Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO/ SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 05001-23-33-000-2021-00227-01 (3234-2025) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones Demandado: Juan Guillermo Toro Correa Asunto: Apelación de auto que negó medida cautelar de suspensión provisional.
Decisión: Confirma auto apelado. No se cumplen los requisitos para acceder a la medida cautelar solicitada. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de 1o. de octubre de 20251, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia2, por medio del cual se denegó una medida cautelar de suspensión provisional.
I. Antecedentes 1. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto por el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3, la Administradora Colombiana de Pensiones, -en adelante Colpensiones-, presentó demanda en la que solicitó declarar la nulidad de la Resolución núm. SUB 176039 de 8 de julio de 2019, mediante la cual se reconoció una reliquidación de una pensión de vejez a Juan Guillermo Toro Correa, en cuantía de $2.509.786.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, pidió ordenar al demandado la devolución de la diferencia del valor de los dineros percibidos a partir del 1o. de noviembre de 2014 y la indexación e intereses a los que hubiere lugar. 2. En acápite especial de la demanda4, Colpensiones solicitó decretar, como medida cautelar, la suspensión provisional de los efectos de la Resolución núm. SUB 176039 de 8 de julio de 2019, al considerar que violaba directamente los artículos 36 de la Ley 100 de 23 de diciembre de 1993, 20 del Decreto 758 de 11 de septiembre de 1990, 13 y 35 del Acuerdo y el Acto Legislativo 001 de 22 de julio de 2005. 3.
Durante el término de traslado de la solicitud de la medida cautelar, el demandado manifestó que el solicitante se limitó a citar las disposiciones legales que se consideran 1 Notificado por estado el día 2 del mismo mes y año. 2 En adelante El Tribunal. 3 En adelante CPACA. 4 Página 11 de la demanda. Índice 11 de la plataforma Samai del Tribunal. 2 Radicación: 05001-23-33-000-2021-00227-01 (3234-2025) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones transgredidas en el escrito de la demanda sin indicar y demostrar las razones de su supuesta vulneración. Agregó que no concurren los elementos previstos en el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 para suspender provisionalmente los efectos del acto administrativo demandado, pues no se demostró que al denegar su decreto sobrevendría un perjuicio irremediable5. 4.
El 1o. de octubre de 2025, el Tribunal denegó la suspensión provisional de los efectos de la Resolución núm. SUB 176039 de 8 de julio de 2019 expedida por Colpensiones, al no advertir ningún elemento que permitiera acceder a dicha solicitud, pues el acto acusado fue expedido por Colpensiones en cumplimiento de una sentencia judicial debidamente ejecutoriada que ordenó a la entidad reliquidar la mesada pensional de Juan Guillermo Toro Correa teniendo en cuenta el IBL de toda la vida laboral o de los últimos diez años, el que le fuera más favorable, aplicándole una tasa de reemplazo del 90%. 5.
El a quo sostuvo que no se acreditó que el pago de la mesada pensional acarreara un perjuicio irremediable para la entidad y que en esta etapa procesal no se contaba con todos los elementos probatorios que dieran absoluta certeza de la indebida liquidación invocada en la demanda. 6. Contra la mencionada decisión el demandante interpuso recurso de apelación6 en el que sostuvo que el Decreto 758 de 1990 claramente establece que el valor total de la pensión no puede superar el 90% del salario mensual de base ni ser inferior al salario mínimo legal mensual ni superarlo quince veces, razón por la cual el monto de la mesada pensional que se le debió reconocer a Juan Guillermo Toro Correa para el año 2014 era de $1.707.323 y no de $2.509.786 como equivocadamente se liquidó en la Resolución núm. SUB 176039 de 8 de julio de 2019. 7.
Finalmente, el demandante sostuvo que se le está causando un detrimento patrimonial, razón por la cual se debe salvaguardar la sostenibilidad del sistema pensional para garantizar las prestaciones económicas de sus afiliados y que puedan acceder a una pensión digna y ajustada a los parámetros de Ley. 8. Mediante auto de 31 de octubre de 2025, el Tribunal concedió el recurso de apelación. II.
Consideraciones Análisis 9. Los artículos 229 a 241 del CPACA establecen las medidas cautelares que se pueden decretar en los procesos declarativos que se adelanten ante la jurisdicción de lo 5 Índice 46 de la plataforma Samai del Tribunal. 6 Índice 52 de la plataforma Samai del Tribunal. 3 Radicación: 05001-23-33-000-2021-00227-01 (3234-2025) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones contencioso administrativo, las cuales tienen como finalidad «proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia».
En tales normas se exige que la solicitud de la medida esté debidamente sustentada. Por su parte, el artículo 230 ibidem prevé que las medidas cautelares pueden ser de naturaleza preventiva, conservativa, anticipativa o de suspensión y se deben relacionar directa y necesariamente con las pretensiones de la demanda. 10. Ahora bien, dentro del catálogo de medidas se incluyó la suspensión provisional de los actos administrativos, la cual se encamina a conjurar temporalmente sus efectos y, en lo que concierne al medio de control de nulidad, puede decretarse por violación de las disposiciones indicadas en la demanda o en el escrito que contenga la solicitud de la medida, cuando tal violación surja: a) del análisis del acto enjuiciado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o b) del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. 11.
En este orden de ideas, el juez de lo contencioso administrativo, previo análisis del contenido del acto acusado, de las normas invocadas como vulneradas y de los elementos probatorios allegados con la solicitud de medida cautelar, está facultado para determinar si la decisión atacada vulnera el ordenamiento jurídico y, en caso afirmativo, suspender el acto para que no produzca efectos. 12.
En todo caso, la decisión en torno a la medida cautelar corresponde a un estudio preliminar, con base en los planteamientos y pruebas que fundamenten la solicitud y constituye un primer acercamiento al debate, en el que se realizan interpretaciones normativas y valoraciones, pero sin que ello afecte o comprometa el contenido de la sentencia, pues tal como lo determina el artículo 229 del CPACA lo que se resuelva en torno a ella «no implica prejuzgamiento». 13.
Los argumentos hasta aquí expuestos también se predican de la suspensión provisional dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; sin embargo, en estos casos deberá probarse al menos sumariamente la existencia de del derecho reclamado y/o de los perjuicios objeto de indemnización7. 14. Luego de analizar los supuestos de hecho y de derecho del presente asunto, la Sala encuentra mérito suficiente para confirmar el auto apelado, por las siguientes razones: 15.
El a quo claramente explicó que la Resolución núm. SUB 176039 de 8 de julio de 2019 fue expedida por Colpensiones en cumplimiento de una sentencia debidamente ejecutoriada, en la cual se ordenó a dicha entidad que, una vez normalizara la historia laboral de Juan Guillermo Toro Correa, procediera a reliquidar su mesada pensional 7 Artículo 231 del CPACA. 4 Radicación: 05001-23-33-000-2021-00227-01 (3234-2025) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones teniendo en cuenta el IBL de toda la vida laboral o de los últimos diez años, el que le fuera más favorable, aplicándole una tasa de reemplazo del 90%, lo que, en principio, permite inferir que el acto administrativo controvertido no se encuentra viciado de nulidad, pues se expidió en acatamiento de una orden judicial. 16.
Ahora, la Sala considera que los argumentos que sustentan la medida cautelar solicitada requieren de un análisis que no es propio de esta etapa procesal sino de la sentencia que ponga fin al litigio, dado que se debe estudiar de fondo los fundamentos normativos que dieron lugar a la expedición del acto administrativo y determinar si desarrollan o no la orden impartida en la sentencia ordinaria. 17.
Aunado a lo anterior, como bien lo sostuvo el Tribunal, el demandante no explicó en qué consistió el error de la reliquidación y solo se limitó a afirmar que la mesada pensional se había reconocido en un mayor valor al que debía hacerse por un yerro involuntario, argumento insuficiente para acreditar la violación normativa invocada y el cumplimiento del requisito de la apariencia de buen derecho, presupuestos necesarios para acceder a la medida cautelar solicitada. 18.
Asimismo, el a quo advirtió que no se acreditó que el pago de la mesada pensional a Juan Guillermo Toro Correa ocasionara un perjuicio irremediable a la entidad, argumento que comparte la Sala, pues la urgencia de la medida cautelar no se demuestra con el solo hecho de invocar de forma abstracta la sostenibilidad financiera del sistema de seguridad social ni afirmando genéricamente que el acto administrativo demandado causa un detrimento patrimonial. 19.
La Sala considera que en el presente caso tampoco existen suficientes elementos probatorios que permitan inferir la existencia de un perjuicio irremediable derivado de la continuidad en el pago de la mesada pensional de Juan Guillermo Toro Correa, lo que corrobora que no se encuentra acreditada la afectación grave o inminente a los recursos de la entidad, ni un detrimento tal que haga indispensable la intervención inmediata del juez. 20.
Por ello, no se satisface el requisito de urgencia que habilita la procedencia de las medidas cautelares. Se aclara, además, que la negativa de la solicitud no implica prejuzgamiento sobre el fondo del asunto, pues la decisión obedece exclusivamente a la ausencia de elementos probatorios y argumentativos que permitan, en esta etapa preliminar, concluir la ocurrencia de un error en la reliquidación cuestionada. 21.
En consecuencia, la Sala confirmará el auto de 1o. de octubre de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por las razones que preceden. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, 5 Radicación: 05001-23-33-000-2021-00227-01 (3234-2025) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones Resuelve Primero. Confirmar el auto de 1o. de octubre de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio del cual se negó la suspensión provisional de la Resolución núm. SUB 176039 de 8 de julio de 2019, expedida por Colpensiones, de conformidad con las razones expuestas.
Segundo. Una vez ejecutoriada la decisión, devolver el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero Consejero (Firmado electrónicamente) LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.