CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., catorce (14) de diciembre de dos mil veintidós (2022) Radicación: 17001-23-33-000-2017-00859-01(67220 AP) Actor: JAVIER ELÍAS ARIAS IDÁRRAGA Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CALDAS-CORPOCALDAS Y OTRO Referencia: ACCIÓN POPULAR ACCIÓN POPULAR-Agotamiento del requisito de procedibilidad.
ACCIÓN POPULAR-Procede por la acción u omisión de autoridades que amenacen o vulneren derechos e intereses colectivos. APELANTE ÚNICO-Ámbito de competencia del superior. AUTONOMÍA DE LA ACCIÓN POPULAR-Improcedencia para estudiar asuntos propios de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y de la acción de controversias contractuales.
CONGRUENCIA DEL FALLO-Improcedencia del estudio oficioso de derechos colectivos que no fueron invocados en la demanda de acción popular. MORALIDAD ADMINISTRATIVA-Concepto. MORALIDAD ADMINISTRATIVA-Se configura por la infracción grosera y manifiesta del ordenamiento. MORALIDAD ADMINISTRATIVA-Su infracción escapa a las apreciaciones subjetivas del juez de la acción popular.
ACUEDUCTOS MUNICIPALES-Los municipios, distritos y departamentos deben adquirir predios con reservas hídricas. ACTIVISMO JUDICIAL-El juez no puede sustituir las competencias propias de las entidades territoriales porque viola la separación del poder público. NEGACIONES INDEFINIDAS-Concepto. NEGACIONES APARENTES O GRAMATICALES-No están exentas de prueba.
ACCIÓN POPULAR-Carga de la prueba del demandante. ACCIÓN POPULAR-Niega pretensiones porque el demandante no demostró la vulneración del derecho colectivo. ACCIÓN POPULAR-El juez no tiene competencia para determinar presuntas conductas en el ámbito disciplinario. La Sala, de acuerdo con el artículo 6 de la Ley 472 de 1998, decide el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia del 18 de septiembre de 2020 del Tribunal Administrativo de Caldas, que negó las pretensiones.
SÍNTESIS DEL CASO Se pide la protección del derecho colectivo a la moralidad administrativa, que se afirma vulnerado, porque CORPOCALDAS y el Municipio de Riosucio no destinaron parte de su presupuesto para la compra y mantenimiento de los predios de interés público e importancia estratégica donde se encuentran las fuentes hídricas que surten al acueducto municipal, entre 1993 y 2017.
ANTECEDENTES El 6 de diciembre de 2017, Javier Elías Arias Idárraga formuló demanda de acción popular contra CORPOCALDAS y el Municipio de Riosucio. Afirmó que como las entidades demandadas no destinaron el uno por ciento de los ingresos corrientes del municipio para la compra y mantenimiento de los predios de interés público e importancia estratégica donde se encuentran las fuentes hídricas que surten al acueducto municipal, entre 1993 y 2017, se violó el derecho colectivo a la moralidad administrativa.
Solicitó que se ordenara a las entidades que procedieran con esas compras y que, por su condición de demandante, se le reconociera «el 15% del valor que se recupere por la adquisición» de dichos predios. En apoyo de las pretensiones, expuso que las entidades demandadas no cumplieron el referido deber de compra, previsto por el artículo 111 de la Ley 99 de 1993.
El 20 de febrero de 2018, el Tribunal Administrativo de Caldas admitió la demanda. En el escrito de contestación de la demanda, CORPOCALDAS sostuvo que el precepto que se alega incumplido no está vigente. La corporación no tiene deber alguno de adquisición de predios y le corresponde a los municipios y departamentos destinar los recursos para la compra de los terrenos donde se encuentran las fuentes hídricas de los acueductos.
Sólo compete a la corporación la delimitación de las áreas de interés público e importancia estratégica, previo requerimiento del municipio interesado. El Municipio de Riosucio expuso que cumplió con la compra de predios y el mantenimiento de áreas de reserva hídrica. El demandante no acreditó daño o amenaza al derecho colectivo a la moralidad administrativa.
El escrito no tiene sustento alguno. El 23 de mayo de 2018, el Tribunal fijó fecha para la audiencia de pacto de cumplimiento, que se llevó a cabo el 18 de junio siguiente y fracasó porque las partes no llegaron a una fórmula de arreglo. El 17 de julio de 2018, el Tribunal decretó las pruebas solicitadas por las partes y ordenó unas de manera oficiosa.
El 18 de septiembre siguiente, el Tribunal corrió traslado para alegatos de conclusión. CORPOCALDAS y el Municipio de Riosucio reiteraron lo expuesto. El Ministerio Público conceptuó que no se probó daño o amenaza al derecho a la moralidad administrativa. El demandante guardó silencio. El 18 de septiembre de 2020, el Tribunal Administrativo de Caldas, en la sentencia, negó las pretensiones.
Estimó que no se probó la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa, ni al derecho a un ambiente sano, que estudió de manera oficiosa. Si bien se acreditó la compra de predios y la celebración de convenios interadministrativos entre el municipio y CORPOCALDAS para la conservación de los recursos hídricos durante algunas de las vigencias de 1993 a 2017, como ello no se hizo de manera continua en todos esos años, remitió copias de la actuación a la Procuraduría General de la Nación. El demandante interpuso recurso de apelación. Esgrimió que debía accederse a las pretensiones, pues la decisión impugnada no resolvió la controversia.
El 14 de octubre de 2020, el Tribunal concedió el recurso de apelación. El expediente se remitió al Consejo de Estado y se repartió a la Sección Primera. El 29 de junio de 2021, esa sección lo remitió a la Sección Tercera. El expediente pasó al Despacho del consejero sustanciador el 16 de julio siguiente. El 3 de diciembre de 2021, se admitió el recurso.
El 17 de junio de 2022 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. CORPOCALDAS reiteró lo expuesto. El Ministerio Público conceptuó que no se probó la vulneración o amenaza del derecho a la moralidad administrativa. El Municipio de Riosucio y el demandante guardaron silencio. CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1.
La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las acciones populares originadas en el actuar y en las omisiones de las entidades públicas, según los artículos 15 de la Ley 472 de 1998 y 104 del CPACA. El Consejo de Estado es competente para desatar el recurso de apelación interpuesto de conformidad con el artículo 150 CPACA.
Acción procedente 2. La acción popular es el mecanismo para la protección de los derechos e intereses colectivos. Tiene como objeto evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio de esos derechos e intereses y restituir las cosas a su estado anterior, cuando fuere posible (art. 2 de la Ley 472 de 1998).
Por ello, procede contra toda acción u omisión de las autoridades o de los particulares que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos (art. 9). Agotamiento del requisito de procedibilidad 3. El artículo 144 CPACA prevé que, antes de presentar la demanda de acción popular, el demandante debe solicitar a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones administrativas que adopte las medidas necesarias de protección al derecho o interés colectivo que se afirma violado o amenazado.
Si la autoridad no atiende la petición dentro de los quince (15) días siguientes o la niega, podrá acudirse ante el juez. Excepcionalmente se prescindirá de este requisito, si existe peligro inminente de un perjuicio irremediable, situación que se sustentará en la demanda. Este requisito se encuentra satisfecho [hecho probado 7.7]. Oportunidad de la solicitud 4.
Según el artículo 11 de la Ley 472 de 1998, tal y como quedó luego del fallo de constitucionalidad, la acción popular podrá promoverse durante el tiempo que subsista la amenaza o peligro al derecho e interés colectivo o, en cualquier tiempo, cuando se pretenda el restablecimiento de las cosas al estado anterior a la violación de un derecho o interés de esta naturaleza.
Legitimación en la causa 5. El artículo 12 de la Ley 472 de 1998 establece que la acción popular puede presentarla cualquier persona [legitimación universal], porque la defensa de los derechos colectivos compromete el interés general. Por ello, Javier Elías Arias Idárraga está legitimado para el ejercicio de esta acción. CORPOCALDAS y el Municipio de Riosucio están legitimados en la causa por pasiva.
Las corporaciones autónomas regionales son competentes para establecer áreas de interés público e importancia estratégica en la conservación y mantenimiento de fuentes hídricas. A su vez, los municipios tienen a su cargo disponer los dineros para la compra de esos predios (arts. 33, parágrafo, y 111 de la Ley 99 de 1993). II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si constituye una vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa la falta de compra de predios para la conservación de fuentes hídricas por parte de los municipios y de las corporaciones autónomas regionales.
También, si un juez de acción popular puede ordenar a dichas entidades la compra de esos predios. III. Análisis de la Sala 6. Como la sentencia fue recurrida por el demandante, la Sala estudiará el asunto de conformidad con el artículo 328 CGP, aplicable al asunto por remisión del artículo 44 de la Ley 472 de 1998. Los hechos probados 7.
De conformidad con los medios probatorios allegados oportunamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos: 7.1. Entre 1993 y 2007, en el presupuesto del Municipio de Riosucio se registraron ingresos para inversiones sin destinación específica, así: (i) año 1993 por $701.365.000; (ii) año 1994 por $845.170.000; (iii) año 1995 por $870.526.000;
(iv) año 1996 por $1.017.547.000; (v) año 1997 por $1.048.073.000; (vi) año 1998 por $1.176.758.000; (vii) año 1999 por $1.261.433.000; (viii) año 2000 por $2.333.225.000; (ix) año 2001 por $1.662.589.000; (x) año 2002 por $2.180.517.000; (xi) año 2003 por $2.435.022.000; (xii) año 2004 por $3.084.232.000; (xiii) año 2005 por $2.963.725.000;
(xiv) año 2006 por $2.996.023.000 y (xv) año 2007 por $3.534.053.000. Asimismo, durante el período de 1993 a 2017, el municipio destinó $639.688.000 para la compra y mantenimiento de predios de reservas hídricas, según da cuenta las constancias de la Secretaría de Hacienda municipal del 25 de agosto de 2018 (f. 264-278, c. 1 SAMAI). 7.2.
En los años 2008 a 2009 y 2011 a 2017, en el presupuesto del Municipio de Riosucio se registraron ingresos para inversiones sin destinación específica, así: (i) año 2008 por $3.517.563.000; (ii) año 2009 por $2.996.280.000; (iii) año 2011 por $3.696.237.000; (iv) año 2012 por $3.738.470.000; (v) año 2013 por $4.610.878.000; (vi) año 2014 por $3.986.532.000;
(vii) año 2015 por $5.074.839.000; (viii) año 2016 por $5.192.666.000 y (ix) año 2017 por $5.579.766.000, según da cuenta las certificaciones del contralor delegado para la economía y finanzas públicas de la Contraloría General de la República (f. 86-97, c.1 SAMAI). 7.3. Entre 1993 y 2012, el Municipio de Riosucio y el Departamento de Caldas compraron unos predios para proteger las fuentes de agua, así: (i) año 1993 predio La Pintada, escritura pública n°. 410 del 22 de julio de 1993 y folio de matrícula inmobiliaria n°. 115-9338;
(ii) año 1996 predio La Pintada y Roca Linda, escritura pública n°. 346 del 5 de junio de 1996 y folio de matrícula inmobiliaria n°. 115-13110; (iii) año 1997 predio Samaria–Vista Hermosa–Bella Vista, escritura pública n°. 274 del 30 de mayo de 1997, folio de matrícula inmobiliaria n°. 115-4646; (iv) año 2003 predio La Solita, escritura pública n°. 189 del 7 de mayo de 2003, folio de matrícula inmobiliaria n°. 115-2993;
(v) año 2007 predio La Esperanza, escritura pública n°. 329 del 2 de junio de 2007, folio de matrícula inmobiliaria n°. 115-16467; (vi) año 2008 predio La Aurora, escritura pública n°. 450 del 21 de agosto de 2008, folio de matrícula inmobiliaria n°. 115-18644 y lote de terreno, escritura pública n°. 690 del 30 de diciembre de 2008, folio de matrícula inmobiliaria n°. 115-20378, (vii) y año 2012 predio El Rocío, escritura pública n°. 626 del 29 de diciembre de 2012, folio de matrícula inmobiliaria n°. 115-636, según da cuenta los certificados de tradición y libertad y escrituras públicas (f. 97-108, 169-170, 173-174, 175-176, 196-197, 199-200, 218-220, 225-226, 229-230, c. 1 y 2 SAMAI). 7.4.
El 7 de diciembre de 2014, CORPOCALDAS y el Municipio de Riosucio celebraron el convenio interadministrativo n°. 204-2014, modificado por convenio del 28 de abril de 2015, para «adelantar la gestión integral de microcuencas hidrográficas abastecedoras de acueductos y áreas de interés ambiental», con aportes de la corporación por $158.935.394 y del municipio por $70.420.000, según da cuenta copia del convenio y la modificación (f. 136-144, c. 1 SAMAI). 7.5.
El 1 de diciembre de 2016, CORPOCALDAS y el municipio de Riosucio celebraron el convenio interadministrativo n°. 191-2016 para «aunar esfuerzos técnicos, administrativos y financieros para la gestión integral de microcuencas hidrográficas abastecedoras de acueductos y áreas de interés ambiental», con aportes de la corporación por $124.155.400 y del municipio por $87.000.000, según da cuenta copia del convenio (f. 123-135, c. 1 SAMAI). 7.6.
El 10 de noviembre de 2017, CORPOCALDAS y el Municipio de Riosucio celebraron el convenio interadministrativo n°. 182-2017 para «aunar esfuerzos técnicos, administrativos y financieros para la gestión integral de microcuencas hidrográficas abastecedoras de acueductos y áreas de interés ambiental», con aportes de la corporación por $124.315.716 y del municipio por $110.980.314, según da cuenta copia del convenio (f. 109-122, c. 1 SAMAI). 7.7.
El 17 de julio de 2017 Javier Elías Arias Idárraga presentó petición a CORPOCALDAS para agotar el requisito de la «constitución en renuencia» a la autoridad, previsto por el artículo 144 CPACA. El 3 de agosto de 2017, el coordinador de biodiversidad y ecosistemas de la corporación respondió la solicitud e informó las gestiones de la entidad respecto de la conservación de las cuencas hidrográficas en el departamento de Caldas y la adquisición de predios, según da cuenta copia de la respuesta n°. 00019508 de esa fecha (f. 33-34, c.1 SAMAI).
Autonomía de la acción popular 8. La acción popular no tiene un carácter supletivo o residual frente a otras acciones judiciales, sino que se caracteriza por ser autónoma y principal dado que su objeto es la protección de derechos colectivos. Ello no implica que las facultades del juez de la acción popular sean ilimitadas, pues es claro que este medio de control no procede para controvertir las leyes de la República y discutir decisiones judiciales de constitucionalidad; ni para cuestionar la constitucionalidad del proceso de concertación y entrada en vigor de Tratados Internacionales; tampoco para discutir decisiones judiciales; no es el medio idóneo de verificación y cumplimiento de lo decidido por otras autoridades judiciales; ni es el mecanismo para cuestionar la validez de los actos administrativos o de los contratos estatales.
De modo que no procede para estudiar controversias que deben tramitarse a través de los medios de control ordinarios (v.gr. el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y la acción de controversias contractuales). Con esa perspectiva, en relación con los procesos iniciados en vigencia del Decreto 01 de 1984 –CCA–, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó su criterio para advertir que la acción popular no procede para controvertir la legalidad, ni para anular actos administrativos o contratos estatales, porque ello compete al juez que conoce de las acciones anulatorias y de la acción de controversias contractuales, posición que está en consonancia con lo dispuesto por el artículo 144 CPACA para los procesos iniciados después del 2 de julio de 2012.
Congruencia de la sentencia en acción popular 9. El artículo 281 CGP, aplicable por remisión expresa de los artículos 306 CPACA y 44 de la Ley 472 de 1998, establece que la sentencia deberá estar en consonancia con las pretensiones aducidas en la demanda y en las demás oportunidades previstas en la ley, y prohíbe al juez condenar al demandado por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en ésta [congruencia del fallo].
La demanda sólo pidió la protección del derecho colectivo a la moralidad administrativa. No obstante, el Tribunal oficiosamente se pronunció respecto del derecho colectivo a un ambiente sano. La Sala reitera que todo juzgador, incluso el juez de la acción popular, debe respetar la regla de consonancia o congruencia de la sentencia, pues la imparcialidad de la decisión exige identidad entre lo decidido y el petitum [las pretensiones] y la causa petendi [los hechos que le sirven de fundamento].
Como la sentencia no puede abordar el estudio de derechos colectivos que no se indicaron en la demanda popular, bien sea de manera expresa o que se puedan inferir del contenido de los hechos, no se estudiará el derecho colectivo al ambiente sano, que el Tribunal analizó de manera oficiosa. Moralidad administrativa 10. El artículo 4, literal b, de la Ley 472 de 1998, en consonancia con el artículo 88 CN, prevé que la moralidad administrativa es un derecho colectivo.
Al precisar su alcance, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha considerado que se refiere al ejercicio de la función administrativa conforme al ordenamiento jurídico. La noción de «moralidad administrativa», como principio que rige la función administrativa (art. 209 CN), no puede estar sometida a apreciaciones subjetivas. La función administrativa, como modalidad de función pública para el cumplimiento material de los fines del Estado, está sujeta al principio de legalidad y, por ende, a la observancia del ordenamiento jurídico (arts. 1, 6, 121, 122, 123 y 124 CN).
Con esa perspectiva, si un servidor público, en desarrollo de su función, profiere un acto opuesto a los fines que orientan la actividad administrativa y a las atribuciones propias de su autoridad, es decir, si la decisión se opone al interés de la colectividad y al desarrollo de los fines de las facultades del servidor, esa decisión no sólo será ilegal, sino vulneradora de la moralidad administrativa.
En otras palabras, existe una estrecha relación entre la violación de la moralidad administrativa y la desviación de poder. Por ello, la trasgresión de la moralidad administrativa no se deriva de una apreciación individual y subjetiva del juez, respecto de la conducta de un servidor público en cumplimiento de sus funciones. Según el criterio mayoritario de la Sala, sólo se produce la vulneración de la moralidad administrativa, si se advierte la inobservancia grosera, arbitraria y alejada de todo fundamento legal, de las normas que delimitan el ejercicio de la función pública de un servidor.
Aunque algunas decisiones aisladas de la Sección Tercera sostuvieron que el estudio de la moralidad administrativa debía abordarse de manera separada al análisis de la legalidad de una actuación administrativa, según este enfoque minoritario, como moralidad y legalidad no son conceptos equivalentes, puede haber actuaciones legales de la Administración que, no obstante ello, sean «inmorales».
Pero, se reitera, el criterio mayoritario y actual de la Sección Tercera tiene como presupuesto que la trasgresión a la moralidad administrativa se origina en el desconocimiento grosero y arbitrario de los preceptos que gobiernan la función pública. Lo contrario, significaría preferir el criterio subjetivo y particular de un juez, sobre el inexorable e invariable imperio de la ley (art. 230 CN).
Como la violación a la moralidad administrativa supone una decisión arbitraria, caprichosa y grosera de la autoridad, que se opone a los fines del ordenamiento y de las facultades instituidas para la satisfacción del interés público y el mantenimiento de la legalidad, no cabe afirmar que toda desatención de un trámite o ritualidad, por sí sola, tiene el alcance para afectar este derecho colectivo.
En cada caso será necesario determinar si tal irregularidad, por grosera, caprichosa y arbitraria, infringe el ordenamiento y tiene carácter antijurídico. La adquisición por interés público de predios estratégicos para la conservación de fuentes hídricas 11. El actual artículo 111 de la Ley 99 de 1993 prevé que son de interés público las áreas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos que surten de agua los acueductos municipales, distritales y regionales.
Por ello, los departamentos, distritos y municipios, conforme a sus posibilidades presupuestales, tienen a cargo dedicar un porcentaje no inferior al uno por ciento (1%) de sus ingresos corrientes para la adquisición y mantenimiento de dichas zonas. De modo que las entidades territoriales deben incluir en sus respectivos planes de desarrollo y en los presupuestos anuales, las partidas destinadas para ese fin.
A su vez, las autoridades ambientales –como las corporaciones autónomas regionales– tienen la competencia para definir las áreas prioritarias que deben ser adquiridas con estos recursos. En un principio, la versión original de este precepto otorgaba un lapso de quince años para la destinación de esos recursos con fines de compra de predios y la administración compartida de esos terrenos o áreas de importancia estratégica entre la respectiva entidad territorial y la corporación autónoma regional.
En su momento, la Corte Constitucional declaró exequible esa disposición. No obstante, el precepto fue modificado con el artículo 106 de la Ley 1151 de 2007 y reformado por el artículo 210 de la Ley 1450 de 2011, que estableció su versión actual para prescribir la compra de los predios sin un límite temporal y sólo a cargo de las entidades territoriales.
Como el artículo 111 de la Ley 99 de 1993 prevé que corresponde a los municipios, distritos y departamentos disponer de los recursos para la adquisición y mantenimiento de las zonas de interés público e importancia estratégica para la conservación de las fuentes hídricas de los acueductos, la asignación de estos recursos se debe realizar a través de los planes de desarrollo y de los respectivos presupuestos anuales.
Estas competencias son del ámbito exclusivo de esas entidades territoriales (arts. 298, 300, numerales 3 y 5, 311, y 313, numerales 2 y 5, CN). De ahí que el juez administrativo, al decidir las acciones populares, no puede erigirse en «coadministrador» para modificar o incidir en los planes de desarrollo o los presupuestos anuales de dichas entidades territoriales.
Una justicia extraviada en la Administración no solo contraviene la separación del poder público, sino que impide la adopción y correcta ejecución de medidas que solo están en el ámbito de las autoridades administrativas (arts. 113, 209, 298, 300, 311 y 313 CN). En democracia, como la soberanía solo reside en la ley, el juez no puede –so pretexto de la defensa de los derechos– asumir competencias que el pueblo –a través de la ley– no le ha dado.
El juez no está exceptuado del cumplimiento de la ley, por el contrario, debe dar ejemplo de obediencia a sus mandatos inexorables. 12. Según la demanda, CORPOCALDAS y el Municipio de Riosucio violaron el derecho a la moralidad administrativa, porque no cumplieron el precepto que les impone el deber de destinar el uno por ciento de los ingresos corrientes municipales para la compra y sostenimiento de los predios de interés público e importancia estratégica donde se encuentran las fuentes hídricas que surten el acueducto de dicho municipio (art. 111 Ley 99 de 1993).
Está acreditado que el Municipio de Riosucio destinó en el lapso comprendido entre 1993 y 2017 la suma de $639.688.000 para la adquisición de predios de interés público e importancia estratégica, con el objeto de preservar los predios donde se encuentran las fuentes hídricas que surten el acueducto municipal [hecho probado 7.1]. Entre los años 1993 y 2012 adquirió ocho predios con el mismo propósito [hecho probado 7.3].
Asimismo, el Municipio de Riosucio y CORPOCALDAS celebraron tres convenios interadministrativos, entre los años 2014 a 2017 –uno de ellos modificado en 2015– para aunar esfuerzos en la gestión integral de las microcuencas hidrográficas abastecedoras del acueducto y las áreas de interés ambiental. Con ese objetivo, tanto el municipio como la corporación hicieron aportes en dinero [hechos probados 7.4., 7.5. y 7.6]. 13.
Según el inciso final del artículo 177 CPC, retomado por el último inciso del artículo 167 CGP, las afirmaciones o negaciones indefinidas no requieren prueba. Las negaciones pueden ser definidas o indefinidas. Las primeras son aquellas que tiene por objeto la afirmación de hechos concretos, limitados en tiempo y lugar, es decir, que implícitamente contienen una afirmación, que sí es susceptible de prueba, como cuando se niega que el bien recibido es de buena calidad, en realidad se está afirmando que es de mala y ello puede probarse.
Por el contrario, las negaciones indefinidas son de imposible demostración judicial porque no implican, ni directa ni implícitamente, la afirmación de un hecho concreto. Las negaciones exentas de prueba, según el artículo 177 CPC, son las indefinidas, mientras que aquellas negaciones aparentes o gramaticales, que esconden una afirmación concreta, no eximen de la carga de la prueba a quien las alega.
Cuando una parte afirma que otra no ha cumplido un deber o una obligación, esta aseveración no reviste el carácter de negación indefinida que lo releve de prueba, pues no es más que afirmar que incumplió. Se trata, pues, de una negativa sólo en apariencia o formal. La Sala reitera que en estos casos se está frente al hecho afirmativo contrario: el incumplimiento.
El demandante tenía la carga de probar que la supuesta omisión de las entidades demandadas, por el incumplimiento del artículo 111 de la Ley 99 de 1993, constituyó una trasgresión al ordenamiento con carácter antijurídico, es decir, una infracción grosera, manifiesta y arbitraria a los preceptos que rigen el actuar de dichas autoridades. Sin embargo, conforme a las pruebas, no se evidencia la alegada vulneración al derecho colectivo a la moralidad administrativa, pues el demandante no satisfizo su carga probatoria, ni demostró el incumplimiento alegado (arts. 30 Ley 472 de 1998 y 167 CGP).
Aún más, el demandante no desplegó actividad alguna, en los ámbitos probatorio y argumentativo, encaminada a demostrar o evidenciar la alegada vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa, que reprochó de las entidades demandadas. De hecho, las certificaciones sobre los ingresos corrientes de libre destinación del Municipio de Riosucio, en el lapso de 1993 a 2007, 2008-2009 y 2011 a 2017 [hechos probados 7.1. y 7.2.], se allegaron al proceso, porque así lo dispuso de manera oficiosa el Tribunal.
A pesar de ello, el demandante no presentó alegatos de conclusión en las instancias, ni se refirió a estas certificaciones al apelar la sentencia de primera instancia. Por ello, se confirmará la sentencia apelada, en cuanto negó las pretensiones de la demanda. 14. El Tribunal dispuso en el ordinal tercero de la sentencia apelada «compulsar» copias del fallo con destino a la Procuraduría Regional de Caldas, para que esa autoridad adopte las determinaciones disciplinarias por la omisión en que habrían podido incurrir las entidades demandadas.
El juez de la acción popular no tiene competencia para establecer o inferir conductas relevantes en el campo disciplinario, al conocer de estas acciones. De modo que se modificará la sentencia apelada para revocar el referido ordinal tercero. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: MODIFÍCASE la sentencia proferida el 18 de septiembre de 2020, por el Tribunal Administrativo de Caldas, así:
PRIMERO: REVÓCASE el ordinal tercero, en cuanto dispuso remitir copias de esa decisión a la Procuraduría Regional de Caldas.
SEGUNDO: CONFÍRMASE en todo lo demás la sentencia apelada.
TERCERO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE MAR