CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: Juan Manuel Laverde Alvarez Bogotá, D.C., 9 de abril de 2025. Número único: 11001-03-06-000-2025-00111-00. Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Defensoría de Familia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), Centro Zonal Villeta (Dirección Regional Cundinamarca), y Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Guaduas (Cundinamarca) Asunto: autoridad competente para realizar el seguimiento a las medidas de restablecimiento de derechos en el PARD a favor de una menor de edad.
Reiteración. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia que le confiere el artículo 39, en armonía con el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2° y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 2021, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas del asunto.
I.
ANTECEDENTES 1. El 10 de febrero de 20231, la ESE Hospital San José de Guaduas puso en conocimiento de la Comisaría de Familia de Guaduas (Cundinamarca) la presunta vulneración de los derechos a la protección y a la integridad personal de la menor de edad Z.L.M.L2. 1 Samai, indice 2, archivo 22 ED_23253203184001202400, documento 002. 2 Por tratarse de un menor de 18 años, y con la finalidad de proteger sus derechos y salvaguardar su intimidad, se omitirá su nombre y el de sus familiares.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00111-00 2. El 15 de febrero de 20233, mediante Auto, la Comisaría de Familia de Guaduas (Cundinamarca) ordenó la verificación de derechos de la menor de edad Z.L.M.L para esclarecer los hechos motivo de la denuncia. 3. Por medio de Auto de trámite núm. 284-2024 del 29 de julio de 20244, la Comisaría de Familia de Guaduas (Cundinamarca) declaró la pérdida de competencia de varios expedientes, entre estos, el relacionado con la menor de edad Z.L.M.L, luego de que se superaran los términos establecidos en el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 4º de la Ley 1878 de 2018, y ordenó remitir la actuación al Juzgado Promiscuo de Familia de Circuito de Guaduas (Cundinamarca). 4.
El 25 de septiembre de 20245, el Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Guaduas (Cundinamarca) avocó conocimiento del PARD en favor de la menor de edad Z.L.M.L y ordenó la verificación de sus derechos. Asimismo, declaró la nulidad de todo lo actuado a partir del auto de apertura de la investigación administrativa del 24 de febrero de 2023, conservando el valor y validez de las pruebas que obran dentro del expediente. 5.
El 8 de noviembre de 20246, el Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Guaduas (Cundinamarca) declaró en situación de vulneración de derechos a la menor de edad Z.L.M.L y confirmó las medidas de restablecimiento de derechos adoptadas en la decisión del 24 de febrero de 2023 por la Comisaria de Familia de Guaduas (Cundinamarca), esto es, ubicación en medio familiar con su progenitora.
De igual manera, en la mencionada providencia, el juez dispuso lo siguiente:
SÉPTIMO: ORDENAR a la Defensora de Familia del Centro Zonal Villeta del ICBF DIANA MERCEDES ANAYA GONZÁLEZ, para que a través del equipo psicosocial efectué los seguimientos pertinentes respecto de la situación de la niña Z.L.M.L de acuerdo con las medidas de restablecimiento de derechos adoptadas, de forma mensual por el termino [sic] de seis (6) meses, de acuerdo a lo normado en el inciso quinto artículo 6º de Ley 1878 de 2012. 6.
El 20 de noviembre de 20247, la Defensoría de Familia núm. 2 del ICBF, Centro Zonal Villeta, determinó que no era competente para adelantar el seguimiento a las medidas de protección adoptadas por el juez de familia de Guaduas (Cundinamarca), dado que, en su criterio, esta facultad debía ser ejercida directamente por la autoridad judicial, quien asumió el conocimiento del PARD, con 3 Samai, indice 2, archivo 22 ED_23253203184001202400, documento 002. 4 Samai, índice 2, documento 4ED_004_expediente digital. 5 Samai, indice 2, archivo 22 ED_23253203184001202400, documento 004. 6 Samai, indice 2, archivo 22 ED_23253203184001202400, documento 009. 7 Samai, indice 2, archivo 22 ED_23253203184001202400, documento 025 Radicación: 11001-03-06-000-2025-00111-00 ocasión de la pérdida de competencia de la Comisaría de Familia de Guaduas (Cundinamarca). 7.
Adicionalmente, y de no acoger la postura señalada por la defensoría, esta autoridad le solicitó al Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Guaduas (Cundinamarca) que remitiera las diligencias a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y propusiera conflicto negativo de competencias administrativas. 8. El 9 de diciembre de 20248, el Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Guaduas (Cundinamarca) se abstuvo de proponer conflicto negativo de competencias administrativas, teniendo en cuenta que, en su criterio, la orden impartida por la autoridad judicial a la defensoría de familia no sobrepasaba el límite de su competencia, sino que, por el contrario, fue dada conforme a las funciones otorgadas a las defensorías en los artículos 79 y 82 (numerales 1,2, y 3) de la Ley 1098 de 2006. 9.
Asimismo, señaló que lo anterior no significaba que el juez se estuviera apartando del conocimiento y definición de fondo del PARD, sino que dicha determinación obedecía a la imposibilidad de efectuar el seguimiento a través de un equipo interdisciplinario. 10. Mediante escrito del 19 de diciembre de 20249, las defensoras de familia núm. 1, 2 y 3 del ICBF, Centro Zonal Villeta (Dirección Regional Cundinamarca) propusieron ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre la Defensoría de Familia del ICBF, Centro Zonal Villeta, y el Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Guaduas (Cundinamarca), con el fin de que se determinara la autoridad competente para adelantar el seguimiento a las medidas de restablecimiento de derechos adoptadas en varios procesos, incluyendo el de la menor de edad Z.L.M.L. II.
ACTUACIÓN PROCESAL Mediante Auto del 14 de febrero de 202510, dentro del expediente núm. 11001-03- 06-000-2025-000015-00, la consejera ponente Ana María Charry Gaitán ordenó conformar 21 expedientes separados, uno frente a cada PARD en el que se advertía un conflicto de competencias administrativas. 8 Samai, indice 2, archivo 22 ED_23253203184001202400, documento 028. 9 Samai, índice 2, documento 3ED_033_expediente digital 10 Samai, indice 2,documento 18ED_19_expediente digital.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00111-00 El 6 de marzo de 202511, la Secretaría de la Sala procedió a dar cumplimiento a lo ordenado, y por reparto le correspondió al doctor Juan Manuel Laverde Alvarez el expediente con el número de radicación 11001-03-06-000-2025-00111-00, relacionado con el proceso de restablecimiento de derechos de la menor de edad Z.L.M.L. En cumplimiento del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, inciso 3º, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, se comunicó la presentación del conflicto de competencias a las autoridades involucradas y a los particulares interesados, y se fijó el edicto núm. 098 del 6 de marzo de 2025, en la Secretaría de esta Sala, por el término de cinco días (del 7 al 13 de marzo de 2025), con el fin de que presentaran sus alegatos o consideraciones12.
Consta que se informó sobre el presente conflicto al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), al Juzgado Promiscuo de Familia de Guaduas (Cundinamarca), a la Comisaría de Familia de Guaduas (Cundinamarca), a la defensora de familia núm. 1 del Centro Zonal Villeta, a la defensora de familia núm. 2 del Centro Zonal Villeta, a la defensora de familia núm. 3 del Centro Zonal Villeta, a la Personería Municipal de Guaduas (Cundinamarca), y a la señora Y.D.L.G, madre de la menor de edad Z.L.M.L y al señor H.Y.H.M, padre de la menor de edad Z.L.M.L13.
Dentro del término de fijación, según informe secretarial del 14 de marzo de 202414, la Defensoría de Familia del ICBF, Centro Zonal Villeta, y el Juzgado Promiscuo de Familia de Guaduas (Cundinamarca) presentaron alegatos. Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1.
Defensoría de Familia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), Centro Zonal Villeta, Regional Cundinamarca Mediante escrito con radicado núm. 202544005000028211 del 13 de marzo de 2025, esta autoridad establece que carece de competencia para adelantar el seguimiento a las medidas de protección adoptadas por el juez de familia dentro del PARD de la menor de edad Z.L.M.L, por las siguientes razones: 11 Samai, índice 2, documento 23ED_24_expediente digital. 12 Samai, indice 3, documento 028. 13 Samai, índice 2, documento 25ED_27_expediente digital. 14 Samai, indice 6, documento 032.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00111-00 Señala que la competencia del Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Guaduas (Cundinamarca) para el conocimiento del PARD de la menor de edad Z.L.M.L proviene de la pérdida de competencia de la Comisaría de Familia de Guaduas, de conformidad con el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 4º de la Ley 1878 de 2018.
En este sentido, en su criterio, no resulta viable ni tampoco es de la naturaleza de los procesos administrativos de restablecimiento de derechos que se avoque conocimiento, se decreten medidas de restablecimiento, y que, al mismo tiempo, «se ordene que las mismas “en su integridad”, sean adelantadas por otra autoridad (administrativa – Defensoría de Familia)». [Comillas en el texto original].
Contrario sensu, la defensoría sostiene que, a la luz de las disposiciones sobre la infancia y la adolescencia, la autoridad que debe adelantar los seguimientos a la medida de protección es la autoridad que asumió conocimiento del proceso por vencimiento de los términos. Así las cosas, esta autoridad solicita a la Sala de Consulta y Servicio Civil que se declare la competencia del Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Guaduas (Cundinamarca) «no solo para conocer del referido proceso de restablecimiento de derechos […], sino que también, es quien debe adelantar motu proprio las acciones y seguimientos a la medida de restablecimiento de derechos adoptada en el referenciado proceso». 2.
Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Guaduas (Cundinamarca) Esa autoridad presentó alegatos mediante Oficio núm. 0241 del 12 de marzo de 2025, en los cuales considera lo siguiente: En primer lugar, el Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Guaduas (Cundinamarca) señala que dentro del PARD de la menor de edad Z.L.M.L declaró la situación de vulneración de derechos, y ordenó a la Defensoría de Familia del Centro Zonal Villeta que, a través de su equipo interdisciplinario, realizara los seguimientos a las medidas de protección de que trata el artículo 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia15.
En este sentido, manifiesta que lo anterior no significa que el juzgado se esté apartando del conocimiento previamente asumido en el PARD, ni tampoco de la continuación del mismo hasta su definición de fondo, sino que dicha determinación, esto es, que el seguimiento lo realice el ICBF, obedece a ciertas necesidades específicas del caso y la imposibilidad de efectuar dichas intervenciones por parte 15 El artículo 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia fue modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00111-00 de ese despacho judicial al no contar con un equipo interdisciplinario suficiente, pues la planta de personal del Juzgado cuenta con una asistente social profesional en psicología, y, por el contrario, el ICBF cuenta con un grupo plural de profesionales respecto de los cuales estima necesaria su intervención. Asimismo, advierte que la orden impartida a la defensoría de familia, a través de su equipo interdisciplinario, de ninguna manera sobrepasa el límite de la competencia de esa autoridad, por el contrario, se encuentra acorde con los mandatos legales y constitucionales, en concreto, con las funciones consagradas en los numerales 1,2, y 3 del artículo 82 del Código de la Infancia y la Adolescencia. En razón de lo anterior, el juzgado señala el objeto y fundamento principal de los procesos que se encuentran en conocimiento de su despacho es justamente el restablecimiento de derechos de los niños, niñas y adolescentes que se advierten en vulneración o amenaza, por lo que la defensoría de familia del Centro Zonal, en cumplimiento de su deber misional, funcional, legal y constitucional, debe prestar la colaboración debida efectuando los seguimientos en la forma y términos ordenados, y presentar los informes correspondientes.
Por lo tanto, considera que el presente conflicto carece de fundamento jurídico, dado que las órdenes impartidas dentro del PARD resultan ajustadas a derecho. IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia 1.1. Aspectos generales sobre la protección y garantía de los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Fundamentos constitucionales y desarrollo legal El artículo 44 de la Constitución Política elevó a rango constitucional los derechos de los niños y las niñas, y estableció que prevalecen sobre los derechos de los demás. Por tal razón, el mismo precepto obliga a la sociedad, a la familia y al Estado a asistir y proteger a los niños, niñas y adolescentes para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos16.
La norma constitucional está en armonía con los postulados internacionales sobre la materia17. 16 Ver la sentencia de la Corte Constitucional T-1015 del 7 de septiembre de 2010. 17 La Declaración de Ginebra de 1924, la Declaración de los Derechos del Niño aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1959 y la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño adoptada por la ONU en 1989 (aprobada en Colombia por la Ley 12 de 1991).
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00111-00 La protección integral de los niños, niñas y adolescentes comprende la garantía y efectividad de sus derechos prevalentes, desde la prevención de cualquier situación que los amenace hasta el restablecimiento de tales derechos, cuando les son vulnerados. Asimismo, implica que siempre se debe aplicar la norma o la interpretación más favorable al interés superior de los niños, niñas y adolescentes.
Para dar cumplimiento a lo anterior, se expidió el Código de la Infancia y la Adolescencia, (Ley 1098 de 2006) que tiene como objeto «establecer normas sustantivas y procesales para la protección integral de los niños, las niñas y los adolescentes, garantizar el ejercicio de sus derechos y libertades consagrados en los instrumentos internacionales de Derechos Humanos, en la Constitución Política y en las leyes, así como su restablecimiento […]» (artículo 2).
En el libro primero del citado código se regulan un conjunto de actuaciones administrativas que, para efectos de garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes, estructuran un proceso de protección y restablecimiento de esos derechos, integrado por varias fases o etapas. Dispone el artículo 50 que el restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes consiste en «la restauración de su dignidad e integridad como sujetos y de la capacidad para hacer un ejercicio efectivo de los derechos que le han sido vulnerados».
Por su parte, el artículo 51 consagra que dicha obligación de restablecimiento es responsabilidad del Estado, en su conjunto. A partir del artículo 52, el código desarrolla las medidas de protección, los procedimientos, las competencias y los trámites mediante los cuales las autoridades administrativas deben hacer efectiva la responsabilidad del Estado en relación con los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes. • La Ley 1878 de 201818 introdujo modificaciones a la Ley 1098 de 2006 (Código de la Infancia y la Adolescencia), de las cuales se destacan: El artículo 1° modificó el artículo 52 de la Ley 1098 de 2006, para precisar la competencia, el trámite y el plazo para la verificación de los derechos de los niños, niñas o adolescentes, «en todos los casos en donde se ponga en conocimiento la presunta vulneración o amenaza» de tales derechos.
La modificación señala que la verificación de los derechos debe hacerse «inmediatamente» y, excepcionalmente, fija un plazo máximo de 10 días para la 18 Ley 1878 de 2018 (enero 9), «Por medio de la cual se modifican algunos artículos de la ley 1098 de 2006, por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia, y se dictan otras disposiciones».
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00111-00 verificación, cuando el niño, niña o adolescente no se encuentra ante la autoridad administrativa competente. El artículo 3 de la Ley 1878 modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 y le adicionó el parágrafo tercero, conforme al cual los conflictos de competencia que se susciten entre autoridades administrativas, en las fases del proceso regidas por dicha norma, serán resueltos por los jueces de familia.
El artículo 6 modificó el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, para precisar las actuaciones que deben ser adelantadas como seguimiento de las medidas de protección que se adopten en los términos de los artículos 99 y 100 de la misma Ley 1098, con sus modificaciones, y para establecer 18 meses como plazo para la decisión de fondo que resuelva la situación jurídica de los niños, niñas y adolescentes, con medidas definitivas, esto es, la ubicación en medio familiar o la adopción. • La Ley 1955 de 201919 modificó el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, que había sido modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018.
De esta norma, destaca la Sala: El inciso segundo del artículo 208 reitera que «el procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos con el seguimiento» debe adelantarse en el plazo de 18 meses que inicia en la fecha «de conocimiento de los hechos». El tercer inciso del artículo 208 introduce el enfoque diferencial, como criterio para ampliar el término de la fase de seguimiento para resolver de fondo y de manera definitiva la situación jurídica de los niños, niñas y adolescentes.
El mismo inciso determina que el ICBF reglamentará el mecanismo para adelantar el estudio de los respectivos expedientes, así como, la viabilidad de la ampliación de los términos y emitirá el aval correspondiente a la autoridad administrativa para que amplíe dicho plazo. El cuarto inciso del artículo 208 se circunscribe a una de las poblaciones que están comprendidas en el criterio de enfoque diferencial, esto es, a las personas con discapacidad (mayores y menores de edad).
La modificación permite que la medida transitoria de protección impuesta bajo la modalidad de prestación del servicio que la discapacidad requiera pueda prolongarse hasta que el Sistema Nacional de Bienestar Familiar garantice dicho servicio. 19 Ley 1955 de 2019 (mayo 25) «Por el (sic) cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018- 2022.
“Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”». Publicada en el Diario Oficial el 25 de mayo de 2019. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00111-00 El citado artículo 208 de la Ley 1955 de 2019 no modificó las reglas de competencia establecidas en el artículo 3º de la Ley 1878 de 2018, ni las previstas en la Ley 1098 de 2006. El marco legal reseñado trata de garantizar y restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes, cuando son vulnerados, desconocidos o puestos en riesgo, a través de un proceso de protección y restablecimiento que se adelanta por vía administrativa.
Este se desarrolla en tres fases o etapas: i) la verificación de los derechos (art. 52, modificado por art 1º de Ley 1878); ii) el procedimiento regulado en los artículos 99 y 100 del código (modificados por los arts. 3º y 4º de la Ley 1878), que concluye con la imposición de medidas transitorias de protección, y iii) el seguimiento de esas medidas transitorias (art. 103, modificado por el art. 6 de la Ley 1878 de 2018 y el art. 208 de la Ley 1955 de 2019), que termina con una decisión de fondo tendiente a ubicar de manera definitiva al niño, niña o adolescente en un medio familiar estable (familia nuclear o adoptiva), y a cerrar el proceso de protección. 1.2 Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en materia de conflictos de competencias administrativas 1.2.1 Competencia de la Sala La Ley 1878 de 201820 fue publicada el 9 de enero de 2018, fecha a partir de la cual se entiende que entró a regir, de manera integral, en todo el territorio nacional21.
El artículo 3º de la citada ley modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 y le adicionó el parágrafo tercero, conforme al cual los conflictos de competencia que se 20 Ley 1878 de 2018 (enero 9), «Por medio de la cual se modifican algunos artículos de la ley 1098 de 2006, por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia, y se dictan otras disposiciones». 21 Por regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el Legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso, determine una fecha diferente (artículos 52 y 53 Ley 4 de 1913).
Si bien la Ley 1878 de 2018 no contiene norma que indique la fecha de entrada en vigencia, en su artículo 13 estableció unas reglas de transición respecto de las cuales ordena su aplicación «a partir de la expedición de la presente ley». El análisis hecho por la Sala le permitió concluir que, a pesar de la falta de técnica, debe entenderse como fecha de inicio de su vigencia la fecha de su promulgación, esto es, el 9 de enero de 2018, cuando fue publicada en el Diario Oficial núm. 50.471, con el fin de aplicar las reglas de transición desde la expedición. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00111-00 susciten entre las autoridades administrativas en los procesos administrativos de restablecimiento de derechos serán resueltos por los jueces de familia.
En consecuencia, la Sala estima procedente hacer una revisión de las normas legales pertinentes, con base en las cuales determinará, en el caso concreto, si es o no de su competencia el conflicto que le ha sido planteado y fundamentará la decisión que corresponda. La enunciada revisión comprende: a) La competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para resolver los conflictos de competencias administrativas; b) La posición de la Sala en relación con el artículo 21, numeral 16, de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso); c) El alcance del parágrafo 3º del artículo 3º de la Ley 1878 de 2018, frente a la competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se susciten en las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia, y d) La competencia de la Sala en el caso concreto. a. Competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los conflictos de competencias administrativas La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo que en su título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», y en su capítulo I, de las «reglas generales»22 prevé en el artículo 39, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, lo siguiente: Conflictos de competencia administrativa.
Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. 22 Artículo 34. Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales.
En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00111-00 De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […]. (Resalta la Sala) En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: 10.
Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto.
Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; ii) Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; iii) Que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, si se trata de entidades del orden territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
Por lo anterior, como regla general, los conflictos de competencias entre las autoridades que tramitan las actuaciones administrativas reguladas en el libro primero de la Ley 1098 de 2006 son de conocimiento de la Sala. b. La posición de la Sala en relación con el artículo 21, numeral 16, de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso) Dispone la norma en cita: Artículo 21.
Competencia de los jueces de familia en única instancia. Los jueces de familia conocen en única instancia de los siguientes asuntos: […]. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00111-00 16. De los conflictos de competencia en asuntos de familia que se susciten entre defensores de familia, comisarios de familia, notarios e inspectores de policía. […] (Subraya la Sala).
De conformidad con la norma transcrita, el juez de familia es el competente para conocer los conflictos de competencias que se susciten, específicamente, entre defensores de familia, comisarios de familia, notarios e inspectores de policía, siempre que las autoridades en conflicto se encuentren bajo su jurisdicción por el factor territorial.
Al analizar esa disposición, la Sala concluyó que el Código General del Proceso (CGP) no modificó ni derogó, en forma expresa o tácita, ninguna de las disposiciones señaladas del CPACA respecto de los conflictos de competencias administrativas, pues, si bien el artículo 21 del CGP otorgó a los jueces de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades antes mencionadas, esa competencia no resulta opuesta ni incompatible con lo dispuesto para la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y los tribunales administrativos en los artículos 39; 112, numeral 10, y 151, numeral 3º, del CPACA, con sus modificaciones.
Así las cosas, teniendo en cuenta que el artículo 21, numeral 16, del CGP no implicó la pérdida de competencia de la Sala para resolver conflictos de competencias administrativas en materia de familia, se concluyó que la Sala y los jueces de familia tenían, en este campo, una competencia concurrente y a prevención, y así se ha ejercido de manera continua. c. El alcance del artículo 3º (parágrafo 3º) de la Ley 1878 de 2018 frente a la competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se susciten en las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia El artículo 3º de la Ley 1878 modificó el artículo 99 de la Ley 1098 para precisar aspectos atinentes al auto de apertura y a su contenido, y le adicionó tres parágrafos, de los cuales interesa el tercero, conforme al cual: […].
Parágrafo 3°. En caso de conflicto de competencia entre autoridades administrativas, el proceso de restablecimiento de derechos deberá ser tramitado a prevención por la primera autoridad que tuvo conocimiento del asunto, hasta tanto el juez de familia resuelva el conflicto. El juez de familia tendrá un término de quince (15) días para resolver el conflicto de competencia que se presente y en caso de no hacerlo incurrirá en causal de Radicación: 11001-03-06-000-2025-00111-00 mala conducta.
En caso de declararse falta de competencia respecto de quien venía conociendo a prevención, lo actuado conservará plena validez, incluso la resolución que decida el fondo del proceso. En su tenor literal, el parágrafo transcrito parte de la existencia de un conflicto de competencias entre las autoridades administrativas que están llamadas a conocer de los procedimientos administrativos de restablecimiento de derechos, a partir de que les sea puesto en conocimiento la presunta vulneración o amenaza de los derechos de un niño, niña o adolescente, esto es, los defensores de familia, los comisarios de familia y los inspectores de policía (concordante con el artículo 21, numeral 16, del CGP, ya analizado).
Asimismo, el parágrafo 3º transcrito guarda armonía con el propósito de la Ley 1878 de agilizar y reducir los tiempos de los procedimientos, tanto para proteger a los niños, niñas y adolescentes, cuando sus derechos han sido amenazados o vulnerados, como para definir su derecho fundamental a tener una familia. En efecto, asignar al juez de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se susciten entre las autoridades administrativas en la etapa inicial23 del PARD permite que se defina una de las garantías del debido proceso, esto es, la autoridad legalmente habilitada para conocer y decidir una determinada actuación (con la intervención de un juez que ejerce su jurisdicción en el territorio de las autoridades administrativas), a la vez que propicia la aproximación material y formal al motivo del conflicto, y una pronta solución del mismo.
Reitera la Sala que la Ley 1878, en el parágrafo 3º del artículo 3º, al igual que el Código General del Proceso, consagran la intervención del juez de familia en los conflictos de competencias que surjan en el PARD, cuando el conflicto se suscita entre las autoridades administrativas previstas en el Código de la Infancia y la Adolescencia24.
Por consiguiente, con respecto de los conflictos que se presenten entre tales autoridades en la etapa inicial del PARD, hay norma especial25, los jueces de familia 23 El artículo 99 del Código de la Infancia y la Adolescencia regula la «iniciación de la actuación administrativa», cuyo trámite se consagra, de forma inicial, en este artículo y se continúa desarrollando en el artículo 100 de la misma normativa, por lo que debe entenderse que el parágrafo 3° del artículo 3º de la Ley 1878 cobija a ambos artículos. 24 Téngase presente que el Código General del Proceso también incluye los asuntos de familia que conocen los notarios, pero estos no son autoridades de familia en el Código de la Infancia y la Adolescencia. Cfr. Arts. 79 a 98 de la Ley 1098 de 2006. 25 El procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos es una actuación administrativa regulada en ley especial - Código de la Infancia y la Adolescencia, Ley 1098 de 2006 - y, por Radicación: 11001-03-06-000-2025-00111-00 que tengan jurisdicción, desde el punto de vista territorial26, son los competentes para resolverlos, en el entendido de que dichos funcionarios judiciales operarán con celeridad, dentro del referido espíritu de la Ley 1878 de 2018.
Ahora bien, cuando la autoridad administrativa incumple los términos del proceso administrativo de restablecimiento de derechos establecidos en el artículo 100 o 103, con sus modificaciones, el Código de la Infancia y la Adolescencia27 dispone, como efecto, la pérdida de competencia y el deber de trasladar el proceso al juez de familia, para que este, actuando en remplazo de la autoridad administrativa28, defina la situación jurídica del niño, niña o adolescente.
La Sala ha reiterado que, en estos casos, la naturaleza de la función asignada al juez es administrativa y no judicial29, y que, tal como lo ordenaba el artículo 99 original de la Ley 1098 de 2006, el juez debía informar a la Procuraduría General de la Nación, «para que se promueva la investigación disciplinaria a que haya lugar». A lo cual ha de agregarse que, con la Ley 1878, parágrafo 4º del artículo 4º, el incumplimiento de los términos quedó calificado como falta gravísima30.
Pues bien, cuando un juez de familia debe remplazar a una de las autoridades administrativas mencionadas (defensores o comisarios de familia, o inspectores de policía), ante la pérdida de competencia en la que esta haya incurrido, por vencimiento de los términos con los que contaba para tramitar y concluir el PARD, dicho juez puede entrar en conflicto de competencias administrativas con la correspondiente autoridad administrativa.
Esta precisa hipótesis no está contemplada expresamente en el Código General del Proceso ni en el Código de la Infancia y la Adolescencia. Surge, entonces, una situación cuya regulación queda comprendida por la Ley 1437 de 2011 (CPACA), consiguiente, las normas del procedimiento administrativo general estatuido en el CPACA se aplican para suplir sus vacíos.
Confrontar con el artículo 2º de la Ley 1437 de 2011. 26 Regla de competencia territorial. Ver artículo 97 de la Ley 1098 de 2006. 27 Ley 1098 de 2006, con las modificaciones de la Ley 1878 de 2018, artículos 100 y 103. 28 En concordancia, el numeral 4º del artículo 119 del Código de la Infancia y la Adolescencia le atribuye al juez de familia la competencia en única instancia para «resolver sobre el restablecimiento de derechos cuando el defensor o el Comisario de Familia haya perdido competencia».
A su vez, el artículo 120 del mismo Código otorga competencia al juez civil o promiscuo municipal para conocer de los asuntos «que la presente ley atribuye al juez de familia, en única instancia en los lugares donde no exista este». 29 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020160000600 del 10 de octubre de 2016.
Reiterada en la radicación 11001030600020190013000 del 12 de noviembre de 2019, entre otras. 30 L.1878/18, artículo 4º, modificatorio del artículo 99 de la Ley 1098/06, parágrafo 4º: «El incumplimiento de los términos para la tramitación y decisión del proceso administrativo de restablecimiento de derechos por parte de las autoridades administrativas y judiciales será causal de falta gravísima».
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00111-00 porque dicho código es el que contiene las reglas del procedimiento administrativo general (de las que forma parte el artículo 39) que, por mandato de su artículo 2º, inciso final, deben aplicarse cuando no existan procedimientos especiales, o estos presenten vacíos31. Por lo tanto, los conflictos de competencia que se susciten entre los jueces de familia, o los que cumplan sus funciones, en aquellos municipios en donde no exista esa categoría de jueces, y las autoridades administrativas, dentro del marco de los procedimientos administrativos reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia, serán conocidos por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, con sujeción al trámite establecido en el artículo 39 del CPACA y su modificación. En el marco legal descrito, la Sala pasa a analizar su competencia en el presente caso, y con base en ello fundamentará la decisión sobre el presunto conflicto de competencias administrativas. d. La competencia de la Sala en el caso concreto Como quiera que el proceso administrativo de restablecimiento de derechos se inició con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1878 de 2018 (9 de enero de 2018), dicha norma le es aplicable en su integridad.
El presente conflicto de competencias no está planteado entre las autoridades administrativas que están llamadas a conocer de los procedimientos administrativos de restablecimiento de derechos (a partir de que les sea puesto en conocimiento la presunta vulneración o amenaza de los derechos de un niño, niña o adolescente), esto es, los defensores de familia, los comisarios de familia y los inspectores de policía, cuya competencia, como se analizó, corresponde a los jueces de familia.
Por el contrario, se encuentra suscitado entre una de estas autoridades - Defensoría de Familia-, y un juez de familia, que reemplazó a la autoridad administrativa (Comisaría de Familia de Guaduas) por su pérdida de competencia en los términos del artículo 100 de la Ley 1098 de 2006 modificado por el artículo 4° de la Ley 1878 de 2018 y que, por consiguiente, como lo ha reiterado la Sala, actúa en ejercicio de una función administrativa.
En efecto, ante la pérdida de competencia de la comisaría de familia, como se evidencia en los antecedentes, el Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Guaduas (Cundinamarca) avocó conocimiento del PARD y declaró en situación de 31 Artículo 2º, inciso final: «Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales.
En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código». Radicación: 11001-03-06-000-2025-00111-00 vulneración de derechos a la menor de edad Z.L.M.L. Acto seguido, en dicha providencia, ordenó a la defensoría de familia que realizará el seguimiento a las medidas de restablecimiento de derechos de conformidad con el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 6º de la Ley 1878 de 2018.
Así las cosas, conforme lo expuesto anteriormente, se tiene que el proceso de restablecimiento de derechos de la menor de edad Z.L.M.L tuvo un acto por medio del cual se tomaron medidas definitivas para la menor de edad, por lo que el paso siguiente es adelantar el respectivo seguimiento a las medidas de restablecimiento adoptadas por el juez, y es, en esta etapa, en la que se suscita el presente conflicto de competencias administrativas.
Como la Ley 1878 de 2018 no se refirió a eventuales conflictos de competencias administrativas en esta fase, la Sala tiene la competencia para dirimir este conflicto de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021. Además, la Sala conoce porque el proceso se encuentra en etapa de seguimiento.
Por consiguiente, sobre los requisitos definidos por el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), y su modificación, se advierte: Como se evidencia en los antecedentes, el presente conflicto de competencias fue planteado entre dos autoridades del orden nacional: el Instituto Colombiano del Bienestar Familiar (ICBF), a través de la Defensoría de Familia, Centro Zonal Villeta (Dirección Regional Cundinamarca), y el Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Guaduas (Cundinamarca), autoridad pública nacional territorialmente desconcentrada32 e integrante de la Jurisdicción Ordinaria de la Rama Judicial del Poder Público, conforme lo establece la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996, modificada por la Ley 2430 de 2024).
Las dos autoridades en conflicto negaron tener la competencia para adelantar el seguimiento a las medidas de restablecimiento de derechos adoptadas por el Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Guaduas (Cundinamarca) en el PARD adelantado en favor de la menor de edad Z.L.M.L. Por otro lado, el asunto discutido es particular, concreto y de naturaleza administrativa, porque se trata de la autoridad competente para adelantar el seguimiento a las medidas de restablecimiento de derechos adoptadas en el PARD adelantado en favor de la menor de edad Z.L.M.L. 32 La administración de justicia es una función pública nacional que, por la necesidad de hacer presencia en todo el territorio, se ejerce de manera desconcentrada.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00111-00 Además, la Sala tiene la competencia a prevención en asuntos de familia, según la interpretación de los lineamientos del numeral 16 del artículo 21 del CGP. En consecuencia, corresponde conocer a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado porque están reunidos los requisitos que configuran la competencia general de que trata el artículo 39 del CPACA, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, sobre la definición de conflictos de competencia. 2.
Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, prevé que, mientras se resuelve el conflicto de competencia, se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva33. 3.
Aclaración previa La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto.
Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 4. Problema jurídico y síntesis del conflicto De conformidad con los antecedentes que reposan en el expediente, la Sala debe determinar cuál es la autoridad competente para adelantar el seguimiento a las medidas de restablecimiento de derechos adoptadas por el Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Guaduas (Cundinamarca) en el PARD adelantado en favor de la menor de edad Z.L.M.L. El Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Guaduas (Cundinamarca), al declarar en situación de vulneración de derechos a la menor de edad Z.L.M.L, ordenó a la Defensoría de Familia del ICBF, Centro Zonal Villeta (Dirección Regional 33 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00111-00 Cundinamarca) que realizará el seguimiento a las medidas de restablecimiento de derechos, de conformidad con el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 6º de la Ley 1878 de 2018. Dicha determinación, obedeció, en su criterio, a ciertas necesidades específicas del caso, y a la imposibilidad de efectuar el seguimiento por parte de ese despacho judicial al no contar con un equipo interdisciplinario suficiente, como el del ICBF.
Adicionalmente, indicó que el anterior mandato fue dado conforme a las funciones otorgadas a las defensorías en los artículos 79 y 82 (numerales 1,2, y 3) de la Ley 1098 de 2006. Cabe destacar que si bien el juzgado en sus alegatos manifestó que dicha remisión no significaba que se estuviera apartando del conocimiento previamente asumido en el PARD, lo cierto es que la Sala encuentra una negativa por parte de esa autoridad judicial de realizar el seguimiento a las medidas de restablecimiento adoptadas dentro del PARD de la menor de edad Z.L.M.L., aunque considere que la titularidad del proceso se encuentre bajo su competencia. La Defensoría de Familia del ICBF, Centro Zonal Villeta (Dirección Regional Cundinamarca) determinó que no podía adelantar las medidas de restablecimiento de derechos adoptadas por el juez de familia, dado que, en su criterio, esta facultad debía ser ejercida directamente por la autoridad judicial, quien asumió el conocimiento del PARD, con ocasión de la pérdida de competencia de la Comisaría de Familia de Guaduas (Cundinamarca).
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará: i) Vencimiento de los términos en el proceso administrativo de restablecimiento de derechos, y pérdida de competencia de la autoridad administrativa. Reiteración. ii) Naturaleza y alcance de la competencia del juez de familia ante la pérdida de competencia de la autoridad administrativa, por vencimiento de términos en el PARD.
Reiteración. iii) Seguimiento a las medidas transitorias de restablecimiento de derechos según lo dispuesto en el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 6º de la Ley 1878 de 2018. Reiteración. iv) Función armónica de la autoridad administrativa que tiene la competencia del proceso y el coordinador del Centro Zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF).
Reiteración. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00111-00 v) El caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable 5.1. Vencimiento de los términos en el proceso administrativo de restablecimiento de derechos, y pérdida de competencia de la autoridad administrativa. Reiteración34 La modificación del Código de la Infancia y la Adolescencia con ocasión de la Ley 1878 de 2018 tuvo como uno de sus fundamentos definir con claridad los tiempos del proceso administrativo de restablecimiento de derechos para evitar la prolongación indefinida del verdadero restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes.
Expresión de lo anterior, es que el efecto del vencimiento de los términos que deben observar las autoridades administrativas en el proceso, es su pérdida de competencia, la cual es asignada al juez de familia. El juez dispone de un término máximo de 2 meses para concluir la actuación respectiva35. Así lo disponen tanto el artículo 100 (en la fase inicial) como el artículo 103 (en la fase de seguimiento) del Código de la Infancia y la Adolescencia modificados por los artículos 4º y 6º de la Ley 1878 de 2018, respectivamente.
En la etapa inicial, esto es, antes de producirse el fallo que declara en estado de vulneración de derechos o adoptabilidad al menor de edad, el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006 modificado por el artículo 4° de la Ley 1878 de 2018, prevé que vencido el término para fallar sin haberse emitido decisión sobre la situación del niño, niña o adolescente, la autoridad administrativa perderá competencia para 34 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 23 de febrero de 2022, radicación 11001-03-06-000-2021-00156-00, y decisión del 4 de mayo de 2022, radicación 11001- 03-06-000-2022-00038-00. 35 Artículo 100, modificado por el artículo 4 de la Ley 1878 de 2018: «[…] Vencido el término para fallar o para resolver el recurso de reposición sin haberse emitido la decisión correspondiente, la autoridad administrativa perderá competencia para seguir conociendo del asunto y remitirá dentro de los tres (3) días siguientes el expediente al juez de familia para que resuelva el recurso o defina la situación jurídica del niño, niña o adolescente en un término máximo de dos (2) meses. […] // Artículo 103, modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018: «[…] Cuando la autoridad administrativa supere los términos establecidos en este artículo sin resolver de fondo la situación jurídica o cuando excedió el término inicial de seguimiento sin emitir la prórroga, perderá competencia de manera inmediata y deberá remitir el expediente al Juez de Familia para que este decida de fondo la situación jurídica en un término no superior a dos (2) meses. […] » Radicación: 11001-03-06-000-2025-00111-00 seguir conociendo del asunto y remitirá el expediente al juez de familia para que defina la situación jurídica del menor de edad.
Igualmente, el artículo 103 del Código de la Infancia y Adolescencia, modificado por el artículo 6° de la Ley 1878 de 2018, prevé que la autoridad administrativa pierde la competencia, en la fase del seguimiento, si no define de fondo la situación jurídica del menor de edad, en las siguientes oportunidades: i) Cuando supere los términos establecidos en ese artículo sin resolver de fondo la situación jurídica, es decir, al pasar los 6 meses iniciales, o el tiempo adicional, en caso de haber decretado una prórroga; ii) Cuando excede el término inicial de seguimiento sin emitir la prórroga, esto es, al superar los 6 meses, sin que la autoridad administrativa haya prorrogado dicho término, o iii) Cuando se haya vencido el término total que puede durar el PARD, incluyendo el seguimiento, esto es, 18 meses.
Y ante la ocurrencia de uno de los supuestos anteriores, dispone la norma en cita que la autoridad administrativa «perderá competencia de manera inmediata y deberá remitir el expediente al Juez de Familia para que este decida de fondo la situación jurídica en un término no superior a dos (2) meses». Así las cosas, en cualquiera de estos eventos se produce la pérdida de competencia de la autoridad administrativa, y el juez de familia debe asumir el conocimiento del procedimiento administrativo, en el estado en que se encuentre, y adoptar la decisión que corresponda.
Esta interpretación armoniza plenamente con los propósitos que el Legislador tuvo en mente al reformar el Código de la Infancia y la Adolescencia, mediante la Ley 1878 de 2018. En efecto, uno de los objetivos más importantes de dicha ley fue el de evitar la prolongación indefinida de las medidas transitorias de protección o restablecimiento que pueden tomar las autoridades competentes en el fallo.
A este respecto, se dijo, en la exposición de motivos36: […] la implementación y ejecución de la Ley 1098 de 2006 ha demostrado que la autoridad administrativa o judicial, aunque defina la situación jurídica, los niños continúan por tiempos indefinidos bajo medidas de restablecimiento provisionales, sin que sean reintegrados a su familia nuclear o extensa ni menos aún sin que se defina su situación como adoptables.
En ese sentido y teniendo en cuenta las particularidades de cada caso y las largas permanencias que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ha identificado, se 36 Publicado en la Gaceta del Congreso núm. 211, año XXVI, del 4 de abril del 2017. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00111-00 ve la necesidad de crear herramientas que permitan ejercer un control efectivo del tiempo de los niños niñas y adolescentes en los servicios y modalidades de atención del Instituto y para la toma de decisiones, así como determinar el cierre o no de los procesos en donde se adoptó la medida de restablecimiento de derechos en medio familiar. […].
La propuesta conforme se mencionó, tiene como objetivo proteger y fortalecer el derecho a la familia de los niños, niñas y adolescentes, evitando en ese sentido separaciones prolongadas de su núcleo familiar o en caso de familias negligentes, permitiendo al niño la vinculación a un hogar que garantice la satisfacción integral de sus derechos.
En ese sentido, lo que se busca es establecer términos que permitan a la autoridad administrativa determinar que la familia a pesar de las acciones de apoyo no garantiza los derechos de los hijos menores de edad y es necesario proteger al niño, declarándolo en adoptabilidad, abriendo una posibilidad de garantizar el derecho a tener una familia, a través de la adopción. Es adecuado establecer términos perentorios, en el entendido que existen familias que no se apropian de los procesos y se involucran de forma intermitente, obstaculizando el restablecimiento de derechos de los niños.
Por ello, es necesario que se limite el tiempo del proceso y las acciones de fortalecimiento a las familias, con el objeto que la autoridad administrativa realice un juicio efectivo de ponderación que permita restablecer de forma efectiva y eficaz los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Como lo ha manifestado la Corte Constitucional37 «[p]or regla general, los términos [de ley] son perentorios, esto es, improrrogables y su transcurso extingue la facultad jurídica que se gozaba mientras estaban aún vigentes».
Por lo tanto, ante el vencimiento de alguno de los plazos dispuestos por la ley para el PARD, la autoridad administrativa pierde competencia de manera irrevocable, y le es imperioso remitir el proceso al juez de familia. Finalmente, como lo ha reiterado esta Sala, cuando ocurre el vencimiento de términos, en los casos descritos, el juez actúa en ejercicio de una función administrativa.
En el siguiente acápite se analizará la naturaleza y el alcance de esa competencia. 37 Corte Constitucional, Sentencia C-012 del 2002, M.P.: Jaime Araujo Rentería. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00111-00 5.2. Naturaleza y alcance de la competencia del juez de familia ante la pérdida de competencia de la autoridad administrativa, por vencimiento de términos en el PARD.
Reiteración38. Como acaba de indicarse, ante el vencimiento de los términos para resolver, previstos en el Código de la Infancia y la Adolescencia, se produce, por ministerio de la ley, la pérdida de competencia de la respectiva autoridad administrativa - defensoría, comisaría o inspección de policía-, por lo que, en tal situación, el PARD debe ser remitido al juez de familia competente o, en los casos en que este no exista, al juez municipal o promiscuo municipal39.
Sin embargo, dependiendo de la etapa dentro de la cual acaezca la pérdida de competencia, las facultades del juez que asume el conocimiento del PARD pueden ser unas u otras. Así, si el correspondiente vencimiento de términos ocurre en la primera etapa del PARD, esto es, la regulada en los artículos 99 y 100 de la Ley 1098 de 2006, modificados, respectivamente, por los artículos 3º y 4º de la Ley 1878 de 2018, el juez contará con las siguientes facultades y deberes: i) Definir, dentro de los 2 meses siguientes, la situación jurídica del niño, niña o adolescente, declarándolo en estado de vulneración de derechos o de adoptabilidad, y, en el primer caso, adoptando, ratificando o modificando las medidas de restablecimiento de derechos que considere procedentes. ii) En este mismo evento, el juez deberá llevar a cabo las actividades necesarias para el seguimiento de las medidas de restablecimiento decretadas, con la colaboración del coordinador del respectivo centro zonal40.
Si la pérdida de competencia ocurre durante el trámite del seguimiento, el juez deberá concluir las investigaciones y gestiones que estén pendientes, con el apoyo del respectivo centro zonal del ICBF, y definir de fondo la situación jurídica del respectivo menor de edad, pudiendo tomar, según el caso, una de las siguientes decisiones: i) el cierre del proceso, cuando el menor de edad se encuentre en su medio familiar y se haya superado la vulneración de sus derechos; ii) el reintegro al núcleo familiar, cuando el niño se encuentre institucionalizado y su familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos, o iii) la declaratoria de adoptabilidad, en los casos contrarios. 38 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 23 de febrero de 2022, radicación 11001-03-06-000-2021-00156-00. 39 Artículo 120 de la Ley 1098 de 2006. 40 Artículo 96 de la Ley 1098 de 2006.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00111-00 Lo anterior permite inferir claramente que en el proceso administrativo de restablecimiento de derechos no puede ocurrir, dos o más veces, la pérdida de competencia de la autoridad administrativa que lo tramita, ya que: i) si tal situación acaece en la etapa inicial, el juez de familia debe dictar el fallo correspondiente y, a continuación, efectuar el seguimiento de las medidas de restablecimiento adoptadas o ratificadas allí y, finalmente, resolver de fondo la situación jurídica del menor de edad protegido, y ii) si la pérdida de competencia sucede en la etapa de seguimiento, el juez debe concluir las averiguaciones y gestiones que sean necesarias, con el apoyo del coordinador del respectivo centro zonal del ICBF, y, en seguida, decidir de fondo y en forma definitiva la situación jurídica del menor de edad.
Definido el alcance de la función ejercida por el juez de familia dentro del PARD, conviene analizar lo referente a su naturaleza. Sobre el particular, vale la pena reiterar que la potestad otorgada a los jueces, a raíz de la pérdida de competencia de la autoridad administrativa, es de naturaleza administrativa, y no judicial. Así lo ha manifestado la Sala, en múltiples ocasiones, al declarar: […] debe tenerse en cuenta que la atribución otorgada al juez por la norma que se comenta no es general y permanente, sino excepcional y transitoria, con el fin de cumplir una función que debía ejercer una autoridad administrativa, esto es, la defensoría de familia o la comisaría de familia, pero que, al no ejercerla oportuna y diligentemente, dentro del término previsto en la ley, se traslada al juez, con la consiguiente pérdida de competencia por parte de aquellas autoridades.
En esa medida, lo que se presenta en este caso es una excepción al reparto general de competencias que hace la Constitución y la ley, pues el legislador le ha otorgado a una autoridad judicial el cumplimiento de una función administrativa, que debe cumplir de manera supletoria, ante la inactividad de las autoridades administrativas, pero únicamente con el fin de culminar el procedimiento y adoptar las medidas de restablecimiento de derechos a que haya lugar.
Esta pérdida de competencia para resolver el procedimiento de restablecimiento de derechos representa, a su vez, una especie de sanción para las autoridades administrativas incumplidas y una medida de protección para los niños, niñas y adolescentes, que busca evitar dilaciones injustificadas que atenten o pongan en peligro sus derechos y garantías41.
Queda claro, entonces, que la naturaleza administrativa de la actuación del juez se da en virtud de que actúa en reemplazo de la autoridad administrativa, cuando esta última pierde la competencia, y dentro del trámite de un procedimiento calificado expresamente por la ley como administrativo. 41 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 10 de octubre de 2016, radicación 11001-03-06-000-2016-00006-00 del 10 de octubre de 2016, reiterada, entre otras, en la decisión del 19 de agosto de 2020, radicación número 11001-03-06-000-2020-00146-00.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00111-00 5.3. Seguimiento a las medidas transitorias de restablecimiento de derechos según lo dispuesto en el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 6º de la Ley 1878 de 2018. Reiteración42. El artículo 96 del Código de la Infancia y la Adolescencia, que no fue modificado por la Ley 1878 de 2018, dispone: «El seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento adoptadas por los defensores y comisarios de familia estará a cargo del respectivo coordinador del centro zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar».
Por su parte, el artículo 103 del citado código, tal como fue modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018 y, luego, por el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019, dispone: Artículo 103. Carácter transitorio de las medidas de restablecimiento de derechos y de la declaratoria de vulneración. La autoridad administrativa que tenga la competencia del proceso podrá modificar las medidas de restablecimiento de derechos previstas en este Código cuando esté demostrada la alteración de las circunstancias que dieron lugar a ellas.
La resolución que así lo disponga se proferirá en audiencia y estará sometida a los mecanismos de oposición establecidos para el fallo en el artículo 100 del presente Código, cuando la modificación se genere con posterioridad a dicha actuación. El auto que fije fecha y hora para la audiencia se notificará por estado y no tendrá recursos.
Cuando el cambio de medida se produzca antes de la audiencia de pruebas y fallo, deberá realizarse mediante auto motivado, notificado por estado, el cual no es susceptible de recurso alguno. En los procesos donde se declare en situación de vulneración de derechos a los niños, niñas y adolescentes, la autoridad administrativa deberá hacer seguimiento por un término que no exceda seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria del fallo, término en el cual determinará si procede el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos; el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos; o la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos. 42 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 2 de octubre de 2024, radicación 11001-03-06-000-2024-00372-00.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00111-00 En los casos excepcionales que la autoridad administrativa considere que debe superarse el término de seguimiento, deberá prorrogarlo mediante resolución motivada por un término que no podrá exceder de seis (6) meses, contados a partir del vencimiento del término de seguimiento inicial. La prórroga deberá notificarse por Estado (sic).
El proceso administrativo de restablecimiento de derechos con el seguimiento tendrá una duración de dieciocho (18) meses, contados a partir del conocimiento de los hechos por parte de la autoridad administrativa hasta la declaratoria de adoptabilidad o el cierre del proceso por haberse evidenciado con los seguimientos, que la ubicación en medio familiar fue la medida idónea.
Cuando la autoridad administrativa supere los términos establecidos en este artículo sin resolver de fondo la situación jurídica o cuando excedió el término inicial de seguimiento sin emitir la prórroga, perderá competencia de manera inmediata y deberá remitir el expediente al Juez de Familia para que este decida de fondo la situación jurídica en un término no superior a dos (2) meses.
Si la autoridad administrativa no remite el expediente, el Director Regional hará la remisión al Juez de Familia. Con el fin de garantizar una atención con enfoque diferencial, en los casos en que se advierta que un proceso no puede ser definido de fondo en el término máximo establecido, por las situaciones fácticas y probatorias que reposan en el expediente, el ICBF reglamentará un mecanismo para analizar el proceso y darle el aval a la autoridad administrativa para la ampliación del término. Cuando se trata de procesos administrativos de restablecimiento de derechos de niños, niñas, adolescentes y adultos con discapacidad en los cuales se hubiere superado la vulneración de derechos, transitoriamente se continuará con la prestación del servicio de la modalidad de protección cuando se requiera, hasta tanto la entidad correspondiente del Sistema Nacional de Bienestar Familiar garantice la prestación del servicio de acuerdo con sus competencias legales.
En los casos en que se otorgue el aval, la autoridad administrativa emitirá una resolución motivada decretando la ampliación del término y relacionando el acervo documental que soporta esta decisión. Esta norma introduce tres cambios importantes al Código de la Infancia y la Adolescencia, en lo relativo al seguimiento de las medidas de protección o restablecimiento: 1.
Dispone que la actividad de seguimiento debe concluir con una decisión que resuelva, de manera definitiva y de fondo, la situación jurídica del niño, niña o adolescente, para lo cual ofrece tres opciones: Radicación: 11001-03-06-000-2025-00111-00 a- decretar «el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos»; b- ordenar «el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos», o c- «la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos».
Debe tenerse presente, en todo caso, que la declaratoria de adoptabilidad, por mandato del artículo 98 de la Ley 1098 de 2006, solo puede ser decidida por el defensor de familia y, con base en el mismo artículo 98, en reiterado criterio de la Sala43, tal declaratoria también corresponde al juez de familia, cuando sustituya a la autoridad administrativa, por haber operado la pérdida de competencia. 2.
Preceptúa que el trámite de seguimiento, hasta la determinación de alguna de las medidas anteriores, debe ser realizado en un plazo de seis meses, prorrogables por otros seis. No obstante, el inciso 8º de la norma citada, adicionado por la Ley 1955 de 2019 (artículo 208), establece la posibilidad de que, en algunos casos, previa reglamentación y otorgamiento del aval por parte del ICBF, el término indicado se amplíe. Con base en dicha norma, el ICBF expidió la Resolución núm. 11199 del 2 de diciembre de 201944, que reglamentó el mecanismo para solicitar y otorgar el aval para la ampliación del término de seguimiento, dentro de los procesos administrativos de restablecimiento de derechos en los que sea necesario, siempre y cuando se cumplan, entre otros, los siguientes requisitos: 1.
El proceso no puede estar incurso en ninguna de las causales de pérdida de competencia contempladas en la Ley 1098 de 2006, modificada por la Ley 1878 de 2018. Es decir: 1.1. El proceso debe contar con fallo en declaratoria de vulneración de derechos proferido dentro de los seis meses siguientes al conocimiento de la autoridad administrativa de la presunta amenaza o vulneración de los derechos del menor de edad […]. 43 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 10 de octubre de 2016, radicación 11001-03-06-000-2016-00006-00.
Reiterada en los siguientes conflictos: 11001-03-06- 000-2017-00167-00 del 12 de diciembre de 2017 y 11001-03-06-000-2019-00016-00 del 27 de marzo de 2019, entre otros. 44 «Por la cual se reglamenta el mecanismo para dar el aval de ampliación del término de seguimiento de los Procesos Administrativos de Restablecimiento de Derechos (PARD)».
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00111-00 1.2. El proceso debe contar con la resolución motivada de la prórroga de seguimiento, proferida antes del vencimiento del término de seguimiento inicial […]. Es decir, la solicitud deberá hacerse dentro de los 6 meses del término de la prórroga de seguimiento y antes de que se venza dicho periodo […]. 2.
El auto de apertura del PARD debe haber sido notificado a las personas que de conformidad con el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, tienen que ser citadas para que se pronuncien y aporten las pruebas que deseen hacer valer. […]. 4. Debe evidenciarse que el PARD contó con las notificaciones consagradas en el Código de la Infancia y la Adolescencia para las diferentes etapas. 5.
El proceso no puede estar incurso en ninguna causal de nulidad […] 45. 3. Le asigna la función de seguimiento a la «autoridad administrativa» que tenga la competencia para conocer del respectivo proceso de restablecimiento de derechos, es decir, al defensor de familia, al comisario de familia o al inspector de policía, según el caso, o bien al juez de familia, cuando actúe en reemplazo de cualquiera de las autoridades mencionadas, que haya perdido la competencia. 5.4.
Función armónica entre la autoridad administrativa que tiene la competencia del proceso y el coordinador del Centro Zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF). Reiteración46 45 «Artículo 1º. Reglamentación del mecanismo. Reglaméntese el mecanismo para dar el aval de ampliación del término de seguimiento del Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019, con el fin de decidir sobre el otorgamiento o no del respectivo aval, de acuerdo con las condiciones y requisitos establecidos para ello en la presente resolución. Artículo 2°.
Objetivo del mecanismo. Analizar los Procesos Administrativos de Restablecimiento de Derechos que sean puestos a consideración del Director Regional o de la Dirección de Protección, según sea el caso, para determinar la pertinencia de otorgar a la autoridad administrativa, el aval para la ampliación del término de seguimiento, cuando se advierta que de acuerdo con las situaciones fácticas y probatorias que reposan en el expediente, no es posible definir de fondo el proceso en el término máximo establecido en la Ley 1098 de 2006, a pesar de haber cumplido con cada una de las etapas procesales.
Parágrafo primero. Este mecanismo no constituye una instancia del Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos, y no es una etapa procesal para subsanar yerros o actuaciones que no se realizaron durante los 18 meses de duración del proceso, por lo cual no podrán presentarse ante el Director Regional, procesos en los que se configure pérdida de competencia o cualquier causal de nulidad».
(Subrayas añadidas). 46 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 5 de agosto de 2021, radicación 11001-03-06-000-2021-00026-00, reiterado en decisión del reiterado en decisión del 23 de febrero Radicación: 11001-03-06-000-2025-00111-00 La comparación de los artículos 96 y 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia (descritos en el acápite anterior) este último modificado por el artículo 6º de la Ley 1878 de 2018, permite llegar a la conclusión de que la función de seguimiento está a cargo de los defensores de familia, comisarios de familia, inspectores de policía o jueces de familia, según el caso, con la colaboración de los coordinadores de los centros zonales del ICBF.
En ejercicio de dicha función, les corresponde: i) Evaluar la eficacia de tales medidas para garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes, y ii) Con base en lo anterior, establecer cuáles de las medidas enunciadas deben ser modificadas, revocadas, sustituidas o ratificadas como medidas de restablecimiento definitivas, según el caso.
Todas las autoridades mencionadas tienen el deber de colaborar activa y positivamente en el desarrollo de esta importante tarea, en cumplimiento de los principios de colaboración y coordinación, previstos en los artículos 113 y 209 de la Constitución Política, 6º de la Ley 489 de 199847 y 3º del CPACA (Ley 1437 de 2011). En concordancia, el inciso segundo del artículo 11 del Decreto Reglamentario 4840 de 200748, compilado en el artículo 2.2.4.9.2.5 del Decreto 1069 de 201549, contempla que es obligación de todas las autoridades mencionadas hacer el seguimiento y evaluación de las medidas transitorias de protección en favor de los niños, niñas y adolescentes.
Al respecto, el mencionado artículo determina lo siguiente: Artículo 2.2.4.9.2.5. Seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento. En los términos del inciso 2° del artículo 96 de la Ley 1098 de 2006, para el seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento de derechos adoptadas por los Defensores de Familia o Comisarios de Familia, estos deberán remitir de manera inmediata al Coordinador del Centro Zonal o Seccional del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, o quien haga sus veces, información y copia de la decisión correspondiente debidamente ejecutoriada. de 2022, radicación 11001-03-06-000-2021-00156-00, y en el Auto aclaratorio del 10 de febrero de 202, conflicto 11001-03-06-000-2018-00205-00. 47 «Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones». 48 «Por el cual se reglamentan los artículos 52, 77, 79, 82, 83, 84, 86, 87, 96, 98, 99, 100, 105, 111 y 205 de la Ley 1098 de 2006». 49 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho».
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00111-00 La anterior se entiende sin perjuicio de la obligación que les asiste a los Defensores y Comisarios de Familia para hacer seguimiento y evaluación de las medidas definitivas de restablecimiento de derechos, que adopten en desarrollo de sus funciones. Así las cosas, la función de seguimiento de las medidas transitorias, impuestas al declarar a un niño, niña o adolescente en situación de vulneración de derechos, corresponde a los defensores de familia, comisarios de familia, inspectores de policía o jueces de familia, según el caso, con el apoyo con los coordinadores de los centros zonales del ICBF.
En este sentido, advierte la Sala que la Ley 1878 de 2018 reforzó la concurrencia de las autoridades de familia y del coordinador del centro zonal del ICBF en el trámite del seguimiento, y estableció formalidades y términos para su desarrollo. Sin embargo, aunque el seguimiento se realiza de forma coordinada, la autoridad que debe definir de fondo la situación jurídica del niño, niña o adolescente, que determine e imponga la medida de restablecimiento definitiva, es la autoridad administrativa que tiene la competencia del proceso.
Se recuerda que, en los términos de la norma transcrita, definir de fondo la situación jurídica del niño, niña o adolescente corresponde a la decisión que debe tomar la autoridad que tiene la competencia del PARD para determinar el cierre del proceso, el reintegro al medio familiar o la declaratoria de adoptabilidad. 6. Caso concreto La Sala evidencia que el caso concreto consiste en determinar la autoridad competente para adelantar el respectivo seguimiento a las medidas de restablecimiento de derechos ordenadas por el Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Guaduas a favor de la menor de edad Z.L.M.L. De acuerdo con lo anterior, y una vez revisados los documentos que hacen parte del expediente, se observa que las actuaciones transcurrieron así: Conocimiento de los hechos por la Comisaría de Familia de Guaduas 10 febrero de 2023 La Comisaría de Familia de Guaduas declaró la pérdida de la competencia en el expediente de la menor de edad Z.L.M.L., y lo remitió a los jueces de familia 29 de julio de 2024 El Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Guaduas avocó conocimiento del PARD en favor de la menor de edad Z.L.M.L., y ordenó la verificación de sus derechos 25 de septiembre de 2024 Radicación: 11001-03-06-000-2025-00111-00 El Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Guaduas declaró en situación de vulneración de derechos a la menor de edad Z.L.M.L confirmó las medidas de protección, y le ordenó a la Defensoría Familia del Centro Zonal Villeta del ICBF que realizara el seguimiento, por el término de seis meses. 8 de noviembre de 2024 La Defensoría de Familia, Centro Zonal Villeta, declaró su falta de competencia para realizar el seguimiento a las medidas, y devolvió las diligencias al juzgado. 20 de noviembre de 2024 El Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Guaduas le ordenó, nuevamente, a la Defensoría que realizara el seguimiento a las medidas adoptadas, a través de su equipo interdisciplinario. 9 de diciembre de 2024 La Defensoría de Familia, Centro Zonal Villeta, propuso conflicto negativo de competencias ante la Sala de Consulta. 19 de diciembre de 2024 Sobre el particular, tal como se analizó, la Comisaría de Familia de Guaduas (Cundinamarca) perdió competencia para seguir conociendo del PARD de la menor de edad Z.L.M.L., en virtud de los términos establecidos en el artículo 100 de la Ley 1098 de 200650, modificado por el artículo 4º de la Ley 1878 de 2018, y remitió el expediente a los jueces de familia para que definiera su situación jurídica.
Con base en lo anterior, el Juzgado Promiscuo de Familia de Guaduas (Cundinamarca) declaró en situación de vulneración de derechos a la menor de edad Z.L.M.L., y ordenó a la Defensoría de Familia del ICBF, Centro Zonal Villeta, a través de su equipo interdisciplinario, que realizara el seguimiento a las medidas de restablecimiento de derechos, por el término de seis meses, de conformidad con el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 6º de la Ley 1878 de 201851.
A propósito, es menester precisar que si bien el Juzgado Promiscuo de Familia de Guaduas (Cundinamarca), en sus alegatos, manifestó que dicha remisión no significaba que se estuviera apartando del conocimiento previamente asumido en el PARD, sino que tal determinación obedecía a ciertas necesidades específicas del 50 Artículo 100, modificado por el artículo 4 de la Ley 1878 de 2018: «[…] Vencido el término para fallar o para resolver el recurso de reposición sin haberse emitido la decisión correspondiente, la autoridad administrativa perderá competencia para seguir conociendo del asunto y remitirá dentro de los tres (3) días siguientes el expediente al juez de familia para que resuelva el recurso o defina la situación jurídica del niño, niña o adolescente en un término máximo de dos (2) meses. […]». 51 Artículo 103, modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018: «[…] En los procesos donde se declare en situación de vulneración de derechos a los niños, niñas y adolescentes, la autoridad administrativa deberá hacer seguimiento por un término que no exceda seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria del fallo, término en el cual determinará si procede el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos; el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos; o la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos.».
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00111-00 caso y la imposibilidad de efectuar el seguimiento, al no contar con un equipo interdisciplinario suficiente en ese despacho judicial, lo cierto es que la Sala encuentra una negativa por parte de esa autoridad judicial de realizar el seguimiento a las medidas de restablecimiento adoptadas dentro del PARD de la menor de edad Z.L.M.L., aunque considere que la titularidad del proceso se encuentre bajo su competencia. Ahora bien, la Defensoría de Familia del ICBF, Centro Zonal Villeta, consideró que no era competente para realizar el seguimiento dado que, en su criterio, esta facultad debía ser ejercida directamente por la autoridad judicial, quien asumió competencia del PARD, con ocasión de la pérdida de competencia de la Comisaría de Familia de Guaduas.
Ahora bien, a partir de las consideraciones jurídicas expuestas, la Sala debe resaltar que cuando una de las autoridades administrativas que está llamada a conocer de los procesos de restablecimiento de derechos (defensoría, comisaría o inspección de policía) pierde competencia, el juez actúa en reemplazo de esta, y en ejercicio de una función administrativa.
Así, cuando el vencimiento de términos ocurre en la etapa inicial del PARD -como sucedió en el presente caso-, la Sala ha reiterado que la competencia asumida por el juez (cuando reemplaza a la autoridad administrativa) comporta los siguientes deberes y facultades52: i) debe dictar el fallo correspondiente, en el término de dos meses, por medio del cual se declare en estado de vulneración de derechos o de adoptabilidad al menor de edad; ii) en el primer caso, el juez deberá adoptar, ratificar o modificar las medidas de restablecimiento de derechos; iii) y, una vez adoptadas las medidas de restablecimiento de derechos, deberá efectuar su seguimiento.
A propósito, como se mencionó en el acápite 5.4 de esta decisión, la Sala, en otros pronunciamientos53, se ha referido a la función armónica entre la autoridad administrativa que tiene competencia del proceso y el coordinador del centro zonal, 52 De conformidad con los artículos 99, 100 y 103 de la Ley 1098 de 2006, modificados, respectivamente, por los artículos 3º, 4º y 6º de la Ley 1878 de 2018. 53 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 5 de agosto de 2021, radicación 11001-03-06-000-2021-00026-00, reiterado en decisión del 23 de febrero de 2022, radicación 11001- 03-06-000-2021-00156-00, y en el Auto aclaratorio del 10 de febrero de 202, conflicto 11001-03-06- 000-2018-00205-00.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00111-00 para adelantar el seguimiento a las medidas de restablecimiento de derechos, a partir del análisis sistemático de los artículos 96 y 103 de la Ley 1098 de 2006 (modificado, este último, por el artículo 6º de la Ley 1878). En efecto, el artículo 96 de la Ley 1098 de 2006 indica que «[e]l seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento adoptadas por los defensores y comisarios de familia estará a cargo del respectivo coordinador del centro zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar».
Adicionalmente, el párrafo 4º del artículo 103, con su modificación, señala que «[e]n los procesos donde se declare en situación de vulneración de derechos a los niños, niñas o adolescentes, la autoridad administrativa deberá hacer el seguimiento por un término que no exceda seis meses contados a partir de la ejecutoria del fallo […]».
En este sentido, si bien la Sala ha precisado que el artículo 103 ibidem, con su modificación, asigna la función de seguimiento la «autoridad administrativa» que tenga la competencia para conocer del respectivo proceso de restablecimiento de derechos, es decir, al defensor de familia, al comisario de familia o al inspector de policía, según el caso, o bien al juez de familia, cuando actúe en reemplazo de cualquiera de las autoridades mencionadas que haya perdido la competencia, lo cierto es que a partir de la comparación de las dos disposiciones (artículos 96 y 103) la Sala ha concluido que tal función debe ejercerse con la colaboración y el apoyo de los coordinadores de los centros zonales del ICBF.
En efecto, como lo ha determinado la Sala54, el Legislador al expedir la Ley 1878 de 2018 reforzó la concurrencia de las autoridades de familia y del coordinador del centro zonal del ICBF en el trámite del seguimiento, y estableció formalidades y términos para su desarrollo. En este orden, todas las autoridades mencionadas tienen el deber de colaborar en el desarrollo de esta tarea, en cumplimiento de los principios de colaboración y coordinación, previstos en los artículos 113 y 209 de la Constitución Política, 6º de la Ley 489 de 1998 y 3º del CPACA (Ley 1437 de 2011).
No obstante, la Sala debe advertir que la función de colaboración y apoyo del coordinador del centro zonal del ICBF en el seguimiento a las medidas de protección no puede ni debe entenderse como opcional, por el contrario, es una obligación 54 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 5 de agosto de 2021, radicación 11001-03-06-000-2021-00026-00, reiterado en decisión del reiterado en decisión del 23 de febrero de 2022, radicación 11001-03-06-000-2021-00156-00, y en el Auto aclaratorio del 10 de febrero de 202, conflicto 11001-03-06-000-2018-00205-00.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00111-00 legal y constitucional la que le asiste de efectuar el seguimiento junto con la autoridad judicial que ha asumido conocimiento del proceso. Ahora bien, aunque el seguimiento se realiza de forma coordinada, la autoridad que debe definir de fondo la situación jurídica del niño, niña o adolescente, que determine e imponga la medida de restablecimiento definitiva, es la autoridad judicial que tiene la competencia del proceso en este caso.
A partir de lo señalado, la Sala declarará la competencia del Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Guaduas (Cundinamarca) para realizar el respectivo seguimiento de las medidas de restablecimiento de derechos ordenadas en el PARD adelantado por esa autoridad, en favor de la menor de edad Z.L.M.L. No obstante, tal declaración debe entenderse con el apoyo y la colaboración del coordinador del Centro Zonal Villeta.
Para la Sala es necesario resaltar la importancia que tiene el cumplimiento de los términos dados por el Código de la Infancia y la Adolescencia, con el fin de proteger y salvaguardar eficazmente los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Por tal razón, es menester hacer un llamado a las autoridades que han conocido del proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor de la menor de edad Z.L.M.L. para que desarrollen su labor dando cabal cumplimiento a los principios administrativos de eficacia y celeridad (artículo 209 de la Constitución Política), so pena de las sanciones que se puedan generar por el desconocimiento de los términos establecidos en las normas. 7.
Exhortos La Sala procederá a exhortar al Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Guaduas (Cundinamarca) y a la Defensoría de Familia del ICBF, Centro Zonal Villeta, a través de su coordinador, para que, en cumplimiento de la competencia asignada en esta decisión y de sus deberes legales, actúen de manera urgente y diligente, con el fin de asegurar la pronta y efectiva protección de los derechos de la menor de edad Z.L.M.L., y para que observen, en el desarrollo de sus funciones, la obligación de actuar de manera célere y prioritaria garantizando los derechos superiores de la infancia, sin dilaciones ni obstaculizaciones.
Por las mismas razones, se exhorta a la Procuraduría Delegada para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la Adolescencia, la Familia y las Mujeres, para que, conforme con las competencias establecidas en el Decreto Ley 262 de 2000, modificado por el Decreto Ley 1851 de 2021, considere efectuar el acompañamiento y vigilancia para este asunto.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado Radicación: 11001-03-06-000-2025-00111-00
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR COMPETENTE al Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Guaduas (Cundinamarca) para que adelante el respectivo seguimiento de las medidas de restablecimiento de derechos ordenadas en el PARD en favor de la menor de edad Z.L.M.L. Tal seguimiento debe entenderse con el apoyo y la colaboración del coordinador del Centro Zonal Villeta, acciones de obligatorio cumplimiento por parte de esta autoridad.
SEGUNDO: REMITIR el expediente al Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Guaduas (Cundinamarca) para lo de su competencia.
TERCERO: EXHORTAR al Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Guaduas (Cundinamarca) y a la Defensoría de Familia del ICBF, Centro Zonal Villeta, a través de su coordinador, para que, en cumplimiento de la competencia asignada en esta decisión y de sus deberes legales, actúen de manera coordinada, urgente y diligente, con el fin de asegurar la pronta y efectiva protección de los derechos de la menor de edad Z.L.M.L., en observancia de los principios de colaboración y coordinación, previstos en los artículos 113 y 209 de la Constitución Política, 6º de la Ley 489 de 1998 y 3º del CPACA (Ley 1437 de 2011).
CUARTO: EXHORTAR a la Procuraduría General de la Nación -Delegada para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la Adolescencia, la Familia y las Mujeres- para que, conforme a las competencias establecidas en el Decreto Ley 262 de 2000, modificado por el Decreto Ley 1851 de 2021, evalúe la procedencia de efectuar el acompañamiento y la vigilancia para este asunto.
QUINTO: COMUNICAR la presente decisión al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), al Juzgado Promiscuo de Familia de Guaduas (Cundinamarca), a la Comisaría de Familia de Guaduas (Cundinamarca), a la defensora de familia núm. 1 del Centro Zonal Villeta, a la defensora de familia núm. 2 del Centro Zonal Villeta, a la defensora de familia núm. 3 del Centro Zonal Villeta, a la Personería Municipal de Guaduas (Cundinamarca), a la señora Y.D.L.G, madre de la menor de edad Z.L.M.L y al señor H.Y.H.M, padre de la menor de edad Z.L.M.L.
SEXTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal y como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00111-00 SÉPTIMO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidenta de la Sala Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de Sala