralmente- en cualquier tiempo dentro de los 2 años siguientes al vencimiento de los plazos indicados, “sin perjuicio de lo previsto en el artículo 136 del CCA” -hoy artículo 164 del CPACA-, esto es, sin alterar el término de caducidad de los medios de control contenidos en el artículo 164 del CPACA.
Sobre este particular, el auto de unificación del 1º de agosto de 2019 (Rad. 62009) advirtió que, “si bien el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 le permite a las partes liquidar bilateralmente el contrato luego de los dos meses dispuestos 35 Ley 80 de 1993, Artículo 60 -vigente al momento de la celebración y liquidación del contrato-.
“Los contratos de tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación de común acuerdo por las partes contratantes, procedimiento que se efectuará dentro del término fijado en el pliego de condiciones o términos de referencia o, en su defecto, a más tardar antes del vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la finalización del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga”.
Radicado: 05001-23-33-000-2025-01377-01 (74031) Demandante: Universidad de Antioquia 16 inicialmente para la liquidación unilateral, tal facultad está temporalmente limitada a un término certero: los dos años siguientes al vencimiento de ese período”. De igual forma, el inciso final del artículo 11 de la Ley 1150, al señalar que los “contratistas tendrán derecho a efectuar salvedades a la liquidación por mutuo acuerdo (…)”, lo que hizo fue establecer que éstas, las salvedades, como parte integrante del acta bilateral de liquidación, también estaban sujetas al término máximo de dos años definido en el inciso 3º del citado artículo para ser manifestadas, conforme al vínculo inescindible del acto liquidatorio de común acuerdo y la manifestación de voluntad que lo origina36. 5.4.
De cara al caso concreto, la Sala advierte que en la cláusula sexta del Contrato se pactó un plazo de ejecución de 12 meses contados a partir de la suscripción del acta de inicio –lo que ocurrió el 10 de noviembre de 2017-37, término que se extendió hasta el 30 de noviembre de 202038 por virtud de las modificaciones de que fue objeto dicho negocio jurídico.
De igual forma, se observa que en la cláusula décima quinta39 del Contrato se acordó que este se liquidaría de común acuerdo en el lapso de 6 meses siguientes a la fecha de terminación y unilateralmente por el Departamento dentro de los 2 meses 36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 5 de febrero de 2024, radicado: 63828. 37 Documento digital “b. ACTA DE INICIO CTO2017-SS-37-005 PDA”, ubicados en el archivo 2, índice 4, Samai del Tribunal de origen. 38 De acuerdo con los siguientes documentos: “c. PRÓRROGA 1”, “d. MODIFICACIÓN N°1 a la Prórroga N°1”, “e. PRÓRROGA 2”, “f. PRÓRROGA 3”, “g. PRÓRROGA 4”, “h. REANUDACIÓN 2017- SS-37-0005 PDA”, “I. PRÓRROGA 5”, ubicados en el archivo 2, índice 4, Samai del Tribunal de origen. 39 “La liquidación del contrato se hará de común acuerdo entre EL CONTRATISTA y EL DEPARTAMENTO, dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha de terminación del mismo.
Dentro de este plazo, las partes acordarán los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar, de los cuales quedará constancia en el acta de liquidación, de conformidad con la Ley 80 de 1993, 1150 de 2007 y Decretos reglamentarios. Si es del caso, para la liquidación se exigirá a EL CONTRATISTA la ampliación de la vigencia de la garantía exigida para avalar las obligaciones que deba cumplir con posterioridad a la extinción del contrato.
Si EL CONTRATISTA no concurre a la liquidación del Contrato, o las partes no llegan a un acuerdo sobre el contenido de la misma, EL DEPARTAMENTO, lo liquidará unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento de los seis (6) meses previstos para la liquidación bilateral, según el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007. Si vencido el plazo para la liquidación unilateral, ésta no se ha realizado, la misma podrá efectuarse en cualquier momento dentro de los dos (2) años siguientes al vencimiento de los términos antes indicados, de mutuo acuerdo o unilateralmente, sin perjuicio de lo previsto en el Artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (…)” Radicado: 05001-23-33-000-2025-01377-01 (74031) Demandante: Universidad de Antioquia 17 subsiguientes.
Además, se pactó que la liquidación se podía efectuar en cualquier momento dentro de los 2 años siguientes al vencimiento de los plazos antes indicados, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 164 del CPACA. De manera que los 8 meses pactados para liquidar el Contrato –6 meses para la liquidación bilateral y 2 meses adicionales para la unilateral– vencieron el 1º de agosto de 2021, sin que dentro de los plazos indicados las partes efectuaran la liquidación bilateral del Contrato o la entidad demandada llevara a cabo la liquidación unilateral.
En el mismo sentido, se observa que la liquidación tampoco se realizó de mutuo acuerdo ni unilateralmente dentro de los 2 años subsiguientes al vencimiento de los referidos plazos, término que feneció el 1º de agosto de 2023. En este punto, se descarta el argumento de la parte recurrente en el sentido de considerar que la liquidación bilateral fue oportuna en razón a que la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial ante el Ministerio Público efectuada el 29 de mayo de 2023, suspendía el plazo para la liquidación del Contrato.
Ello, ya que el efecto de esa petición no incide sobre el término previsto en la ley para la liquidación de los contratos estatales, sino que la solicitud de conciliación extrajudicial “suspende el término de caducidad para el ejercicio del medio de control contencioso administrativo” respecto de las pretensiones relacionadas en esa solicitud, por virtud de lo consagrado en el artículo 96 de la Ley 2220 de 202240.
Por las razones expuestas, la liquidación de común acuerdo -con salvedades- suscrita el 29 de agosto de 202341 no se ejerció oportunamente, al haber sido estas realizadas 40 “Artículo 96. Suspensión del término de caducidad del medio de control. La presentación de la petición de convocatoria de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de caducidad del medio de control contencioso administrativo, según el caso, hasta: 1.
La ejecutoria de la providencia que imprueba del acuerdo conciliatorio por el juez de lo contencioso administrativo. 2. La expedición de las constancias a que se refiere la presente Iey; o 3, El vencimiento del término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud. Lo primero que ocurra. Parágrafo. Las partes por mutuo acuerdo podrán prorrogar el término de tres (3) meses consagrado para el trámite conciliatorio extrajudicial, pero en dicho lapso no operará la suspensión del término de caducidad o prescripción”. 41 Documento digital “o. ACTA_DE_LIQUIDACIÓN_U_DE_A_CON_SALVEDADES”, ubicado en el archivo 2, índice 4, Samai del Tribunal de origen.
Radicado: 05001-23-33-000-2025-01377-01 (74031) Demandante: Universidad de Antioquia 18 por fuera de los plazos previstos en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007, en consonancia con lo estipulado en la cláusula décima quinta del Contrato. No obstante, el término de caducidad del medio de control sí fue suspendido faltando 2 meses y 3 días para que operara ese fenómeno extintivo, producto de la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial (29 de mayo de 2023).
Por lo anterior y atendiendo que la constancia de no acuerdo conciliatorio se expidió el 28 de agosto de 2023, el plazo para presentar la demanda se extendió hasta el 31 de octubre de 2023. En las condiciones analizadas, al haberse presentado el libelo genitor el día 16 de octubre de 2025, la Sala encuentra que el ejercicio de la acción no fue oportuno. 5.5.
Por otra parte, y con base en lo expuesto en precedencia la Sala encuentra necesario resaltar que al presente asunto no le resulta aplicable el apartado iii) del numeral 2, literal j), del artículo 164 del CPACA, ya que en el sub lite la controversia se centra en discutir las salvedades contenidas en el acta de liquidación bilateral, las cuales no se efectuaron en el plazo de 2 años que dispone el inciso 3º del artículo 11 de la Ley 1150 de 200742.
De igual manera, el apartado del artículo 164 del CPACA mencionado tampoco resulta aplicable, dado que, a pesar de que el contrato fue objeto de liquidación bilateral, lo cierto es que la discusión que se plantea en la demanda no pretende controvertir la naturaleza, legalidad, validez o eficacia del acta de liquidación suscrita por las partes de mutuo acuerdo el 29 de agosto de 2023, sino que se encuentra dirigida a lograr el reconocimiento económico de la suma de $800.000.000 (10% de los recursos del proyecto), que la parte demandante alega se le adeuda por el hecho de haber cumplido con la totalidad de las obligaciones a su cargo pactadas en el Contrato, lo cual hace parte de las salvedades consignadas en la liquidación bilateral. 42 “Si vencido el plazo anteriormente establecido no se ha realizado la liquidación, la misma podrá ser realizada en cualquier tiempo dentro de los dos años siguientes al vencimiento del término a que se refieren los incisos anteriores, de mutuo acuerdo o unilateralmente, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 136 del C. C. A.” Radicado: 05001-23-33-000-2025-01377-01 (74031) Demandante: Universidad de Antioquia 19 En ese contexto, la caducidad para ejercer el medio de control de controversias contractuales operó el 31 de octubre de 2023, en los términos del apartado v. del literal j. del artículo 164-2 del CPACA, fecha en la que vencieron los dos años posteriores a la finalización del plazo pactado por las partes en el Contrato para su liquidación bilateral (6 meses) o unilateral (2 meses), tomando en cuenta la suspensión del término de caducidad ocurrido por virtud de la solicitud de conciliación extrajudicial.
En este punto, se advierte que la suscripción del acta de liquidación por mutuo acuerdo del Contrato y las salvedades en ella anotadas por la Universidad, ocurrieron con posterioridad al plazo establecido en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007. Ciertamente, la liquidación bilateral del contrato -con salvedades-, por fuera del plazo permitido, no puede revivir el término para demandar por reclamaciones derivadas del Contrato ni para pretender la declaratoria de cumplimiento o incumplimiento de éste, ya que la caducidad al correr de manera objetiva43 y operar de pleno derecho44, no puede quedar sometida a la indeterminación y mucho menos al arbitrio de las partes del contrato, en este caso a la suscripción de un acta de liquidación extemporánea, pues ello iría en detrimento de la seguridad jurídica que protege el ordenamiento jurídico para evitar la parálisis del tráfico jurídico.
En otras palabras, la caducidad no puede quedar suspendida, ni supeditada a las decisiones que sobre la liquidación del negocio jurídico adopten los extremos contratantes. 5.6. Ahora bien y únicamente en gracia de discusión, si se considerara que la solicitud de conciliación extrajudicial efectuada el 29 de mayo de 2023, también suspendía el plazo para la liquidación del Contrato y, que, por ello, la liquidación de común acuerdo -con salvedades- suscrita el 29 de agosto de 2023 fue oportuna, se advierte que de igual forma el medio de control de controversias contractuales habría caducado.
Lo anterior, en la medida que, por virtud de lo consagrado en el apartado iii. del literal j. del artículo 164-2 del CPACA 45, el término de dos años para formular oportunamente 43 Ut supra pie de página 27. 44 Ut supra pie de página 26. 45 “Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: […] 2.
En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: Radicado: 05001-23-33-000-2025-01377-01 (74031) Demandante: Universidad de Antioquia 20 la demanda, contados a partir del día siguiente a la firma del acta, habría vencido el 1º de septiembre de 202546. Por tal razón, el libelo genitor presentado el día 16 de octubre de 2025, tampoco resulta oportuno. Finalmente, la Sala encuentra del caso precisar que en los términos del artículo 56 de la Ley 2220 de 202247 la solicitud de conciliación extrajudicial suspenderá el término de caducidad “por una sola vez y será improrrogable”.
Sobre ese particular, la Corte Constitucional en sentencia C-1195 de 2001, al analizar el artículo 21 de la Ley 640 de 200148, que contemplaba en idénticos términos la regla según la cual la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial suspenderá el término de caducidad “por una sola vez y será improrrogable”, señaló que el referido artículo “autoriza por una sola vez y de manera perentoria, la suspensión del término de prescripción o de caducidad, no prorrogable ni siquiera en el evento en que las partes decidan por mutuo acuerdo posponer la celebración de la audiencia en un período de tres meses, con lo cual se elimina la posibilidad de que las partes se aprovechen de este mecanismo para impedir la prescripción o la caducidad de la acción”.
De ahí que no sea posible concluir, como lo pretende el recurrente, que la solicitud de conciliación presentada el 28 de agosto de 2025 tuviera la virtualidad de suspender por segunda vez el término preclusivo de la caducidad. […] j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento. […] iii) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada de común acuerdo por las partes, desde el día siguiente al de la firma del acta; […]” 46 Los días 30 y 31 de agosto de 2025 fueron no hábiles. 47 Ut supra pie de página 28. 48 “Articulo 21.
Suspensión de la prescripción o de la caducidad. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2o.
De la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable”. Radicado: 05001-23-33-000-2025-01377-01 (74031) Demandante: Universidad de Antioquia 21 Por las razones señaladas en este proveído resulta evidente que el escrito introductorio presentado el 16 de octubre de 2025 fue extemporáneo.
De ahí que la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Antioquia por medio de la cual rechazó la demanda por caducidad del medio de control de controversias contractuales deberá ser confirmada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido el 12 de noviembre de 2025 por la Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante el cual rechazó la demanda de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Por intermedio de la Secretaría de la Sección Tercera de esta Corporación, en firme la presente providencia, DEVOLVER el expediente de este proceso al Tribunal de origen y, acto seguido, FINALIZAR y ARCHIVAR esta actuación en la plataforma tecnológica SAMAI del Consejo de Estado.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ ADRIANA POLIDURA Magistrado Magistrada FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala P22/EXPEDIENTEDIGITAL