CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTIUNO ESPECIAL DE DECISIÓN CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá D.C., treinta y uno (31) de enero de dos mil veinticuatro (2024) REFERENCIA: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-15-000-2016-01254-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social —UGPP— Demandado: Dalida Vanegas Rodríguez Tema: Causal de revisión prevista en el literal b) del 20 de la Ley 797 de 2003.

Prospera el recurso extraordinario de revisión respecto del reconocimiento que hizo la sentencia recurrida de la bonificación especial o quinquenio por fundarse en una jurisprudencia que no regía para el momento de su expedición y que no contraría el principio de sostenibilidad financiera, solidaridad, eficiencia e igualdad __________________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social —UGPP— (antes Cajanal EICE en Liquidación), en adelante UGPP, contra la sentencia del 24 de mayo de 2012 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que confirmó parcialmente y modificó la del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, proferida el 11 de noviembre de 2010, en la que se accedieron a las súplicas de la demanda, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la señora Dalida Vanegas Rodríguez. 1.

Antecedentes 2 Radicado: 11001-0315-000-2016-01254-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.1. La demanda ordinaria La señora Dalida Vanegas Rodríguez, por conducto de apoderado, interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Caja Nacional de Previsión Social —Cajanal—, con el fin de obtener la nulidad de la Resolución 54938 del 5 de noviembre de 2008, que le reconoció pensión especial de vejez y del acto ficto presunto negativo, derivado del silencio de la administración, respecto de la petición elevada el 12 de marzo de 2009 en la cual se solicitó la reliquidación de la prestación. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, solicitó que se condenara a la Caja Nacional de Previsión Social a reliquidarle la pensión de vejez con el promedio del 75% de todos los factores certificados y pagados en los últimos seis meses de servicio, esto es, las primas de navidad, vacaciones, servicios y especial o quinquenio, además de la bonificación por servicios devengados, del 25 de marzo al 24 de septiembre de 2008.

Igualmente, solicitó se condenará a pagar los mayores valores que resulten a su favor, a partir del 25 de septiembre de 2008, debidamente indexados, mes a mes, con aplicación de los índices de precios al consumidor certificados por el DANE y en la forma ordenada por los artículos 176 y 178 del C.C.A. 1.1.1. Los hechos de la demanda Como hechos y fundamentos de derecho relevantes se señalaron los siguientes: i) La señora Dalida Vanegas Rodríguez laboró al servicio del Estado por más de 20 años en la Contraloría General de la República, cumplió el estatus jurídico de pensionada el 10 de octubre de 2006 y se retiró en forma definitiva del servicio el 25 de septiembre de 2008. ii) A través de la Resolución 54938 del 5 de noviembre de 2008, la Caja Nacional de Previsión Social —Cajanal—, en los términos de la Ley 100 de 1993, le reconoció pensión de vejez en cuantía de $1.106.395,05, efectiva a partir del 25 de septiembre de 2008. 3 Radicado: 11001-0315-000-2016-01254-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iii) El acto administrativo de reconocimiento pensional ignoró que, a la demandante, por ser beneficiaria del régimen de transición, le eran aplicables los Decretos 929 de 1976 y 720 de 1978, que establecen el régimen especial a favor de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República. iv) El 12 de marzo de 2009, solicitó a la Caja Nacional de Previsión Social — Cajanal— la reliquidación de la pensión de vejez con el promedio del 75% de los valores o rubros devengados en los últimos seis meses de servicio; sin embargo, no recibió respuesta. v) Los factores salariales devengados durante el último año de servicio fueron: la asignación básica, bonificación por servicios, bonificación especial, indemnización de vacaciones, prima de vacaciones, prima de servicios y prima de navidad. 1.1.2.

Los fundamentos de derecho de la demanda En el concepto de violación fueron invocados los artículos 2, 13, 25 y 58 de la Carta Política; 21 del CST; 7 del Decreto 929 de 1976; 40 del Decreto 720 de 1978; 11, 36, y 289 de la Ley 100 de 1993; 1º del Decreto 2143 de 1995; las Leyes 57 y 153 de 1887; 33 y 62 de 1985. Se expresó en el concepto de violación que los actos administrativos demandados, pese a que reconocen que la demandante es beneficiaria del régimen especial de pensiones previsto en favor de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República, en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, plasmaron una incorrecta y desfavorable interpretación del inciso segundo del artículo 36 ibidem, para determinar la base pensional y los factores a tener en cuenta para liquidar la prestación y, por ende, desconocieron los artículos 7 del Decreto 929 de 1976, 40 del Decreto 720 de 1978 y 1º de la Ley 62 de 1985, según los cuales para establecer el monto de la prestación se debieron tener en cuenta los factores de salario devengados y certificados por todo concepto en los últimos seis meses de servicio. 1.2.

La sentencia de primera instancia 4 Radicado: 11001-0315-000-2016-01254-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante sentencia del 11 de noviembre de 2010, declaró la configuración del silencio administrativo negativo respecto de la petición elevada el 12 de marzo de 2009 y la nulidad, por un lado, parcial de la Resolución 54938 del 5 de noviembre de 2008 y, por otro, total del acto administrativo ficto.

Igualmente, dispuso que Cajanal debía reliquidar el valor de la mesada pensional de la demandante con el 75% del promedio mensual de salarios devengados en el último semestre de servicios, teniendo en cuenta los factores salariales, en su orden: asignación básica, bonificación de servicios (1/12), bonificación especial (1/60), primas de vacaciones (1/12), navidad (1/12) y servicios (1/12).1 En sustento de la decisión, se indicó que para el caso concreto no hay duda de que la demandante se encuentra dentro de la transición prevista en la Ley 100 de 1993, lo que le permite gozar en su integridad del régimen pensional establecido en los Decretos 929 de 1976 y 720 de 1978, para los empleados y funcionarios de la Contraloría General de la República, en cuanto a edad, tiempo de servicio y monto de la prestación; de tal suerte que la pensión será equivalente al 75% del promedio de salarios devengados durante el último semestre.

Respecto a los factores salariales que deben tenerse en cuenta para liquidar la pensión, atendiendo a lo regulado en el artículo 45 del Decreto Ley 1045 de 1978 y en virtud de la interpretación normativa realizada por el Consejo de Estado en la sentencia del 4 de agosto de 2010, debe incluirse todo lo que recibió a título de salarios que implique retribución ordinaria y permanente de servicios, tales como primas, sobresueldos y bonificaciones En consecuencia, no resulta aplicable para el reconocimiento de la pensión de vejez de la demandante, el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que estipula el monto de la pensión con una base distinta de liquidación a la prevista en los Decretos 929 de 1976 y 720 de 1978, pues de hacerlo se desnaturalizaría el régimen transitorio y especial de que es beneficiaria la actora. 1 Folios 105 a 129 del cuaderno 1 de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 5 Radicado: 11001-0315-000-2016-01254-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.3.

La sentencia objeto de revisión El Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección A, mediante sentencia del 24 de mayo de 2012, confirmó la decisión del a quo de declarar la nulidad parcial de la Resolución 54938 del 5 de noviembre de 2008 y del acto ficto que negó la reliquidación de la prestación. Como restablecimiento del derecho, ordenó a Cajanal liquidar la pensión con la inclusión de las bonificaciones por servicios y, en especial, las primas de vacaciones, servicios y navidad en una sexta parte y la bonificación especial en la totalidad de lo pagado. i) Por haber servido la señora Dalida Vanegas Rodríguez durante más de 30 años a la Contraloría General de la República y contar con más de 35 años para cuando entró en vigor la Ley 100 de 1993, se encuentra cobijada por el régimen de transición y, por ende, el reconocimiento de su pensión debió realizarse de conformidad con el régimen especial previsto en el Decreto 929 de 1976. ii) Los factores salariales que correspondía tener en cuenta para la liquidación del monto pensional son los enlistados en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, por autorización expresa del artículo 17 del Decreto 929 de 1976, que hizo extensiva las disposiciones del Decreto 3135 de 1968, así como los contemplados en el Decreto 720 de 1978 que establece factores adicionales de salario en favor de los servidores del ente fiscal. iii) En lo relacionado con el tema propuesto por la parte actora en el recurso de alzada, respecto a la forma proporcional en que deben liquidarse factores salariales devengados, corresponde ser calculados en una sexta parte, comoquiera que para el caso de la Contraloría General de la República se tiene en cuenta el promedio de lo devengado en los últimos seis meses. iv) La bonificación especial o quinquenio, dada la condición impuesta para su reconocimiento, en virtud del artículo 7 del Decreto 929 de 1976, se comprende no susceptible de fraccionamiento, pues la norma señaló que la pensión ordinaria de jubilación será el equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados en el último semestre, por lo que este factor debe incluirse íntegramente. 6 Radicado: 11001-0315-000-2016-01254-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co v) A la entidad en la liquidación pensional le corresponde incluir además de la asignación básica, la bonificación por servicios, las primas de vacaciones, servicios y navidad, y la totalidad de lo pagado por concepto de bonificación especial o quinquenio.

Por consiguiente, resulta pertinente confirmar la sentencia de primer grado y modificarla en el sentido de indicar que dichos factores se incluyan en una sexta parte y la bonificación especial en la totalidad de lo pagado. vi) La sentencia cobró ejecutoria el día 2 de noviembre de 2012. 1.4. La demanda de revisión 1.4.1. La causal de revisión invocada La UGPP considera que la providencia objeto de revisión está incursa en «(…) la causal de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 (…)», sin que identifique cuál de los dos eventos señalados en la norma sea el que se configura para el caso.

No obstante, la lectura de los argumentos expuestos en el capítulo que denominó «CONCEPTO DE VIOLACIÓN», permite deducir que se trata de la causal descrita en el literal b) de dicha disposición, que autoriza la revisión de una sentencia judicial que reconozca una pensión cuando «(…) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 1.4.2.

Las pretensiones de la demanda de revisión La UGPP, en virtud de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 solicita que se declare: «1. Revocar las Sentencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección D, de fecha 10 de noviembre de 2011, confirmada por el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda- Subsección A, en sentencia de fecha de 7 de marzo de 2013, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la señora María Consuelo Roberto Aguilar en contra de la extinta Cajanal, en proceso con radicado 25000232500020090047801. 2.

Declarar que a la demandada, no le asiste el derecho a la reliquidación pensional bajo los parámetros ordenados en las decisiones judiciales atacadas, con el Régimen del Decreto 929 de 1976 y factores salariales del Decreto 1045 de 1978, por el contrario, corresponde la aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1994 en consonancia con el Decreto 1158 de 1994. 7 Radicado: 11001-0315-000-2016-01254-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.

Declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 34539 del 30 de julio de 2013, RDP 52159 del 13 de noviembre de 2013 y RDP 34914 del 18 de noviembre de 2014, mediante las cuales la UGPP dio cumplimiento al fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección D confirmada por el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda- Subsección A, providencias objeto de la presente revisión. 4.

Condenar a la señora María Consuelo Roberto Aguilar a reintegrar a la Unidad, los valores cancelados por concepto de los valores reconocidos, en virtud de las Resoluciones RDP 34539 del 30 de julio de 2013, RDP 52159 del 13 de noviembre de 2013 y RDP 34914 del 18 de noviembre de 2014, las cuales dieron cumplimiento al fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección D confirmada por el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda- Subsección A, objeto del presente recurso extraordinario de revisión.» (sic en todo el texto). 1.4.3.

Fundamentos de hecho del recurso extraordinario La Sala observa que los fundamentos fácticos y las pretensiones narrados en el escrito del recurso extraordinario de revisión hacen referencia a la señora María Consuelo Roberto Aguilar y no a la aquí demandada; empero, teniendo en cuenta lo acreditado en el proceso se logra establecer los siguientes hechos: i) En cumplimiento del fallo proferido por el Consejo de Estado, la UGPP expidió la Resolución 036913 del 12 de agosto de 2013 y, en consecuencia, reliquidó la pensión de vejez de la señora Dalida Vanegas Rodríguez; para el efecto, aplicó el 75% de los factores salariales devengados durante el último semestre de prestación de servicio, comprendido entre el 25 de marzo al 24 de septiembre de 2008, y reajustó la cuantía a la suma de $ 3.445.437 efectiva a partir del 25 de septiembre de 2008 de conformidad con el fallo objeto de cumplimiento.2 ii) Posteriormente, mediante la Resolución RDP 057079 del 17 de diciembre de 2013, la UGPP modificó los artículos 1 y 3 de la Resolución 036913 del 12 de agosto de 2013, en el sentido de indicar que la cuantía de la pensión de vejez de la señora Dalida Vanegas Rodríguez corresponde a la suma de $3.516.776 efectiva a partir del 25 de septiembre de 2008 y que la prestación estará a cargo del Fondo de Pensiones Públicas – FOPEP.3 1.4.4.

Fundamentos de derecho del recurso extraordinario 2 Folios 106 a 109 del cuaderno contentivo recurso extraordinario de revisión 3 Folios 110 a 116 ibidem 8 Radicado: 11001-0315-000-2016-01254-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se indican por la recurrente los siguientes argumentos: i) La sentencia objeto de revisión transgrede los artículos 13, 48, 53, 83, 95, 128 y 228 de la Constitución Política; los artículos 1º de la Ley 33 de 1985; 7 del Decreto 929 de 1976; 45 del Decreto reglamentario 1045 de 1978; 36 de la Ley 100 de 1993; 1 del Decreto 1158 de 1994 y 1º del Acto Legislativo 01 de 2005. ii) De acuerdo con la ley, la jurisprudencia y lo acreditado en el proceso, a la accionada no le era aplicable de manera íntegra el régimen especial establecido en el Decreto 929 de 1976, dado que su situación prestacional se suscribe al ámbito de lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por lo que al haber prestado servicios en la Contraloría General de la República, la cobija el Decreto 691 de 1994 cuyo artículo 6º fue modificado por el Decreto 1158 de 1994, para definir los factores salariales respecto de los cuales debió ser liquidada su pensión de vejez. iii) No se ajusta a derecho la reliquidación ordenada en el fallo del 10 de noviembre de 2011 (sic) proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, confirmado por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, comoquiera que para efectuar la liquidación de la prestación que se encuentra en transición se debe tomar del régimen anterior la edad, el tiempo y el monto o tasa de remplazo; sin embargo, para el cálculo del IBL es aplicable el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tal como fue reconocido en la Resolución 11319 del 20 de marzo de 2009. iv)) La orden judicial impartida en la sentencia del 10 de noviembre de 2011 (sic) proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que fue confirmada el 7 de marzo de 2013 (sic) por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, implica la destinación de recursos públicos para financiar una reliquidación que contradice la normatividad y la jurisprudencia aplicables; por tanto, no puede mantenerse incólume, procediendo así la revisión y la revocatoria de las decisiones allí plasmadas. v) La sentencia recurrida presenta, además, una «irregularidad adicional y ostensible» al ordenar la inclusión de la totalidad de la bonificación especial (quinquenio), lo cual implicó que se hubiera apartado de la jurisprudencia del Consejo de Estado, mediante la cual se abordó el tema, vale decir de la sentencia 9 Radicado: 11001-0315-000-2016-01254-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del 14 de septiembre de 2011 radicado: 250002325000201000031, consejero ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4 5 1.5.

Oposición A través de apoderado debidamente constituido, la señora Dalida Vanegas Rodríguez se opuso a las pretensiones del recurso extraordinario de revisión interpuesto por la UGPP y solicitó desestimarlas6, al considerar que el fallo judicial objeto de demanda cumple a cabalidad con los preceptos legales y los lineamientos jurisprudenciales vigentes para la época en que se emitió, con fundamento en las siguientes razones: i) La normatividad que se debe tener en cuenta para establecer la procedencia de la acción de revisión es la prevista en el C.C.A., comoquiera que era la vigente al momento de interponer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que dio origen a la sentencia objeto de recurso extraordinario; por tanto, al establecer dicha norma en el artículo 187 que la oportunidad para la interposición del recurso extraordinario es de dos años, siguientes a la ejecutoria de la sentencia, es posible concluir que la UGPP lo presentó extemporáneamente, toda vez que lo hizo el 27 de abril de 2016 y la providencia atacada quedó ejecutoriada el 2 de noviembre de 2012. ii) En cuanto a la configuración de la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, alegada por la accionante, debe tenerse en cuenta que el monto resultante de la reliquidación de la pensión de jubilación de la señora Dalida Vanegas Rodríguez en ningún momento excede la cuantía legal ni genera un detrimento al erario, ya que no supera los cinco salarios mínimos legales mensuales vigentes para el año 2011, cuando se hizo efectiva. iii) Las corporaciones que decidieron la primera y segunda instancia en el asunto puesto en consideración por la señora Dalida Vanegas Rodríguez en la demanda de 4 Se indica, que incluso la forma como debe liquidarse el quinquenio también se examinó en la sentencia del 9 de febrero de 2012, radicado: 25000232500020090027601 (0960-11) y del 13 de julio de 2001, expediente de tutela, radicado: 11001-03-15-000-2011-00677-00, consejero ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila. 5 Folios 232 a 237 ibidem 6 Folios 312 a 322 ibidem 10 Radicado: 11001-0315-000-2016-01254-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nulidad y restablecimiento del derecho, dieron plena aplicación al lineamiento jurisprudencial vigente al momento de emitir los fallos respecto a los factores salariales reconocidos por la ley, pacto o convención colectiva para el reconocimiento de la pensión de jubilación de los empleados beneficiarios del régimen especial de la Contraloría General de la República. iv) La UGPP carece de legitimación en la causa por activa por cuanto el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, solo autoriza al Gobierno Nacional por conducto de los ministros de las carteras de Trabajo y Seguridad Social y de Hacienda y Crédito Público, al Contralor General de la República y al Procurador General de la Nación, para hacer uso del medio exceptivo del recurso extraordinario de revisión. v) La reliquidación de la pensión de jubilación ordenada judicialmente, otorga certeza al derecho reconocido por el operador jurídico a la señora Dalida Vanegas Rodríguez, por lo que no se puede desconocer la seguridad jurídica y buena fe que la cobija; aserto que se fundamenta en la posición interpretativa expuesta en la reiterada jurisprudencia del máximo tribunal de lo contencioso administrativo. vi) La señora Dalida Vanegas Rodríguez carece de legitimación en la causa por pasiva, dado que lo que se pretende a través de esta acción de revisión es la revocatoria de las sentencias dictadas en un proceso del cual no hizo parte, ni le fue reconocido algún derecho pensional; es decir, las proferidas el 10 de noviembre de 2011 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la del 7 de marzo de 2013 mediante la cual el Consejo de Estado confirmó la primera, dictadas dentro del proceso con radicado 25000232500020090047801 donde figura como demandante la señora María Consuelo Roberto Aguilar.(sic) 1.6.

Concepto del Ministerio Público El procurador séptimo delegado ante el Consejo de Estado solicita desestimar las pretensiones del recurrente extraordinario por considerarlas infundadas, para lo cual invoca los siguientes argumentos: 11 Radicado: 11001-0315-000-2016-01254-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co i) El recurso extraordinario de revisión fue interpuesto dentro del término legal dispuesto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, en los cinco años siguientes a la ejecutoria de la providencia. ii) Conforme con la jurisprudencia del Consejo de Estado,7 el IBL de la pensión de la señora Dalida Vanegas Rodríguez debió liquidarse conforme a las reglas propias del régimen de transición que le era aplicable y, por tanto, debía incluir la bonificación por servicios y las primas de servicio, vacaciones y navidad en una sexta parte, la bonificación especial o quinquenio. iii) La causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 no resulta aplicable al caso bajo estudio, dado que la fundamentación de la disminución de la cuantía del derecho reconocido a la señora Dalida Vanegas Rodríguez tiene origen en una interpretación jurisprudencial y no en la voluntad del legislador. iv) La normatividad sustancial en la cual se fundamentó el fallo objeto de recurso extraordinario de revisión no es atacable por esta vía, dado que los errores en que haya podido incurrir el juez de primera instancia no se alegaron a través de los recursos ordinarios procedentes para que fueran evaluados judicialmente, pues la decisión de alzada surgió a raíz del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, hoy demandada, sin que la UGPP advirtiera a la segunda instancia las inconformidades aquí planteadas, las cuales tienen como intención revivir un debate sobre situaciones jurídicas consolidadas que han hecho tránsito a cosa juzgada. v) El cambio jurisprudencial no puede ser tenido en cuenta como argumento para solicitar la revisión de una sentencia, máxime si los argumentos que le sirvieron de base eran válidos y aceptados para la época en que fue proferida; por tanto, deben permanecer incólumes independientemente que con posterioridad cambie la posición jurisprudencial, dado que los fallos rigen hacia futuro y sus efectos son ex nunc y ex tunc, sin retroactividad, excepto cuando el intérprete le confiera otros efectos, lo cual no ocurre en el sub lite.8 7 Refiere la sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, del 28 de julio de 2016, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, radicado 25000-23-42-000-2013-00411-01 (2323-14). 8 Folios 264 a 272 ibidem 12 Radicado: 11001-0315-000-2016-01254-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.

Consideraciones 2.1. Competencia La demanda que ocupa la atención de la Sala se interpuso el 15 de junio de 2017, en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo —CPACA—, cuyo artículo 249, confiere a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo la competencia para conocer de los recursos extraordinarios de revisión, «sin exclusión de la sección que profirió la decisión».

Sin embargo, le corresponde a esta Sala Especial proferir el fallo correspondiente, en virtud de lo dispuesto en el Acuerdo 321 de 2014 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que implementó las Salas Especiales de Decisión para resolver los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las secciones y subsecciones del Consejo de Estado.

Cabe resaltar que dicho Acuerdo se dictó con base en las facultades otorgadas por los artículos 237 numeral. 6.° de la Constitución Política, 35 de la Ley 270 de 1996 y 107 del CPACA, que permite la creación de Salas Especiales de Decisión para resolver asuntos atribuidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. 2.2. Cuestión previa 2.2.1.

Legitimación en la causa por pasiva Se aclara que la parte accionante, en el escrito de demanda de revisión, al exponer las pretensiones, así como los fundamentos fácticos y jurídicos, no se refirió de manera concreta a la sentencia proferida el 24 de mayo de 2012 por el Consejo de Estado Sección Segunda, Subsección A, en la que se decidió en segunda instancia la acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la señora Dalila Vanegas Rodríguez en contra de la extinta CAJANAL.

Ciertamente, se tiene que en lo allí planteado se remite a una situación ajena a la controversia aquí analizada, esto es, a las providencias dictadas dentro del proceso 13 Radicado: 11001-0315-000-2016-01254-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con radicado 25000232500020090047801 donde figura como demandante María Consuelo Roberto Aguilar.

Empero, esa situación no impide que se realice un pronunciamiento de fondo en esta instancia extraordinaria, pues debe darse prevalencia al derecho al acceso a la administración de justicia de la parte accionante, en tanto que la demanda contentiva del recurso extraordinario de revisión se dirige contra la providencia del 24 de mayo de 2012 expedida por el Consejo de Estado Sección Segunda, Subsección A, aunado a que puede observarse que el material probatorio obrante en el expediente se refiere a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la señora Dalida Vanegas Rodríguez contra la Caja Nacional de Previsión Nacional, Cajanal.

Así las cosas, se analizarán los argumentos expuestos en el escrito contentivo del recurso extraordinario de revisión. 2.2.2. Legitimación en la causa por activa de la UGPP La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP se encuentra legitimada en la causa por activa para formular el recurso extraordinario de revisión contemplado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 con fundamento en el siguiente marco normativo: i) La Ley 1151 de 2007 «[p]or la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010», artículo 156, numeral 1.9 9 La norma citada es del siguiente contenido.

Artículo 156 Gestión de Obligaciones Pensionales y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. Créase la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.

Esta Unidad Administrativa tendrá a su cargo: i) El reconocimiento de derechos pensionales, tales como: pensiones y bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Nación, así como los auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación. Para lo anterior, la entidad ejercerá todas las gestiones inherentes a este numeral, tales como la administración de base de datos, nóminas, archivos y asignaciones al Gobierno Nacional en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Declarada exequible mediante sentencia C-376 de 2008. Referencia: expedientes D-6914 y D-6926 (acumulados), demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2006-2010”, actores: Jorge Humberto Valero Rodríguez (Expediente D-6914) y Luis Alberto Cáceres Arbeláez (Expediente D-6926), sentencia del 23 de abril de 2008. magistrado ponente: Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra. 14 Radicado: 11001-0315-000-2016-01254-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ii) El Decreto 575 de 2013 «[p]or el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y se determinan las funciones de sus dependencias», artículo 6, numeral 6.10 Con fundamento en las disposiciones anteriores, se aprecia que, a diferencia de lo señalado por la parte demandada, existe legitimación en la causa por activa de la UGPP para instaurar la revisión de la sentencia del 24 de mayo de 2012 proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, que confirmó y modificó la sentencia proferida el 11 de noviembre de 2010 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C. 2.2.3.

El cómputo de caducidad de la revisión La sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión se profirió el 24 de mayo de 2012 y la demanda se instauró el 15 de junio de 2017, es decir por fuera del lapso previsto en el artículo 250 del CPACA.11 Sin embargo, la Corte Constitucional en la 10 La norma citada es del siguiente contenido.

Artículo 6. FUNCIONES. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) cumplirá las siguientes funciones: (…) 6. Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y demás normas que la adicionen o modifiquen. 11 «ARTÍCULO 251 DEL CPACA.

TÉRMINO PARA INTERPONER EL RECURSO. El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. En los casos contemplados en los numerales 3 y 4 del artículo precedente, deberá interponerse el recurso dentro del año siguiente a la ejecutoria de la sentencia penal que así lo declare. En el caso del numeral 7, el recurso deberá presentarse dentro del año siguiente a la ocurrencia de los motivos que dan lugar al recurso.

En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio». El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 que establece la revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública, se encuentra vigente salvo en lo atinente al término para instaurar la revisión La norma es del siguiente tenor:. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> «Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y 15 Radicado: 11001-0315-000-2016-01254-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencia SU-427 de 201612 estableció que los cinco años para contabilizar el plazo para instaurar el recurso extraordinario de revisión, se toman desde el momento en el que la UGPP asumió las funciones de Cajanal, esto es, desde el 12 de junio de 2013.

Sobre el particular, en la sentencia referida se indicó lo siguiente: 7.21. En ese orden de ideas, respecto del término para interponer el mecanismo de revisión de las decisiones judiciales que hayan reconocido pensiones con abuso del derecho existió un vacío legal que sólo se superó con el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011, que además constituye el único desarrollo sobre la materia en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005, y que estableció de forma expresa que “el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio.” 7.22.

Así las cosas, sólo hasta la expedición del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 hubo claridad en cuanto al término para solicitar la revisión de providencias judiciales que reconocieron pensiones fundadas en abuso del derecho, por lo que esa es la disposición que debe regir la caducidad para casos como el estudiado por la Sala en esta oportunidad.

En consecuencia, establecido el término de 5 años para incoar el instrumento de revisión, este Tribunal advierte que, para su contabilización, se fijó como parámetro la ejecutoria de la providencia judicial, el cual no puede servir como referente para determinar la caducidad respecto a la UGPP, en atención al estado de cosas inconstitucional que afrontaba Cajanal, por lo que la Sala estima pertinente entender que el plazo para acudir a dicho instrumento debe iniciarse a contar no antes del día en que la demandante asumió las funciones de esta última empresa, es decir, con posterioridad al 12 de junio de 2013.

En ese orden de ideas, la Sala observa que el plazo para instaurar el recurso extraordinario de revisión vencía el 12 de junio de 2018 y como esta actuación se llevó a cabo el 15 de junio de 2017, no se advierte su extemporaneidad. 2.3. Problema jurídico b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».

La expresión en cualquier tiempo fue declarada inexequible mediante sentencia del 23 de septiembre de 2003, C-835 de 2003, referencia: expediente D-4515, demanda de inconstitucionalidad de los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003. 12 Sentencia SU 427 de 2016, referencia: expediente T-5.161.230 acción de tutela interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- contra la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín y otro, magistrado ponente: Luis Guillermo Guerrero Pérez.

En la referida sentencia se dispuso en el numeral séptimo: «ADVERTIR a la Corte Suprema de Justicia y al Consejo de Estado que el desconocimiento del precedente fijado en esta providencia en relación con la procedencia del recurso de revisión establecido en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, habilita a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP- para acudir a la acción de tutela y salvaguardar sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y a la igualdad». 16 Radicado: 11001-0315-000-2016-01254-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El planteamiento del problema jurídico consiste en determinar si la sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A del 24 de mayo de 2012, está inmersa en la causal de revisión de que trata el literal b) de la Ley 797 de 2003, esto es, «[c]uando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».

Para dar respuesta al anterior problema, la Sala considera necesario abordar el estudio de los siguientes temas: 2.3.1) aspectos generales del recurso extraordinario de revisión necesarios para definir el asunto de la referencia; 2.3.2) la acción de revisión contemplada en la Ley 797 de 2003; 2.3.3) la causal de revisión invocada; 2.3.4.) análisis del caso concreto; y, 3) conclusión. 2.3.1.

Aspectos generales del recurso extraordinario de revisión necesarios para definir el asunto de la referencia La jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado ha sido pacífica en considerar que el recurso de revisión constituye una excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias, pues permite «cuestionar la firmeza de la sentencia ejecutoriada, con el fin de corregir los errores o ilicitudes que llevaron a una sentencia contraria a derecho»; por tal razón, su procedencia se limita a las causales taxativamente previstas por el legislador, las cuales deben interpretarse de manera restrictiva.

Asimismo, ha sostenido que más que un recurso es una verdadera acción, cuyo propósito consiste en el «restablecimiento de la justicia material». Así lo consideró la Corte Constitucional en la Sentencia C-450 de 2015, donde hizo un detallado análisis jurisprudencial, bajo el cual se estudiará el presente recurso. En dicha providencia se expuso lo siguiente: Sobre el particular, sea lo primero indicar que la Corte Constitucional reiteradamente ha indicado que el recurso extraordinario de revisión, en términos generales, funge como una excepción al principio de la cosa juzgada, «y ampara todas las sentencias ejecutoriadas, para que puedan enmendarse los errores o ilicitudes cometidos en su expedición, y se restituya el derecho al afectado a través de una nueva providencia fundada en razones de justicia material, que resulte acorde con el ordenamiento jurídico».

Por lo tanto, resulta claro que a criterio de la jurisprudencia constitucional, el recurso extraordinario de revisión, previsto en la mayoría de las áreas del derecho, ha sido diseñado para proceder contra las sentencias ejecutoriadas, por las causales taxativas que en cada caso haya definido el Legislador, las cuales, por regla general, giran en torno a hechos o circunstancias posteriores a la decisión y que revelan que ésta es materialmente injusta.(…) En cambio, el recurso extraordinario de revisión tal como quedó estructurado en el Decreto 01 de 1984, procede contra todas las 17 Radicado: 11001-0315-000-2016-01254-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencias ejecutoriadas dictadas por los Tribunales Administrativos y por el Consejo de Estado.

Este recurso es una innovación en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pero su origen inmediato está en el recurso extraordinario de revisión existente en la jurisdicción civil. Su finalidad es el restablecimiento de la justicia, y como se dirige contra sentencias ejecutoriadas, se convierte en una limitación a una de las características de la cosa juzgada: la inmutabilidad. […] Se puede decir entonces, que el recurso extraordinario de revisión en materia administrativa tiene su origen inmediato en el recurso extraordinario de revisión en el campo civil, y al igual que este, se dirige contra sentencias ejecutoriadas, buscando esencialmente el restablecimiento de la justicia material y constituyendo una excepción al principio general de la cosa juzgada.

(…) [Negrillas y cursivas del original] Por su parte, en lo relacionado con la jurisdicción contencioso-administrativa, el Consejo de Estado, en diversas oportunidades, también se ha pronunciado sobre la naturaleza y alcance del recurso excepcional de revisión. Así, en vigencia del antiguo Código Contencioso-Administrativo, el alto tribunal reconocía la revisión, no obstante, la autoridad de la cosa juzgada que ampara las sentencias ejecutoriadas y previa la constatación de la ocurrencia de alguna de las expresas causales que autorizan su utilización, permite enmendar errores o ilicitudes cometidos en la expedición del fallo recurrido, con el fin de restituir el derecho al afectado a través de una nueva sentencia. Así lo señalaba en la siguiente providencia de 2005: Este medio de impugnación ha sido erigido por el Legislador como una excepción al principio de la inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada material; y con él se abre paso a la posibilidad de controvertir un fallo ejecutoriado, en relación con los hechos y sus pruebas, siempre que el mismo resulte contrario a la Justicia y al Derecho, y de acuerdo con las causales establecidas y con único fin de que se produzca una decisión ajustada a la ley.

Es presupuesto del citado medio extraordinario, que constituye una verdadera acción impugnatoria con efectos rescisorios, que exista una relación procesal cerrada y por lo mismo no se pueden discutir los asuntos de fondo (fuente de la mencionada relación), ni se pueden fiscalizar las razones fácticas y jurídicas debatidos en el proceso que dio lugar al aparecimiento del fallo que se impugna.

Dicho recurso se dirige contra un fallo en firme cuando después de su firmeza aparecen situaciones de hecho, con su prueba, que pueden hacer evidente que el fallo fue erróneo o injusto.13 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 18 de octubre de 2005, Radicado: 1998-00173-00 (REV–173). C.P: María Elena Giraldo Gómez. 18 Radicado: 11001-0315-000-2016-01254-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De igual modo, en lo que respecta al carácter instrumental del recurso, debe señalarse que la Sala Plena del Consejo de Estado determinó que este debe interpretarse como una actuación independiente del asunto de origen, por lo que constituye un nuevo proceso, es decir, un verdadero medio de control.

En sentencia de 3 de febrero de 2015, lo afirmó de la siguiente manera: Esta Corporación había acogido la tesis según la cual los recursos extraordinarios no se podían entender como una actuación ajena e independiente del proceso de origen, razón por la que se aplicaba la legislación que rigió el proceso en donde se emitió el fallo objeto del recurso.

Sin embargo, en reciente decisión, providencia de 12 de agosto del año en curso, la Sala Plena Contenciosa modificó la postura expuesta, para indicar que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso y no una instancia adicional en la que los interesados pueden plantear el asunto objeto del litigio original. Pese a su nombre -recurso extraordinario-, este se inicia con una demanda contra la sentencia, la que está sujeta a una serie de requisitos que deben ser observados para su admisibilidad y procedencia, es decir, es un medio de control más que consagró el legislador en la jurisdicción contencioso-administrativa.

Huelga advertir como una nota al margen, que el Código General del Proceso, Ley 1564 de 2012, al hacer referencia a este recurso al igual que lo hacía el Código de Procedimiento Civil que aquel modificó, señala que este se debe interponer por medio de una demanda, artículos 357 y 382 respectivamente. En otros términos, el recurso es, se repite una verdadera acción o medio de control.

En consecuencia, a partir del auto de la Sala Plena del pasado 12 de agosto quedó claro que el mencionado recurso es un nuevo proceso. Normativamente, el recurso extraordinario de revisión está previsto en los artículos 248 y siguientes del CPACA. Procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por «i) las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; ii) los Tribunales Administrativos; y iii) los Jueces Administrativos».14 El plazo para su interposición es de un año, contado a partir de la ejecutoria de la sentencia objeto de impugnación,15 y debe reunir los requisitos fijados en el artículo 252 ejusdem, con indicación precisa y razonada de la causal invocada, acompañada de las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y pretenda hacer valer.

Para su procedencia, resulta imperativo acreditar las circunstancias fácticas que configuran la causal de revisión invocada, cuya presencia altera de forma inequívoca el sentido de la decisión. Además, debido a su carácter excepcional, el recurso solo 14 Artículo 249 CPACA. 15 Artículo 251 CPACA. 19 Radicado: 11001-0315-000-2016-01254-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co admite los eventos contemplados expresamente en el artículo 250 del CPACA como causales, los cuales, en esencia, corresponden a vicios o errores de carácter procedimental.16 En sentencia de 8 de mayo de 2019,17 esta corporación, respecto de los requisitos esenciales para la prosperidad del recurso, sostuvo lo siguiente: [D]ada la naturaleza extraordinaria del recurso de revisión, se prevé, como uno de los requisitos para su procedencia, que las razones o motivos que constituyen las causales del recurso no hayan sido provocadas ni le sean imputables al afectado con la sentencia, en el entendido de que este recurso no consagra una nueva instancia, ni prevé oportunidades para que las partes subsanen conductas omisivas o negligentes en las que hubiesen podido incurrir durante el trámite del proceso.

Paralelamente a estos eventos de revisión, la Ley 797 de 2003 estableció una acción sui generis para la revisión de sumas periódicas otorgadas de manera irregular, por lo que su ejercicio está restringido a las siguientes condiciones o particularidades: i) una parte activa cualificada, solo unas entidades están llamadas a instaurarla; ii) procede adicionalmente por dos causales específicas que tienen por finalidad, la protección y recuperación del patrimonio público; iii) en su trámite se aplica el procedimiento previsto por el CPACA de manera general para las causales del artículo 250 ejusdem; y, iv) su objeto es delimitado y su análisis se dirige a establecer la legalidad de las sumas periódicas que han sido reconocidas.

Con todo, conviene recordar que si bien estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un fin legítimo, su ejercicio entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y el principio de la seguridad jurídica, por lo que no es admisible su interposición para controvertir la legalidad de los actos demandados en el proceso ordinario, ni para corregir los yerros probatorios que 16 «De ahí que los vicios o errores en que se deban fundamentar los recursos extraordinarios de revisión, conforme con las causales taxativas previstas por el legislador en el artículo 250 del CPACA, deben ser eminentemente procedimentales, pues ninguna causal cuestiona la labor intelectual de juzgamiento, sino que involucran bien sea una irregularidad de carácter procesal (numeral 5°, referido a la existencia de causal de nulidad originada en la sentencia, y numeral 8°, referido al desconocimiento de la cosa juzgada), o bien, aspectos que atañen a la validez intrínseca o insuficiencia de los elementos de prueba que determinaron el sentido de la decisión (numerales 1°, 2°, 3°, 6° y 7°), a excepción de la causal del numeral 4°, referida a la violencia o cohecho en que se pudo incurrir en el pronunciamiento del fallo».

Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 7 de mayo de 2013, Exp: 2010-00038-00 (REV) C.P. Mauricio Torres Cuervo. 17 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, rad. 2013-00035-00(46453), M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 20 Radicado: 11001-0315-000-2016-01254-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cometieron las partes, ni para subsanar aquellas situaciones que pudieron evitarse durante la gestión del proceso que dio origen a la sentencia objeto de revisión. 2.3.2.

La acción de revisión contemplada en la Ley 797 de 2003 La entidad demandante invocó como soporte de la acción de revisión, la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 «[p]or la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales».

Artículo 20..Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo18hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo19por las causales consagradas para este en el mismo código y además: […] b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.

(Resalta la Sala). En la exposición de motivos que dio origen a la ley antes citada,20 en especial, en lo referente a la consagración de las causales de procedencia del recurso extraordinario de revisión, se consideró que su propósito consistía en afrontar graves casos de corrupción en materia de reconocimiento pensional y evitar los perjuicios que por esa causa pueda sufrir el erario.

La siguiente fue la explicación que se adujo sobre ese particular: 18 La expresión en negrilla fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-835 de 2003. 19 Ibidem. 20 Que se puede consultar en la Gaceta del Congreso 350 del 23 de agosto de 2003, páginas 12 a 17. 21 Radicado: 11001-0315-000-2016-01254-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Artículos 20 y 21.

Revisión y revocatoria de pensiones. Estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas. De esta manera, se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación. (Se resalta).

Es decir, que el objeto del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario.21 2.3.3. La causal de revisión invocada En la sentencia del 17 de septiembre de 2020, la Sección Segunda, Subsección A,22 al examinar las causales de revisión previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 sobre el particular, expuso lo siguiente: Como puede observarse, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la 21 Sala Especial de Decisión No. 6, sentencia del 6 de abril de 2020, Referencia: Recurso Extraordinario de revisión, consejero ponente: Carlos Enrique Moreno Rubio, radicación: 11001-03-15- 000-2020-05191-00, demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales -UGPP, demandado: Gloria Inés Cedeño Gómez: «En segundo lugar, y a diferencia del marco conceptual ordinario de la revisión, esta causal constituye la excepción a la regla que prohíbe el análisis de errores “in judicando”, por cuanto permite al revisionista controvertir la interpretación de la ley aplicable al caso, cuando tal valoración da lugar al reconocimiento de una cuantía que excede la que bien debía inferirse del precepto.

Tesis que corresponde con el criterio de la Sección Segunda, Subsección A, de esta Corporación de acuerdo con el cual “el objeto del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario.” (Destacado por la Sala) Por lo tanto, la causal bajo análisis faculta al juez extraordinario para descender al análisis de los razonamientos bajo los cuales el juez ordinario concedió una pretensión pensional, para así determinar si la cuantía de la misma se ajustó a los parámetros legales que rigen la materia».

En esta decisión se cita la sentencia de la Sección Segunda, Subsección A, del 5 de julio de 2018, consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas, radicación: 11001 03 25 000 2013 00124-00 (0279-2013), demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales -UGPP, demandado: José Lizardo Mateus Sánchez.

Gloria Inés Cedeño Gómez. 22 Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas, radicación: 11001032500020160029700 (1715-2016). demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), demandado: Carmen Cecilia Sarmiento de Barroso. 22 Radicado: 11001-0315-000-2016-01254-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimados para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes a la liquidación de aquellas, cuando se reconocieron en un valor mayor al que corresponde, con vulneración del debido proceso o de la ley. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.

Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento (pensional) se hizo con violación al debido proceso o, si como en este caso se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley.23 2.4.

Análisis de la Sala. Caso concreto La Sala advierte que a pesar de que la parte recurrente no precisa la causal de revisión, los argumentos del recurso pueden adecuarse a la prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, bajo el fundamento consistente en que en el reconocimiento efectuado por orden judicial no debió aplicarse el régimen especial del Decreto Ley 929 de 1976, establecido para los funcionarios y empleados de la 23 Sobre el punto consignado en el numeral i): se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional.; respecto del numeral ii) consultar la sentencia SU 427 de 2016 de la Corte Constitucional; en lo atinente al numeral iii), acudir a la sentencia del Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 4, sentencia del 1.° de agosto de 2017, radicación: radicación: 110010315000201602022 00 (REV) y respecto del numeral v) a la sentencia del Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744 00, demandante: UGPP. 23 Radicado: 11001-0315-000-2016-01254-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Contraloría General de la República, sino el general del sistema de Seguridad Social Integral.

En concreto, la entidad recurrente considera que la decisión judicial trasgrede lo dispuesto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994 y desconoce los precedentes obligatorios y vinculantes de la Corte Constitucional para todas las jurisdicciones sobre la forma de liquidar el IBL de las personas sujetas al régimen de transición. Bajo ese entendido, asume que la mesada pensional reconocida a la pensionada se está pagando en una cuantía superior a la que dispone la normativa que le resulta aplicable. 2.4.1.

Análisis de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 respecto de la sentencia recurrida en lo atinente con el presunto desconocimiento del precedente constitucional en que habría incurrido la sentencia objeto de revisión respecto de las sentencias C-250 de 2013, SU-230 de 2015, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018 2.4.1.1.

Recuento fáctico: El derecho pensional de la señora Dalida Vanegas Rodríguez se efectúo mediante la Resolución 54938 del 5 de noviembre de 2008, a través de la cual Cajanal le reconoció y ordenó el pago de una pensión mensual vitalicia por vejez con el 75% sobre el salario promedio de los diez años últimos años La señora Dalida Vanegas Rodríguez inició la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pretendió la reliquidación del monto y, para el efecto, adujo que no se aplicó de forma íntegra el régimen especial de la Contraloría General de la República contemplado en el Decreto 929 de 1976.

La sentencia del 24 de mayo de 2012, emitida por la Sección Segunda, Subsección A de esta corporación, acogió las pretensiones de la demanda y, en ese sentido, consideró que en los actos administrativos demandados no se plasmó de forma plena el régimen especial. 24 Radicado: 11001-0315-000-2016-01254-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo anterior, resolvió confirmar la decisión del a quo de declarar la nulidad parcial de la Resolución 54938 del 5 de noviembre de 2008 y del acto ficto que negó la reliquidación de la prestación. Como restablecimiento del derecho, ordenó a Cajanal liquidar la pensión con la inclusión de las bonificaciones por servicios y, en especial, las primas de vacaciones, servicios y navidad en una sexta parte y la bonificación especial en la totalidad de lo pagado. 2.4.1.2.

Recuento normativo Para la fecha en que se expidió la sentencia recurrida, regía en la Sección Segunda del Consejo de Estado, para la liquidación de la pensión de jubilación de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República, en términos generales la tesis que se consigna seguidamente: 24 La planta de personal de la Contraloría General de la República tiene un régimen prestacional especial, contenido en el Decreto 929 de 1976 que en su artículo 7º, dispone lo siguiente: Los funcionarios y empleados de la Contraloría General tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50 si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuo o discontinuo, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos diez lo hayan sido exclusivamente a la Contraloría General de la República a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre.

Sobre la base de esta disposición jurídica, quedó establecido que para acceder al régimen especial de pensión de jubilación de los funcionarios y empleados de dicho órgano de control, equivalente al 75% del promedio de lo devengado durante los últimos seis meses, los requisitos eran: edad (50 años para las mujeres y 55 años para los hombres) y tiempo de servicio (20 años de servicios continuos o discontinuos) de los cuales por lo menos diez hayan sido prestados exclusivamente en el ente de control. 24 Entre otras, sentencia del 26 de enero de 2012, radicado: 25000-23-25-000-2010-00537-01, demandante: Edgard Humberto Ruiz Pérez, consejero ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila; sentencia del 9 de febrero de 2012, radicado: 25000-23-25-000-2009-00276-01, demandante: Francisco Aristizábal Salazar, consejero ponente: Alfonso Vargas Rincón; sentencia del 9 de febrero de 2012, radicado: 25000-23-25-000-2008-00158-01, demandante: Eliza Mercedes Felizola de Arciniegas, consejero ponente: Luis Rafael Vergara Quintero; sentencia del 28 de junio de 2012, radicado: 25000-23-25-000-2008-00641-01, demandante: Álvaro Vega Ospino, consejero ponente: Alfonso Vargas Rincón y sentencia del 8 de noviembre de 2012, radicado: 255000-23-25-000-2010- 00589-01, demandante: Alcides Cantillo Flórez, consejera ponente: Bertha Lucía Ramírez de Páez. 25 Radicado: 11001-0315-000-2016-01254-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por su parte, la Ley 100 de 199325, en su artículo 36, instituyó un régimen de transición consistente en que a las personas que al momento de su entrada en vigor (1º de abril de 1994) tuvieran 35 o más años (mujeres) o 40 o más años (hombres) o 15 o más años de servicios cotizados les resulta aplicable «el régimen anterior al cual se encuentren afiliados», conforme pasa a transcribirse: Artículo 36.- Régimen de transición. (…) La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.

Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente ley. Aplicada la tesis en mención, al caso de la señora Dalida Vanegas Rodríguez, se aprecia que nació el 10 de octubre de 195626 y que para el año 2008, cuando elevó la solicitud, de reconocimiento pensional contaba con más de 50 años y 20 de servicio (de estos más de diez en la Contraloría General de la República), requisitos que la hacía merecedora del régimen especial mencionado, esto es, el contenido en el Decreto 929 de 1976.

Asimismo, también está probado que a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 (1 de abril de 1994), la señora Dalida Vanegas Rodríguez tenía más de los 35 años de edad exigidos para acceder al régimen de transición, es decir, se encontraba amparada por este último y, en consecuencia, le resultaba aplicable el régimen anterior al cual se encontraba afiliada, esto es, el del Decreto 929 de 1976, y no el de la Ley 100 de 1993.

Establecido este aspecto, se tiene que el artículo 40 del Decreto 720 de 197827 indicó que constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente reciben los empleados de la Contraloría General de la República como retribución por sus servicios, en los siguientes términos: 25 Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones. 26 Conforme a la copia simple de su cédula de ciudadanía obrante en el folio 323 del cuaderno contentivo del recurso extraordinario de revisión. 27 Por el cual se establece el sistema de clasificación y nomenclatura de los empleos de la Contraloría General de la República, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones. 26 Radicado: 11001-0315-000-2016-01254-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Artículo 40.- De otros factores de salario.

Además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos y del valor del trabajo suplementario o del realizado en días de descanso obligatorio, constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios. Ahora, si bien el Decreto 929 de 1976 no definió el concepto de salario, ni determinó los factores que tenían tal carácter, en su artículo 17 dispuso que resultaban aplicables las disposiciones del Decreto 3135 de 196828 y las normas que lo modifican y adicionan, tal como el Decreto 1045 de 197829 que, en su artículo 45, enlista los factores de salario para la liquidación de cesantías y pensiones aplicable a los empleados públicos y trabajadores oficiales del orden nacional, así: Artículo 45.- De los factores de salario para la liquidación de cesantía y pensiones.

Para efectos del reconocimiento y pago del auxilio de cesantía y de las pensiones a que tuvieren derecho los empleados públicos y trabajadores oficiales, en la liquidación se tendrá (sic) en cuenta los siguientes factores de salario: a) La asignación básica mensual; b) Los gastos de representación y la prima técnica; c) Los dominicales y feriados; d) Las horas extras; e) Los auxilios de alimentación y transporte; f) La prima de navidad; g) La bonificación por servicios prestados; h) La prima de servicios; i) Los viáticos que reciban los funcionarios y trabajadores en comisión cuando se hayan percibido por un término no inferior a ciento ochenta días en el último año de servicio; j) Los incrementos salariales por antigüedad adquiridos por disposiciones legales anteriores al Decreto-Ley 710 de 1978; k) La prima de vacaciones; l) El valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio; m) Las primas y bonificaciones que hubieran sido debidamente otorgadas con anterioridad a la declaratoria de inexequibilidad del artículo 38 del Decreto 3130 de 1968.

Modificado posteriormente. En ese orden de ideas, el régimen aplicable a la señora Dalida Vanegas Rodríguez, a efectos de liquidar su pensión de jubilación, era el especial contenido en los Decretos 929 de 1976 y 1045 de 1978, como lo dispuso la sentencia que se solicita revisar, esto es, la del 24 de mayo de 2012, proferida por el Consejo de Estado, 28 Por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales. 29 Por el cual se fijan las reglas generales para la aplicación de las normas sobre prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del sector nacional. 27 Radicado: 11001-0315-000-2016-01254-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sección Segunda, Subsección A. Por tal razón, que la reliquidación pensional se haya ordenado con la inclusión de todos los factores salariales percibidos por la demandante durante su último semestre de servicios, es una decisión que para esta Sala no se subsume en la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 2.4.1.3.

Análisis del contexto jurisprudencial vigente para la época de expedición de la sentencia recurrida en relación con la causal de revisión invocada Con fundamento en el marco jurisprudencial vigente para la época en que se expidió la sentencia del 24 de mayo de 2012 se colige que a la señora Dalida Vanegas Rodríguez sí le era aplicable el régimen especial de la Contraloría General de la República, tal como se determinó en citado fallo.

En ese orden de ideas, en relación con el presunto desconocimiento del precedente constitucional en que habría incurrido la sentencia objeto de revisión, cabe precisar que las sentencias C-250 de 2013, SU-230 de 2015, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018, invocadas por la UGPP son posteriores al citado fallo, el cual fue proferido el 24 de mayo de 2012; por lo que no pueden exigirse como criterio hermenéutico de obligatorio acatamiento.

Aunado a lo anterior, conviene resaltar que para la época de expedición de la providencia (24 de mayo de 2012), las salas de revisión de la Corte Constitucional, en múltiples pronunciamientos como las sentencias T-631 de 2002, T-1000 de 2002, T-169 de 2003, T-651 de 2004, T-386 de 2005, T-158 de 2006, T-621 de 2006, T- 251 de 2007, T-529 de 2007, T-711 de 2007, T-180 de 2008, T- 019 de 2009 y T-610 de 2009, habían considerado que el IBL se encontraba incluido en la expresión «monto» del régimen de transición de la Ley 100 de 1993.

En consecuencia, este era el criterio jurisprudencial que debía atenderse. Finalmente, resulta necesario destacar que aunque la Sección Segunda de esta corporación, en la providencia del 11 de junio de 2020, sentencia CE-SUJ-S2-020- 20, alineó su postura en torno a la interpretación del IBL de los servidores de la Contraloría General de la República, beneficiarios del Decreto 929 de 1976, por 28 Radicado: 11001-0315-000-2016-01254-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estar cobijados por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 con la adoptada en la sentencia de la Sala Plena del 28 de agosto de 2018 para el régimen general, también lo es que en dicha sentencia se señaló lo siguiente: No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en tesis anteriores que sostuvo la Sección Segunda del Consejo de Estado, las cuales replanteó la Sala Plena, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer recurso extraordinario de revisión contra sentencia ejecutoriada que haya reconocido la pensión con fundamento en jurisprudencia diferente a la ratio decidenci aquí expuesta, prevalecerá el carácter de cosa juzgada.

Lo anterior, no enerva el recurso por los eventos previstos en los artículos 250 del CPACA, y 20 de la Ley 797 de 2003, según el caso. De acuerdo con lo señalado por la citada sentencia de unificación, la providencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que se profirió con base en la tesis mayoritaria que imperaba al interior de la corporación,30 como órgano de cierre, para el momento de su expedición, goza de los efectos de la cosa juzgada y, por lo ello, la reliquidación allí ordenada no puede considerarse producto del abuso del derecho o del fraude a la ley. 2.4.2.

Análisis de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 respecto de la sentencia recurrida en lo atinente al reconocimiento que efectúo respecto del reconocimiento de la «bonificación especial o quinquenio en su valor total» Para definir la controversia la Sala aplicará las pautas trazadas en la sentencia proferida por la Sala Especial de Decisión No. 21 del 2 de julio de 201931 en la cual se indicó lo siguiente: 30 Entre otras, sentencia del 26 de enero de 2012, radicado: 25000-23-25-000-2010-00537-01, demandante: Edgard Humberto Ruiz Pérez, consejero ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila; sentencia del 9 de febrero de 2012, radicado: 25000-23-25-000-2009-00276-01, demandante: Francisco Aristizábal Salazar, consejero ponente: Alfonso Vargas Rincón; sentencia del 9 de febrero de 2012, radicado: 25000-23-25-000-2008-00158-01, demandante: Eliza Mercedes Felizola de Arciniegas, consejero ponente: Luis Rafael Vergara Quintero; sentencia del 28 de junio de 2012, radicado: 25000-23-25-000-2008-00641-01, demandante: Álvaro Vega Ospino, consejero ponente: Alfonso Vargas Rincón y sentencia del 8 de noviembre de 2012, radicado: 255000-23-25-000-2010- 00589-01, demandante: Alcides Cantillo Flórez, consejera ponente: Bertha Lucía Ramírez de Páez. 31 ACCION ESPECIAL DE REVISIÓN, radicado 11001-03-15-000-2013-001133-00, demandante: Ciro Alberto Gómez Redondo, demandado: Caja Nacional de Previsión Social ‒Cajanal‒, consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas, temas: Artículo 20 Ley 797 de 2003.

Reliquidación pensión Contraloría General de la República, quinquenio. 29 Radicado: 11001-0315-000-2016-01254-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «2.3.2. Regulación del quinquenio. Forma de liquidación y de inclusión en la base de liquidación pensional.

El artículo 23 del Decreto 929 de 1976 creó la bonificación especial, también llamada quinquenio, para los funcionarios de la Contraloría General de la República en los siguientes términos: Artículo 23. Los funcionarios de la Contraloría General de la República, tendrán derecho al pago de una bonificación especial de un mes de remuneración por cada período de cinco años cumplidos al servicio de la institución a partir de la vigencia de este Decreto, durante el cual no se haya aplicado sanción disciplinaria, ni de ningún otro orden.

El Contralor General de la República reglamentará la forma y cuantía de esta bonificación. De igual manera, el numeral 1.º del artículo 113 de la Ley 106 de 1993, por la cual se establece la estructura orgánica de la Contraloría General de la República, incluyó dicha prestación así: Artículo 113. De las Prestaciones Sociales de los Empleados de la Contraloría General de la República.

Los empleados públicos de la Contraloría General de la República tendrán derecho a disfrutar, además del régimen prestacional establecido para los empleados públicos de la rama ejecutiva del poder público a nivel nacional, de las prestaciones que vienen disfrutando en virtud de normas anteriores, entre otros, a saber: 1. Quinquenio Los funcionarios de la Contraloría General de la República continuarán disfrutando del derecho al pago de una bonificación especial de un mes de remuneración, por cada período de cinco años cumplidos al servicio de la Institución durante el cual no se haya aplicado sanción disciplinaria de ningún orden.

De esta forma, los funcionarios de la Contraloría General de la República tienen derecho a percibir el pago de la bonificación especial o quinquenio equivalente a un mes de salario, siempre que: i) transcurra un periodo de cinco años en el que preste sus servicios a la institución y, ii) que el funcionario, en dicho término, no haya sido sancionado disciplinariamente ni de ninguna otra manera.

Dicho emolumento, pese a que no está incluido en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, aplicable por expresa disposición del artículo 17 del Decreto 929 de 197632, ni tampoco en el artículo 40 del Decreto 720 de 197833, debe tenerse en cuenta para calcular la liquidación pensional, por ser un factor salarial34. 32 La norma dispone: «En cuanto no se oponga el texto y finalidad del presente Decreto las disposiciones del Decreto 3135 de 1968 y normas que lo modifican y adicionan, serán aplicables a los empleados de la Contraloría General de la República». 33 «Por el cual se establece el sistema de clasificación y nomenclatura de los empleos de la Contraloría General de la República, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones». 34 Consejo de Estado.

Sección Segunda. Sentencia del 17 de Octubre de 1992, Expediente 12403, Consejera ponente Dolly Pedraza de Arenas. Ver también Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Radicación: 25000-23-25-000-1996-00479-01(1008-01). Actor: Miryam Ruiz de Jiménez. Demandado: Caja Nacional de Previsión Social.

Consejero ponente: Nicolás Pájaro Peñaranda. Bogotá, D.C. 10 de octubre de 2002. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Expediente 25000232500020100003101 (0899-2011). Sentencia del 14 de septiembre de 2011, consejero ponente Víctor Hernando Alvarado Ardila. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Segunda. Subsección B. Radicación: 25000- 23-42-000-2012-00958-01(3088-13). Actor: Mario Fernando Torres Jaimes. Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES). Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter. Bogotá, D. C. 30 30 Radicado: 11001-0315-000-2016-01254-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3.2.1.

Ahora bien, la Sala precisa que los quinquenios reconocidos y pagados no pueden volver a contabilizarse para calcular dicho beneficio por el periodo siguiente, es decir, no son acumulativos, por lo que, indistintamente de si se causa dicha prestación a los cinco, diez, quince o veinte años de servicios, solo se debe pagar un mes de remuneración. Sobre este particular la Sala de Consulta y Servicio Civil se pronunció mediante el Concepto 2249 del 30 de abril de 201535, advirtiendo que el sentido del artículo 23 del Decreto Ley 929 de 1976 es claro en que siempre se reconoce un sueldo por cada quinquenio causado y, por tanto, no se puede desatender el tenor literal de la norma.

Así razonó la Sala: Pues bien, al confrontar la norma analizada con los criterios de interpretación antes expuestos, la Sala observa que no existen expresiones oscuras o palabras técnicas o con significado legal especial; por el contrario, la norma acude a un lenguaje usual y de fácil entendimiento, lo cual determina el uso de la regla de interpretación del artículo 28 del Código Civil: atender al sentido natural y obvio de las palabras usadas por el legislador.

Sobre esta base, la Sala encuentra que cuando la norma se refiere al “pago de una bonificación especial de un mes de remuneración por cada período de cinco años cumplidos al servicio de la institución” es clara al establecer que el pago a que se tiene derecho es el equivalente a un (1) mes de remuneración cada que se cumplen cinco años de servicio a la entidad.

No se observa en la norma, ni expresa ni tácitamente, una regla de acumulación sucesiva de tiempos, bajo la cual se pueda borrar hacia el pasado los quinquenios ya pagados conforme a la ley. De este modo, cuando el funcionario cumple diez, quince o veinte años de servicio tiene derecho solamente a “un mes de remuneración” por los últimos cinco (5 años) que ha servido a la entidad, pues los anteriores quinquenios, en la medida en que le ya le han sido reconocidos y pagados, no pueden contabilizarse nuevamente para calcular la bonificación. Lo contrario implicaría un doble o triple o cuádruple pago de los quinquenios que la disposición en cuestión no consagra bajo ninguna modalidad.

De igual forma, señaló que la interpretación extensiva de la norma, acerca de la acumulación sucesiva de tiempos es desproporcionada. Consideró: En efecto, en la tesis de la acumulación sucesiva de tiempos una persona que cumple 20 años de servicio recibiría: una (1) remuneración a los 5 años; dos (2) remuneraciones más a los 10 años; tres (3) remuneraciones adicionales a los 15 años; y otras cuatro (4) remuneraciones a los 20 años.

Es decir que en total se pagarían diez (10) quinquenios, cuando en realidad en veinte años de servicio solo se laboran cuatro (4) quinquenios, que son los que deben ser reconocidos y pagados: uno cada cinco (5) años laborados al servicio de la entidad, tal como se desprende inequívocamente de la norma analizada. Por tanto, puede verse que ese entendimiento de pagar varias veces el mismo quinquenio ya laborado no se deriva de la norma revisada y resultaría claramente desproporcionado.

Por su parte, la Sección Segunda del Consejo de Estado también interpretó que la norma habilitante del derecho no sugiere ninguna acumulación de quinquenios. Sobre el punto dijo la Sala: de marzo de 2017. 35 Sala de Consulta y Servicio Civil. Consejero ponente: William Zambrano Cetina 31 Radicado: 11001-0315-000-2016-01254-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sobre este particular ya se ha pronunciado de manera clara y expresa la Sección Segunda del Consejo de Estado que al negar una demanda para tener en cuenta como factor pensional lo recibido en virtud de un quinquenio calculado en forma acumulativa, señaló lo siguiente: La norma señala claramente, que se paga “una bonificación especial de un mes de remuneración por cada período de cinco años cumplidos al servicio de la institución”, pero no indica que los períodos de cinco años o quinquenios sean acumulables, es decir, no autoriza a que por el primer quinquenio se pague un mes de remuneración, por el segundo dos y así sucesivamente, sino que en forma diáfana prescribe, que por cada período de cinco años se paga el equivalente a un mes de remuneración.36 (Negritas de la Sala).

Conforme lo han entendido la Sección Segunda y la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la bonificación especial por quinquenio que se reconoce a los funcionarios de la Contraloría General de la República, según se deprende del artículo 23 del Decreto 929 de 1976 y del numeral 1 del artículo 113 de la Ley 106 de 1993 se creó como una retribución especial para quien haya prestado cinco años de servicios en dicha entidad, sin haber sido objeto de sanciones disciplinarias.

Pero, en efecto, las dos preceptivas legales que consagran la bonificación especial no determinan monto distinto a un solo sueldo, ni periodo mayor a 5 años. En otras palabras, las reglas normativas no consagran ninguna otra recompensa especial adicional por década o quinquenio, ni por 20 años de servicios, razón por la cual, si la ley no previó para estos tiempos de servicios bonificaciones especiales, el empleado que ha permanecido 10 años o más tendrá derecho a recibir únicamente la bonificación por cada quinquenio cumplido, equivalente a un sueldo adicional.

El principio de legalidad en materia administrativa impone la obligación para la administración, de proceder conforme a los precisos términos de ley cuando el sentido de esta es clara y no contradice la constitución. Por lo expuesto, se concluye que si el quinquenio que sirvió de base para la liquidación pensional se liquidó y pagó de forma acumulada, el quantum pensional, sin duda, excede lo debido de acuerdo con la ley. 2.3.2.2.

De otra parte, debe agregar la Sala que la jurisprudencia, a lo largo de los años, ha variado la interpretación en lo que respecta a la forma en que debe incorporarse el quinquenio en la base de liquidación pensional de los funcionarios de la Contraloría General de la República. Así, en un principio, en el año 2008 indicó que debía hacerse de manera proporcional, dividiéndose el valor total del último quinquenio recibido entre los cinco años que sirvieron para su causación y el resultado entre los 12 meses que componen el año. La Sala precisó37: Conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, la bonificación especial o quinquenio tiene la naturaleza de factor salarial y, por ende, debe ser tenida en cuenta al momento de liquidar el beneficio pensional.

(…) (…) la Sala adicionará la sentencia apelada en el sentido de ordenar que también se incluya la bonificación especial (quinquenio) en la base para liquidar la pensión especial de jubilación de la actora. Seguidamente, la Sala de Sección precisará la forma de liquidación de la bonificación 36 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Segunda. Subsección B. Expediente 250002325000201100021 01. Número interno: 2340-2012. Consejero ponente Víctor Hernando Alvarado Ardila. Sentencia 2011-00021 de febrero 14 de 2013. 37 Consejo de Estado, sentencia del 19 de junio de 2008. Radicado número 250002325000200505720 01 (1228- 07). Consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve. 32 Radicado: 11001-0315-000-2016-01254-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co especial (quinquenio) como base integrante del monto de la pensión, así como también, los aportes que debieron descontarse por el tiempo que la actora se desempeñó como empleada de la Contraloría General de la República.

Sobre el primer aspecto, se precisa que para efectos de determinar la base de liquidación pensional con inclusión de la bonificación especial (quinquenio), ésta deberá calcularse de manera proporcional. Proporción que resultará de la división del valor total certificado de dicho factor salarial entre los cinco años que sirvieron para su causación; resultado que a su vez deberá ser dividido entre los doce meses que comprende el año. En esas condiciones, la doceava parte resultante constituirá base de liquidación pensional.

Así pues, la proporción de la doceava parte deberá incluirse mes a mes durante el semestre que comprende el período para calcular el monto de la pensión de la actora, en virtud de la fórmula prevista en el artículo 7 del Decreto 929 de 1976. Tal aclaración resulta importante, en la medida en que permite equilibrar la suma del derecho pensional a cargo de la Caja Nacional de Previsión Social con las sumas percibidas a título de salario por el empleado, durante el período que la ley estableció para calcular el monto de su pensión. La anterior tesis fue replanteada en la sentencia proferida el 11 de marzo de 201038, en la que se indicó que el quinquenio debía incorporarse como factor salarial para integrar la base de liquidación pensional de los empleados beneficiarios del régimen pensional especial de la Contraloría General de la República, solo si fue causado durante el último semestre de servicios, en cuyo caso debía incorporarse en forma total la suma recibida por tal concepto, y no de manera fraccionada.

Estos son los principales apartes de dicho precedente: Del anterior recuento normativo se concluye, sin lugar a dudas, que los rubros certificados por la entidad (f. 16) deben ser considerados como factor para el cómputo de la pensión de la actora, con excepción de las vacaciones, por cuanto ya están incluidas dentro de la asignación, por corresponder al mismo pago salarial; la diferencia está en que el servidor hace uso de ellas y sigue devengando el salario, por eso se llama descanso remunerado.

Deben sí pagarse estos rubros en forma proporcional, pues dado que su pago está previsto por anualidades causadas, para determinar la mesada pensional se calculan las doceavas partes de todos aquellos factores devengados y se adicionan a la asignación; luego, si para el caso de la Contraloría se liquida por el promedio de lo devengado en los 6 últimos meses, quiere decir que ya no puede hablarse de doceavas, sino de sextas partes, que corresponden a montos superiores, pues se trata de un régimen más favorable que el general.

No ocurre lo mismo con la liquidación de la bonificación especial, causada cada vez que el empleado cumple cinco años de servicios en la entidad, porque en este caso, a diferencia de los otros rubros que se toman como factor salarial para la pensión, el derecho sólo surge para el servidor al cumplirse ese período y no antes, de manera que si por alguna razón se retira del servicio antes de cumplir los cinco años, no se le paga en forma proporcional, sino que simplemente no se cumple la condición que genera el pago de la contraprestación. Por ello, si no es susceptible de ser pagada en forma proporcional, tampoco lo es de ser segmentada para computarla como factor pensional, pues con ello se le estaría dando un tratamiento equivalente al de otros factores que sí pueden ser pagados proporcionalmente, cuando el empleado se retira sin culminar el año completo de servicios. 38 Consejo de Estado, sentencia del 11 de marzo de 2010, bajo el número de radicación 25000232500200601195-01 (0091-2009).

Consejero ponente Luis Rafael Vergara Quintero. Ver también: Consejo de Estado, sentencia del 11 de marzo de 2010. Radicado número 25000-23-25000-2005-06131-01 (0604 – 2007) consejero ponente: Luis Rafael Vergara Quintero (Sentencia de unificación). 33 Radicado: 11001-0315-000-2016-01254-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tal conclusión surge de la forma como fue concebida la bonificación especial en la norma (art. 23 Dto. 929/76) que consagró como su fundamento el hecho de cumplir un período de cinco años al servicio de la Institución y si la disposición contenida en el artículo 7 ibidem, transcrito en párrafos antecedentes, señaló que la pensión ordinaria de jubilación será equivalente al 75 % del promedio de los salarios devengados durante el último semestre, debe entenderse que se promedia lo que es susceptible de tal operación, pero lo que no es pasible de ser fraccionado se incluye integralmente.

Además, no queda duda de que fue erigida como una contraprestación y no como prestación social, pues no ampara contingencia alguna ni tiene naturaleza asistencial y pese a que no se devenga mes a mes, constituye una retribución por los servicios prestados, cuyo origen es la prestación de servicios, pero adicionada con un requisito sine qua non, cual es la vinculación por un período completo de cinco años.

Entonces, si el derecho a percibir la bonificación especial se consolidó el último semestre laborado, debe computarse en su totalidad, lo contrario pugnaría con el derecho del empleado que ha cumplido cinco años de servicios y ve frustrada la opción que le dio la ley de incluirla en el cómputo pensional, pese a que, se repite, su exigencia sólo surge el día que se cumple con el lapso de permanencia señalado en la norma.

Por ello, el rubro en cuestión no es dable de fraccionar con el razonamiento que pretende la parte demandada, de que se quebraría el sistema pensional y su sostenibilidad. (Resalta la Sala). Con posterioridad a esta providencia, la Sección Segunda, en sentencia del 14 de septiembre de 2011 proferida dentro del proceso 0899-201139, modificó la postura y dispuso, al ordenar liquidar una pensión del mismo régimen especial de la Contraloría, que debía fraccionarse en seis partes lo devengado por concepto de quinquenio, al igual que los demás factores, a efectos de incluir en la base pensional una sexta parte (1/6) y no el total de lo recibido como lo había determinado el fallo del 11 de marzo de 2010.

La Sala en esta oportunidad determinó: (iv) De la bonificación especial y/o quinquenio. En primer lugar, debe afirmase que, esta Sala en relación con la forma como se debe incluir la bonificación especial quinquenio en la base de liquidación pensional, de los empleados de la Contraloría General de la República, ha sostenido diversas posiciones.

En efecto, inicialmente la Sala sostuvo [Sentencia de 19 de junio de 2008, Rad. 1228 de 2007. M.P. Gerardo Arenas Monsalve] que para efectos de determinar la base de liquidación pensional con inclusión de la bonificación especial, quinquenio, ésta tenía que calcularse de manera proporcional. Proporción que se debía tener en cuenta mes a mes durante el semestre que comprende el período para calcular el monto de la prestación pensional.

Sin embargo, con posterioridad, y sobre este mismo punto, la Sala planteó la tesis de que dicha bonificación especial debía tenerse en cuenta en su totalidad, y no fraccionada como se venía haciendo hasta ese momento [Sentencia de 11 de marzo de 2010, Rad, 0604 de 2007. M.P. Luis Rafael Vergara Quintero]. En efecto, la Sala Plena de esta Sección, con ponencia del Dr. Luis Rafael Vergara Quintero, sostuvo que, sino (sic) se cumple la condición prevista en el artículo 23 del 39 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Consejero Ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila Sentencia del 14 de septiembre de 2011.

Radicación número: 25000- 23-25-000-2010- 00031- 01(0899-11) Actor: Sara Paulina Pretel Mendoza Demandado: Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal. 34 Radicado: 11001-0315-000-2016-01254-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Decreto 929 de 1976, esto es, “haber cumplido cinco años de servicios” no es posible su reconocimiento de forma proporcionada.

(…) Sin embargo dicho planteamiento, ha sido objeto de diversas interpretaciones, prueba de ello, son los diferentes puntos de vista que se evidencian en las decisiones proferidas por los Tribunales Administrativos del País, pues hay quienes sostienen que la bonificación se debe incluir de manera proporcional, y otros quienes aseguran, que debe ser tenida en cuenta en su totalidad; por lo anterior, es que se hace inevitable, por parte de la Sala, indicar los parámetros necesarios a tener en cuenta al momento de liquidar este factor.

En ese orden de ideas, es preciso indicar que la Sala Plena de esta Sección, en fallo de tutela de 13 de julio de 2011 puntualizó la manera como se debía incluir la bonificación especial; al respecto expresó: Con apoyo en el precedente también es oportuno puntualizar que, en todo caso, por este concepto sólo es dable incluir el último quinquenio causado y pagado efectivamente dentro de los seis (6) meses anteriores al retiro del servicio, periodo éste que es el que tiene incidencia en el monto de la pensión, o, dicho de otro modo, no se podría incluir por este tópico pagos que se hagan en dicho lapso pero que no correspondan al último quinquenio causado en 5 años.

Dicha suma, a su turno, tal como se deriva de las pretensiones del accionante, debe fraccionarse en una sexta (1/6) parte. Así las cosas, si bien es cierto que se debe tomar en cuenta la última bonificación especial en su totalidad para reliquidar la pensión, ello no es óbice para que ésta se fraccione en sextas partes, tal y como lo estableció el mismo Decreto 929 de 1976.

En otras palabras, independientemente de que el «quinquenio» se haya adquirido como una contraprestación por haber cumplido 5 años de servicio, y éste a su vez haya servido como factor a tener en cuenta al momento de ajustar la pensión, no hay norma que indique que aquello que se recibió de manera integral, no pueda ser fraccionado para efectos de liquidar la pensión, más aun si se tiene en cuenta, que al ser un factor salarial, tal y como fue considerado por esta Corporación anteriormente [Consejo de Estado, sentencia del 24 de agosto de 2011, radicado 25000-23-25-000- 2003- 01676-01(4593-05), consejero ponente Alejandro Ordóñez Maldonado], es susceptible de ser dividido conforme lo estableció el artículo 7 ibidem.

Ahora, es pertinente precisar, que no se puede tomar más de una bonificación especial o quinquenio, al momento de liquidar la pensión, pues si bien pueden ser dejados de cancelar y acumularse en el tiempo para efectuar un pago único, ello no quiere decir que se tome en su totalidad para que pueda ser computado en la pensión de la actora; pues en el presente caso, se evidencia que a la señora Pretel Mendoza le fue cancelado más de un quinquenio, basta cotejar el último salario devengado con la suma que le fue cancelada por este concepto, para arribar a dicha conclusión. Por consiguiente, por este concepto sólo es dable incluir el último quinquenio causado y pagado dentro de los últimos 6 meses anteriores al retiro del servicio, periodo éste que es el que tiene incidencia en el monto de la pensión, o, dicho de otro modo, no se podría incluir por este tópico pagos que se hagan en dicho lapso pero que no correspondan al último quinquenio causado.

Esta suma, a su turno, deberá ser calculado del valor certificado por dicho factor salarial en el último quinquenio, dividido en sextas partes. En conclusión, la bonificación especial será liquidada en igual proporción al resto de los factores, esto es, tomando el último quinquenio causado, dividirlo por 6, para que de 35 Radicado: 11001-0315-000-2016-01254-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co esta manera, arroje el resultado de uno de los factores a tener en cuenta al momento de liquidar la pensión. (Resaltado fuera del texto original).

Finalmente, la Sección Segunda40 unificó la interpretación jurisprudencial en torno a la forma en que debía incluirse el quinquenio en la base de liquidación pensional de los funcionarios de la Contraloría General de la República, rectificando la tesis expuesta y señalando que en el IBL pensional de los beneficiarios del Decreto Ley 929 de 1976 el quinquenio corresponde a un mes de remuneración que debe computarse en cuantía de una doceava parte.

Así fijó como pauta de unificación la siguiente: Regla jurisprudencial En armonía con las consideraciones expuestas, la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado reitera y unifica su jurisprudencia en torno a la manera de calcular el quinquenio en la base de liquidación de la pensión de los servidores de la Contraloría General de la República, beneficiarios del Decreto Ley 929 de 1976, y fija la siguiente regla jurisprudencial para decidir las controversias judiciales en las que se discuta dicho asunto: «En el IBL pensional de los beneficiarios del Decreto Ley 929 de 1976, el quinquenio debe entenderse teniendo en cuenta un mes de remuneración fraccionado en una doceava parte».

Con posterioridad a la unificación referida, la Corte Constitucional mediante sentencia SU- 395 del 22 de junio de 201741, dejó sin efectos la sentencia del 11 de marzo de 201042 proferida por esta Corporación que interpretó que en la base de liquidación de la pensión debía incluirse la totalidad del quinquenio sin posibilidad de ser fraccionada.

Al respecto, la Corte indicó: De esta suerte, concluyeron que a las demandantes se les debía reconocer una pensión equivalente (i) al 75% (tasa de reemplazo establecida en el art. 7 del Decreto 929 de 1976) (ii) del promedio de los salarios devengados durante el último semestre de servicios (IBL señalado en ese mismo precepto), (iii) incluyendo los factores salariales enlistados en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, por así autorizarlo el artículo 17 del Decreto 929 de 1976, que hizo extensivas las disposiciones del Decreto 3135 de 1968 y las normas que lo modifican y adicionan a los empleados de la Contraloría General de la República, en cuanto no se opongan a dicho decreto ni a su finalidad.

Igualmente, se dio aplicación al caso del artículo 40 del Decreto 720 de 1978, que establece factores adicionales de salario, ordenamiento este último destinado a los servidores del ente fiscal. Frente a esta conclusión, se advierte, al rompe, un defecto sustantivo por interpretación contraria a lo expresamente establecido por el legislador en los incisos segundo y tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, así como por desconocimiento de las sentencias de constitucionalidad con efecto erga omnes C-168 de 1995 y C-258 de 2013. 40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.

Expediente 25000234200020130467601. Sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2 No. 006/16 proferida en aplicación del artículo 271 de la Ley 1437 de 2011 el 7 diciembre de 2016. Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 41 Magistrado ponente Luis Guillermo Guerrero Pérez. 42 Consejo de Estado, sentencia del 11 de marzo de 2010.

Expediente 25000232500200601195-01 (0091-2009). Actor: Aura Ligia Morales Granados Demandado: Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal. Consejero ponente: Luis Rafael Vergara Quintero. También dejó sin efectos la siguiente sentencia: Consejo de Estado, Sección Segunda. Sentencia del 11 de marzo 2010. Expediente 25000-23-25000-2005-06131-01 (0604–2007) Actor: Ligia Rodríguez Navarro.

Accionado: Caja Nacional de Previsión Social. Consejero ponente: Luis Rafael Vergara Quintero. 36 Radicado: 11001-0315-000-2016-01254-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por otra parte, si en gracia de discusión se aceptara la inclusión de factores salariales consagrados en la normativa anterior, la manera en que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado hizo dicha inclusión (total y no proporcional) vulnera directamente la Constitución y, dicho sea de paso, también desconoce el debido proceso de la entidad accionada al interpretar de manera contraria a como expresamente el legislador estipuló la expresión "devengados" en el artículo 7 del Decreto 929 de 1976.

De esta manera, la Corte Constitucional, luego de hacer un análisis y un recuento acerca de la jurisprudencia constitucional que ha determinado las implicaciones que tiene el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, sobre la edad, el tiempo de servicios y la tasa de remplazo en lugar del ingreso base de liquidación (IBL), concluyó que la bonificación especial o quinquenio de los servidores de la Contraloría General de la República debía ser incluida con el promedio de lo devengado en los últimos 10 años que dispone el artículo 36 ibidem.

Sin embargo, recalcó que, de permitirse su inclusión en el promedio de lo devengado durante el último año de servicios prestados, se debería hacer de manera proporcional y no total como lo estableció la sentencia del Consejo de Estado, censurada vía acción de tutela. Finalmente, el Consejo de Estado, a través de la Sala Cuarta Especial de Revisión43, al resolver el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la UGPP en contra de una sentencia de la Sección Segunda de esta Corporación que ordenó una liquidación pensional con la inclusión de la totalidad del valor del quinquenio sin ser fraccionado, declaró, luego de examinar la jurisprudencia de los años 2008, 2011 y la última de unificación del 2016 emitida por la Sección Segunda sobre dicho tema, que la inclusión del quinquenio debe ser fraccionada.

Al respecto dijo: De acuerdo con las posiciones jurisprudenciales atrás analizadas y que coincidieron en el deber de integrar proporcionalmente la bonificación se tiene que el fundamento de tal razonamiento supone de una parte la temporalidad con la que se causa dicho derecho: cada cinco años, y que debió haberse devengado en el último semestre de labores ante la entidad; y de otro lado, porque basado en su periodicidad, se garantiza un equilibrio con lo que habitualmente se recibe como remuneración mensual.

Lo contrario, implicaría, entender que es el quinquenio el factor fundamental de reconocimiento de la pensión de los trabajadores de la Contraloría General de la República y no su remuneración mensual como suma preponderante en la retribución de su actividad laboral. De esta manera, es claro que esta bonificación especial, pese a integrarse como factor para la liquidación pensional, es periódica, de ahí la obviedad de que se fraccione.

Ese fue el entendimiento que otorgaron las tres (3) tesis analizadas, una de ellas, la del año 2016 que tiene la categoría de sentencia de unificación. Expuesto lo anterior, la Sala puede concluir que: i) por mandato del artículo 23 del Decreto Ley 929 de 1976 el quinquenio corresponde a un salario mensual por cada cinco años laborados al servicio de la Contraloría General de la República, y no es acumulativo para efectos de incluirse en la base de la liquidación pensional, es decir, para dichos efectos solo se tendrá en cuenta el último percibido y, ii) actualmente, en virtud de la unificación jurisprudencial del año 2016, en el IBL pensional el quinquenio corresponde a un mes de remuneración fraccionado en una doceava parte». 43 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sala Cuarta Especial de Decisión. Sentencia del 1.º de agosto de 2017. Expediente 110010315000201602022-00 (REV). Consejera ponente: Lucy Jeannette Bermúdez. Actor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de La Protección Social, UGPP. 37 Radicado: 11001-0315-000-2016-01254-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Siguiendo las pautas de la referida sentencia44 se aprecia que para el momento en que se expidió la decisión recurrida del 24 de mayo de 2012, ya se había emitido la sentencia de 14 de septiembre de 2011 proferida dentro del proceso 0899-201145, que dispuso, al ordenar liquidar una pensión del régimen especial de la Contraloría, que debía fraccionarse en seis partes lo devengado por concepto de quinquenio, al igual que los demás factores, a efectos de incluir en la base pensional una sexta parte (1/6) y no el total de lo recibido como lo había determinado el fallo del 11 de marzo de 2010.46 El contenido de esta última decisión se deduce que fue aplicado en la sentencia recurrida en la cual se indicó: «Del anterior recuento normativo se concluye, sin lugar a dudas, que los rubros certificados por la entidad,47 deben ser considerados como factor para el cómputo de la pensión del interesado.

Deben sí pagarse estos rubros en forma proporcional, pues dado que su pago está previsto por anualidades causadas, para determinar la mesada pensional, se calculan las doceavas partes de todos aquellos factores devengados y se adicionan a la asignación; luego, si para el caso de la Contraloría, se liquida por el promedio de lo devengado en los 6 últimos meses, quiere decir que ya no puede hablarse de doceavas, sino de sextas partes,48 que corresponden a montos superiores, pues se trata de un régimen más favorable que el general.

No ocurre lo mismo con la liquidación de la bonificación especial o quinquenio, causada cada vez que el empleado cumple cinco (5) años de servicios en la entidad, porque en este caso, a diferencia de los otros rubros que se toman como factor pensional para la pensión, el derecho sólo surge para el servidor al cumplirse ese período y no antes, de manera que si por alguna razón se retira del servicio antes de cumplir los cinco (5) años, no se le paga en forma proporcional, sino que simplemente no se cumple la condición que genera la contraprestación, Por ello, sino no es susceptible de ser pagada en forma proporcional, tampoco lo es de ser segmentada para computarla como factor pensional, pues con ello se le estaría dado un tratamiento equivalente al de otros factores que sí pueden ser pagados proporcionalmente, cuando el empleado se retira sin culminar el año completo de servicios. 44 ACCION ESPECIAL DE REVISIÓN, radicado 11001-03-15-000-2013-001133-00, demandante: Ciro Alberto Gómez Redondo, demandado: Caja Nacional de Previsión Social ‒Cajanal‒, consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas, temas: Artículo 20 Ley 797 de 2003.

Reliquidación pensión Contraloría General de la República, quinquenio. 45 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, consejero ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila Sentencia del 14 de septiembre de 2011. Radicación número: 25000- 23-25-000-2010- 00031- 01(0899-11) Actor: Sara Paulina Pretel Mendoza Demandado: Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal. 46 Consejo de Estado, sentencia del 11 de marzo de 2010, bajo el número de radicación 25000232500200601195-01 (0091-2009).

Consejero ponente Luis Rafael Vergara Quintero. Ver también: Consejo de Estado, sentencia del 11 de marzo de 2010. Radicado número 25000-23-25000-2005-06131-01 (0604 – 2007) consejero ponente: Luis Rafael Vergara Quintero (Sentencia de unificación). 47 Folio 17 Cuaderno 2. La actora devengó durante el periodo comprendido entre el 25 de marzo al 24 de septiembre de 2008 los siguientes factores salariales: Sueldo, bonificación por servicios, bonificación especial, prima de servicios y prima de navidad. 48 Negrilla original 38 Radicado: 11001-0315-000-2016-01254-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tal conclusión surge de la forma como fue concebida la bonificación especial en la norma (art 23.

Dto 929/76) que consagró como su fundamento el hecho de cumplir un periodo de cinco (5) años al servicio de la Institución y si la disposición contenida en el artículo 7º ibidem, transcrito en párrafos precedentes, señaló que la pensión ordinaria de jubilación será equivalente al 75% del promedio de salarios devengados durante el último semestre, debe entenderse que se promedia lo que es susceptible de tal operación, pero lo que no es pasible de ser fraccionada se incluye integralmente. […] Con fundamento en los anteriores razonamientos, la Sala considera que la entidad demandada debe incluir en la liquidación pensional todos los factores devengados por la demandante durante el último semestre de servicios, comprendidos entre el 25 de marzo al 24 de septiembre de 2008, como son, además de la asignación básica, la bonificación por servicios y la prima de navidad, y, la totalidad de lo pagado por concepto de bonificación especial o quinquenio.

Por consiguiente, se confirmará parcialmente la sentencia de primer grado, modificándola en el sentido de indicar que estos rubros se incluyan en una sexta parte, y la bonificación especial o quinquenio en la totalidad de lo pagado. [..]» En ese orden de ideas, conforme a las pautas de la sentencia citada proferida por la Sala Especial de Decisión No. 21 del 2 de julio de 201949 corresponde aplicar la tesis jurisprudencial vigente para la fecha en que se profirió la sentencia recurrida, para el caso la del 14 de septiembre de 2011, salvo una interpretación distinta debidamente justificada, dado que el objeto del recurso extraordinario de revisión con fundamento en la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es verificar si el monto del derecho pensional reconocido se ajusta al que concede la ley o si este lo excede aspecto que puede analizarse con independencia del precedente.

Precisamente en la citada sentencia de Sala Especial de Decisión No. 21,50 se examinaron las razones por las cuales la sentencia del 11 de marzo de 2010 cuyas pautas rigieron la sentencia recurrida en ese caso, eran contrarias al artículo 7º del Decreto 929 de 1976 y no podían ser aplicadas para decidir asuntos aun cuando estuviera vigente al momento de proferirse la respectiva sentencia. 49 ACCION ESPECIAL DE REVISIÓN, radicado 11001-03-15-000-2013-001133-00, demandante: Ciro Alberto Gómez Redondo, demandado: Caja Nacional de Previsión Social ‒Cajanal‒, consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas, temas: Artículo 20 Ley 797 de 2003.

Reliquidación pensión Contraloría General de la República, quinquenio. 50 ACCION ESPECIAL DE REVISIÓN, radicado 11001-03-15-000-2013-001133-00, demandante: Ciro Alberto Gómez Redondo, demandado: Caja Nacional de Previsión Social ‒Cajanal‒, consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas, temas: Artículo 20 Ley 797 de 2003. Reliquidación pensión Contraloría General de la República, quinquenio. 39 Radicado: 11001-0315-000-2016-01254-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sobre el particular se indicó: «Para la Sala la sentencia objeto de revisión fue emitida atendiendo el precedente jurisprudencial vigente al momento de expedirse, precedente que se debía acoger, salvo una interpretación distinta de la norma y debidamente justificada, excepción aplicable en tanto que dicha providencia no tenía la categoría de unificadora y por ende no era obligatoria su observancia. Justamente, la Sala Cuarta Especial de Decisión de esta Corporación en la sentencia anteriormente citada, al resolver un caso similar al aquí planteado examinó el carácter de tal sentencia y señaló que: Con apoyo en los anteriores conceptos la Sala concluye que la sentencia del 11 de marzo de 2010, fundamento de la decisión recurrida no tuvo las condiciones de constituir una sentencia de unificación de obligatoria observancia como la que se predica en vigencia del CPACA en los términos del artículo 270 ibídem.

No obstante, sí constituyó un precedente en virtud de que interpretó una norma y fijó una regla que debía acogerse por los operadores judiciales, por lo menos durante su permanencia y efectividad de su tesis (…). (Negrilla fuera del original). Ahora bien, el hecho de que la sentencia que se revisa del 30 de marzo de 2011 proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado hubiese sido emitida acatando el precedente referido, no implica que no pueda ser objeto del recurso extraordinario de revisión contemplado en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, dado que el objeto de este es verificar si el monto del derecho pensional reconocido se ajustó al que concede la ley o si excedió este, aspecto que puede analizarse con independencia de la existencia del precedente, pues aun este y la regla fijada en él pueden estar en contravía del ordenamiento jurídico.

En el caso que ocupa la atención de la Sala, eso es lo que precisamente ocurrió, puesto que la interpretación que se hizo en la sentencia del 11 de marzo de 2010 sobre el modo en que debió incluirse en la base pensional el quinquenio y que sirvió de fundamento para la proferida el 30 de marzo de 2011 objeto de revisión, va en detrimento de la forma en que el artículo 7.º del Decreto Ley 929 de 1976 establece la liquidación pensional de los empleados de la Contraloría General de la Republica».

En ese sentido, a diferencia de lo sucedido con la sentencia del 11 de marzo de 2010 —cuyas pautas al contrastarlas con el fallo recurrido fueron aplicadas— la sentencia de rectificación del 14 de septiembre de 2011 que regía para el momento en que se expidió la sentencia recurrida del 24 de mayo de 2012 —su contenido fue inobservado— contiene una tesis que no desconoce los principios del sistema pensional de sostenibilidad financiera, solidaridad, eficiencia e igualdad que son los que se buscan preservar con la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Por lo expuesto, prospera la acción extraordinaria de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales 40 Radicado: 11001-0315-000-2016-01254-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la Protección Social ‒UGPP‒ pues se demostró la ocurrencia de la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

En tal virtud, se infirmará parcialmente el fallo proferido el 24 de mayo de 2012 por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado en lo que al reconocimiento del quinquenio se refiere y, en su lugar, se emitirá la correspondiente sentencia de reemplazo. 3. Conclusión La Sala concluye que el recurso extraordinario de revisión debe declararse fundado, toda vez que se encuentra acreditado que la sentencia del 24 de mayo de 2012 emitida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado debió, para resolver la controversia, seguir las pautas trazadas en la sentencia del 14 de septiembre de 2011 y, como ello no ocurrió, se subsume en la causal del recurso extraordinario de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, «[c]uando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 3.1.

Sentencia de reemplazo La Sala pasará a proferir la correspondiente sentencia de reemplazo en virtud de que prosperó la causal de revisión invocada por la UGPP contra la proferida el 24 de mayo de 2012 por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado. Se advierte que en el sub examine no está en discusión el derecho pensional de la señora Dalida Vanegas Rodríguez ni tampoco la inclusión de los factores salariales reconocidos en la sentencia del 24 de mayo de 2012, emitida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, esto es, asignación básica, la bonificación por servicios, la prima de navidad y el quinquenio, pues la controversia gira en torno solo a la forma en que debió ser incorporado este último para efectos de la liquidación pensional.

De esta manera, se mantendrá incólume la decisión en lo relacionado con la orden de incluir en la base pensional los factores salariales enunciados y, en consecuencia, la Sala se pronunciará únicamente sobre el modo en que debió ordenarse la 41 Radicado: 11001-0315-000-2016-01254-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inclusión del quinquenio en la base para liquidar la pensión del mencionado, por ser este el centro del debate.

Pues bien, el quinquenio, aunque no está contenido en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, aplicable por expresa disposición del artículo 17 del Decreto 929 de 197651, ni tampoco en el artículo 40 del Decreto 720 de 197852, debe tenerse en cuenta para calcular la liquidación pensional, por tener el carácter de factor salarial53. Ahora bien, como se indicó en párrafos precedentes, deberá calcularse conforme a la pauta señalada en la sentencia del 14 de septiembre de 2011, y no la que regía para el instante en que se presentó la demanda y se emitió la sentencia de primera instancia como se hizo en el caso analizado en la sentencia de Sala Especial de Decisión No. 21 del 2 de julio de 2019.54 toda vez que a diferencia de lo sucedido en esa oportunidad, en el sub-lite, no se había proferido la sentencia del 14 de septiembre de 2011.

Además, para la fecha en que se presentó la demanda, esto es el 18 de mayo de 2010,55 estaba vigente la tesis del 11 de marzo de 2010, que como se indicó en este 51 La norma dispone: «En cuanto no se oponga el texto y finalidad del presente Decreto las disposiciones del Decreto 3135 de 1968 y normas que lo modifican y adicionan, serán aplicables a los empleados de la Contraloría General de la República». 52 «Por el cual se establece el sistema de clasificación y nomenclatura de los empleos de la Contraloría General de la República, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones». 53 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Sentencia del 17 de Octubre de 1992. Expediente 12403. Consejera ponente: Dolly Pedraza de Arenas. Ver también Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 10 de octubre de 2002. Expediente 250002325000199600479-01(1008-01). Consejero ponente: Nicolás Pájaro Peñaranda. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.

Expediente 25000232500020100003101 (0899-2011). Sentencia del 14 de septiembre de 2011, consejero ponente Víctor Hernando Alvarado Ardila. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Expediente: 250002342000201200958-01(3088-13). Sentencia del 30 de marzo de 2017. Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter. 54 ACCION ESPECIAL DE REVISIÓN, radicado 11001-03-15-000-2013-001133-00, demandante: Ciro Alberto Gómez Redondo, demandado: Caja Nacional de Previsión Social ‒Cajanal‒, magistrado ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas, temas: Artículo 20 Ley 797 de 2003.

Reliquidación pensión Contraloría General de la República, quinquenio. En la citada sentencia se aplicó la pauta vigente al momento de la presentación de la demanda y la fecha de la sentencia de primera instancia, esto es, la consignada en el fallo del 19 de junio de 2008, Consejo de Estado, Sección Segunda. Sentencia del 19 de junio de 2008.

Radicado número 250002325000200505720 01 (1228-07). Consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve, el cual precisó que para efectos de determinar la base de liquidación pensional con inclusión de la bonificación especial (quinquenio), éste debía calcularse de manera proporcional. Proporción que resultará de la división del valor total certificado de dicho factor salarial entre los cinco años que sirvieron para su causación; resultado que a su vez deberá ser dividido entre los doce meses que comprende el año. 55 Folio 32 cuaderno tres 42 Radicado: 11001-0315-000-2016-01254-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proveído con sustento en la decisión de la Sala Especial de Decisión No. 21, no se aplicó por ser contraria al artículo 7º del Decreto 929 de 1976, aspecto que fue señalado por la Sala Cuarta Especial de Decisión 56 en los siguientes términos: «[…]la Sala Cuarta de Decisión en el aludido fallo expresó que mantener la orden de incluir la totalidad del quinquenio en la base de liquidación pensional desconoce los principios del sistema pensional de sostenibilidad financiera, solidaridad, eficiencia e igualdad, pues a futuro puede repercutir en el equilibrio financiero del sistema y el pago de la prestación social de otros beneficiarios.

Sobre el particular señaló57: Bajo esta precisión, debe aclararse que la existencia del precedente no impide que la Sala emprenda el estudio de este recurso extraordinario, pues el análisis del que se ocupa el juez extraordinario recae sobre el examen de pertinencia y ajuste a la ley, en tanto la sentencia ordenó su liquidación sobre la totalidad de la bonificación especial y, en esa medida, el examen de la causal especial que aquí se estudia, se adentrará dentro del límite y el rol que la ley le asigna, corroborando incluso si la regla aplicada es acertada con el ordenamiento.

Dicho cometido permite incluso el apartamiento de un precedente judicial en cuanto éste ocasiona que en su ratificación se avale una interpretación que desconoce los principios del sistema pensional y el de igualdad, que son en definitiva, los que habilitan este recurso de naturaleza especial y excepcional contemplado en la Ley 797 de 2003, pues corresponde específicamente a revisar el monto de la prestación y su ajuste normativo con incidencia en los recursos que nutren el sistema y que garantizan el pago de las pensiones de otros beneficiarios.

Bajo este entendido, la Sala Especial llega a la conclusión de que la interpretación sobre la incorporación del porcentaje del 100% del valor recibido a título de bonificación especial considerada para la reliquidación de la pensión de jubilación del señor Caballero Lozano y que fue ordenada en el caso objeto de examen, no se ajusta a derecho y ello implica que se deban realizar las modificaciones pertinentes.

A tal determinación se llega por cuanto considerar este porcentaje desconoce los principios fundamentales del sistema pensional de sostenibilidad financiera, solidaridad y eficiencia en el reconocimiento de estas prestaciones para cubrir la vejez y que representan la garantía del derecho a gozar de una pensión, lo cual lleva implícito el que las sumas reconocidas garanticen su pago de manera sostenida e indefinida en el tiempo.

La elevación de una pensión por considerar porcentajes diferentes a los previstos en la ley, genera una desproporción manifiesta y de no correspondencia con los niveles de ingreso habituales del funcionario, pese a que éste lo ampare un régimen especial, del que tampoco se puede generar una lectura equivoca relativa al deber de mantener y privilegiar una prestación liquidada en evidente desigualdad.

(Negritas de la Sala). Siguiendo estos parámetros, esta Sala de Decisión debe concluir que la sentencia que se revisa del 30 de marzo de 2011 proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, al incluir en la base pensional del señor Ciro Alberto Gómez Redondo la totalidad de lo percibido por el quinquenio, aun cuando lo hizo amparada en el precedente de dicha sección vigente para ese momento, reconoció un monto pensional superior al que tenía derecho este, con lo cual vulneró el contenido del artículo 7 del Decreto Ley 929 de 1976 y además, los principios que rigen el sistema pensional como son los de sostenibilidad financiera, solidaridad, eficiencia e igualdad». 56 Citada en la ACCION ESPECIAL DE REVISIÓN, radicado 11001-03-15-000-2013-001133-00, demandante: Ciro Alberto Gómez Redondo, demandado: Caja Nacional de Previsión Social ‒Cajanal‒, consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas, temas: Artículo 20 Ley 797 de 2003.

Reliquidación pensión Contraloría General de la República, quinquenio. 57 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Cuarta Especial de Decisión. Consejera ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Sentencia del 1 de agosto de 2017. Expediente 110010315000201602022-00 (REV). Actor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP. 43 Radicado: 11001-0315-000-2016-01254-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Incluso, la Corte Constitucional dejó sin efectos la sentencia del 11 de marzo de 2010 mediante sentencia SU 395 del 22 de junio de 2017, 58 situación que acentúa la tesis consistente en que dichas pautas son inaplicables.

En síntesis, las reglas de la sentencia del 14 de septiembre de 2011 que regían para el momento en que se profirió la sentencia recurrida del 24 de mayo de 2012 y que fueron inobservadas motivo por el cual procede su infirmación, contienen una pauta hermenéutica que resulta acorde con los principios de sostenibilidad financiera, solidaridad, eficiencia e igualdad.

Finalmente, no resulta aplicable el criterio plasmado en la sentencia de unificación del 7 de diciembre de 201659 en cuanto señaló como regla jurisprudencial que «[e]n el IBL pensional de los beneficiarios del Decreto Ley 929 de 1976, el quinquenio debe entenderse teniendo en cuenta un mes de remuneración fraccionado en una doceava parte» por cuanto no estaba vigente para el momento en que se presentó la demanda, esto es, para el 18 de mayo de 2010.60 En la citada sentencia del Sala Especial de Decisión No. 21 del 2 de julio de 201961 se adujo sobre el particular: «Ahora bien, en lo que se refiere a la forma en que debe ser incluido en la base pensional, la posición actual del Consejo de Estado se fijó en la sentencia de unificación del 7 de diciembre de 201662 en la que se señaló como regla jurisprudencial que «En el IBL pensional de los beneficiarios del Decreto Ley 929 de 1976, el quinquenio debe entenderse teniendo en cuenta un mes de remuneración fraccionado en una doceava parte».

No obstante, la Sala no aplicará este criterio, pese a su obligatoriedad, pues no estaba vigente en el instante en que se presentó la demanda y hacerlo implicaría el quebrantamiento del debido proceso de las partes ante la imposibilidad de pronunciarse sobre este. Atendiendo este argumento, para respetar tal garantía procesal, lo procedente es acudir a la jurisprudencia que regía cuando se radicó la demanda y se emitió la 58 Magistrado ponente: Luis Guillermo Guerrero Pérez 59 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.

Expediente 25000234200020130467601. Sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2 No. 006/16 proferida en aplicación del artículo 271 de la Ley 1437 de 2011 el 7 diciembre de 2016. Consejera ponente Sandra Lisset Ibarra Vélez. 60 Folio 32 cuaderno tres 61 ACCION ESPECIAL DE REVISIÓN, radicado 11001-03-15-000-2013-001133-00, demandante: Ciro Alberto Gómez Redondo, demandado: Caja Nacional de Previsión Social ‒Cajanal‒, temas: Artículo 20 Ley 797 de 2003.

Reliquidación pensión Contraloría General de la República, quinquenio. 62 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Expediente 25000234200020130467601. Sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2 No. 006/16 proferida en aplicación del artículo 271 de la Ley 1437 de 2011 el 7 diciembre de 2016.

Consejera ponente Sandra Lisset Ibarra Vélez. 44 Radicado: 11001-0315-000-2016-01254-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencia de primera instancia, toda vez que tanto la parte demandante como la demandada la conocían y fue sometida al debate dentro del proceso.

Esta postura es acorde con la posición asumida por la Sala Especial de Revisión 4 del 1.º de agosto de 201763 que, se reitera, decidió un caso idéntico al aquí examinado, en el cual se estableció que la liquidación del quinquenio para efectos de incluirlo en la base pensional debía hacerse con fundamento en la jurisprudencia vigente para la época de presentación de la demanda.

Sobre el particular la jurisprudencia aludida señaló: La Sala precisa que en esta oportunidad no dará aplicación a la sentencia de unificación, pues es evidente que para cuando se expidió ya se había dictado la sentencia que es objeto de cuestionamiento. No obstante, la Sala reconoce el carácter obligatorio que esta decisión de unificación impone para los jueces y la administración, carácter que fue adquirido a partir de su notificación y que constituye ese poder normativo reconocido a la decisión judicial con efectos vinculantes imperativos.

Esta consideración impone apreciar qué forma de liquidación porcentual ha de aplicarse en este caso, y al respecto la Sala fundará su decisión en dos circunstancias que garanticen en mejor manera dicho ajuste y son: i) la determinación sobre darle prevalencia a la inclusión proporcional de la bonificación especial en la base de liquidación para la pensión y ii) el conocimiento que tuvo el pensionado de la interpretación efectuada bajo este criterio -proporcionalidad - por el Consejo de Estado.

Con esta orientación se le da garantía de respeto al derecho al debido proceso del señor Lozano Caballero, al tener en cuenta la fecha de presentación de la demanda, época para la cual la inclusión de la bonificación especial como factor para liquidación de la pensión se aplicaba en forma proporcional, pero en los términos fijados por la jurisprudencia para ese entonces (2008) y que fue la que le otorgó el fallo de primera instancia al cual no se opuso».» Así las cosas, toda vez que prosperó la acción especial de revisión y se decidió infirmar parcialmente la sentencia del 24 de mayo de 2012 emitida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, en lo relacionado con la forma en que se ordenó incorporar el quinquenio en la base pensional, a modo de sentencia de remplazo y aplicando la jurisprudencia vigente para sobre la materia para ese momento, es decir, la del 14 de septiembre de 2011, la Sala sobre este punto realiza las siguientes consideraciones: a) Está probado que la demandante laboró en la Contraloría General de la República desde el 14 de marzo de 1978 al 24 de septiembre de 2008, es decir por espacio de 30 años, 6 meses y 10 días64 y que en el último semestre de servicios es decir por el lapso del 25 de marzo al 24 de septiembre de 2008 recibió por concepto de bonificación especial o quinquenio la suma de $13.316.802;65 dicho valor en forma «acumulada» se tuvo en cuenta para dar cumplimiento a la sentencia del Consejo de Estado, lo cual aconteció mediante la Resolución RDP 057079 del 17 de diciembre de 2013 expedida por la Subdirectora de Determinación de Derechos Pensionales, 63 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Cuarta Especial de Decisión. Consejera ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Sentencia del 1 de agosto de 2017. Expediente: 110010315000201602022-00 (REV). 64 Folio 114 cuaderno uno 65 Folio 17 cuaderno 3. 45 Radicado: 11001-0315-000-2016-01254-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Unidad de Gestión Pensional y Parafiscal UGPP, lo cual conllevó que el reconocimiento pensional a favor de la demandada se efectuara en la suma de $3.516.776 a partir del momento en que adquirió el estatus de pensionada, esto es, el 10 de octubre de 2006. 66 b) Para liquidar el quinquenio que corresponde respecto del derecho pensional de la demandada se aplicará la regla señalada en la sentencia del 14 de septiembre de 201167 en la cual se señaló: «En conclusión, la bonificación especial será liquidada en igual proporción al resto de los factores, esto es, tomando el último quinquenio causado, dividirlo por 6, para que de esta manera, arroje el resultado de uno de los factores a tener en cuenta al momento de liquidar la pensión». c) No se podrá tomar más de una bonificación especial o quinquenio al momento de liquidar la pensión, pues si bien pueden ser dejados de cancelar y acumularse en el tiempo para efectuar un pago único, ello no quiere decir que se tome en su totalidad para que pueda ser computado en la pensión de la demandada.

En la sentencia del 14 de septiembre de 2011 se explicó esta regla de la siguiente manera: Así las cosas, si bien es cierto se debe tomar en cuenta la última bonificación especial en su totalidad para reliquidar la pensión, ello no es óbice para que ésta se fraccione en sextas partes, tal y como lo estableció el mismo Decreto 929 de 1976.

En otras palabras, independientemente de que el “quinquenio” se haya adquirido como una contraprestación por haber cumplido 5 años de servicio, y éste a su vez haya servido como factor a tener en cuenta al momento de ajustar la pensión, no hay norma que indique que aquello que se recibió de manera integral, no pueda ser fraccionado para efectos de liquidar la pensión, más aun si se tiene en cuenta, que al ser un factor salarial, tal y como fue considerado por esta Corporación anteriormente68, es susceptible de ser dividido conforme lo estableció el artículo 7º ibídem.

Ahora, es pertinente precisar, que no se puede tomar más de una bonificación especial o quinquenio, al momento de liquidar la pensión, pues si bien pueden ser dejados de cancelar y acumularse en el tiempo para efectuar un pago único, ello no quiere decir que se tome en su totalidad para que pueda ser computado en la pensión de la actora; pues en el presente caso, se evidencia que a la señora Pretel 66 Folios 110 a 112 cuaderno uno 67 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, consejero ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila, expediente: 25000232500020100003101, actora: Sara Paulina Pretel Mendoza 68 Consejo de Estado, Sentencia 24 de agosto de 2011, Radicación No. 25000-23-25-000-2003- 01676-01(4593-05), M. P. Dr. Alejandro Ordóñez Maldonado 46 Radicado: 11001-0315-000-2016-01254-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Mendoza le fue cancelado más de un quinquenio, basta cotejar el último salario devengado con la suma que le fue cancelada por este concepto, para arribar a dicha conclusión. Por consiguiente, por este concepto sólo es dable incluir el último quinquenio causado y pagado dentro de los últimos 6 meses anteriores al retiro del servicio, periodo éste que es el que tiene incidencia en el monto de la pensión, o, dicho de otro modo, no se podría incluir por este tópico pagos que se hagan en dicho lapso pero que no correspondan al último quinquenio causado.

Esta suma, a su turno, deberá ser calculado del valor certificado por dicho factor salarial en el último quinquenio, dividido en sextas partes. d) No se condenará a la señora Dalida Vanegas Rodríguez a la devolución de las sumas recibidas por concepto de mesada pensional, pues estas se pagaron en cumplimiento de la sentencia que se deja sin efectos y, además, no se demostró que hubiese actuado con mala fe, por lo que se aplica el contenido del ordinal c) del artículo 164 del CPACA, según el cual «no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.». 4.

Conclusión La Sala concluye que la infirmación de la sentencia proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado del 24 de mayo de 2012, comprende la orden de incluir la totalidad del quinquenio en la base de la pensión de la señora Dalida Vanegas Rodríguez y, en consecuencia, se reemplaza la sentencia en este mandato para en su lugar, ordenar a la UGPP incluir en la reliquidación de la pensión de la señora Dalida Vanegas Rodríguez el valor del último quinquenio devengado y causado dentro de los últimos 6 meses anteriores al retiro del servicio, periodo éste que es el que tiene incidencia en el monto de la pensión, o, dicho de otro modo, no se podría incluir por este tópico pagos que se hagan en dicho lapso pero que no correspondan al último quinquenio causado.

Esta suma, a su turno, por concepto de quinquenio se dividirá en una sexta parte. Se denegará la pretensión relacionada con la devolución de los dineros recibidos por la señora Dalida Vanegas Rodríguez. 5. De la condena en costas El recurso se tramitó en vigencia de la Ley 1437 de 2011 y, en ese orden de ideas, el 47 Radicado: 11001-0315-000-2016-01254-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co asunto se rige por el artículo 188 del CPACA69. el cual estatuye que como se ventila un asunto de interés público, pues la UGPP busca controvertir una providencia judicial que ordenó el reajuste de una pensión con cargo al erario, no es dable imponer dicha condena, en este caso, a la parte vencida, es decir a la señora Dalida Vanegas Rodríguez.

En mérito de lo expuesto, la Sala Veintiuno Especial de Decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero. Declarar fundado el recurso extraordinario de revisión promovido por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social —UGPP—contra la sentencia del 24 de mayo de 2012 proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la señora Dalida Vanegas Rodríguez.

Segundo: Infirmar parcialmente la sentencia proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado del 24 de mayo de 2012, en lo que a la orden de incluir la totalidad del quinquenio en la base de la pensión de la señora Dalida Vanegas Rodríguez. En consecuencia, se reemplaza la sentencia en este mandato y, en su lugar: Se ordena a la UGPP incluir en la reliquidación de la pensión de la señora Dalida Vanegas Rodríguez el valor del último quinquenio devengado y causado dentro de los últimos 6 meses anteriores al retiro del servicio, periodo éste que es el que tiene incidencia en el monto de la pensión, o, dicho de otro modo, no se podría incluir por este tópico pagos que se hagan en dicho lapso pero que no correspondan al último quinquenio causado.

Esta suma, a su turno, por concepto de quinquenio se dividirá en una sexta parte. 69 Artículo 86 del Decreto 2080 de 2021. […] En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos.[…] 48 Radicado: 11001-0315-000-2016-01254-00 (REV) actora: UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tercero: Denegar la pretensión relacionada con la devolución de los dineros recibidos por la señora Dalida Vanegas Rodríguez conforme lo expuesto en la parte motiva.

Cuarto: Sin condena en costas. Quinto: Por secretaría, devuélvase al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C el proceso radicado 25000232500020100042401. Cópiese, notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala Especial en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Salvamento de voto WILSON RAMOS GIRÓN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Salvamento de voto MECG CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.