CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., trece (13) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001031500020240401300 Accionante: Blanca Edilma García Castro Accionados: Juzgado 22 Administrativo de Bogotá y otro Asunto: Acción de tutela – Primera instancia I.- ANTECEDENTES 1.- La tutela Blanca Edilma García Castro, a través de apoderado judicial, presentó acción de tutela1 en contra del Juzgado 22 Administrativo de Bogotá y la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en procura de la protección de sus prerrogativas fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la seguridad social y al mínimo vital, las que consideró vulneradas con las sentencias del 22 de junio de 2023 y 2 de febrero de 2024 proferidas por las autoridades judiciales accionadas, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 11001333502220220048801. 2.- Hechos 2.1.- Blanca Edilma García Castro se vinculó como docente del Estado desde el 23 de octubre del 2000 y cotizó al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 2.2.- Adujo que, una vez cumplidos los requisitos de ley, se le reconoció y ordenó el pago de la pensión de jubilación, mediante resolución No. 6652 del 13 de septiembre de 20212.
Esta prestación le fue liquidada con la inclusión de los emolumentos correspondientes a la asignación básica, bonificación mensual y bonificación pedagógica, pero no incluyó la prima de vacaciones. 1 Obra en certificado FB2F5B8F7EA86148 EAD479FC8122FC98 1673F2BA39CB719B C470C709D14ACC29, índice 2 en el expediente de tutela digital. 2 Obra en certificado 9C5B098BFB649A58 D64B63764CAC9FD8 0F3E8C317FE58BC9 9E4F064F6BCDF87E, folios 1 a 3, índice 2 en el expediente de tutela digital.
Radicación: 11001031500020240401300 Accionante: Blanca Edilma García Castro Accionado: Juzgado 22 Administrativo de Bogotá y otro Asunto: Acción de tutela – Primera instancia 2.3.- Indicó que elevó solicitud ante el FOMAG con el fin de que se reliquidara su pensión con la inclusión de todos los emolumentos sobre los cuales cotizó en el último año de servicio y que se le realizaran los descuentos a seguridad social sobre los factores salariales que devengó al momento de adquirir dicho estatus.
El mencionado pedido le fue resuelto de manera negativa mediante la resolución 8035 del 29 de julio de 20223. 2.4.- Por lo mencionado, la accionante presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FONPREMAG – Distrito Capital – Secretaría de Educación – Fiduprevisora S.A., en la que pretendió la nulidad de la resolución No. 8035 del 29 de julio de 2022, por la cual se negó el ajuste de su mesada pensional.
A título de restablecimiento del derecho solicitó ordenar a las entidades demandadas reliquidar la pensión con la inclusión de los emolumentos ya reconocidos y el factor salarial correspondiente a la prima de vacaciones. 2.5.- En primera instancia el asunto fue conocido por el Juzgado 22 Administrativo de Bogotá, bajo el radicado 11001333502220220048800 que, el 22 de junio de 20234, negó las pretensiones de la demanda. 2.6.- Inconforme, la parte demandante interpuso recurso de apelación que fue resuelto por la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 2 de febrero de 20245, en el sentido de confirmar la decisión del a quo. 3.- Fundamentos de la acción de tutela La parte accionante indicó que se vulneran los derechos fundamentales invocados en razón a que: i) no se dio aplicación al principio de favorabilidad, ii) se incurrió en un defecto sustantivo, por cuanto no se tuvo en cuenta el articulo 45 del Decreto 1045 de 1978 y iii) se presentó un defecto por desconocimiento del precedente; al respecto, explicó en qué consiste y, finalmente, se refirió al requisito de relevancia constitucional. 3 Ibdm folios 5 a 7. 4 Ibdm folios 9 a 12. 5 Ibdm folios 13 a 26.
Radicación: 11001031500020240401300 Accionante: Blanca Edilma García Castro Accionado: Juzgado 22 Administrativo de Bogotá y otro Asunto: Acción de tutela – Primera instancia 4.- Pretensiones de la acción de tutela La parte interesada solicitó textualmente: “PRIMERO: Comprobado cómo están los elementos axiológicos para la prosperidad de la acción, respetuosamente solicito SE DEJE SIN EFECTOS las sentencias emitidas por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “E”, en la providencia de fecha 02 de febrero de 2024 que CONFIRMO la sentencia de primera instancia proferida por el JUZGADO Veintidós (22) ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ D.C. – SECCIÓN SEGUNDA de fecha 22 de junio de 2023 mediante la cual se Negaron las suplicas de la demanda, dentro del proceso con radicado No. 1100133350222022048800.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, solicito respetuosamente al Honorable Consejo de Estado se ORDENE al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “E” a proferir sentencia de fondo ordenando al FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO a reliquidar la pensión vitalicia de jubilación de la señora Blanca Edilma García Castro, incluyendo los factores salariales devengados y que fueron COTIZADOS, entre ellos la (PRIMA DE VACACIONES), a la fecha del CUMPLIMIENTO del STATUS PENSIONAL, además de los ya reconocidos mediante la resolución 6652 del 13 de septiembre de 2021”6. 5.- Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición 5.1.- Mediante auto del 6 de agosto de 20247 el ponente admitió la acción de tutela y ordenó su notificación. 5.2.- La Alcaldía Mayor de Bogotá8 indicó que no se cumple con ninguno de los requisitos específicos establecidos por la jurisprudencia constitucional para que sea procedente la acción de tutela incoada y, por el contrario, lo que pretende la accionante es revivir, en sede de tutela, la discusión jurídica respecto a la decisión tomada por los despachos judiciales de negar las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, además, solicitó que se declare la improcedencia de la solicitud de amparo. 6 Obra en folio 19 del escrito de tutela. 7 Obra en certificado CA0204EFF8043F38 A3FD7754A61FD434 D3B09AD3BCAD42D1 D4FEBBF479D4C01, índice 4 en el expediente de tutela digital. 8 Obra en certificado CE7F126C22103263 3956544FEB15D715 DB26202319987373 2EB61DCDECF1093F, índice 9 en el expediente de tutela digital.
Radicación: 11001031500020240401300 Accionante: Blanca Edilma García Castro Accionado: Juzgado 22 Administrativo de Bogotá y otro Asunto: Acción de tutela – Primera instancia 5.3.- El Tribunal accionado9 también rindió informe, adujo que en el presente asunto no se configura causal de procedibilidad y mucho menos los defectos alegados y por ello solicitó que se declare improcedente la petición de amparo o se desestimen sus pretensiones. 5.4.- El Juzgado 22 Administrativo de Bogotá10 indicó que no transgredió los derechos fundamentales invocados por la accionante, toda vez que conforme con los medios probatorios allegados al proceso, se estableció que la pensión de jubilación se encuentra ajustada a derecho y explicó que la solicitud de amparo no satisface los requisitos para su prosperidad. 5.5.- La Fiduprevisora S.A. pidió que se declarara la improcedencia de la causa11.
II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia La Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por Blanca Edilma García Castro en contra del Juzgado 22 Administrativo de Bogotá y la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Cuestión previa La accionante incoó la presente acción tuitiva en contra del Juzgado 22 Administrativo de Bogotá y de la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sin embargo, esta Sala llevará a cabo el estudio solo de cara a la sentencia de segunda instancia, en tanto esta fue la que puso fin al proceso ordinario. 9 Obra en certificado D12F5FD90B773427 951C698507CB7D13 B7A05C397F8040B8 1307D1588BEFDBE2, índice 10 en el expediente de tutela digital. 10 Obra en certificado 894998D5C6A23E48 CEEF9983EC85E421 2F342452FFE09476 5B8ECFF08AEFD47F, índice 11 en el expediente de tutela digital. 11 Obra en certificado 29D875E7BC892494 421F84E2BB9D1F27 9A29236D698EE7CC 5B25192AD540DBAB, índice 13 en el expediente de tutela digital.
Radicación: 11001031500020240401300 Accionante: Blanca Edilma García Castro Accionado: Juzgado 22 Administrativo de Bogotá y otro Asunto: Acción de tutela – Primera instancia 3.- Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad. En caso afirmativo, se determinará si la providencia censurada incurrió en las causales específicas de procedencia alegadas. 4.- El requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1.- La Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad12 y de procedencia13 con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior.
Así mismo, el Alto Tribunal ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”14. En efecto, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber15: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. 12 De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 13 Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. 14 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 08 de junio de 2005. 15 Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, rad. 11001 03 15 000 2012 02201 01, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
Radicación: 11001031500020240401300 Accionante: Blanca Edilma García Castro Accionado: Juzgado 22 Administrativo de Bogotá y otro Asunto: Acción de tutela – Primera instancia Por su parte, la Corte Constitucional, a través de la sentencia SU-215 de 202216, advirtió que para analizar si una acción de tutela cumplía con el requisito de relevancia constitucional, era necesario verificar “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. Así mismo, resaltó que en caso de que una acción de tutela fuere incoada en contra de una providencia judicial emitida por una Alta Corte, resultaba mandatorio advertir, además de los anteriores requisitos, “una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.”. 4.2.- La Sala advierte que el amparo impetrado no satisface el requisito de relevancia constitucional, pues no contiene la carga mínima requerida que se le debe imprimir a una acción tuitiva cuando confuta una providencia judicial y, además, tampoco esgrime cargos de índole ius fundamental sino de mera legalidad, como si este mecanismo fuera una instancia adicional al proceso ordinario. 4.2.1.- Respecto del primero de los presupuestos, la actora se limitó a explicar en qué consiste el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, sin embargo, omitió realizar el análisis correspondiente, en el sentido de tomar el precedente presuntamente omitido e indicar la similitud fáctica y jurídica que permita acertadamente concluir que en efecto se incurrió en la causal invocada, para ligar de manera inescindible los fundamentos de hecho con una situación que pudiera transgredir los derechos fundamentales de los que es titular.
Así pues, las falencias argumentativas, impiden, prima facie, determinar de manera inteligible la presunta amenaza. 4.2.2.- En relación con el segundo de los presupuestos, advierte la Sala que la petición tuitiva reitera las alegaciones esgrimidas en la instancia ordinaria y, en consecuencia, se apercibe como un medio dirigido a revivir el análisis jurídico y probatorio efectuado por la autoridad judicial accionada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 1001-3335-022-2022- 00488-01, con el fin de que se ordene la reliquidación pensional con todos los factores salariales y adicionalmente la prima de vacaciones. 16 Sentencia del 16 de junio de 2022.
M.P. Natalia Ángel Cabo. Radicación: 11001031500020240401300 Accionante: Blanca Edilma García Castro Accionado: Juzgado 22 Administrativo de Bogotá y otro Asunto: Acción de tutela – Primera instancia 4.3.- Al efecto, la Sala observa que Blanca Edilma García Castro incoó demanda en uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en el cual pidió la nulidad de la resolución No. 8035 del 29 de julio de 2022, por la cual se negó el ajuste de su mesada pensional.
A título de restablecimiento del derecho solicitó ordenar a las entidades demandadas reliquidar la pensión con la inclusión de los emolumentos ya reconocidos y el factor salarial correspondiente a la prima de vacaciones. 4.3.1.- De su lado, la autoridad judicial que conoció del mencionado proceso en segunda instancia, confirmó la negativa a las pretensiones de la demanda. 4.3.2.- Así, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió en el sentido que se conoce, mediante sentencia proferida el 2 de febrero de 2024 y para ello adujo lo que sigue: “Revisado el fundamento fáctico, normativo y jurisprudencial que rodea al caso de autos, la Sala considera que la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda debe ser confirmada en tanto no le asiste derecho a la señora Blanca Edilma García Castro a que se declare la nulidad del acto acusado y se le reajuste su pensión de jubilación con la inclusión de la prima de vacaciones, como quiera que la prestación se le reconoció con el 75% de los factores previstos únicamente en las Leyes 33 y 62 de 1985, sobre los cuales efectuó cotizaciones en el último año de servicios anterior a su estatus, de conformidad con las reglas fijadas en sentencia de unificación de 25 de abril de 2019.
(…) En el plenario se encuentra probado que la señora Blanca Edilma García Castro ha venido laborando para la docencia oficial con la Secretaría de Educación Distrital desde el 23 de octubre de 2000 y que adquirió su estatus pensional el 22 de octubre de 2020. En el año anterior a la adquisición del estatus pensional, esto es, el transcurrido entre el 23 de octubre de 2019 y el 22 de octubre de 2020, la demandante percibió los siguientes factores: sueldo, prima especial, bonificación pedagógica, prima de servicios, bonificación mensual, prima de vacaciones y de navidad.
De los factores antes relacionados, la demandante acredita cotizaciones únicamente respecto del sueldo y la prima de vacaciones. Ahora bien, como su vinculación con la docencia oficial es anterior a la Ley 812 de 2003, el régimen pensional aplicable es el previsto en la Ley 91 de 1989 que remite a la Ley 33 de 1985, aspecto este sobre el que no existe discusión de las partes.
Entonces, en aplicación de las disposiciones previstas en la Ley 33, el monto de la prestación corresponde al 75% del promedio de factores sobre los cuales se realizaron aportes en el año anterior a la adquisición del estatus pensional de aquellos previstos taxativamente en las Leyes 33 y 62 de 1985, acogiendo Radicación: 11001031500020240401300 Accionante: Blanca Edilma García Castro Accionado: Juzgado 22 Administrativo de Bogotá y otro Asunto: Acción de tutela – Primera instancia la postura fijada por el Consejo de Estado en sentencia de unificación de 25 de abril de 2019 para el ramo docente.
Mediante la Resolución N° 6652 de 13 de septiembre de 2021, se incluyó en el ingreso base de liquidación, la asignación básica o sueldo, la bonificación pedagógica y la bonificación mensual, dejando de lado la inclusión de la prima especial, la prima de servicios, la prima de vacaciones y la prima de navidad, estas últimas por cuanto no se encuentran previstas en la Ley 62 de 1985 y tampoco tienen connotación pensional en norma especial.
(…) Del recuento anterior se advierte que la pensión fue reconocida y liquidada en debida forma por cuanto se incluyó el factor asignación básica sobre el cual se cotizó y está prevista en la Ley 62 de 1985 y las bonificaciones pedagógica y mensual, las cuales, si bien no fueron objeto de cotización y no están previstas de manera taxativa en la norma en cita, si tienen naturaleza salarial para efectos pensionales como se indica en las normas de creación (Decretos 317 de 2020, 298 de 2020 y 2354 de 2018 Art.3) En ese orden de ideas, le asiste razón al a quo en cuanto negó las pretensiones de la demanda, dando aplicación a la sentencia de unificación de 25 de abril de 2019, en la cual, entre otros, se analizó el contenido del Acto Legislativo 01 de 2005 que adicionó el artículo 48 constitucional con el cual la parte actora sustentaba su recurso de apelación”17.
Luego de lo relatado se observa que, en sede de tutela, la accionante pretende que nuevamente se valore la posibilidad de que se le reliquide su pensión con la inclusión de todos los emolumentos devengados en el último año de servicios, específicamente la prima de vacaciones. Dicho esto, debe preverse que corresponde al juez de lo contencioso administrativo, dentro de su órbita funcional, analizar la situación fáctica planteada en la demanda y valorar el material probatorio para finalmente determinar el régimen jurídico aplicable y las circunstancias en que habrá de decidir el asunto puesto bajo su conocimiento, por lo que no puede el juez de tutela invadir esta esfera. 4.4.- Al respecto, debe recordarse que la procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales es de carácter excepcional y no pretende desconocer la vigencia de la autonomía e independencia judicial, ni el principio de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada18, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la 17 Obra en certificado 9C5B098BFB649A58 D64B63764CAC9FD8 0F3E8C317FE58BC9 9E4F064F6BCDF87E, folios 19 al 25, índice 2 en el expediente de tutela digital. 18 Corte Constitucional, sentencia T-310 del 30 de abril de 2009.
Radicación: 11001031500020240401300 Accionante: Blanca Edilma García Castro Accionado: Juzgado 22 Administrativo de Bogotá y otro Asunto: Acción de tutela – Primera instancia discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho que dieron origen a la controversia19. 5.- Con fundamento en las consideraciones expuestas, se declara la improcedencia de la solicitud por falta de relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional solicitado de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de no ser impugnada. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala WILLIAM BARRERA MUÑOZ Consejero de Estado JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado 19 Corte Constitucional, sentencia T-384 del 20 de septiembre de 2018.