Radicado: 11001-03-15-000-2023-03164-01 Demandante: Rubén Darío Higuera Márquez 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., dos (2) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2023-03164-01 Demandante RUBÉN DARÍO HIGUERA MÁRQUEZ Demandado CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN PRIMERA Y OTRO Temas Acción de tutela contra providencia judicial.

Defectos por decisión sin motivación y por violación directa de la Constitución Política. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Proceso de responsabilidad fiscal. Requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial: la relevancia constitucional. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por Rubén Darío Higuera Márquez, contra la sentencia del 24 de julio de 2023, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que resolvió: “PRIMERO: NEGAR el amparo solicitado mediante la acción de tutela presentada por el señor Rubén Darío Higuera Márquez en contra del Tribunal Administrativo de Casanare y el Consejo de Estado – Sección Primera, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de la presente providencia”.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 13 de junio de 20231, Rubén Darío Higuera Márquez, interpuso acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Primera y el Tribunal Administrativo de Casanare, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERA: DECLARAR que el CONSEJO DE ESTADO y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE, vulneraron mis derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, seguridad jurídica y debido proceso, con ocasión a la expedición de la sentencia de primera de fecha 28 de noviembre de 2019 proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE y de segunda instancia de fecha 9 de febrero de 2013 proferida por el CONSEJO DE ESTADO y notificada el día 17 de febrero de 2023, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 2018-128.

SEGUNDA: Como consecuencia de lo anterior, DEJAR SIN EFECTOS las sentencias mencionadas en precedencia y proferidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho bajo radicado 2018-128. TERCERA: ORDENAR a los accionados, especialmente al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CASANARE que como consecuencia de lo anterior REVISE Y PROFIERA 1 Fecha de radicación al correo de la Secretaría General de la Corporación. Radicado: 11001-03-15-000-2023-03164-01 Demandante: Rubén Darío Higuera Márquez 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co NUEVAMENTE su sentencia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento radicado No. 2018-128 y profiera decisión aplicando el debida forma el precedente jurisprudencial aplicable al caso”. 2.

Hechos En el expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. Entre el departamento de Casanare y la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Yopal, suscribieron el convenio interadministrativo Nro. 1664 del 4 de junio de 2007, cuyo objeto fue la construcción del acueducto del sector San Rafael en el municipio de Yopal.

Esto conllevó a que se celebrara el contrato de obra Nro. 124 de 2007, para la ejecución del mismo. 2.2. El señor Rubén Darío Higuera Márquez se desempeñó como gerente de la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Yopal hasta el 31 de diciembre de 2007. 2.3. Ante la ejecución de la obra en un 69.6%, la Contraloría General de la República inició un proceso de responsabilidad fiscal en contra del accionante Rubén Darío Higuera Márquez, con fundamento en su calidad de gerente de la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Yopal omitió hacer el seguimiento que le correspondía, lo que fue determinante según la contraloría, para la producción del daño que se concretó en que el acueducto del sector San Rafael fue una obra inconclusa e inoperante.

Mediante decisión del del 18 de diciembre de 2017 se resolvió declarar responsable fiscalmente al accionante, por la afectación al patrimonio público en la suma de $3.753.514.611,17. Contra la decisión el actor presentó recurso de apelación, resuelto en segunda instancia por el Contralor General de la República que, mediante auto del 7 de marzo de 2018, resolvió confirmar el fallo apelado. 2.4.

Por lo anterior, la parte actora en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó a la Contraloría General de la República con el fin de que se declarara la nulidad de los actos administrativos por los que le declaró responsable fiscalmente y en consecuencia, pidió se anulara su inclusión en el boletín de responsables fiscales, le fueran reintegradas las sumas que la contraloría le hubiera embargado por cuenta del proceso de jurisdicción coactiva que se adelantare en su contra, así como la indemnización de perjuicios respectiva. 2.5.

El Tribunal Administrativo de Casanare conoció en primera instancia el proceso con radicación Nro. 85001-23-33-000-2018-00128-00 que, en sentencia del 28 de noviembre de 2019, negó las pretensiones de la demanda. En relación con la caducidad como uno de los argumentos de la apelación, sostuvo que de acuerdo con las pruebas aportadas, el 24 de septiembre de 2010 se declaró el siniestro por incumplimiento, decisión que fue confirmada mediante acto administrativo del 16 de enero de 2011, razón por la que esta última fecha era la que debía tenerse en cuenta para contabilizar el término de caducidad, ya que solo hasta esa fecha se pudo determinar con claridad y Radicado: 11001-03-15-000-2023-03164-01 Demandante: Rubén Darío Higuera Márquez 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co precisión que las obras contratadas no habían sido ejecutadas en su totalidad y que lo construido no prestaba el servicio o finalidad previstas en el contrato respectivo.

De otra parte, señaló el tribunal que el demandante fue quien contrató los diseños para la construcción del acueducto San Rafael y que por tal motivo, a él le correspondía velar no solo por el cumplimiento de ese contrato, sino principalmente para que esos estudios correspondieran al sitio donde se iban a ejecutar las obras y fueran idóneos y eficaces para esos efectos y que, las pruebas obrantes en el expediente demostraban que dichos diseños tuvieron falencias estructurales y además resultaron incompletos y que esto había incidido de manera determinante no solo en el plazo de ejecución de las obras sino en que ellas no prestaran ningún servicio.

Que fue también el señor Higuera Márquez quien suscribió el convenio con el departamento de Casanare, se comprometió a ejecutar esos recursos construyendo el acueducto del sector San Rafael y quien debía velar porque el contratista fuera la persona más idónea para la ejecución de la labor, lo que no ocurrió. 2.6. La decisión se apeló por la parte demandante, hoy accionante.

Conoció en segunda instancia el Consejo de Estado, Sección primera que, en providencia del 9 de febrero de 2023 <<notificada por correo electrónico el 17 de febrero de 2023>>, confirmó la decisión del tribunal. Advirtió que la última actividad del contrato fue su liquidación, razón por la cual debía tomarse esta fecha para computar el término de caducidad de la acción fiscal, pues que el hecho o acto generador del daño al patrimonio público se había materializado en ese momento en el que realizó el balance financiero del contrato conforme a lo ejecutado y que, en el caso, el auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal había sido expedido el 20 de diciembre de 2013, por lo que la acción fiscal no estaba caducada al contar la parte demandada hasta el 23 de febrero de 2016 para iniciar la correspondiente acción fiscal.

Manifestó estar de acuerdo con los argumentos expuestos por el tribunal, agregó que el gerente de la entidad tenía la posición de gestor fiscal directo, de conformidad con sus funciones como director de la contratación, al punto de haber suscrito los contratos respectivos y por tanto, tenía la disposición material y jurídica de los recursos, razón por la cual le correspondía la administración e inversión debida de los mismos, así como aplicar los principios de eficiencia, eficacia y economía, propios de la gestión fiscal.

Precisó además que había actuado de manera negligente e imprudente en el ejercicio de su función como representante legal, debido a que autorizó el pago del anticipo al contratista y posteriormente, no efectuó observación alguna o actuación tendiente a exigir el cumplimiento del objeto del contrato como lo exigía el ejercicio de su función una vez firmada el acta de inicio en el año 2007 y que, no podía excusarse en que, únicamente suscribió el contrato y que solo estuvo dos meses en el cargo contado desde la suscripción del acta de inicio de 31 de octubre de 2007, pues que si hubiese desplegado diligentemente su gestión, habría dejado consignado en documentos la Radicado: 11001-03-15-000-2023-03164-01 Demandante: Rubén Darío Higuera Márquez 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co necesidad de requerir al contratista para que cumpliera a cabalidad el objeto del mismo oportunamente y demostrara el avance de obra. 3.

Fundamentos de la acción La parte actora consideró que las sentencias del 28 de noviembre de 2019 y del 9 de febrero de 2023, proferidas por el Tribunal Administrativo de Casanare y el Consejo de Estado, Sección Primera, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con la radicación Nro. 85001-23-33-000- 2018-00128-00/01, incurrió en los defectos por decisión sin motivación y por violación directa de la Constitución Política. 3.1.

Defecto por decisión sin motivación. Sostuvo que fue gerente de la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Yopal hasta el 31 de diciembre de 2007, fecha para la cual la única gestión adelantada había sido la de firmar el contrato Nro. 124 de 2007 con respecto al que la gobernación del Casanare se encargó de la elaboración de los estudios previos y la supervisión, interventoría y entrega de un anticipo y concretamente en el tema de la interventoría anunció que el departamento de Casanare contrató con una unión temporal estos servicios, lo que posteriormente pasó a manos de un ingeniero y más adelante a la Sociedad de Ingenieros del Casanare.

Advirtió que ninguno de los que pasó por la gestión de interventoría, puso en conocimiento de la empresa alguna irregularidad que conllevara a la declaratoria del siniestro en el año 2013 y que dadas las especificidades técnicas del tema no podían serle atribuibles. Dijo que, si bien firmó un convenio y posteriormente un contrato de obra, en lo que tenía que ver con los diseños y estudios, estos se hicieron a través de un contrato de consultoría, en lo que no tuvo injerencia ni responsabilidad, pues que para eso se contaba con estudios técnicos que podían mostrar dónde quedaría la obra, entre otros aspectos y que el único pago que autorizó fue el pago del anticipo y no posteriores valores ante el no reporte de avances de obra y la no gestión del contratista y que con posterioridad a su renuncia los gerentes que lo sucedieron permitieron la suscripción de adicionales, prórrogas, actas de pago parcial, entre otras.

Que no podía atribuírsele responsabilidad fiscal alguna, pues que incluso al contrato de obra inicialmente suscrito se le dio continuidad y creyeron en sus resultados, conclusión a la que llegaba al ver que se cancelaron las sumas con cargo a las actas de avance de la obra que presentaba la unión temporal con el aval del representante legal de la interventoría contratada por el departamento del Casanare y el supervisor de obra.

En ese orden de ideas, insistió en que con posterioridad al 31 de diciembre de 2007, no avaló ni permitió el desembolso de sumas de dinero a la empresa contratista que causó un detrimento al patrimonio del Estado, por cuanto ya no era gerente de la empresa. Señaló las imprecisiones en las que dijo haber incurrido el ente de control fiscal e incluso la judicatura, entre ellas, partir de una responsabilidad en su contra cuando no fue el actor de los estudios previos sino que era una información que estaba previamente en los bancos de datos, así como la continuidad que Radicado: 11001-03-15-000-2023-03164-01 Demandante: Rubén Darío Higuera Márquez 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se dio al contrato de obra, en general, una serie de planteamientos referidos a la falsa motivación de la autoridad fiscal al imponer la sanción, una indebida valoración de la situación concreta en la que se presentaron posteriores dificultades que pretendían serle atribuidas cuando ya no era gerente, el análisis de las razones por las que la obra solo llegó a un avance del 69.6%, entre otros.

Del tribunal, sostuvo que se desatendió todo el aspecto procesal que en su sentir, fue desconocido por la contraloría y que no era su culpa que el ente fiscal no hubiera llevado a cabo todas las etapas procesales dentro del término de ley y que para cuando recordó que era inminente la caducidad que fue provocada por la misma entidad, desatendió los recursos, nulidades y demás herramientas procesales presentadas que resolvió de forma rápida sin verificar aspectos de orden legal y constitucional. 3.2.

Defecto por violación directa de la Constitución Política. Anunció desconocimiento del artículo 29 de la Constitución Política referido al derecho al debido proceso. En ese orden, advirtió que se configuraba este defecto, en la medida que las actuaciones llevadas a cabo por el ente fiscal no validaron los argumentos presentados por la defensa frente a la existencia de responsabilidad de otros sujetos en el periodo comprendido entre el 1º de enero de 2008 hasta el año 2010 cuando se declaró el siniestro.

Que, en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho, este aspecto de los demás responsables era un aspecto importante que fue reconocido por el despacho judicial pero que no se tuvo en cuenta para efectos de declarar la nulidad de los actos administrativos demandados, lo que implicó que se le impusiera una obligación dineraria excesiva con respecto a la afectación que pudo generar su gestión como gerente por la suscripción del respectivo contrato en el año 2007.

En ese sentido consideró que, si bien se advirtió este aspecto en el fallo de primera instancia, el tribunal resolvió en relación con la posibilidad de vincular a todos los demás terceros involucrados en el sentido de aceptar que debieron ser vinculados pero, que en todo caso este aspecto no afectaba la decisión en relación con la nulidad de los actos administrativos demandados, lo que en su criterio, resultaba contradictorio. 4.

Trámite impartido e intervenciones 4.1. Por auto del 22 de junio de 2023 el juez de tutela de primera instancia admitió la presente acción de tutela, ordenó notificar a las partes accionante y accionadas y dispuso vincular como tercero con interés a la Contraloría General de la República quien fue parte demandada en el proceso ordinario. 4.2.

El Consejo de Estado, Sección Primera, rindió informe en el que manifestó que la tutela no cumplía con el requisito de la subsidiariedad, al reiterar los argumentos ya expuestos y estudiados en el proceso ordinario. Radicado: 11001-03-15-000-2023-03164-01 Demandante: Rubén Darío Higuera Márquez 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Además, advirtió que pese anunciar unos defectos contra providencia judicial, estos carecían de una carga argumentativa mínima y que lo que buscaba era que la presente acción fuera tenida como una instancia adicional para insistir sobre aspectos resueltos con suficiencia en el proceso ordinario, por lo que pidió se declarara improcedente la presente acción o en su defecto, se negaran las pretensiones de la demanda de tutela. 4.3.

El Tribunal Administrativo de Casanare2 y la Contraloría General de la República, no se pronunciaron en esta oportunidad. 5. Providencia impugnada En sentencia del 24 de julio de 2023, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, negó las pretensiones de la acción de tutela. Consideró frente al cargo de decisión sin motivación que, en la providencia de cierre emitida por la Sección Primera de esta Corporación, se había dejado claro que la parte demandante cuando se desempeñó como gerente de la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Yopal y suscribió el contrato de obra pública, fue gestor fiscal de los recursos públicos al ser el director del proceso contractual, por lo que tenía disposición jurídica y material de los mismos, le correspondía su seguimiento, control y administración e inversión debida y debía tomar las medidas pertinentes para salvaguardar el patrimonio público velando por su adecuada inversión. Que en el fallo cuestionado, había quedado claro que el accionante no podía excusarse en que únicamente había suscrito el contrato y había permanecido por dos meses en el cargo de gerente, contados desde la suscripción del acta de inicio que fue el 31 de octubre de 2007, pues que de haber desplegado diligentemente su gestión, habría quedado consignada la necesidad de requerir al contratista para que cumpliera a cabalidad el objeto del mismo oportunamente y demostrara el avance de obra, más aún si el término de ejecución del contrato inicialmente pactado había sido corto, por 3 meses, en dos de los cuales se había desempeñado como gerente.

Del defecto por violación directa de la Constitución, manifestó que no podía prosperar al ser argumentos alegados y resueltos en su oportunidad por el juez natural quien había concluido la falta de vinculación de quienes se desempeñaron en su momento como gerentes durante la ejecución del contrato, lo que no generaba la nulidad de los actos administrativos acusados.

Concluyó que la tutela no estaba diseñada para plantear de nuevo inconformidades en relación con lo resuelto por el juez natural, pues que esto implicaría que la tutela fuera entendida como una instancia adicional, lo que escapaba al ámbito de competencia del juez constitucional. 6. Impugnación La parte actora impugnó la decisión. Reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela. 2 El tribunal allegó el link de acceso directo al expediente ordinario.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-03164-01 Demandante: Rubén Darío Higuera Márquez 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19913, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales de altas corporaciones La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.

Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales4 y especiales5 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. Cuando por vía de tutela se cuestiona una providencia judicial proferida por la Corte Suprema de Justicia o por el Consejo de Estado, la procedencia de la acción de amparo es más restrictiva debido a que estas corporaciones son las encargadas de unificar la jurisprudencia en sus respectivas jurisdicciones.

Por ende, los principios de autonomía e independencia judicial adquieren mayor relevancia. Es así como, la Corte Constitucional ha indicado que, como presupuesto adicional para admitir la procedencia de la acción de tutela, la providencia judicial atacada debe contener un error ostensible, manifiesto y flagrante que riña de manera directa con la Constitución Política y que justifique la intervención del juez constitucional.

Según lo anterior, en los eventos en que por vía de tutela se cuestione una providencia proferida por una alta corporación, corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento de: i) los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; ii) la existencia de una o varias causales especiales de procedibilidad; y iii) la configuración de un defecto en la providencia judicial acusada que haga que esta riña de manera abierta con la Constitución Política y sea incompatible con la jurisprudencia constitucional. 3 Decreto 2591 de 1991, Art. 1º: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”. 4 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 5 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2023-03164-01 Demandante: Rubén Darío Higuera Márquez 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.

Delimitación y planteamiento del problema jurídico. 3.1. Lo primero que debe precisar la Sala es que el presente estudio se centrará en la decisión de cierre proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera, que es aquella que pone fin a la controversia propuesta en el proceso ordinario, como quiera que contra la decisión del Tribunal Administrativo del Casanare la parte actora contó con la posibilidad de presentar recurso de apelación, lo que en efecto ocurrió. 3.2.

Hecha la anterior precisión, teniendo en cuenta que se trata de una acción de tutela contra providencia judicial, corresponde a la Sala de manera preliminar, verificar si se cumplen los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, concretamente el de relevancia constitucional. En el evento de superar dicho estudio, atendiendo los antecedentes del caso y los argumentos del escrito de impugnación, se establecerá si le asistió razón al juez de primera instancia en negar las pretensiones de la demanda de tutela, al no encontrar acreditados los defectos por decisión sin motivación y por violación directa de la Constitución Política, en la decisión del 9 de febrero de 2023 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado dentro del medio de control Nro. 85001-23-33-000-2018-00128-00/01. 4.

En el presente caso no se cumple con el requisito de relevancia constitucional 4.1. La jurisprudencia ha reiterado que, a fin de proteger la autonomía funcional y la independencia judicial, los jueces de tutela no tienen competencia para reemplazar al juez de la causa y decidir sobre la controversia ordinaria. Su labor, entonces, está orientada a proteger derechos fundamentales vulnerados y a proferir órdenes encaminadas a su restablecimiento.

Con base en esta premisa, uno de los requisitos generales para la procedencia de la tutela contra providencias judiciales es que el asunto sea de evidente relevancia constitucional. Aunque no siempre es sencillo dilucidar la línea que separa aquellos casos que son de relevancia constitucional y los que no, esta Sala de Decisión, a partir de lo señalado por la Sala Plena del Consejo de Estado en Sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 y por la Corte Constitucional en la Sentencia T–248 de 2018, ha fijado algunos criterios orientadores para determinar si una solicitud de amparo de tutela cumple o no con este requisito: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.

En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.

Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales»6. Es necesario que el interesado exponga 6 Ibidem Radicado: 11001-03-15-000-2023-03164-01 Demandante: Rubén Darío Higuera Márquez 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.

(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.

(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.

Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.

Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. La Corte Constitucional ha dicho que la relevancia constitucional es el primer presupuesto genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Su corroboración exige que el juez constitucional evidencie de manera diáfana, que la cuestión que se presenta tiene una marcada importancia constitucional que afecte derechos fundamentales. Desde esta perspectiva, el presupuesto de relevancia constitucional lo que persigue es que el juez de tutela evite inmiscuirse en asuntos que carezcan de importancia iusfundamental y que corresponde decidir de manera exclusiva al juez natural7.

En línea con el último criterio de la relevancia constitucional, corresponde al juez verificar que la tutela no se esté utilizando como si fuera una instancia adicional al proceso en el cual se profirió la providencia atacada. Para tal propósito, le corresponde estudiar si los cargos expuestos en el proceso en que se profirió la providencia cuestionada y los desarrollados en el escrito de tutela son iguales; y si estos fueron resueltos integralmente por el juez natural.

En caso de que se trate de los mismos argumentos y de que estos hayan sido estudiados por el juez de la causa, es probable que el juez de tutela concluya que el mecanismo constitucional se está empleando como una instancia adicional. En ese supuesto, se evidencia que lo perseguido por el tutelante es insistir en los argumentos planteados ante el juez natural, con la esperanza de que el juez de tutela, a diferencia del juez de la causa, sí acceda a sus pretensiones. 7 Al respecto se pueden consultar las siguientes providencias de la Corte Constitucional: Su-139 de 2019, T- 422 de 2018, T- 715 de 2016, C-590 de 2005.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-03164-01 Demandante: Rubén Darío Higuera Márquez 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.2. En el presente caso no se satisface el requisito general de la relevancia constitucional, considerando que el accionante acude a la acción de tutela para prolongar la discusión sobre aspectos que ya fueron propuestos en el proceso ordinario y resueltos por el juez natural, razón por la que se anticipa, será revocada la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, como pasa a explicarse 4.3.

En el recurso de apelación, el actor manifestó al juez natural lo siguiente: 4.3.1. Fue gerente de la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Yopal hasta el 31 de diciembre de 2007 y que solo había firmado en contrato de obra Nro. 124 de 2007, pero que lo relacionado con los estudios previos y la interventoría había sido de cargo de la gobernación del Casanare, esta última inicialmente contratada con una unión temporal y que posteriormente pasó a manos de un ingeniero y más adelante a la Sociedad de Ingenieros del Casanare 4.3.2.

No podía atribuírsele responsabilidad fiscal alguna, ya que incluso al contrato de obra inicialmente suscrito se le dio continuidad y que posteriormente quienes fueron sus sucesores autorizaron el desembolso de dineros creyendo en los resultados de la obra y de acuerdo con los informes de avance de la obra que presentaba en su momento la unión temporal con el aval del representante legal de la interventoría. 4.3.3.

Resulta contradictorio que, pese a que el tribunal considerara que estaba demostrada la existencia de responsabilidad de otras personas, no hubiera sido motivo suficiente para declarar la nulidad del acto administrativo demandado. 4.3.4. Se desatendió todo el aspecto procesal que en su sentir, fue desconocido por la contraloría y que no era su culpa que el ente fiscal no hubiera llevado a cabo todas las etapas procesales dentro del término de ley y que para cuando recordó que era inminente la caducidad que fue provocada por la misma entidad, desatendió los recursos, nulidades y demás herramientas procesales presentadas que resolvió de forma rápida sin verificar aspectos de orden legal y constitucional. 4.4.

En el escrito de tutela, si bien la parte actora alegó la configuración de los defectos por decisión sin motivación y por violación directa de la Constitución, lo cierto es que insiste en los mismos argumentos expuestos en el respectivo medio de control, tales como: 4.4.1. Fue gerente de la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Yopal hasta el 31 de diciembre de 2007, fecha para la cual la única gestión adelantada había sido la de firmar el contrato Nro. 124 de 2007 con respecto al que la gobernación del Casanare se encargó de la elaboración de los estudios previos y las supervisión, interventoría y entrega de un anticipo y concretamente en el tema de la interventoría anunció que el departamento de Casanare contrató con una unión temporal estos servicios, lo que posteriormente pasó a manos de un ingeniero y más adelante a la Sociedad de Ingenieros del Casanare.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-03164-01 Demandante: Rubén Darío Higuera Márquez 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.4.2. Si bien firmó un convenio y posteriormente un contrato de obra, en lo que tenía que ver con los diseños y estudios, estos se hicieron a través de un contrato de consultoría, en lo que no tuvo injerencia ni responsabilidad, pues que para eso se contaba con estudios técnicos que podían mostrar dónde quedaría la obra, entre otros aspectos y que el único pago que autorizó fue el pago del anticipo y no posteriores valores ante el no reporte de avances de obra y la no gestión del contratista y que con posterioridad a su renuncia los gerentes que lo sucedieron permitieron la suscripción de adicionales, prórrogas, actas de pago parcial, entre otras. 4.4.3.

No podía atribuírsele responsabilidad fiscal alguna, pues que incluso al contrato de obra inicialmente suscrito se le dio continuidad y creyeron en sus resultados, conclusión a la que llegaba al ver que se cancelaron las sumas con cargo a las actas de avance de la obra que presentaba la unión temporal con el aval del representante legal de la interventoría contratada por el departamento del Casanare y el supervisor de obra. 4.4.4.

El tribunal sostuvo que se desatendió todo el aspecto procesal que en su sentir, fue desconocido por la contraloría y que no era su culpa que el ente fiscal no hubiera llevado a cabo todas las etapas procesales dentro del término de ley y que para cuando recordó que era inminente la caducidad que fue provocada por la misma entidad, desatendió los recursos, nulidades y demás herramientas procesales presentadas que resolvió de forma rápida sin verificar aspectos de orden legal y constitucional. 4.4.5.

En el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la existencia de los demás responsables no se tuvo en cuenta para declarar la nulidad de los actos administrativos demandados, lo que implicó que se le impusiera una obligación dineraria excesiva con respecto a la afectación que pudo generar su gestión como gerente por la suscripción del respectivo contrato en el año 2007. 4.4.6.

Adicionalmente que, si bien se advirtió este aspecto en el fallo de primera instancia, el tribunal resolvió en relación con la posibilidad de vincular a todos los demás terceros involucrados en el sentido de aceptar que debieron ser vinculados pero, que en todo caso este aspecto no afectaba la decisión en relación con la nulidad de los actos administrativos demandados, lo que en su criterio, resultaba contradictorio. 4.5.

Los anteriores aspectos fueron resueltos por el Consejo de Estado, Sección Primera, en la sentencia del 9 de febrero de 2023: “134. De este modo, el a quo de forma congruente con lo señalado por la parte demandada consideró lo siguiente: i) la parte demandante contrató los diseños y aprobó el inicio de la obra con serias deficiencias técnicas y resultaron incompletos, dado que no se contaban con los debidos estudios previos, diseños arquitectónicos y estructurales que correspondieran al sitio donde se iban a ejecutar las obras y permitieran su buena ejecución, lo que denota su falta de vigilancia y control para direccionar la eficiente y debida ejecución del contrato, lo que incidió de manera determinante no solo en el plazo de ejecución de las obras sino en que ellas no presten ningún servicio; ii) la parte demandante debía velar porque el contratista (Unión Temporal Caribabare) fuera la persona más idónea para la ejecución de la labor contratada, pero las pruebas demuestran que ello no fue así; iii) los diseños y el contrato núm. 124 de 2007 celebrados por la parte demandante impidieron que las obras contratadas cumplieran la finalidad perseguida con la contratación y, iv) la prueba Radicado: 11001-03-15-000-2023-03164-01 Demandante: Rubén Darío Higuera Márquez 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co documental permite deducir culpa grave en cabeza del actor en la administración de los recursos públicos que le fueron confiados por el departamento de Casanare para la construcción del acueducto del sector San Rafael del municipio de Yopal.

(…) 136. En el caso sub examine, para la Sala es claro que se presentó un detrimento patrimonial del Departamento del Casanare con ocasión de la pérdida de (3.201.433.449.32 M/cte.) que fueron pagados por la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Yopal E.I.C.E.- E.S.P. a la UNIÓN TEMPORAL CARIBABARE, por la ejecución del contrato de obra Núm. 124 del 8 de octubre de 2007, el cual no obstante de haberse ejecutado algunos ítems, el acueducto del sector San Rafael no quedo en funcionamiento ni la obra cumplió con la finalidad para la cual fue contratada.

(…) 146. De este modo, el informe técnico, demuestra que existen deficiencias en la ejecución de las obras objeto del contrato núm. 124 de 2007, toda vez que las obras contratadas, no fueron ejecutadas en su totalidad, y que no obstante de haberse ejecutado algunos ítems, el acueducto del Sector San Rafael no quedó en funcionamiento, ni la obra cumplió con la finalidad para la cual fue contratada, es decir, no cumplió con los fines del Estado el cual era dotar de agua potable a la comunidad del sector San Rafael del Municipio de Yopal.

El informe técnico del 31 de octubre de 2015, concluyó que no hubo diseños definitivos desde la iniciación de la obra, lo cual generó retrasos y obligó a una adición. En definitiva se trata de una obra inconclusa e inoperante. 147. En el mismo sentido, el informe final de la obra presentado por la Sociedad de Ingenieros de Casanare, firma interventora, radicado en la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Yopal E.I.C.E.- E.S.P., el 16 de septiembre de 2010, en el cual se informa que la obra fue ejecutada en un 69.6% quedando pendiente por ejecutarse 30.4% De acuerdo con el informe final reportado por la interventoría el día 15 de septiembre de 2010, quedaron obras faltantes, como la planta de tratamiento de agua potable y la construcción de cuatro pasos elevados, instalación de accesos como válvulas, tensionamiento de cables principales y los pendones de los pasos elevados existentes, entre otros, por lo que el acueducto no entró en funcionamiento y no está prestando ningún servicio a esta comunidad.

( ) 149. De este modo, para la Sala se advierte la existencia de un daño patrimonial del Departamento del Casanare, que se configuró al no cumplir el objeto del contrato de obra núm. 124 de 2007, obra que fue recibida y liquidada con un faltante de obra, concretado en la no ejecución de ítems contractuales y una inversión ejecutada pero que no presta un servicio a la comunidad, concretada en la inversión que se realizó para la construcción del acueducto que no presta ningún servicio al público, por lo tanto existe un daño patrimonial por valor de $ $3.201'433.449,32.

(…) 156. En el caso sub judice, el daño patrimonial causado al Departamento del Casanare fue con ocasión de la celebración de un contrato de obra recibido de forma inconclusa, por lo tanto, es necesario determinar cuáles eran las funciones del gerente para determinar si fungía como su gestor fiscal. 157. En el presente caso, se encuentra probado en el expediente que la parte demandante fue nombrado46 gerente de la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Yopal E.I.C.E.- E.S.P. y en tal calidad de representante legal de la entidad suscribió del contrato núm. 124 de 2007 y dentro de sus funciones señaladas en el manual de funciones se encontraban las siguientes: […]. 158.

De este modo, el gerente de la entidad tiene la posición de gestor fiscal directo, de conformidad con sus funciones como director de la contratación. En efecto en tal calidad el gerente suscribió el Contrato de obra pública núm. 24 de 8 de octubre de 2007. En ese orden, el gerente tenía la disposición material y jurídica de los recursos, razón por la cual le correspondía la administración e inversión debida de los mismos y aplicar los principios de eficiencia, eficacia y economía, propios de la gestión fiscal.

(…) 161. En ese sentido, para la Sala es claro que la parte demandante cuando se desempeñó como gerente (representante legal) de la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Yopal E.I.C.E.- E.S.P. y suscribió el contrato de obra pública fue gestor fiscal de los recursos públicos, por cuanto era el director del proceso contractual, tenía disposición jurídica y Radicado: 11001-03-15-000-2023-03164-01 Demandante: Rubén Darío Higuera Márquez 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co material de los mismos, le correspondía su seguimiento, control y administración e inversión debida (debía tomar las medidas pertinentes para salvaguardar el patrimonio público velando por su adecuada inversión).

(…) 167. Para la Sala la actuación del gerente (representante legal) de la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Yopal E.I.C.E.- E.S.P. contribuyó de manera eficiente al detrimento de los recursos del Departamento de Casanare, toda vez que con su actuación y omisión de control y vigilancia se generó un gasto de recursos públicos, dado que la obra prevista para la construcción del acueducto y la planta de tratamiento del sector de San Rafael no fue terminada y las misma continua sin prestar ningún servicio a la comunidad, es decir, la entidad territorial no recibió como contraprestación ningún beneficio generándose con ello un daño a su patrimonio al recibir una obra inconclusa a pesar de los cuantiosos recursos que fueron cancelados.

(…) 171. En ese sentido, es deber del representante legal efectuar un adecuado seguimiento sobre el cumplimiento del objeto del contrato, es decir, le correspondía velar por el adecuado avance de la obra contratada para que la comunidad de San Rafael tuviera el acueducto contratado, lo que quiere decir que su omisión lo hará responsable de los daños que con ocasión de esta circunstancia se generen. 172.

En ese orden, la parte demandante actuó de manera negligente e imprudente en el ejercicio de su función como representante legal, debido a que autorizó el pago del anticipo al contratista y posteriormente, no efectuó observación alguna o actuación tendiente a exigir el cumplimiento del objeto del contrato (como lo exigía el ejercicio de su función) una vez firmada el acta de inicio en el año 2007. 173.

Por lo tanto, la parte demandante no puede excusarse en que únicamente suscribió el contrato y que solo estuvo dos meses en el cargo contado desde la suscripción del acta de inicio de 31 de octubre de 2007, por cuanto si hubiese desplegado diligentemente su gestión, habría dejado consignado en documentos la necesidad de requerir al contratista para que cumpliera a cabalidad el objeto del mismo oportunamente y demostrara el avance de obra, más aún si el término de ejecución del contrato inicialmente pactado fue muy corto (3 meses) en dos de los cuales se desempeñó como gerente. 174.

Así las cosas, si la parte demandante hubiese realizado de manera diligente la constatación del cumplimiento de las prestaciones a cargo del contratista, posiblemente hubiese salvado su responsabilidad, dado que esta era precisamente la función o tarea que le había sido encomendada como director del proceso de contratación, y al no haberla cumplido a cabalidad contribuyó a que se configurara el daño. 175.

De esta manera, para la Sala resulta evidente que la parte demandante actuó con culpa grave y contribuyó a que se causara el daño patrimonial al Departamento del Casanare, el cual también se encuentra plenamente acreditado con el informe técnico realizado por la Contraloría al contrato núm. 124 de 2007 y los demás medios probatorios obrantes en el expediente, los cuales no fueron desvirtuados por la parte demandante. 176.

Por lo anterior, al no cumplir con las obligaciones a su cargo, la parte demandante está en el deber jurídico de soportar las consecuencias de su negligente proceder, es decir no utilizó las acciones necesarias para culminar el proyecto, puesto que, como se indicó en líneas precedentes, era su deber comprobar el cumplimiento de las obligaciones que el contratista había adquirido en el contrato, lo que implicaba la demostración material de la ejecución del objeto contractual en los términos pactados, el cual era la construcción del acueducto el cual se encuentra abandonado, destruida, menoscabada y sin servicio”. 4.6.

Como puede apreciarse, el juez natural resolvió todos los puntos de disenso expuestos por la parte actora, concretamente en relación con la responsabilidad que le asistía aun cuando su periodo como gerente fue hasta diciembre de 2007, al evidenciarse que hubo una falta de diligencia en relación con la constatación del cumplimiento de las obligaciones del contratista, más aún en su condición de gestor fiscal y que no podía escudarse en el corto tiempo que estuvo al frente de la empresa mientras se ejecutaba el contrato, ya que en criterio de la Sección Primera de esta Corporación, si hubiera desplegado diligentemente su gestión, habría dejado consignado en documentos la necesidad de requerir al contratista para que cumpliera a Radicado: 11001-03-15-000-2023-03164-01 Demandante: Rubén Darío Higuera Márquez 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cabalidad el objeto del mismos y se demostrara el avance de la obra, máxime cuando el contrato inicialmente pactado fue por 3 meses, dos de los cuales se había desempeñado como gerente. 4.7.

En ese sentido, se destaca que la tutela no puede entenderse como un instrumento en el que se presenten argumentos similares o idénticos a los presentados en el recurso de apelación, pues la acción de tutela no puede ser entendida como una instancia adicional en la que se insista sobre puntos que fueron analizados por el juez natural con argumentos suficientes como en el caso puesto a consideración de la Sala.

La jurisprudencia constitucional ha dicho que la acción de tutela contra providencias judiciales no se instituyó como un análisis de las mejores razones entre las expuestas en la decisión atacada y la interpretación sostenida por la parte tutelante, en tanto que no obedece a su naturaleza y propósito. De ahí que la simple disparidad de criterio no constituye en sí misma una vulneración de derechos fundamentales.

De aceptar esa posibilidad, se desnaturalizaría la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional. Por tal motivo, que de manera reiterada se ha sostenido que cuando se controvierten decisiones judiciales, la procedencia del amparo está sujeta a que el asunto sea de tal relevancia en materia constitucional, que se logre apreciar sin mayor esfuerzo una vulneración grosera o de bulto, lo que no ocurre en este caso. 4.8.

Finalmente, es importante recordar que al cuestionar una decisión proferida por un juez mediante la acción de tutela automáticamente entran en juego los principios de independencia, autonomía funcional y juez natural. Por consiguiente, a fin de encontrar un equilibrio entre la posibilidad de dejar una decisión judicial sin efectos y tales principios es imperativo que se cumplan con rigor cada uno de los requisitos generales señalados jurisprudencialmente, incluyendo la relevancia constitucional.

En armonía con lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que la procedencia de la tutela contra providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de una serie de requisitos. Si los generales no se cumplen, no hay lugar a estudiar el asunto de fondo. Es condición imprescindible para analizar los defectos propuestos por la parte actora que todos los presupuestos generales se cumplan a cabalidad.

Es por esta razón que, al no evidenciarse el cumplimiento de uno de los requisitos de procedencia de tutela contra providencia judicial, en este caso el de la relevancia constitucional, no es posible verificar aspectos relacionados con el fondo del asunto. 5. Conclusión Por las razones expuestas, la Sala revocará la decisión de tutela de primera instancia proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que negó las pretensiones de la demanda de tutela, para en su lugar declarar improcedente la presente acción por falta de relevancia constitucional.

En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Radicado: 11001-03-15-000-2023-03164-01 Demandante: Rubén Darío Higuera Márquez 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA 1.

Revocar la decisión impugnada, proferida el 24 de julio de 2023 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y, en su lugar, declarar improcedente la acción interpuesta por el señor Rubén Darío Higuera Márquez, por las razones expuestas en la presente providencia. 2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3.

Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Ausente con Excusa) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN