Radicado: 11001-03-15-000-2025-04891-00 Demandante: Unidad Nacional de Protección UNP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D C., 18 de septiembre de 2025 Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-04891-00 Demandante: UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN UNP Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN A. Temas: Contra sentencia de tutela.

Defecto fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente. Improcedencia de la acción de tutela. Revisión ante la Corte Constitucional. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la Unidad Nacional de Protección (UNP) contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A. I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 6 de agosto de 2025, en ejercicio de la acción de tutela y por conducto de apoderado, la Unidad Nacional de Protección pidió la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. A juicio de la parte actora, la vulneración se presenta con ocasión de la sentencia de segunda instancia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, el 1 de julio de 2025 con la que amparó los derechos fundamentales al debido proceso y de protección al erario de la Cámara de Representantes en la acción de tutela con radicado 11001-33-34-002-2025-00182-00/01. 2.

Pretensiones La parte actora formuló las siguientes pretensiones: De acuerdo con las normas parcialmente transcritas, la Jurisprudencia citada y los planteamientos expresados sobre el tema, respetuosamente solicitamos al Honorable Despacho que se REVOQUE la Sentencia de Segunda Instancia del 24 de julo de 2025, proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA -SUBSECCIÓN “A”; y en consecuencia declare la IMPROCEDENCIA, por INEXISTENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES, por INEXISTENCIA DE PERJUICIO IRREMEDIABLE, por FALTA DE SUBSIDARIEDAD, y por FALTA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DE LA CONTROVERSIA PLANTEADA POR LA CÁMARA DE REPRESENTANTES; comoquiera que, esta Unidad Administrativa Especial no ha conculcado derecho fundamental alguno de la CÁMARA DE REPRESENTANTES, sino que por el contrario, se ha dado cabal cumplimiento a las normativas que regulan el procedimiento administrativo atinente al cobro coactivo, y adicionalmente, se dio riguroso cumplimiento al ordinal segundo de la sentencia de primera instancia impugnada, resolviendo las excepciones interpuestas por la actora contra el procedimiento de cobro coactivo, a través de la Resolución 136 del 2025, siendo notificada debidamente el 3 de junio hogaño. 3.

Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: Radicado: 11001-03-15-000-2025-04891-00 Demandante: Unidad Nacional de Protección UNP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Cámara de Representantes promovió acción de tutela contra la Unidad Nacional de Protección y el Banco BBVA, al estimar vulnerado su derecho fundamental al debido proceso, con ocasión de los embargos realizados a las siguientes cuentas, que, según dijo, eran inembargables: i) xxxxxxx842 cuenta corriente, ii) xxxxxxx897 cuenta de ahorros, iii) xxxxxxx982 cuenta corriente, iv) xxxxxxx758 cuenta corriente, v) xxxxxxx695 cuenta corriente y, vi) xxxxxxx525 cuenta corriente.

Explicó que el embargo se había decretado en un proceso de cobro coactivo adelantado por la UNP, en razón a una factura presentada en una cuenta de cobro de un convenio interadministrativo suscrito para aunar esfuerzos técnicos, económicos, humanos, logísticos y administrativos para brindar e implementar el esquema de seguridad requerido por los representantes que se encontraran en situación de riesgo extraordinario en razón al ejercicio de su cargo.

La tutela se adelantó bajo el radicado 11001-33-34-002-2025-00182-00 y correspondió al Juzgado Segundo Administrativo de Bogotá que, por sentencia del 28 de mayo de 2025, amparó el derecho fundamental al debido proceso de la Cámara de Representantes y ordenó al director de la UNP que dispusiera lo necesario para resolver las excepciones propuestas por la Cámara de Representantes contra el auto 092 de 2023, por medio del cual se habían impuesto las mencionadas medidas cautelares.

Inconformes, la Cámara de Representantes y la UNP impugnaron y mediante sentencia del 1 de julio de 2025, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, modificó la decisión de primera instancia y, entre otras cosas, ordenó: 1) a la UNP que, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de esa providencia, gestionara el levantamiento inmediato de las medidas cautelares decretas sobre las cuentas bancarias de la Cámara de Representantes que contuvieran recursos con destinación específica para el pago de nómina, seguridad social, aportes parafiscales o que provinieran del presupuesto general de la Nación y, 2) al banco BBVA que, una vez recibida la correspondiente solicitud, procediera a efectuar el desbloqueo de las cuentas señaladas como inembargables. 4.

Fundamentos de la acción de tutela De manera preliminar, la parte demandante manifestó que la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales y contra sentencia de tutela. En cuanto al fondo del asunto, alegó que la autoridad judicial demandada incurrió en los siguientes vicios de fondo: Defecto fáctico por indebida valoración del material probatorio aportado a la acción de tutela instaurada por la Cámara de Representantes, que, según la parte actora, acreditaba que no vulneró el derecho fundamental al debido proceso de esa entidad en el procedimiento de cobro coactivo en el que dictó las medidas cautelares de embargo.

Dijo que el embargo decretado atendió al monto de dinero adeudado por la Cámara de Representantes y que tuvo en cuenta las excepciones a la regla general de inembargabilidad dispuestas en el ordenamiento jurídico colombiano. Trascribió apartes del informe rendido en la acción de tutela con radicado 11001-33-34- 002-2025-00182-00, en el que mencionó que era procedente la orden de embargo porque se trataba de una obligación clara, expresa y exigible, lo que, a su juicio, se encuadraba en una de las excepciones de inembargabilidad dispuestas en la sentencia C-1154 de 2008 proferida por la Corte Constitucional.

Defecto sustantivo porque la decisión cuestionada desconoció lo previsto en el parágrafo del artículo 594 del CGP. Señaló que la sentencia del 1 de julio de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, en la acción de tutela con radicado 11001-33-34-002-2025-00182-00/01 no fue debidamente motivada.

Que no se desarrollaron las excepciones del principio de inembargabilidad. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04891-00 Demandante: Unidad Nacional de Protección UNP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que la autoridad judicial demandada solo mencionó la regla general de inembargabilidad de recursos públicos destinados a gastos de personal, sin referirse a las excepciones previstas en el mencionado parágrafo del artículo 594 del CGP y en la jurisprudencia de las <<altas cortes>>.

Que no se tuvieron en cuentas las razones de la cuantía del embargo y de la aplicación de la excepción de inembargabilidad que habían sido dadas a conocer a la Cámara de Representantes y al banco BBVA a través de los oficios OFI-2025-00001992 y OFI-2025- 00002034, respectivamente. Que el tribunal demandado no explicó porque no procedía la aplicación de la excepción de inembargabilidad.

Que la sentencia acusada no se fundamentó en normas o jurisprudencia suficiente para adoptar esa decisión. Que la Cámara de Representantes no acreditó la ocurrencia del perjuicio irremediable que alegó, que solo se había limitado a señalar que con los embargos decretados en su contra no podría asumir los <<gastos de personal>>, sin aportar pruebas de esas afirmaciones.

Desconocimiento del precedente fijado en la sentencia C-1154 del 2008 dictada por la Corte Constitucional, en la que, según la parte actora, se limitó la regla general de inembargabilidad de recursos públicos en las siguientes tres excepciones: 1) La necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral. 2) El pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias. 3) Los títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible.

Finalmente, trascribió los argumentos que expuso en el informe que rindió en la tutela 11001-33-34-002-2025-00182-00/01, relacionados con que esa acción constitucional era improcedente porque no se vulneraron los derechos fundamentales de la Cámara de Representantes, que no se acreditó un perjuicio irremediable y que no se cumplían los requisitos de subsidiariedad y relevancia constitucional. 5.

Trámite procesal Por auto del 12 de agosto de 2025, el Despacho sustanciador admitió la demanda y, entre otras cosas, ordenó notificar en calidad de demandados a los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, y en calidad de terceros con interés, al presidente de la Cámara de Representantes y al representante legal del banco BBVA.

Adicionalmente, denegó la solicitud de medida cautelar pretendida por la parte actora, relacionada con la suspensión de las órdenes contenidas en la sentencia de tutela cuestionada. En cumplimiento de las anteriores órdenes, la Secretaría de esta Corporación practicó las notificaciones correspondientes por correos electrónicos enviados el 19 de agosto de 2025. 6.

Intervenciones El magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, ponente de la sentencia acusada, solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela, porque, a su juicio, la providencia del 1 de julio de 2025 no fue producto de fraude. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04891-00 Demandante: Unidad Nacional de Protección UNP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Hizo un recuento de las actuaciones surtidas en la acción de tutela 11001-33-34-002- 2025-00182-00/01, para señalar que los argumentos de la parte actora evidenciaban un simple inconformismo con las órdenes de levantamiento de las medidas cautelares decretadas sobre las cuentas bancarias de la Cámara de Representante.

El jefe de la oficina jurídica de la Cámara de Representantes pidió que se declarara improcedente la solicitud de amparo, al considerar que incumplía los requisitos establecidos en la sentencia T-951 de 2013 dictada por la Corte Constitucional. Además, solicitó que se le advirtiera a la UNP que se abstuviera de atribuir la comisión de un fraude a las partes de la acción de tutela 11001-33-34-002-2025-00182-00/01 y al tribunal demandado, sin que tuviera en su poder pruebas para acreditar esas afirmaciones.

El Juzgado Segundo Administrativo de Bogotá compartió el enlace de la acción de tutela 11001-33-34-002-2025-00182-00/01 e informó que actualmente se encuentra pendiente de decidir un incidente de desacato promovido por la Cámara de Representantes por el presunto incumplimiento de la sentencia del 1 de julio de 2025. El representante legal del Banco BBVA no se pronunció pese a que, como se vio, fue debidamente notificado.

II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela presentada por la Unidad Nacional de Protección para dejar sin efectos la sentencia de segunda instancia del 1 de julio de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, que amparó los derechos fundamentales al debido proceso y de protección al erario de la Cámara de Representantes en la acción de tutela con radicado 11001-33-34-002-2025-00182-01.

La Sala anticipa que declarara improcedente la solicitud de amparo, por cuanto no se ha culminado el trámite de revisión ante la Corte Constitucional y porque, en todo caso, los argumentos de la parte actora no están dirigidos a evidenciar que la decisión cuestionada fue producto de una situación de fraude Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a: (i) la acción de tutela contra sentencias o actuaciones de otra acción de tutela y, (ii) el análisis del caso concreto. 2.

De la acción de tutela contra sentencias o actuaciones de otra acción de tutela En sentencia SU-627 de 2015 la Corte Constitucional unificó el criterio en relación con la procedencia excepcional de la acción de tutela contra sentencias o actuaciones adelantadas en una acción de tutela, de acuerdo con tres hipótesis: (i) cuando la tutela se dirige contra la sentencia de tutela en sentido estricto;

(ii) cuando se dirige contra una actuación anterior al fallo; y (iii) cuando se efectúa en contra de una decisión posterior. En la primera hipótesis, la Corte Constitucional señaló que la regla es que no procede la acción de tutela cuando la sentencia ha sido proferida por esa Corporación, sea por su Sala Plena o por su Sala de Revisión, caso en el cual solo procede el incidente de nulidad de dichas sentencias y deberá promoverse ante ella.

Ahora, si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República, la acción de tutela procede de manera excepcional «cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada;

(ii) se demuestre de manera clara y Radicado: 11001-03-15-000-2025-04891-00 Demandante: Unidad Nacional de Protección UNP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación» (Resaltado fuera de texto).

Para la Corte, en cualquiera de las anteriores excepciones a la regla de improcedencia de la solicitud de amparo contra sentencias o actuaciones adelantadas en tutelas, sigue siendo exigible el cumplimiento de los demás requisitos generales de procedibilidad de esa acción contra providencias judiciales, como es que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial.

En sentencia T-322 de 2019 la Corte Constitucional resaltó que previo a la verificación de la existencia de un fraude, era pertinente constatar si el fallo de tutela cuestionado fue objeto de la eventual revisión atribuida a esa Corporación judicial, pues de lo contrario se tornaría improcedente la acción de amparo. En esa decisión, el alto tribunal constitucional resaltó que quien pretenda la revocatoria de una sentencia de tutela que ha hecho tránsito a cosa juzgada constitucional debido a su no selección para revisión, debía cumplir con una exigente carga argumentativa dirigida a demostrar: (i) que el juez de tutela incumplió un deber básico de conducta que se opone a los requerimientos medulares que se anudan a la tarea de administrar justicia, manifiesta en una actuación dolosa o extremadamente negligente y (ii) que la sentencia cuestionada no puede ser admitida debido a que resulta evidentemente incorrecta, implicando además -en principio- una afectación grave del patrimonio público.

Por lo anterior, señaló que no serían de recibo «razones o interpretaciones que obedezcan al disgusto o inconformismo del solicitante por la sentencia atacada. Ese presupuesto tiene fundamento en el principio de seguridad jurídica y cosa juzgada constitucional». Por otro lado, en sentencia T-023 de 2023, la Corte Constitucional sostuvo que «de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, en principio son improcedentes las acciones de tutela en contra de una decisión de tutela antes de que el trámite de selección y eventual revisión se haya surtido.

Esta regla de improcedencia, sin embargo, no es absoluta. En casos excepcionales, la acción de tutela contra decisiones de tutela puede ser procedente si, a pesar de que la parte accionante no participó en el trámite de selección o este no se ha surtido, las pruebas practicadas en sede de revisión evidencian prima facie la existencia de una situación de fraude que se habría materializado en los fallos de tutela de instancia». 3.

Análisis del caso concreto En el presente asunto, la Unidad Nacional de Protección cuestiona el fallo de segunda instancia del 1 de julio de 2025, dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, en la acción de tutela con radicado 11001-33-34-002- 2025-00182-00/01. La parte actora argumenta que la autoridad judicial demandada incurrió en: i) defecto fáctico por indebida valoración del material probatorio aportado a la acción de tutela iniciada por la Cámara de Representantes, que probaba que no vulneró el derecho fundamental al debido proceso de esa entidad en el procedimiento de cobro coactivo en el que se dictaron las medidas cautelares de embargo, ii) defecto sustantivo porque desconoció lo previsto en el parágrafo del artículo 594 del CGP y porque la decisión cuestionada no fue debidamente fundamentada y, iii) desconoció lo previsto en la sentencia C-1154 del 2008 dictada por la Corte Constitucional.

Ahora, siguiendo los lineamientos de la Corte Constitucional expuestos en el acápite anterior, la Sala constatará si el fallo de tutela cuestionado fue objeto de revisión ante la mencionada corte. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04891-00 Demandante: Unidad Nacional de Protección UNP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De la revisión del sistema de consulta de procesos de la Rama Judicial de la acción de tutela con radicado 11001-33-34-002-2025-00182-00/01, la Sala encontró que, el 31 de julio de 2025, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, remitió las diligencias a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Sin embargo, consultada la página web de la Corte Constitucional, la Sala observa que el trámite de revisión no ha culminado, tal como se ve a continuación: Por lo tanto, en los términos de la jurisprudencia antes mencionada, la solicitud de amparo resulta improcedente.

Sin perjuicio de lo anterior, la Sala advierte que la parte actora afirma que las órdenes de embargo dictadas contra las cuentas de la Cámara de Representante en el procedimiento de cobro coactivo estuvieron debidamente justificadas, debido a que se encuadraban en una de las excepciones a la regla general de inembargabilidad de recursos públicos dispuesta en la sentencia C-1145 de 2008 proferida por la Corte Constitucional.

No obstante, esos argumentos están orientados a demostrar que la autoridad judicial demandada no debió amparar los derechos fundamentales de la Cámara de Representante, pero no son propios de una situación de fraude. De modo que la acción de tutela no cumple el requisito general de relevancia constitucional en la medida que no cumple la carga argumentativa que se exige para quien pretende la revocatoria de sentencias de tutela.

La Corte Constitucional1 ha señalado que <<el fraude en las actuaciones procesales se presenta en aquellos eventos en los que las partes o el juez usan el proceso con fines ilegales o dolosos y con ello afectan los derechos de terceros y atentan contra el bien social de la administración de justicia>>. Los argumentos propuestos por la parte actora no se dirigen a demostrar una actuación dolosa o extremadamente negligente por parte del juez de tutela.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, II. FALLA 1. Declarar improcedente la acción de tutela de la referencia, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 1 Sentencia T-023 del 13 de febrero de 2023 Radicado: 11001-03-15-000-2025-04891-00 Demandante: Unidad Nacional de Protección UNP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.

Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador