CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE (e): JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintidós (22) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-03313-00 Demandante: Maycol Arredondo Correa Demandado: Consejo Superior de la Judicatura, Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia Temas: Expedición de tarjeta profesional de abogado SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala la solicitud formulada por Maycol Arredondo Correa, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, y desarrollada en los decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, y 333 de 2021.
Antecedentes 1.1. La solicitud Maycol Arredondo Correa promovió solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales a la igualdad, trabajo, buen nombre y libre escogencia de profesión u oficio, los cuales consideró vulnerados con ocasión de la no expedición de su tarjeta profesional de abogado con carácter definitivo, por parte del Consejo Superior de la Judicatura, Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia. Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente: i) El 18 de agosto de 2023, se graduó como abogado de la Institución Universitaria de Envigado. ii) La entidad demandada le expidió la tarjeta profesional de abogado, sin especificar la categoría de provisional a pesar de ser destinatario de la Ley 1905 de 2018. iii) El 26 de mayo de 2024, presentó el examen de Estado para abogados regulado en la Ley 1905 de 2018. iv) Con ocasión a la expedición de la tarjeta profesional ha ejercido su profesión en el campo del litigio en nombre y presentación de terceras personas, en contraprestación del pago de honorarios por lo que, al percatarse que su documento no era de carácter definitivo, advirtió que tal circunstancia afecta sus intereses laborales y patrimoniales. 1.1.2.
Pretensiones Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitaron: «[…]
PRIMERO: proteger mi derecho fundamental a la igualdad, al libre desarrollo de la profesión u oficio y a la equidad.
SEGUNDO: Ordenar al consejo superior de la judicatura que reconozca mi tarjeta profesional como permanente, tal cual y como esta, y no como provisional, para de esta forma evitar las graves consecuencias económicas que esto me puede generar […]» [sic]. 1.2. Informes rendidos en el proceso 1.2.1. La Institución Universitaria de Envigado solicitó ser desvinculada del proceso, en razón a que las pretensiones del demandante no son de su competencia, además de que no ha vulnerado derecho fundamental alguno. 1.2.2 El Consejo Superior de la Judicatura, Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia solicitó que se nieguen las pretensiones de amparo ante la ausencia de vulneración de los derechos fundamentales invocados, con fundamento en los siguientes argumentos: La Ley 1905 de 2018 estableció que la tarjeta profesional de abogado solo se expedirá a quienes hayan aprobado el examen de Estado de idoneidad; respecto de lo cual, en sentencia C-594 de 2019 la Corte Constitucional precisó que deberán presentarlo los abogados que soliciten la expedición de su tarjeta profesional y hayan iniciado la carrera de derecho después del 28 de junio de 2018.
Mediante Acuerdo PCSJA22-11985 de 2022 el Consejo Superior de la Judicatura estableció que los destinarios de esta ley podían «solicitar, sin la acreditación del certificado de aprobación del examen, su inscripción en el Registro Nacional de Abogados y la expedición de la Tarjeta Profesional de Abogado que tendrá vigencia provisional hasta la publicación de los resultados de la primera prueba».
Con el Acuerdo PCSJA23-12127se dio apertura a la etapa de inscripciones para la presentación del examen de Estado, la cual se habilitó del 26 de diciembre de 2023 al 23 de enero de 2024; cuya lista de admitidos e inadmitidos fue proferida a través de la Resolución URNAR24-18 del 16 de febrero de 2024 por la Unidad del Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia, llevándose a cabo el 26 de mayo de la presente anualidad.
Con Acuerdo PCSJA24-12162 del 9 de abril de 2024, se derogó el PCSJA22-11985, sin embargo «reiteró los lineamientos dispuestos frente a las tarjetas profesionales de abogado con vigencia provisional y, además, estableció que, (i) para poder ejercer la profesión de abogado se requiere estar inscrito en el Registro Nacional de Abogados y, (ii) para ejercer la representación de terceros, se debe solicitar la expedición de la tarjeta profesional de abogado».
La Corte Constitucional en la sentencia SU-128 del 18 de abril de 2024, dispuso: «[…] Sexto. ORDENAR al Consejo Superior de la Judicatura que en el término de dos (2) meses contados a partir de la notificación de esta providencia, proceda a expedir a los señores Gustavo Adolfo Grajales Granada, Giovanni López Giraldo y José Humberto Gómez Herrera la tarjeta profesional de abogado con carácter definitivo y sin la exigencia de aprobación del Examen de Estado previsto en la Ley 1905 de 2018, conforme a lo dispuesto en esta providencia. Adicionalmente, la entidad accionada deberá eliminar cualquier referencia al carácter provisional de la tarjeta profesional de los accionantes en las respectivas actas de registro y certificados de vigencia. En virtud de los efectos inter pares de esta providencia, las mismas órdenes deberán cumplirse frente a (i) todas aquellas personas graduadas del pregrado en Derecho y destinatarias de la Ley 1905 de 2018, a quienes el Consejo Superior de la Judicatura hubiere expedido tarjeta profesional provisional, y que presentaron la solicitud antes de las cero horas (0:00) del 26 de diciembre de 2023 y (ii) todas las personas graduadas del pregrado en Derecho y destinatarias de la Ley 1905 de 2018 que presentaron la solicitud de tarjeta profesional antes de las cero horas (0:00) del 26 de diciembre de 2023, siempre y cuando satisfagan los demás requisitos vigentes para la expedición de la tarjeta profesional. […]» El 23 de agosto de 2023, el 2 y 12 de febrero del 2024, la Institución Universitaria de Envigado reportó a la unidad la información de fecha de grado y de inicio de la carrera de derecho de Maycol Arredondo Correa, con inclusión de datos de los procesos de homologación o transferencia interna o externa.
El 5 de enero de la 2024, Maycol Arredondo Correa realizó la preinscripción del trámite de inscripción y expedición de la tarjeta profesional de abogado en el Sistema de Información del Registro Nacional de Abogados (SIRNA). Conforme a la documentación suministrada por el demandante y la información reportada por la Institución Universitaria de Envigado, la unidad mediante Acta 29382 del 12 de febrero de 2024 realizó la inscripción en el Registro Nacional de Abogados y le asignó la tarjeta profesional de abogado con vigencia provisional 423.193.
El 26 de mayo de 2024, el demandante se presentó a la aplicación del examen de Estado. 2. Consideraciones En atención a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) cuestión previa; iii) determinación del problema jurídico, iv) procedencia de la solicitud de tutela – derechos al trabajo y libre escogencia de profesión u oficio; y v) análisis de la Sala. 2.1.
Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 2021, esta Sala es competente para conocer de la presente solicitud de amparo en contra del Consejo Superior de la Judicatura, Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia. 2.2. De la solicitud de desvinculación de la institución universitaria El artículo 86 de la Constitución Política dispone que toda persona tiene derecho a presentar solicitud de tutela para reclamar ante los jueces, por sí misma o por quién actúe en su nombre, la protección de sus derechos constitucionales fundamentales cuandoquiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad o de los particulares, tal como lo señala el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991: Artículo 13.
Personas contra quien se dirige la acción e intervinientes. La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo.
De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. La Corte Constitucional en relación con la legitimación en la causa por pasiva en los trámites de solicitudes de tutela ha considerado: «[…] La legitimación pasiva en la acción de tutela hace referencia a la aptitud legal de la persona contra quien se dirige la acción, de ser efectivamente la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental.
En la medida que refleja la calidad subjetiva de la parte demandada “en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso”, la misma, en principio, no se predica del funcionario que comparece o es citado al proceso, sino de la entidad accionada, quien finalmente será la llamada a responder por la vulneración del derecho fundamental, en caso de que haya lugar a ello.
Debe tenerse en cuenta que la acción de tutela está orientada, entre otros principios, por los de informalidad y efectividad del derecho, de manera que el juez constitucional “debe dar primacía al derecho sustancial y recordar que toda exigencia que pretenda limitar o dificultar el uso de la acción de tutela, su trámite o su resolución, fuera de las simples condiciones plasmadas en la Constitución y en la ley, desconoce la Carta Fundamental.” Ello obliga, por tanto, a remover los obstáculos puramente formales (oficiosidad) y a interpretar la demanda de una forma tal que se favorezca la protección del derecho fundamental, sin perjuicio de las garantías procesales de quien es demandado. […]» La Institución Universitaria de Envigado solicitó su desvinculación al considerar que no es la llamada a responder por la presunta vulneración alegada por la parte demandante y al carecer de competencia para expedir la tarjeta profesional pretendida.
Al respecto, la Sala aclara que su vinculación fue en calidad de tercera con interés en aras de garantizarle el derecho de defensa y contradicción, pues, de conformidad con el contenido de la solicitud de amparo el demandante es egresado de dicha institución universitaria, dicho ello, se negará lo solicitado. 2.3. Problema jurídico La Sala deberá definir si: ¿la entidad demandada vulneró los derechos fundamentales de Maycol Arredondo Correa, pues, al ser beneficiario de la Ley 1905 de 2018, se le expidió una tarjeta profesional de abogado con carácter provisional? 2.4.
Procedencia de la solicitud de tutela El artículo 86 constitucional señala que: «[…] Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable […]». A su vez, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 dispone las causales de improcedencia de la solicitud de amparo: «[…] 1.
Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. 2. Cuando para proteger el derecho se pueda invocar el recurso de habeas corpus. 3.
Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política. Lo anterior no obsta, para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable. 4.
Cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho. 5. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto. […]» Como se observa, la solicitud de tutela es de carácter subsidiario y así lo ha definido la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia, es decir, no es un mecanismo de defensa judicial alternativo o supletorio de los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho y tampoco constituye un último y único medio judicial para alegar la amenaza o vulneración de un derecho, pues es la tutela el mecanismo preferente de protección de los derechos fundamentales, cuyo ejercicio conduce a la obtención de un amparo efectivo e inmediato frente a los actos u omisiones que los amenacen o vulneren. 2.4.1.
Sobre el derecho a la libre escogencia y ejercicio de la profesión de abogado Está regulado en el artículo 26 de la Constitución Política, es considerado fundamental ya que permite a las personas diseñar libremente su proyecto de vida en un aspecto esencial para la condición humana. La Corte Constitucional ha establecido que «[…] el derecho a elegir profesión u oficio se puede entender desde dos perspectivas: la elección y el ejercicio.
En la primera de estas dimensiones, […] la injerencia del Legislador es mínima y los límites vienen dados por la legalidad de la actividad que se elige desarrollar. […] La segunda dimensión hace referencia al derecho a ejercer la actividad […]. Dado que el ejercicio de la profesión incide en los derechos de los demás y en la tutela del interés general, admite la imposición de límites, a través de tres vías: (i) la exigencia de títulos de idoneidad;
(ii) la inspección del ejercicio; y (iii) la vigilancia sobre el ejercicio de la actividad». En resumen, el derecho fundamental de escoger libremente y ejercer profesión u oficio tiene dos dimensiones. La primera, referida a la elección de la profesión u oficio, el Legislador tiene una interferencia mínima, mientras que la segunda dimensión, que implica el ejercicio de la actividad elegida, está sometida a límites más estrictos como la exigencia de títulos de idoneidad, en atención al impacto que el ejercicio profesional tiene sobre los derechos de terceros y el interés general. 2.5.
Análisis de la Sala 2.5.1. Requisitos de procedibilidad adjetiva La Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la solicitud de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. 2.5.2. Caso concreto Maycol Arredondo Correa acudió al juez de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales, pues, al expedírsele la tarjeta profesional de abogado con carácter provisional causa perjuicios a sus intereses laborales y patrimoniales.
En este punto, en atención a la controversia a decidir, la Sala recuerda que en oportunidad anterior, al desatar un asunto de contornos similares, accedió a la solicitud de amparo bajo las siguientes consideraciones: «[…] En este orden, para la Sala es evidente que, con miras a lograr la finalidad que impulsó al legislador al establecer examen de estado de que trata la Ley 1905 de 2018, el requisito de la referida norma, debe exigirse por la autoridad competente de manera previa y anticipada a la concesión de cualquier tipo de licencia profesional y no valorarse de forma posterior, como lo plantea el Acuerdo N° PCSJA22-11985 de 29 de agosto de 2022, toda vez que ello, no solo desconoce el objeto de la ley, sino que además vulnera el principio de confianza legítima del profesional del derecho y de las personas que acuden a sus servicios en procura de una buena representación de sus derechos.
En este sentido, no es de recibo para la Sala que el Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados, habilite el ejercicio restringido de la profesión con la expedición de una tarjeta “provisional”, sujeta a un determinado tiempo de 2 años, hasta el 30 de abril de 2024; para luego suspenderla, mientras se examinan las capacidades académicas y aptitudes profesionales del abogado, pues tal situación puede llevar a transgredir la relación y la confianza que en el marco del ejercicio de la abogacía debe existir entre mandante y mandatario, y, en consecuencia, el derecho al trabajo y a la libre escogencia de profesión y oficio del profesional del derecho; por lo que la posterior validación de su idoneidad profesional no resulta ser consecuente con los fines e intereses que persigue la Ley 1905 de 2018.
Así las cosas, la Sala considera que la medida transitoria establecida por el Consejo Superior de la Judicatura, en los parágrafos transitorios 1 y 2 del artículo 2º del Acuerdo N° PCSJA22-11985 de 29 de agosto de 2022, no se compadece con la finalidad de la Ley 1905 de 2018, ni se ajusta a los instrumentos existentes en el Decreto 196 de 1971, por lo que no es válido que la entidad accionada pretenda subsanar su falta de diligencia en el cumplimiento de sus deberes de realización del examen de estado de que trata la referida ley, con la expedición de una tarjeta profesional de abogado, con vigencia provisional.
En ese mismo sentido, se debe precisar que no hay justificación alguna desde el punto de vista constitucional para que el Consejo Superior de la Judicatura otorgue un tratamiento distinto a los profesionales del derecho que solicitan la expedición de su tarjeta profesional en vigencia de la Ley 1905 de 2018, por cuanto que la denominación de “provisional” de dicho documento, no solamente no se ajusta a los parámetros y fines de dicha ley, sino que responde a una figura extraña que crea una carga para el particular que no le corresponde soportar.
Así pues, ante las ausencia de un marco regulatorio de orden jurídico y administrativo que permita la materialización del mencionado examen de Estado y las inadecuadas medidas adoptadas por la entidad accionada, la Sala estima que en virtud del principio de igualdad y en aras de garantizar los derechos fundamentales del señor Felipe Hernando Ortiz Padilla, no es posible exigirle que cumpla con un presupuesto o una carga que es ajena a sus capacidades actuales, por lo que la Unidad de Registro Nacional de Abogados deberá darle nuevamente trámite a la solicitud de expedición de la Tarjeta Profesional de Abogado, promovida por el actor el 9 de mayo de 2022, sin tener en cuenta el requisito contenido en el literal e) del artículo 2° del Acuerdo N° PCSJA22-11985 de 29 de agosto de 2022, consistente en el “certificado expedido por el Consejo Superior de la Judicatura que acredita la aprobación Examen ordenado por la Ley 1905 de 2018”.
En consecuencia, proceder a expedir la tarjeta profesional de abogado sin la denominación de “provisional”, que establece los parágrafos transitorios 1 y 2 del referido Acuerdo. […]» (sic) Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia SU 128 de 2024, al decidir asuntos de contornos similares consideró: «[…] No obstante, y como se explicó antes, este requisito de aprobación del examen de Estado es inexigible para quienes, al momento de solicitar su tarjeta profesional, no pudieron satisfacerlo ante la inexistencia del referido examen.
Si bien estas personas en principio eran destinatarias de la Ley 1905 de 2018, dicha ley no era susceptible de producir efectos jurídicos para ellas, lo que implica que los requisitos exigibles para la expedición de su tarjeta profesional sean aquellos existentes antes de la entrada en vigor de la mencionada ley. 234. A lo anterior se suma la carga desproporcionada que para estas personas ha implicado afrontar que se imponga una anotación sobre la vigencia de su tarjeta profesional, pese a que el Examen de Estado no les fue practicado al obtener su título profesional y solicitar la tarjeta, sin que esta última circunstancia les fuera atribuible a ellos. […] » Con fundamento en lo anterior y con efecto inter partes ordenó la expedición de la tarjeta profesional de abogado definitiva «frente a (i) todas aquellas personas graduadas del pregrado en Derecho y destinatarias de la Ley 1905 de 2018, a quienes el Consejo Superior de la Judicatura hubiere expedido tarjeta profesional provisional, y que presentaron la solicitud antes de las cero horas (0:00) del 26 de diciembre de 2023 y (ii) todas las personas graduadas del pregrado en Derecho y destinatarias de la Ley 1905 de 2018 que presentaron la solicitud de tarjeta profesional antes de las cero horas (0:00) del 26 de diciembre de 2023, siempre y cuando satisfagan los demás requisitos vigentes para la expedición de la tarjeta profesional. […]».
Como se observa, en efecto, resultaba contrario a derecho que la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia expidiera en favor de aquellos profesionales del derecho beneficiarios de la Ley 1905 de 2018, una tarjeta profesional de abogado con carácter provisional, cuando ni siquiera se había regulado el examen de Estado; lo cual, finalmente ocurrió con la expedición del Acuerdo PCSJA23-12127 del 22 de diciembre de 2023 «por el cual se da apertura a la etapa de inscripciones para la presentación del examen de Estado señalado en la Ley 1905 de 2018 – Aplicación 2024-I», del 26 de diciembre de 2023 al 23 de enero de 2024.
Es decir, de acuerdo con las diferentes actuaciones adelantadas por profesionales del derecho a quienes se les expidió la tarjeta profesional de abogado con carácter provisional, en los términos de la Ley 1905 de 2018; autoridades judiciales y la entidad demandada; la conducta que en su momento se calificó como vulneradora de derechos fundamentales, esto es, la no regulación del examen de Estado, fue superada con la expedición del Acuerdo PCSJA23-12127 del 22 de diciembre de 2023, y cuyos efectos temporales fueron definidos según la fecha en que se haya radicado la solicitud de expedición de dicho documento (antes de las cero horas (0:00) del 26 de diciembre de 2023).
Ahora, en relación con la afirmación del demandante de que con ocasión a la expedición de la sentencia SU- 128 de 2024 se otorga un trato desigual a su caso particular, se advierte que en los asuntos estudiados por la Corte Constitucional se trató de tres personas que se graduaron del pregrado de derecho y solicitaron su tarjeta profesional en el año 2022.
Profesionales que en principio eran destinatarios de lo dispuesto en la Ley 1905 de 2018; no obstante, para la fecha de la solicitud no había sido implementado el examen de Estado, razón por la que, al tenor de la referida providencia, exigir dicha prueba contrariaba la Constitución Política en tanto implicaba (i) una extralimitación de las competencias del Consejo Superior de la Judicatura en un asunto que tiene reserva de ley, y (ii) una restricción injustificada a la libertad de ejercer la profesión. En consecuencia, la Sala advierte que no hay elementos que conlleven a determinar que la autoridad demandada vulneró los derechos fundamentales invocados por el demandante, por el contrario, está acreditado que al ser destinatario de la Ley 1905 de 2018, haber solicitado la tarjeta profesional el 5 de enero de 2024, y presentar el examen de Estado el 26 de mayo de 2024, se encuentra en proceso de lograr la acreditación del requisito adicional para la obtención de la tarjeta profesional de abogado de forma definitiva.
Así, quedan desvirtuadas las inconformidades en las que la parte demandante centró sus esfuerzos, de forma que la Sala negará el amparo de los derechos fundamentales de Maycol Arredondo Correa, en la solicitud de tutela presentada contra el Consejo Superior de la Judicatura, Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley F A L L A: Primero. Negar la solicitud de desvinculación de la Institución Universitaria de Envigado de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo. Negar el amparo de los derechos fundamentales de Maycol Arredondo Correa, en la solicitud de tutela presentada contra el Consejo Superior de la Judicatura, Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Tercero. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Cuarto. Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador