Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., nueve (9) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 76001-23-33-000-2014-01421-01 (0205-2016) Demandante: Eli Cabrera Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Educación adultos.
Alfabetizador. Tiempos de servicio docente en plaza nacionalizada. Recursos del Fondo de Cofinanciación para la Inversión Social (FIS). Concurso de méritos. MODIFICA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el seis (6) de octubre de dos mil quince (2015) por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES El señor ELI CABRERA instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones (i) RDP 004330 del 7 de febrero de 2014 y (ii) RDP 008748 del 13 de marzo de 2014, por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago la pensión gracia a favor del demandante, y se confirmó tal decisión, respectivamente.
Que a título de restablecimiento del derecho se condene a la UGPP a reconocer, liquidar y pagar la mencionada prestación conforme a las previsiones de la Ley 114 de 1913, así como el retroactivo de las mesadas adeudadas por dicho concepto. 1 Folio 1. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 76001-23-33-000-2014-01421-01 (0205-2016) Que se dé cumplimiento a la sentencia conforme a las previsiones del artículo 192 del CPACA y se condene en costas a la parte accionada.
HECHOS 2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que el demandante nació el 26 de octubre de 1953, por lo que cumplió los 50 años el 26 de octubre de 2003. Que durante su vida laboral se desempeñó como docente nacionalizado en el municipio de Santiago de Cali desde el 16 de enero de 1975 al 20 de enero de 1976, en calidad de interino y entre el 2 de diciembre de 1994 al 23 de enero de 2014, en propiedad, esto en virtud del nombramiento efectuado por la misma autoridad territorial, previa convocatoria de concurso de méritos.
Que el 29 de enero de 2014, el señor Cabrera radicó ante la UGPP una solicitud tendiente a obtener el reconocimiento de la pensión gracia por haber laborado durante más de 20 años al servicio del magisterio, petición que fuere denegada mediante la Resolución RDP 004330 del 7 de febrero de 2014 al aducir que se acreditó un tiempo de labor como docente nacional que no le permitía acceder a la prestación. Respecto de la anterior decisión, se presentó recurso de apelación, el cual fue resuelto negativamente a través de la Resolución RDP 008748 del 13 de febrero de 2014, ello en el sentido de confirmar la decisión inicial.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 5 de febrero de 20153 y notificada a la UGPP4, quien presentó memorial de contestación5 en el cual manifestó que aunque el accionante cuenta con 20 años de servicios, estos no fueron prestados en su totalidad en calidad departamental, distrital, municipal o nacionalizado, por lo que no hay lugar al reconocimiento y pago de la pensión gracia solicitada, pues para acceder a tal derecho consagrado en la Ley 114 de 1913 no es admisible completar o computar períodos de trabajo oficial en la Nación por ser estos incompatibles con los prestados en un departamento, municipio o distrito.
Propuso las excepciones que denominó: (i) inexistencia de la obligación demandada y cobro de lo no debido, (ii) ausencia de vicios en el acto administrativo demandado y (iii) prescripción. En la audiencia inicial6 se definió que las excepciones propuestas eran de mérito y 2 Folios 28 a 29. 3 Folio 44. 4 Folio 51. 5 Folios 57 a 62. 6 Folios 93 a 97.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 76001-23-33-000-2014-01421-01 (0205-2016) por lo tanto serían resueltas en la sentencia. Seguidamente se fijó el litigio estableciéndose el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión, se señaló que no existía ánimo conciliatorio y se efectuó el decreto de pruebas conforme al numeral 10 del artículo 180 de la Ley 1437 de 2011.
Finalmente, al no ser necesario la práctica de ninguna prueba, dentro de la misma diligencia se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público, para que presentaran las alegaciones en orden de dictar sentencia escrita con posterioridad. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN7 El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dictó sentencia escrita el 6 de octubre de 2015, a través de la cual accedió las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte pasiva.
Para ello se refirió al régimen especial de la pensión gracia de los docentes oficiales dispuesto por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, para posteriormente analizar la aplicación de los requisitos previstos en estas normas en el caso específico del accionante. Sobre el caso particular aseguró que conforme al material probatorio de la actuación se advierte que el señor Eli Cabrera reporta los siguientes tiempos de servicio en favor del municipio de Santiago de Cali: i) desde el 16 de enero de 1975 hasta el 23 de abril de 2012 (sic) (18 años, 4 meses y 9 días) y ii) desde el 2 de abril de 2004 hasta el 18 de diciembre de 2013 (9 años, 8 meses y 17 días).
Que, del contenido del acto administrativo acusado Resolución RDP 04330 del 7 de febrero de 2014, la UGPP reconoció como periodos al servicio del municipio de Santiago de Cali, los periodos laborados entre el 16 de enero de 1975 hasta el 20 de enero de 1976 y desde el 2 de abril de 1994 hasta el 30 de noviembre de 2013, lo que equivale a 20 años, 8 meses y 2 días de servicio.
Por ello y en atención a que la cofinanciación no es óbice para que se mantenga el carácter de docente territorial que le otorgó el nombramiento efectuado en su oportunidad por el Departamento del Valle del Cauca y el municipio de Santiago de Cali, el tiempo que reporta el actor desde 1994 hasta 2013 es perfectamente computable a efectos de acreditar los 20 años de servicio que exigen para la pensión gracia. Con relación a los demás requisitos que exige la normativa legal, adujo que la entidad accionada no centró su defensa en material probatorio que desvirtuara la buena conducta durante su desempeño laboral y la controversia materia de esta decisión giró en torno al carácter territorial de los tiempos presentados por el actor al momento de radicar su solicitud pensional y no en los demás requisitos, por lo cual entendió colmadas las exigencias consagradas en las Leyes 114 de 1923 y 91 de 1989 para el reconocimiento de la pensión gracia solicitada.
Para efectos de restablecer el derecho, señaló que el demandante cumplió los 50 años el 26 de octubre de 2003 y acreditó los 20 años de servicio el 28 de marzo de 7 Folios 97 a 110. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 76001-23-33-000-2014-01421-01 (0205-2016) 2013, fecha en la que adquirió el estatus de pensionado, reuniendo para ese instante los requisitos legales para el reconocimiento que procura.
Por otro lado, adujo que toda vez que desde la fecha en la que se causó el derecho hasta la emisión del fallo no habían transcurrido los 3 años que prevé la ley para la prescripción de las mesadas pensionales no reclamadas a tiempo, la prestación sería reconocida desde el momento mismo en que se obtuvo el último de los requisitos para acceder a la pensión con base en el 75% del promedio de la asignación básica y demás factores salariales devengados entre el 28 de marzo de 2012 y el 28 de marzo de 2013.
Finalmente, dispuso el ajuste tomando como base el índice de precios al consumidor conforme lo consagra el artículo 187 del CPACA; así como los intereses moratorios señalados en el inciso 3 de artículo 192 ídem y numeral 4 del artículo 195 a una tasa equivalente al DTF desde su ejecutoria. EL RECURSO DE APELACIÓN8 La parte demandada en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia por considerar que no puede sostenerse válidamente que la vinculación del actor entre el 2 de abril de 1994 hasta el 30 de noviembre de 2013 para el municipio de Santiago de Cali corresponde a la de un docente nacional, por cuanto, de los certificados de tiempos de servicio aportados no se puede evidenciar ello.
Que el demandante no cumple con la totalidad de los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, en lo que se refiere a haber prestado 20 años de servicios a las instituciones educativas que están a cargo del departamento o del municipio, ya que no es posible computar para el reconocimiento de la pensión gracia, los tiempos de servicios prestados a las instituciones educativas que están a cargo de la Nación, por cuanto son incompatibles.
Precisó además que los actos administrativos proferidos por la entidad conservan incólume su presunción de validez dando aplicación a las normas específicas del caso. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Por su parte, la demandante alegó de conclusión señalando que, contrario a lo que aduce la UGPP, se demostró al interior del proceso el cumplimiento de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, pues, no solo los certificados de tiempo de servicio señalan de manera expresa el carácter nacionalizado sino también los actos administrativos departamentales de nombramiento.
Igualmente, indicó que la parte demandada está desconociendo las definiciones contenidas en el artículo 1.° de la Ley 91 de 1989 y la jurisprudencia establecida por el Consejo de Estado respecto del régimen pensional que ampara a los docentes cofinanciados. 8 Folios 116 a 119. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 76001-23-33-000-2014-01421-01 (0205-2016) En los alegatos de conclusión9 presentados en segunda instancia, la parte demandada adujo que, de los elementos materiales probatorios existentes dentro del expediente, no resulta computable para efectos de reconocimiento de la pensión gracia el tiempo laborado como docente en el municipio de Santiago de Cali entre el 4 de enero de 1975 y el 2 de abril de 2004 (sic), toda vez que este fue cofinanciado por la Nación en un 70% y en un 30% por la entidad territorial por lo que el tipo de vinculación era nacional.
POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO La Procuraduría Tercera Delegada ante esta Corporación se abstuvo de intervenir en esta etapa procesal10. ACTUACIÓN PROCESAL Estando el proceso para decisión de fondo, y con fundamento en lo preceptuado en el artículo 213 del CPACA, el despacho mediante auto de 26 de octubre de 202311, ordenó de oficio la práctica de una prueba por exhorto dirigida al Departamento del Valle del Cauca, tendiente a dilucidar la a la naturaleza de la vinculación que tuvo el señor Eli Cabrera para el periodo comprendido entre el 16 de enero de 1975 y el 20 de enero de 1976.
Mediante memorial allegado el 20 de diciembre de 2023, el subsecretario administrativo y financiero de la gobernación del Valle del Cauca allegó la respuesta al exhorto, la cual fue fijada en lista el 25 de enero de 2024 y respecto de la cual se corrió traslado el 26 de enero de 2024, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 110 del CGP.
La parte demandada se pronunció frente a la prueba documental puesta en conocimiento manifestando que se deben diferenciar que con ocasión a la Ley 60 de 1993 los Fondos Educativos Regionales (FER) operaron en el tiempo de dos formas, el primero, cuando eran de naturaleza nacional administrados por las entidades territoriales a título de «delegación» y el segundo, cuando se convirtieron en recurso de los entes territoriales; motivo por el cual ante la respuesta de la gobernación del Valle del Cauca se tiene que fueron provenientes de la Nación y por ello la naturaleza del docente no puede ser otra que nacional.
A su vez la parte demandante12 señaló que el departamento del Valle del Cauca después de solicitar la historia laboral del docente al municipio de Santiago de Cali, la secretaría departamental confirmó que los emolumentos pagados a Eli Cabrera, no solo durante el período en cuestión, sino durante toda su carrera laboral, provinieron del Situado Fiscal mediante transferencias de la Nación y fueron pagados a través del FER, para luego originarse en el Sistema General de Participaciones, por lo que había lugar a concluir que laboró como docente territorial 9 Folios 152 a 154. 10 Según acta secretarial obrante a folio 155 del expediente. 11 Índice 41 de la plataforma SAMAI. 12 Índice 62 de la plataforma SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 76001-23-33-000-2014-01421-01 (0205-2016) para el período comprendido entre el 16 de enero de 1975 y el 20 de enero de 1976, cumpliendo de esta manera con la condición establecido en la Ley 91 de 1989. CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si el actor cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una vinculación con carácter de territorial o nacionalizado durante todo el tiempo de servicio.
Cuestión previa - Sobre el recurso de reposición contra el auto que no avocó conocimiento para unificación de jurisprudencia Antes de abordar el caso concreto, la Sala observa que mediante memorial que obra en la plataforma SAMAI13, la UGPP interpuso recurso de reposición contra el auto de 26 de octubre de 2022,14 por medio del cual la Sección Segunda en pleno decidió no avocar el conocimiento de la solicitud de unificación de jurisprudencia elevada por dicha entidad, tendiente a que se defina qué es lo que debe entenderse como plaza docente.
Al respecto, resalta la Subsección que el artículo 271 del CPACA15 prevé en su inciso sexto que el auto que decide si avoca o no conocimiento, no es susceptible de recursos, razón por la cual en el presente asunto resulta improcedente la reposición formulada por la parte accionada, al punto de tener que ser rechazada por esa misma razón sin más consideraciones sobre el particular.
En consecuencia, se abordará seguidamente la apelación de la sentencia objeto de análisis en esta instancia. Marco normativo y jurisprudencial Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: 13 Índice 29 de la plataforma SAMAI. 14 Índice 41 de la plataforma SAMAI. 15 Modificado por el artículo 79 de la Ley 2080 de 2021.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 76001-23-33-000-2014-01421-01 (0205-2016) «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1. Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2.
(Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4. Que observe buena conducta. 5.
(Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»16. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.
De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».
Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: 16 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 76001-23-33-000-2014-01421-01 (0205-2016) (…) 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Sobre el punto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199717 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
De hecho, acerca de la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201818 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 18 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 76001-23-33-000-2014-01421-01 (0205-2016) iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 76001-23-33-000-2014-01421-01 (0205-2016) financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,19 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, por lo que son obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial. En suma, conforme a la anterior normativa, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias normativas señaladas previamente para consolidar 19 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 76001-23-33-000-2014-01421-01 (0205-2016) el derecho a la pensión gracia. No obstante, en el asunto bajo estudio deberá enfocarse dicho análisis en el entendido de que los motivos de inconformidad del apelante único (los cuales circunscriben por congruencia la competencia de decisión en esta instancia), se centran y limitan en verificar si la naturaleza jurídica de las vinculaciones de la demandante como docente oficial, fueron del orden territorial o nacionalizado que le permitan acumular los 20 años de servicio necesarios para consolidar el derecho pensional en litigio.
Por tal razón, se procederá a efectuar un análisis sobre los tiempos laborados que fueron acreditados en el expediente y que fueron discutidos en el proceso con el fin de concluir si estos pueden ser tenidos en cuenta para obtener la prestación deprecada. Periodo I: Del 16 de enero de 1975 al 20 de enero de 1976 En el asunto sub examine, si bien con el Decreto 0146 del 4 de enero de 1975 el gobernador del Valle del Cauca nombró al actor como docente en el servicio de educación para adultos, también advirtió expresamente que era para ocupar una «plaza nacional».
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 76001-23-33-000-2014-01421-01 (0205-2016) Para una mayor ilustración se trae el acta de posesión del 21 de febrero de 1975, según la cual se evidencia que el actor estaría prestando sus servicios en centro educativo "Bajo Palacé" perteneciente al distrito Educativo N°2 de Cali, como docente alfabetizador.
Veamos: Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 76001-23-33-000-2014-01421-01 (0205-2016) Ahora bien, el Decreto 1830 de 1966 reglamentó la educación para adultos señalando que esta «[…] constituye un proceso integral y permanente destinado a elevar el nivel cultural, profesional y social de quienes no recibieron los beneficios educativos en la edad correspondiente, o de quieren después de haber realizado estudios primarios, medios y superiores, necesitan ampliara su formación para adaptarse a los cambios del desarrollo científico y tecnológico de nuestra época».
Dicha normatividad en su artículo 6 estableció sobre el ofrecimiento de la educación de adultos: «Artículo sexto. La educación de adultos se impartirá en los siguientes niveles: a. Alfabetización; b. Educación general básica; c. Educación general media; d. Educación superior; e. Educación universitaria.» (Negrillas fuera del texto original) Posteriormente, el Decreto 378 de 1970 estableció la educación primaria para adultos en todo el territorio nacional.
A su vez, el artículo 2° del Decreto 2277 de 1979, también conocido como Estatuto Docente, dispuso que el ejercicio de la profesión docente incluye la alfabetización de adultos y definió la profesión docente de la forma que pasa a enunciarse: «[…] el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata el mencionado estatuto.
Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de consejería y orientación de educando, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional en los términos que determine el reglamento ejecutivo.» A partir de las normas transcritas, esta Corporación desde hace algunos años ha sido clara en señalar que «la educación para adultos bien sea formal, no formal o informal hace parte del servicio público educativo, por lo que los educadores oficiales que prestan allí sus servicios en sus diferentes niveles o modalidades (alfabetización, educación básica, educación media, entre otros), a la luz del inciso segundo del artículo 2º del comentado Decreto 2277 de 1979 están cobijados enteramente por el Estatuto Docente.»20 Igualmente, esta Sección21 ha sostenido que la labor docente de alfabetización es computable para efectos de acceder a la pensión gracia en los siguientes términos: 20 Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa – Sección Segunda, Sentencia del 1.° de febrero de 2007, radicado núm. 76001-23-31-000-2001-03755-01(8533-05). 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 23 de junio de 2016, radicado 19001-23- 33-000-2013-00138-01 (2497-2014).
En igual sentido pueden consultarse las siguientes sentencias: i) del 15 de agosto de 2013, radicado 19001-23-31-000-2011-00303-01 (0106-2013); ii) del 6 de julio de 2017, radicado 52001-23-33-000-2014-00257-01 (4537-2016), iii) del 17 de julio de 2020, radicado 52001-23-33-000-2014- 00255-01 (4850-2016); iv) del 27 de mayo de 2021, radicado 41001-23-33-000-2016-00553-01(1062-20); v) del Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 76001-23-33-000-2014-01421-01 (0205-2016) «De acuerdo con las normas antes mencionadas, el tiempo servido como docente en programas de alfabetización debe tomarse como laborado en educación primaria, por lo que es dable tenerlo en cuenta para efecto de calcular el requerido para acceder a la pensión gracia y sumarlo al que se laboró en educación secundaria, pues como ya se expuso el artículo 3.° de la Ley 37 de 1933, extendió dicha prestación a los maestros que completaron los años de servicio previstos en la Ley 114 de 1913 en establecimientos del nivel educativo antes mencionado.» De lo anterior resulta necesario establecer que los servicios prestados por el actor, como profesor de adultos en el Departamento del Valle del Cauca son útiles y pueden computarse para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, esto comoquiera que la actividad desempeñada encaja dentro de la normativa mencionada.
Del análisis del oficio fechado el 15 de diciembre de 2023, emitido por la Subsecretaría Administrativa y Financiera del Valle del Cauca en respuesta a la prueba de oficio decretada por este Despacho, se observa una carencia de claridad en lo concerniente a la naturaleza de la vinculación del señor Eli Cabrera durante el período comprendido entre el 16 de enero de 1975 y el 20 de enero de 1976 que se pretendía dilucidar.
En particular, la Secretaría de Educación Departamental afirmó su incapacidad para generar algún tipo de certificación sobre estos años, argumentando que se trata de una vinculación como maestro alfabetizador, la cual no implica una relación laboral con la entidad y fue remunerada con recurso del «situado fiscal, por transferencias de la Nación […] a través del Fondo Educativo Regional».
No obstante, una evaluación detallada de los demás medios probatorios presentes en el expediente, y su ponderación a la luz de los principios de la sana crítica, permite establecer la viabilidad de reconocer dicho período para efectos del reconocimiento de prestaciones periódicas. Por otro lado, es relevante subrayar que, a pesar de que el Decreto 0146 del 4 de enero de 1975 estableció explícitamente que el nombramiento del accionado se llevaría a cabo en una plaza de carácter nacional, lo cual inicialmente podría sugerir que la condición del docente también es de naturaleza nacional, es crucial reconocer que esta premisa no es absoluta.
Esta inferencia se ve cuestionada por otros elementos presentes en el expediente que indican la posible nacionalización de la plaza ocupada por el señor Eli Cabrera. Entre estos elementos se destacan: i) la temporalidad del nombramiento, ocurrido el 1.° de enero de 1976, ii) la manifestación de voluntad autónoma y directa por parte del gobernador del Valle del Cauca en el proceso de nombramiento y iii) los recursos financieros empleados para el cargo y la intervención del representante del Fondo Educativo Regional ante el Ministerio de Educación Nacional.
Con base en estos argumentos, se sustenta la conclusión de que la plaza ocupada por el señor Eli Cabrera exhibía características nacionalizadas, lo cual respalda la 29 de julio de 2021, radicado 76001-23-33-000-2017-01130-01(0523-20); vi) del 14 de octubre de 2021, radicados 25000-23-42-000-2016-03173-01(4060-19) y 76001-23-33-000-2017-01199-01(5496-19); vii) del 23 de junio de 2022, radicado 41001-23-33-000-2016-00462-00 (1503-2021).
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 76001-23-33-000-2014-01421-01 (0205-2016) consideración del período en cuestión para efectos del reconocimiento de la prestación periódica. Frente al análisis de la naturaleza jurídica del vínculo en comento, es adecuado resaltar que la Corte Constitucional en sentencias C-084 de 1999, por medio de la cual se estudió la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b) de la Ley 91 de 1989, así como en la C-085 de 2002, precisó que, «[…] antes de la "nacionalización" de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada "pensión gracia", de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohibe (sic) dispensar trato diferente y discriminado "por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica", nada de lo cual ocurre en este caso. […]» (Negrilla de la Sala) Del mismo modo, es pertinente señalar que en lo que respecta a la diferenciación y clasificación de las vinculaciones docentes, fue la misma Ley 91 de 1989 la que en su artículo 1º consagró lo siguiente. «ARTÍCULO 1.
Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975.
Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» (Líneas intencionales). Por lo tanto, al observar que la primera vinculación del accionante tuvo lugar a partir del 16 de enero de 1975, esto es, antes del 1º de enero de 1976 e incluso previo al 31 de diciembre de 1980, aunado al hecho de que la autoridad nominadora fue una entidad territorial (puntualmente el departamento del Valle del Cauca), resulta acertado asegurar que el período en mención (16 de enero de 1975 a 20 de enero de 1976– 1 año y 4 días), efectivamente fue laborado como docente nacionalizado y por lo tanto debe ser computado a efectos de acumular tiempo de servicio para satisfacer el requisito de 20 años contemplado en la Ley 114 de 1913 en orden de consolidar el derecho a la pensión gracia. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 76001-23-33-000-2014-01421-01 (0205-2016) También es importante destacar que, como se mencionó anteriormente, esta Corporación ha unificado su criterio al señalar que el financiamiento de los salarios por parte de los Fondos Educativos Regionales no pueden constituir un argumento válido para desconocer la prestación en cuestión, toda vez que los dineros provenientes del entonces situado fiscal -ahora Sistema General de Participaciones- «le pertenecía[n] de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas endógenas y exógenas»22.
De esta manera, los docentes territoriales y/o nacionalizados no se convierten en nacionales «por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación». De hecho, la naturaleza nacionalizada de la vinculación de la demandante se ratifica no solo por el referido planteamiento, sino porque frente a dicho tiempo de servicio no existe discusión en vía administrativa, tanto así que la misma entidad demandada no tiene duda de este lapso en la Resolución RDP 004330 del 7 de febrero de 201423.
Ello incluso al margen de que no se haya aportado alguna prueba en la que se hubiese formalizado expresamente la nacionalización del nombramiento que inicialmente había hecho la entidad territorial de manera autónoma, pues aquel cumpliría las condiciones legales para haber sido objeto del proceso consagrado en la Ley 43 de 1975.) Como sustento adicional para arribar a esta conclusión y determinar que el demandante fue maestro oficial nacionalizado, se resalta que según el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral expedido el 23 de enero de 2014, la Secretaría de Educación Departamental de Santiago de Cali expresamente señaló que la vinculación como docente fue de tal tipo en el nivel de básica secundaria. 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 23 Folio 3.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 76001-23-33-000-2014-01421-01 (0205-2016) Periodo II: 20 de diciembre de 1994 al 30 de noviembre de 2013 Por otro lado, respecto al periodo laborado a partir del 20 de diciembre de 1994, se verifica que a través del Decreto 2258 de 22 de noviembre de 1994, el Gobernador del Departamento del Valle del Cauca efectuó el nombramiento del accionante el cual se sustentó en las facultades legales reguladas en los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989, en la Resolución 01507 de 199324 y en el Decreto Departamental 0136 de 24 de enero de 1994, tal como se evidencia a continuación: 24 Expedida por el Ministerio de Educación Nacional y por la cual se reglamentaron los convenios para la cofinanciación de plazas docentes departamentales y municipales.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 76001-23-33-000-2014-01421-01 (0205-2016) Sobre el particular, cabe precisar que la norma enunciada de la Ley 29 de 1989 prevé como asignación funcional a cargo de los alcaldes, la de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general, administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos nacionales y nacionalizados, razón por la cual no se puede concluir automáticamente que el docente en este caso tuviera la connotación de nacional.
Al verificar la plaza educativa en la que fue nombrado el actor, se encuentra que de acuerdo al acta de posesión – folio 22- esta fue en el nivel de educación básica secundaria en la Normal Departamental Nuestra Señora de las Mercedes, ubicada en el Distrito Educativo 7 Zarzal (Toro, Obando, La Unión) y del orden territorial bajo la dirección del departamento del Valle del Cauca.
Por otra parte, en el referido acto expresamente se indica que la plaza que ocupó el accionante fue convocada mediante concurso de méritos promovido por la respectiva Secretaría de Educación de departamental, conforme a la convocatoria efectuada el día 26 de septiembre de 1994, la cual estaría con recursos del Fondo de Cofinanciación para la Inversión Social (FIS)25.
En tal sentido, se verifica que el nombramiento del demandado tuvo lugar después del 1º de enero de 1976, es decir, en vigencia del proceso de nacionalización de la educación previsto en la Ley 43 de 1975, el cual a su vez, para el caso bajo análisis se concretó en acatamiento de los postulados establecidos en la Ley 115 de 1994, que permitieron la provisión de empleos de docentes vacantes en las plantas de personal de entidades territoriales certificadas como los departamentos, ello mediante concursos de méritos convocados por las mismas autoridades locales.
De conformidad con lo anterior, la Sala considera que como el demandante fue vinculado como docente cofinanciado por el gobernador del Departamento del Valle del Cauca desde 1994, se debe entender que dicha vinculación se dio como nacionalizada y, por consiguiente, tiene derecho a que dichos tiempos sean tenidos en cuenta para el reconocimiento de la pensión mensual vitalicia de jubilación gracia. Así pues, cabe agregar que el acto administrativo en comento es claro en su epígrafe26 al definir el propósito que se quiere materializar con la norma y el destinatario de las disposiciones contenidas en el texto del documento normativo expedido, a saber, «por medio del cual se hacen (sic) un nombramiento de docentes de tiempo completo para secundaria en la Secretaría de Educación Departamental, por el Sistema de Cofinanciación»”; aspecto que indudablemente permite concluir que la plaza era nacionalizada.
Por consiguiente, no halla respaldo en esta instancia la tesis del apelante cuando adujo que dicho período no podía ser computado para efectos del reconocimiento 25 De acuerdo con el artículo 2 del Decreto 2132 de 1992, este «[tiene] como objeto exclusivo cofinanciar la ejecución en forma descentralizada de programas y proyectos presentados por las entidades territoriales, incluidos los que contemplen subsidios a la demanda, en materia de salud, educación, (…)» 26 Según el artículo 2.1.2.1.16. del Decreto 1081 de 2015, dicho elemento “[c]onstituye el título del decreto o resolución. Sirve para indicar brevemente una idea del contenido o tema.” Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Radicado: 76001-23-33-000-2014-01421-01 (0205-2016) pensional solicitado, luego de advertirse que la vinculación fue cofinanciada por la Nación en 70% y 30% a cargo de la entidad territorial por lo que, a su juicio, la relación legal y reglamentaria de la actora era nacional.
Esto habida cuenta de que en razón del estudio del propio acto de nombramiento, la posesión y las demás pruebas que reposan en el expediente, se extrae con facilidad que la decisión de vincular al actor no fue proferida por el Ministerio de Educación ni por el departamento del Valle del Cauca en representación de dicha cartera gubernamental con fundamento en una autorización legal, así como tampoco se señaló que la plaza ocupada fuera de aquellas vacantes en la planta de personal educativo de la Nación, sino por el contrario, del departamento del Valle del Cauca, debidamente cofinanciada y por lo tanto nacionalizada.
De hecho, precisamente la comprobación en este caso del ejercicio de la facultad nominadora por parte del departamento de Valle del Cauca deriva del hecho de que las situaciones administrativas de traslado a lo largo de la vinculación del actor siempre fueron determinadas por parte de la mencionada entidad territorial, así: FECHA POSESIÓN HASTA ACTO DE NOMBRAMIEN TO ENTIDAD QUE EXPIDE EL ACTO Y POSESIONA PLANTEL 20/12/199427 23/10/1996 Decreto 2258 de 199428 Departamento de Valle del Cauca Nuestra Señora de las Mercedes 24/10/199629 15/06/1998 Decreto 2027 de 199630 Departamento de Valle del Cauca Normal Miguel Cervantes Saavedra 16/06/199831 01/04/2004 Decreto 752 de 199832 Departamento de Valle del Cauca Instituto Antonio Lizarazo 02/04/200433 18/12/2013 Decreto 0410 de 200434 Departamento de Valle del Cauca I.E. Eustaquillo Palacios A propósito de dicha vinculación, se pone de presente que, según la certificación expedida por la Secretaría de Educación del municipio de Santiago de Cali, lugar donde se encontraba ubicado el último plantel donde laboró, el actor continuó vinculado bajo la misma naturaleza al servicio de docente hasta el 18 de diciembre de 201335.
Por ello, se puede concluir que el período comprendido desde el 20 de diciembre de 1994 al 30 de noviembre de 2013, debe ser catalogado como una vinculación 27 CD folio 86, archivo digital 2503 ACTO ADMINISTRATIVO DE POSESION PARA PENSION GRACIA-25- 2015-02-19_083900.PDF 28 CD folio 86, archivo digital 4201 DOCUMENTOS NO REQUERIDOS-22-2015-02-19_083900.PDF 29 CD folio 86, 2503 archivo digital ACTO ADMINISTRATIVO DE POSESION PARA PENSION GRACIA-27- 2015-02-19_083900.PDF 30 CD folio 86, archivo digital 4201 DOCUMENTOS NO REQUERIDOS-26-2015-02-19_083900.PDF 31 CD folio 86, 2503 ACTO ADMINISTRATIVO DE POSESION PARA PENSION GRACIA-29-2015-02- 19_083900.PDF 32 CD folio 86, archivo digital 4201 DOCUMENTOS NO REQUERIDOS-28-2015-02-19_083900.PDF 33 CD folio 86, archivo digital 2503 ACTO ADMINISTRATIVO DE POSESION PARA PENSION GRACIA-32- 2015-02-19_083901.PDF 34 No obra acta de nombramiento, pero si certificación expedida por la Secretaría de Educación municipal de Santiago de Cali.
CD folio 86, archivo digital 0501 CERTIFICADO DE INFORMACIÓN LABORAL-18-2015-02- 19_083900.PDF 35 CD folio 38, archivo digital denominado 0501 CERTIFICADO DE INFORMACIÓN LABORAL-18-2015-02- 19_083900.PDF Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Radicado: 76001-23-33-000-2014-01421-01 (0205-2016) nacionalizada y, por consiguiente, es computable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Con base en el referido recuento probatorio, se estima que los tiempos de labor oficial del señor Eli Cabrera en plazas nacionalizadas, se acreditaron de la siguiente forma: DESDE HASTA AÑOS MESES DÍAS 16/01/1975 20/01/1976 1 0 4 20/12/1994 23/10/1996 1 10 3 24/10/1996 15/06/1998 1 7 22 16/06/1998 01/04/2004 5 9 16 02/04/2004 18/12/2013 9 8 16 SUBTOTAL 17 34 61 TOTAL DE TIEMPO DE SERVICIO 20 1 En suma, al no encontrar razones que justifiquen prescindir del tiempo laborado por el demandante como maestro oficial durante el lapso transcurrido desde año 1994, observa la Sala que aquel satisfizo el requisito de cumplir 20 años al servicio estatal como educador del orden nacionalizado.
Seguidamente, sobre el tercer requisito referente a la necesidad de demostrar alguna vinculación en una plaza docente de iguales calidades a las mencionadas con anterioridad, ello previo al 31 de diciembre de 1980, lo propio se deriva sin dificultad del hecho de que el actor efectivamente se desempeñó como tal al servicio del departamento de Valle del Cauca, nombrado mediante Decreto 0146 de 1975, bajo una relación y reglamentaria del orden nacionalizado, es decir, en un período anterior a dicha anualidad, por lo que se encuentra colmada la exigencia objeto de análisis.
En punto al cumplimiento del cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta del actor, entendida como el ejercicio del cargo con honradez y consagración, se resalta que este aspecto no fue objeto de discusión en sede administrativa, así como tampoco en la primera instancia y mucho menos a través del recurso de apelación objeto de análisis en esta oportunidad, por lo que se presume la buena fe del interesado en cuanto a la acreditación de este requerimiento normativo.
En todo caso, se destaca que lo propio también se puede inferir a partir de declaración bajo gravedad de juramento del señor Eli Cabrera que afirma lo propio36, prueba que no han sido objeto de reparo o tacha alguna por parte de la UGPP. Con base en lo expuesto previamente, se estima que resultó acertado el estudio efectuado por el tribunal de primera instancia en el fallo apelado para acceder al reconocimiento de la prestación solicitada por la actora.
No obstante, al revisar la fecha de efectividad de la pensión determinada en la sentencia de primera instancia, se advierte que esta no se ajusta con exactitud al momento en que el demandante acreditó el cumplimiento de los 20 años de servicio como docente nacionalizado, tal como se explica a continuación. 36 CD folio 38, archivo digital denominado -14-2015-02-19_083900.PDF Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Radicado: 76001-23-33-000-2014-01421-01 (0205-2016) Al respecto se observa que, en el proveído impugnado se indicó que la fecha de adquisición del estatus pensional del actor fue por cumplimiento del tiempo de servicio que se estimó completado el 28 de marzo de 2013, pues la edad de 50 años la acreditó el 26 de octubre de 2003 cuando todavía le hacía falta acumular varios años de labor oficial para el efecto.
Si bien esta última afirmación es cierta, la Subsección al analizar el cómputo de los períodos de vinculación del actor encontró que, para la primera fecha en comento, aquel detentaba 19 años, 3 meses y 11 días, lo cual implicaba que aún debía laborar 8 meses y 19 días más a fin de obtener los 20 años de servicio. Advierte la Subsección que el tribunal llegó a la anterior conclusión luego de que, erradamente, considerara que los extremos laborales de la segunda vinculación - tiempos de servicio que se generaron con ocasión al Decreto 2258 de 22 de noviembre de 1994- se dieron entre el 2 de abril de 1994 al 30 de noviembre de 2013; cuando lo cierto es que, i) el actor tomó posesión respecto de dicho nombramiento el 20 de diciembre de 1994 –folio 1137-, existiendo una diferencia de 8 meses y 18 días entre la fecha fijada por el a quo y la data real y; ii) laboró hasta el 18 de diciembre de 2013 y no hasta el 30 de noviembre de dicha anualidad, encontrándose otros 17 días de diferencia en el cálculo.
Por lo tanto, al realizar el respectivo cálculo, la fecha de adquisición del estatus pensional del accionante solo ocurrió hasta el 17 de diciembre de 2013, tal como se observa el cuadro expuesto previamente. En consecuencia, habrá de modificarse el ordinal segundo de la sentencia recurrida, en el sentido de precisar que la efectividad de la prestación reconocida será desde el 17 de diciembre de 2013, en lugar del 28 de marzo de 2013 como inicialmente se había planteado por el a quo, lo cual es procedente en la medida en que dicha variación no afecta, sino que, por el contrario, beneficia al apelante único que es la entidad demandada.
Asimismo, se ordenará que, debido a dicho cambio, la pensión a pagar sea liquidada con base en el promedio de los factores salariales percibidos por el señor Eli Cabrera durante el año anterior a la adquisición del estatus, el cual finalmente correspondería al período comprendido entre el 17 de diciembre de 2012 y el 16 de diciembre de 2013.
Condena en costas de segunda instancia Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe, no 37 Circunstancia que se ratifica en el acta de posesión obrante en el CD folio 86, archivo digital 2503 ACTO ADMINISTRATIVO DE POSESION PARA PENSION GRACIA-25-2015-02-19_083900.PDF Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 Radicado: 76001-23-33-000-2014-01421-01 (0205-2016) obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.
Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptará una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 29 del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, se observa de los fundamentos del recurso de apelación y de los alegatos de conclusión presentados por las partes no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, ambas partes en sus escritos manifestaron argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, en consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: MODIFICAR EL ORDINAL SEGUNDO de la sentencia del seis (6) de octubre de dos mil quince (2015) proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, el cual quedará de la siguiente manera: «A título de restablecimiento del derecho, SE CONDENA a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), a reconocer y pagar la pensión gracia a favor del señor Eli Cabrera, ello en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales devengados en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 17 de diciembre de 2012 y el 16 de diciembre de 2013, con efectividad desde el 17 de diciembre de 2013» SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás la providencia apelada.
TERCERO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandada, según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia.
CUARTO: ACEPTAR la renuncia al poder otorgado por la parte demandada al abogado Carlos Arturo Orjuela Góngora, portador de la tarjeta profesional 6.491 del Consejo Superior de la Judicatura, en tanto acreditó haber informado a la entidad su renuncia a la representación encomendada38. 38 Folio 53, índice 28 SAMAI. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 Radicado: 76001-23-33-000-2014-01421-01 (0205-2016)
QUINTO: RECONOCER personería adjetiva a la abogada Gloria Ximena Arellano Calderón, portadora de la tarjeta profesional 123.175 del Consejo Superior de la Judicatura, ello como apoderada general de la UGPP conforme al poder que le fue otorgado mediante escritura pública visible en el índice 34 de la plataforma SAMAI.
SEXTO: ACEPTAR la renuncia al poder otorgado por la parte demandada abogada Gloria Ximena Arellano Calderón, portadora de la tarjeta profesional 123.175 del Consejo Superior de la Judicatura, en tanto acreditó haber informado a la entidad su renuncia a la representación encomendada39.
SÉPTIMO: RECONOCER personería adjetiva a la persona jurídica Trujillo, Polania & Asociados S.A.S., identificada con número de identificación tributaria 901.054.232-2, cuyo objeto social principal es la prestación de servicios jurídicos, para actuar en calidad de apoderada de la parte demandante, en los términos y para los efectos del poder conferido, visible en el índice 58 de SAMAI.
OCTAVO: RECONOCER personería adjetiva al abogado Omar Trujillo Polania, portadora de la tarjeta profesional 201.792 del Consejo Superior de la Judicatura, quien además actúa como representante legal de la sociedad identificada en el numeral anterior, para que actúe dentro del proceso de la referencia en calidad de apoderada general de la UGPP conforme al poder conferido mediante escritura pública visible en el índice 58 de SAMAI.
NOVENO: RECONOCER personería adjetiva al abogado Gabriel Ricardo Cardozo de los Ríos, portador de la tarjeta profesional 387.676 del Consejo Superior de la Judicatura, ello como apoderado sustituto de la UGPP conforme al memorial visible en el índice 59 de la plataforma SAMAI.
DÉCIMO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente 39 Índice 53 SAMAI.