Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., nueve (9) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-42-000-2013-06880-01 (0837-2017) Demandante: Luz María Rodríguez Palencia Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Temas: Reconocimiento de Pensión Gracia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el 26 de mayo de 2016 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que negó las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, la señora Luz María Rodríguez Palencia, por conducto de apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de las siguientes Resoluciones: i) RDP 048069 del 16 de octubre de 2013, que le negó 1 Folios 31 a 41. 2 Radicación: 25000-23-42-000-2013-06880-01 (0837-2017) Demandante: Luz María Rodríguez Palencia el reconocimiento de la pensión gracia; ii) RDP 052879 del 15 de noviembre de 2013, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó; iiii) RDP 053938 del 22 de noviembre de 2013, que desató el recurso de apelación incoado dentro de dicha actuación y ratificó la postura de la administración. Los mencionados actos fueron proferidos por la UGPP.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, el accionante solicitó condenar a la UGPP a lo siguiente: i) reconocer la pensión gracia de jubilación, efectiva a partir de la fecha en que adquirió el estatus pensional, en cuantía del 75% de los factores salariales devengados durante el último año de servicio; ii) pagar las mesadas causadas, incluidas la adicionales, junto con los reajustes de ley; iii) actualizar el valor de las condenas, conforme lo autoriza el artículo 187 del CPACA; iv) reconocer los intereses moratorios establecidos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993; v) sufragar los intereses moratorios y cumplir la sentencia que ponga fin al proceso, en los términos del artículo 192 del CPACA; y vi) pagar las costas procesales. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) La señora Luz María Rodríguez Palencia nació el 13 de julio de 1956 y prestó sus servicios al magisterio oficial de la siguiente forma: Entidad Desde Hasta Días laborados Departamento de Boyacá 11/03/1975 03/03/1976 353 Bogotá D.C. 15/02/1989 03/12/2013 8929 Total 9282 ii) El 29 de agosto de 2013, la actora solicitó ante la entidad demandada el reconocimiento de la pensión gracia; sin embargo, esta petición fue negada a través de las decisiones administrativas enjuiciadas. 3 Radicación: 25000-23-42-000-2013-06880-01 (0837-2017) Demandante: Luz María Rodríguez Palencia 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 23, 25, 46, 48, 53, 58, 228 y 336 de la Constitución Política; 1, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 3 y 6 de la Ley 116 de 1928; 3 del Decreto 2277 de 1979; 15 de la Ley 91 de 1989 y Decreto 81 de 1976. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la demandante expuso lo siguiente: i) La señora Luz María Rodríguez Palencia cumple con todos los requisitos previstos por el legislador para acceder a la pensión gracia, ya que tuvo buena conducta en el desempeño como educadora; cuenta con más de 50 años de edad; ha prestado sus servicios como docente territorial y nacionalizada por más de 20 años y se vinculó en tal condición antes del 31 de diciembre de 1980. ii) La UGPP negó la referida prestación con base en una certificación expedida por la Secretaría de Educación de Cundinamarca, mediante la cual se indicó que la actora tenía el carácter de docente nacional; sin embargo, la entidad debió analizar los actos de nombramiento que evidencian el vínculo territorial y nacionalizado que tuvo la accionante. 1.2.

Contestación de la demanda El apoderado de la UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda y presentó las siguientes razones de defensa:2 i) La demandante incumple los requisitos para acceder a la pensión gracia pretendida, por cuanto no demostró una vinculación como docente del orden territorial al 31 de diciembre de 1980. 2 Folios 78 a 82. 4 Radicación: 25000-23-42-000-2013-06880-01 (0837-2017) Demandante: Luz María Rodríguez Palencia ii) Tampoco es posible computar los tiempos en que la actora laboró como docente nacional, pues no son válidos para obtener el beneficio pensional en comento. 1.3.

La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, mediante sentencia del 26 de mayo de 2016, negó las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones:3 i) La accionante se encuentra vinculada como docente nacional desde el 21 de abril de 1994, situación que le impide acceder a la pensión gracia, ya que esta prestación únicamente puede reconocerse a los educadores con vínculo municipal, departamental, distrital o nacionalizado. ii) La señora Luz María Rodríguez Palencia fue nombrada mediante Decreto 163 del 30 de marzo de 1994, expedido por el alcalde de Bogotá D.C., pero tal circunstancia no desdibuja el carácter nacional que tuvo la profesora, pues dicho funcionario actuó como presidente de la Junta Administradora del Fondo Educativo Regional, es decir, no hubo actividad administrativa autónoma por parte del ente territorial, sino que el alcalde participó como un agente de la Nación. iii) La anterior conclusión encuentra respaldo en el hecho de que el mencionado decreto también fue suscrito por un representante del Ministerio de Educación Nacional ante Bogotá D.C. Entonces, «el nombramiento realizado a la demandante fue de carácter nacional y no territorial, en virtud de la figura de la desconcentración de funciones administrativas». 1.4.

El recurso de apelación La actora interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia con base en los siguientes argumentos:4 3 Folios 253 a 259. 4 Folios 265 a 269. 5 Radicación: 25000-23-42-000-2013-06880-01 (0837-2017) Demandante: Luz María Rodríguez Palencia i) La señora Luz María Rodríguez Palencia prestó sus servicios como docente del departamento de Boyacá y de Bogotá D.C., en virtud de nombramientos efectuados por autoridades territoriales. ii) La demandante conservó su carácter territorial cuando ingresó a trabajar en la Secretaría de Educación de Bogotá D.C. En efecto, el decreto de nombramiento y el acta de posesión demuestran que la designación la hizo directamente el alcalde. iii) Conforme al artículo 10 del Decreto 1706 de 1989, la firma del delegado permanente del Ministerio de Educación no muta la naturaleza del vínculo a nacional, pues dicha autoridad intervenía para la designación de los docentes nacionales y nacionalizados, es decir, que en ambos casos existía idéntico procedimiento, pero ello no implica necesariamente que el nombramiento sea nacional, ya que esa interpretación conduciría a negar la pensión gracia a todos los educadores del país. iv) El artículo 1 de la Ley 91 de 1989 dispone que los docentes nacionales son aquellos nombrados por el Gobierno nacional, situación que no se presentó en este caso; por el contrario, la vinculación de la actora provino del alcalde distrital y sus salarios se pagaron con recursos propios del ente territorial. 1.5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia La accionante guardó silencio en esta etapa5 y la UGPP6 reiteró los argumentos expuestos en el transcurso del proceso. 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.7 5 Según constancia secretarial obrante en el folio 291. 6 Folios 284 a 286. 7 Según constancia secretarial obrante en el folio 291. 6 Radicación: 25000-23-42-000-2013-06880-01 (0837-2017) Demandante: Luz María Rodríguez Palencia La Sala decide, previas las siguientes 2.

Consideraciones 2.1. El problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si la demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca la pensión gracia, en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. 2.2. Marco normativo El artículo 1 de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley».

Por su parte, las Leyes 116 de 19288 y 37 de 19339 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.10 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 8 Artículo 6.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 9 Artículo 3.

Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 10 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 7 Radicación: 25000-23-42-000-2013-06880-01 (0837-2017) Demandante: Luz María Rodríguez Palencia ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».11 En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.

Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».12 Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».

En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe 11 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1. Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2.

(Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4. Que observe buena conducta. 5.

(Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000-2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33-000-2016-00431-01 (5640-2018).

En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 8 Radicación: 25000-23-42-000-2013-06880-01 (0837-2017) Demandante: Luz María Rodríguez Palencia reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».

Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.

Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».

Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,13 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989. 13 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 9 Radicación: 25000-23-42-000-2013-06880-01 (0837-2017) Demandante: Luz María Rodríguez Palencia Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».14 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.

Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:15 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».16 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000- 2016-00278-01 (3018-2017). 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000- 2016-00278-01 (3018-2017). 16 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001-03-15-000-2019-02219- 01 (AC). 10 Radicación: 25000-23-42-000-2013-06880-01 (0837-2017) Demandante: Luz María Rodríguez Palencia pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».

A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,17 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:18 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;

(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014). 18 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 11 Radicación: 25000-23-42-000-2013-06880-01 (0837-2017) Demandante: Luz María Rodríguez Palencia intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;

(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.

El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues «lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».19 2.3.

Hechos probados 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014). 12 Radicación: 25000-23-42-000-2013-06880-01 (0837-2017) Demandante: Luz María Rodríguez Palencia ➢ Edad, tiempo de servicios y antecedentes disciplinarios - Conforme a la cédula de ciudadanía20 y el acta de nacimiento21, la señora Luz María Rodríguez Palencia nació el 13 de julio de 1956. - El 11 de marzo de 1975, por Decreto 135, la gobernadora del departamento de Boyacá, en uso de sus atribuciones legales, nombró «maestros del departamento de Boyacá», incluyendo a la demandante como «2ª.

NS. Directora de la R.D. SAN IGNACIO en el municipio de Susacón, en reemplazo de GLORIA DULCEY GARCÍA, quien pasa a otra escuela». 22 A su vez, la Secretaría de Educación de ese ente territorial, certificó que, en virtud de dicho nombramiento, la actora prestó sus servicios de la siguiente forma:23 20 Folios 166. 21 Folio 168. 22 Folios 9 a 11.

La información también se encuentra visible en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado. 23 Folios 3 a 4. La información también se encuentra visible en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado. 13 Radicación: 25000-23-42-000-2013-06880-01 (0837-2017) Demandante: Luz María Rodríguez Palencia - El 13 de febrero de 1989, por Resolución 0219, el alcalde de Bogotá D.C. vinculó «personal en calidad de maestros temporales en algunas escuelas del Distrito Especial de Bogotá» para el año lectivo de 1989.

Dentro de los designados se incluyó a la demandante. Este acto se fundó en las siguientes consideraciones:24 Que el Alcalde Mayor de Bogotá, mediante Acuerdo No. 09 de 1987, declaró la Emergencia Educativa en el Distrito Especial de Bogotá. Que la declaratoria de Emergencia Educativa, supone, de acuerdo con el numeral 9 del Artículo 16 del Decreto 3133 de 1968, que se tomen las medidas necesarias para solucionar situaciones comprobadas de calamidad pública, como es la que padece el Distrito Especial de Bogotá, en relación con el servicio público educativo, ya calificado por el Concejo de Bogotá, en su Acuerdo 9 de 1987.

Que le Administración Distrital, en cumplimiento a le filosofía del Acuerdo 9 de 1987 ha venido vinculando al servicio público educativo, maestros temporales de acuerdo a la capacidad instalada. Que con la intención de dar respuesta positiva a las necesidades más sentidas de la comunidad educativa de la capital, la Administración ha venido haciendo ingentes esfuerzos, con el fin de lograr la ampliación de Planta Docente del FER de Bogotá, obteniendo resultados negativos por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del Ministerio de Educación Nacional.

Que para cumplir con los programas académicos en el presente año lectivo y prestar el servicio educativo en forma real y efectiva, es necesario que la Administración de Bogotá Distrito Especial, proceda a garantizar los instrumentos jurídicos de la Emergencia Educativa. A su vez, respecto del pago de los emolumentos laborales, se dispuso lo siguiente:25 ARTÍCULO DÉCIMO TERCERO.- La Secretaria de Hacienda del Distrito, con base en la nómina y demás trámites que deberá realizar la secretaria de Educación, ordenará el giro de los salarios causados por el personal de que el [sic] Artículo Primero, aplicando los descuentos de Ley y los correspondientes a la Caja de Previsión Social del Distrito Especial, para ser beneficiarios de los servicios.

ARTÍCULO DÉCIMO CUARTO.- El gasto que ocasione el pago de la presente Resolución, se hará con cargo a la Secretaria de Hacienda, Código 111-02-7-1-03-03-016 Pago Quinquenios y otras prestaciones al personal nacionalizado (Pago Profesores- Administrativos). 24 Documento visible en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado. 25 Información visible en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado. 14 Radicación: 25000-23-42-000-2013-06880-01 (0837-2017) Demandante: Luz María Rodríguez Palencia La anterior designación se reiteró para el año 1992, mediante Resolución 748 del 10 de marzo de 1992, proferida por el alcalde de Bogotá D.C., en la cual se precisó que «[e]l gasto que ocasione el pago de la presente Resolución, se hará con cargo a la Secretaria de Educación, código 112-00-7-1-03-03-002-002 Pago personal temporal (Docente y Administrativo)». 26 - El 1 de febrero de 1993, por Resolución 202, el alcalde de Santafé de Bogotá D.C., «en ejercicio de sus facultades legales», nombró a varias personas, entre ellas a la accionante, «como docentes de tiempo completo, zona urbana, con asignación mensual de acuerdo con el grado que a cada uno corresponda en el Escalafón Nacional, en la planta de personal docente del Distrito Capital de Santafé de Bogotá – Secretaría de Educación».

La actora tomó posesión del cargo el 5 de febrero de 1993, con efectos a partir del 8 siguiente.27 El acto se fundó en estas consideraciones:28 Que el Acuerdo No. 08 de 1.992 dispuso la creación de una Planta de Personal Docente para el sector educativo del Distrito Capital. Que el mismo Acuerdo prohibió expresamente el nombramiento de personal temporal y dispuso que la Secretaría de Educación debería desarrollar un estudio sobre las necesidades educativas de la ciudad, que concluyera en el establecimiento de la respectiva planta.

Que la Oficina de Planeación de la Secretaría de Educación realizó el estudio mencionado en el considerando anterior y, sobre la base de las necesidades reales del servicio para 1.993, llegó a la conclusión de que era preciso fijar la planta de personal en un número de 7.120 docentes. Que el Decreto No. 029 de 1.993 fijó la Planta de Personal Docente en el número mencionado en el considerando anterior.

Que el Acuerdo No. 40 de 1.992 aprobó, dentro del presupuesto para la vigencia de 1.993, un rubro expresamente dedicado al pago de personal docente de la planta distrital de educadores. Que el Acuerdo No. 41 de 1.992 dispuso que la Administración Distrital nombrará en propiedad, a partir del primero de febrero de 1.993, al personal docente temporal que venía prestando sus servicios a la Secretaría de Educación, siempre y cuando cumpla con los requisitos de ley para ocupar el cargo. 26 Información visible en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado. 27 Folio 238. 28 Folios 13 a 17 y 239 a 240. 15 Radicación: 25000-23-42-000-2013-06880-01 (0837-2017) Demandante: Luz María Rodríguez Palencia […] - El 30 de marzo de 1994, por Decreto 163, el alcalde de Bogotá D.C. junto con el secretario de educación distrital y el «Representante del Ministro de Educación Nacional ante Santafé de Bogotá D.C.» efectuaron varios «nombramientos de docentes dependientes de la División de la Educación Básica Primaria, Básica Secundaria y media vocacional de la planta del Fondo Educativo Regional F.E.R.», incluyendo el nombre de la demandante, quien se posesionó el 21 de abril de 1994.29 Textualmente, en el referido acto se lee lo siguiente:30 ALCALDÍA MAYOR DE SANTAFE DE BOGOTA DISTRITO CAPITAL SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DISTRITAL DECRETO 163 30 MAR. 1994 Por el cual se hacen nombramientos de docentes dependientes de la División de la Educación Básica Primaria, Básica Secundaria y media vocacional de la planta del Fondo Educativo Regional F.E.R. EL ALCALDE MAYOR DE SANTAFE DE BOGOTA DISTRITO CAPITAL en uso de sus atribuciones legales y en especial las conferidas por los Decretos 2277 de 1979 y 1706 de 1989,

CONSIDERANDO

Que el artículo 10 del Decreto 1706 del 1º. de agosto de 1989 establece los requisitos y procedimientos para nombrar docentes en la Planta del Fondo Educativo Regional F.E.R.; Que el Acuerdo 031 del 16 de noviembre de 1993, emanado de la Junta Administradora del Fondo Educativo Regional, fija las plazas docentes dependientes de Educación Básica Primaria y Básica Secundaria;

Que el Representante del Ministro de Educación Nacional ante Santafé de Bogotá D.C. expidió disponibilidades presupuestales y vacancias definitivas de los cargos docentes de Primaria y Secundaria, mediante oficio No. 0294086 del 24 de marzo de 1994, para efectuar los nombramientos contenidos en el articulado del presente decreto; […] 29 Folio 237. 30 Folios 234 a 236. 16 Radicación: 25000-23-42-000-2013-06880-01 (0837-2017) Demandante: Luz María Rodríguez Palencia DECRETA:

ARTÍCULO PRIMERO. - Nombrar en la Planta del Fondo Educativo Regional F.E.R. dependiente de Básica Primaria a las siguientes personas como Docentes, con asignación mensual de acuerdo al grado que les corresponda en el escalafón nacional. NUM NOMBRE CÉDULA […] […] […] 92 RODRÍGUEZ PALENCIA LUZ MARINA 41675334 […] […] […] - El 8 de mayo de 2019, el Ministerio de Educación Nacional expresó que, «consultadas las bases de datos de esta entidad, no se encuentra archivo de historia laboral a nombre de la señora LUZ MARÍA RODRÍGUEZ PALENCIA. Lo anterior de acuerdo a la Comunicación Interna No. 2019-IE-017705 de fecha 03 de mayo de 2019, suscrita por Dora Inés Ojeda Roncancio, Asesora Secretaria General del Grupo de Unidad de atención al ciudadano de este Ministerio donde nos informó que no se encontró historia laboral de la peticionaria ni traslado a Ente Territorial».31 - El 23 de agosto de 2023, en cumplimiento del requerimiento probatorio efectuado por esta Subsección,32 la Secretaría de Educación de Bogotá D.C. aportó el siguiente certificado laboral de la actora:33 31 Folio 304. 32 Auto del 22 de junio de 2023. 33 Documento visible en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado. 17 Radicación: 25000-23-42-000-2013-06880-01 (0837-2017) Demandante: Luz María Rodríguez Palencia - Mediante declaraciones extra proceso, la demandante manifestó que observó buena conducta en el ejercicio de la docencia.34 34 Folios 171 y 172. 18 Radicación: 25000-23-42-000-2013-06880-01 (0837-2017) Demandante: Luz María Rodríguez Palencia ➢ Actuación administrativa - El 29 de agosto de 2013, la demandante peticionó ante la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia.35 - El 16 de octubre de 2013, por Resolución RDP 048069, la UGPP negó la referida solicitud, toda vez que la peticionaria tuvo una vinculación como docente del orden nacional.36 - Los días 15 y 22 de noviembre de 2013, la UGPP expidió las Resoluciones RDP 052879 y RDP 053938, respectivamente, por las cuales resolvió los recursos de reposición y apelación interpuestos contra la anterior decisión y la confirmó.37 2.4.

El caso concreto. Análisis de la Sala Previo a analizar el caso concreto, es pertinente anotar que esta Subsección, mediante auto del 22 de junio de 2023, decretó una prueba de oficio con el fin de esclarecer algunos aspectos relacionados con la vinculación docente de la actora. Una vez allegados los documentos requeridos, el apoderado de la UGPP manifestó que no podían tenerse en cuenta, toda vez que no se emitieron a través del Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL), como lo ordena el Decreto 726 de 2018.

Sin embargo, la Sala se aparta del anterior razonamiento, ya que las entidades empleadoras, a través de sus Secretarías de Educación, allegaron las certificaciones laborales, situación que goza de plena validez, pues aquellas son las encargadas de administrar la historia laboral de los docentes, conforme lo prevé el artículo 3 del Decreto 2831 de 2005, al disponer que a dichas dependencias les 35 Información extraída de la Resolución RDP 048069 del 16 de octubre de 2013 (folios 21 a 25). 36 Folios 21 a 25. 37 Folios 26 a 27 y 28 a 30. 19 Radicación: 25000-23-42-000-2013-06880-01 (0837-2017) Demandante: Luz María Rodríguez Palencia corresponde expedir «certificación de tiempo de servicio y régimen salarial y prestacional, del docente peticionario o causahabiente».

A su turno, contrario a lo sostenido por la parte demandada, las certificaciones laborales aportadas contienen elementos suficientes en torno al tipo de vinculación, tiempo de servicio y dan cuenta del funcionario que las elaboró, por lo que la información allí reportada se presume veraz y serán analizadas en conjunto con los demás elementos probatorios que obran en el expediente.

Para efectos metodológicos, la labor de la demandante en la docencia oficial se estudiará en tres momentos relevantes, pues a cada uno le corresponden análisis normativos y probatorios independientes, conforme se explicará, a continuación. 2.4.1. Primer período. Del 11 de marzo de 1975 al 11 de marzo de 1976 En este lapso la señora Luz María Rodríguez Palencia se desempeñó como «2ª.

NS. Directora de la R.D. SAN IGNACIO en el municipio de Susacón», en virtud de la designación efectuada por la gobernadora en el departamento de Boyacá, mediante el Decreto 135 del 11 de marzo de 1975. Por su parte, la Secretaría de Educación de Boyacá certificó que la accionante prestó sus servicios como docente nacionalizada, en el nivel de primaria.

Al respecto, es relevante resaltar que el artículo 3 de la Ley 39 de 1903 dispuso que la instrucción primaria estaría a cargo y bajo la inmediata dirección y protección de los departamentos. A su vez, el Decreto 491 de 1904, reglamentario de la referida ley, determinó que estarían a cargo de los departamentos y municipios «los gastos que ocasione la instrucción primaria».38 38 Artículo 27. 20 Radicación: 25000-23-42-000-2013-06880-01 (0837-2017) Demandante: Luz María Rodríguez Palencia De acuerdo con este marco normativo, el nombramiento que efectuó la gobernadora de Boyacá, atendía a las atribuciones que con antelación había otorgado el legislador.

El carácter nacionalizado de la aludida designación también encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en cuanto dispone que tal condición la adquieren «los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».

En similar sentido, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-085 de 2002, indicó que los «docentes nacionalizados» son «los vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, por las entidades territoriales», conforme ocurrió en el sub lite. Se aclara que estas directrices normativas y jurisprudenciales operan en el presente asunto, por cuanto las pruebas aportadas son suficientes para ratificar la vinculación nacionalizada de la actora; sin embargo, en cada caso concreto deberá analizarse si existen otros elementos de juicio que conduzcan a establecer una conclusión distinta.

También se destaca que la vinculación de la demandante no puede considerase como nacional, ya que el acto de nombramiento fue suscrito exclusivamente por la gobernadora y los secretarios de Educación y Hacienda del departamento de Boyacá, sin que se observe intervención alguna de un delegado del Ministerio de Educación Nacional, como tampoco se hizo referencia a una autorización por parte de la nación para hacer la designación, ni que la plaza a ocupar fuera nacional.

Así las cosas, este primer período resulta computable para determinar el derecho a la pensión gracia reclamada, el cual corresponde a 1 año y 1 día; sin embargo, no sería suficiente para decretar la prestación, por lo que deberá revisarse la vinculación restante. 21 Radicación: 25000-23-42-000-2013-06880-01 (0837-2017) Demandante: Luz María Rodríguez Palencia 2.4.2.

Segundo período. Del 15 de febrero de 1989 al 30 de noviembre de 1992 En este período se presentaron algunas interrupciones en razón a que la demandante fue vinculada como docente temporal entre los años 1989 a 1992 y solo a partir de 1993 se le designó en propiedad. En relación con este período se destaca que al plenario no se aportaron los actos de nombramiento de los años 1990 y 1991; sin embargo, las resoluciones de los años 1989 y 1992, que sí fueron allegadas, permiten evidenciar que el distrito de Bogotá D.C. presentaba una emergencia educativa que lo condujo a contratar docentes temporales para atender las necesidades de la población. Inclusive, la Secretaría de Educación de dicho ente territorial certificó que la accionante laboró en los años 1990 y 1991, lo cual encuentra respaldo en las siguientes constancias y comunicaciones suscritas por los rectores de los establecimientos educativos en que la docente prestó sus servicios y personal de la referida dependencia: 22 Radicación: 25000-23-42-000-2013-06880-01 (0837-2017) Demandante: Luz María Rodríguez Palencia 23 Radicación: 25000-23-42-000-2013-06880-01 (0837-2017) Demandante: Luz María Rodríguez Palencia Los anteriores actos demuestran que la demandante prestó sus servicios como educadora temporal en el distrito de Bogotá D.C. durante los años 1989 a 1992 y que su nombramiento, junto con el de otros docentes, se hizo con el ánimo de conjurar la emergencia educativa que fue decretada por Acuerdo 09 de 1987.

Es pertinente anotar que en la última comunicación de 1991 se hizo referencia a la Resolución 14910 de 1990, proferida por del Ministerio de Educación Nacional, por lo que pudiera pensarse que durante esa anualidad la actora prestó sus servicios en virtud de una vinculación con dicha cartera; sin embargo, al plenario se allegó la resolución mencionada y se observa que no es un acto de nombramiento, sino «[p]or la cual se determinan las fechas del Calendario Escolar A – 1991, para los institutos docentes públicos y privados de Educación Preescolar, Básica (Primaria y Segundaria) y Media Vocacional», por ende, no se desdibuja que la demandante fue designada por el alcalde de Bogotá D.C. para atender la demanda educativa en ese ente territorial. 24 Radicación: 25000-23-42-000-2013-06880-01 (0837-2017) Demandante: Luz María Rodríguez Palencia Ahora bien, la Secretaría de Educación de Bogotá D.C. certificó que desde 1989 la actora es considerada como una docente nacional; sin embargo, al explicar la razón de esta afirmación, refiere que «presenta como origen de vinculación: NACIONAL- SITUADO FISCAL, nombramiento efectuado con el Decreto 163 de 30 de marzo de 1994 por el Ministerio de Educación Nacional».

La anterior explicación no resulta pertinente para sostener que durante el período que ahora se analiza (1989 - 1992) la demandante tuvo la condición de docente nacional, pues la mencionada autoridad se fundó en un acto de nombramiento del año 1994, que será estudiado más adelante. En contraste, las resoluciones de nombramiento de los años 1989 y 1992, en armonía con las certificaciones y comunicaciones que demuestran la prestación del servicio durante los años 1990 y 1991, permiten evidenciar que en esta época la señora Luz María Rodríguez Palencia tuvo una vinculación como educadora del orden territorial.

En efecto, la interesada fue nombrada por el alcalde de Bogotá D.C. para satisfacer las necesidades educativas de la población y los salarios se pagaron con recursos propios de ese ente, específicamente con los presupuestos asignados a las Secretarías de Educación y Hacienda en los rubros denominados «Pago Quinquenios y otras prestaciones al personal nacionalizado (Pago Profesores- Administrativos)» y «Pago personal temporal (Docente y Administrativo)».

A su vez, conforme a los actos de nombramiento y la certificación expedida por la Secretaría de Educación de Bogotá D.C., en el lapso comprendido entre 1989 y 1992, los aportes en seguridad social se giraron con destino «a la Caja de Previsión Social del Distrito Especial». 25 Radicación: 25000-23-42-000-2013-06880-01 (0837-2017) Demandante: Luz María Rodríguez Palencia Así las cosas, se encuentra acreditado que la accionante tuvo una vinculación del orden territorial en este segundo período, específicamente en las siguientes fechas que fueron certificadas por la Secretaría de Educación de Bogotá D.C.: Desde Hasta Tiempo de servicio Días Meses Años 15/02/1989 03/12/1989 19 9 0 22/01/1990 03/12/1990 12 10 0 21/01/1991 02/12/1991 12 10 0 21/01/1992 30/11/1992 10 10 0 Total 23 4 3 En consecuencia, este segundo lapso, que suma un total de 3 años, 4 meses y 23 días, también puede acumularse al primero con el fin de establecer si la actora tiene derecho a la pensión gracia solicitada. 2.4.3.

Tercer período. Del 8 de febrero de 1993 al 16 de agosto de 202339 En este tercer período a la señora Luz María Rodríguez Palencia le efectuaron dos nombramientos. El primero, a través de la Resolución 202 del 1 de febrero de 1993, expedida por el alcalde de Santafé de Bogotá D.C., quien la designó como docente de tiempo completo, «en la planta de personal docente del Distrito Capital de Santafé de Bogotá – Secretaría de Educación».

De acuerdo con el acto de nombramiento, se desvirtúa la afirmación de la referida dependencia en tanto certificó que para ese año la educadora tenía una vinculación nacional, pues para ello se fundó en el Decreto 163 de 30 de marzo de 1994, pese a que para esa anualidad la designación se hizo mediante un acto distinto. A su vez, en la Resolución 202 del 1 de febrero de 1993 se determinó que la señora Rodríguez Palencia ocuparía un empleo adscrito a la planta de personal docente de 39 En esta fecha se expidió la certificación laboral y se indicó que para ese momento la accionante seguía prestando su servicio como docente.

Esta información se encuentra visible en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado. 26 Radicación: 25000-23-42-000-2013-06880-01 (0837-2017) Demandante: Luz María Rodríguez Palencia Bogotá D.C., creada por el Decreto 029 de 1993, es decir, que la educadora se desempeñó en una plaza territorial, específicamente distrital.

Además, sus salarios se sufragaron con el presupuesto de ese ente para la vigencia de 1993, con cargo al «rubro expresamente dedicado al pago de personal docente de la planta distrital de educadores». Igualmente, los aportes a seguridad social se giraron con destino a la Caja de Previsión Social del Distrito. El segundo nombramiento fue realizado mediante el Decreto 163 del 30 de marzo de 1994, suscrito por el alcalde de Bogotá D.C. junto con el secretario de educación distrital y el «Representante del Ministro de Educación Nacional ante Santafé de Bogotá D.C.».

A través de ese acto la demandante fue designada como docente dependiente de la División de la Educación Básica Primaria de la planta del Fondo Educativo Regional F.E.R. A partir del anterior nombramiento, la Secretaría de Educación de Bogotá D.C. ha considerado que la actora tiene una vinculación del orden nacional. Esta Subsección le solicitó a esa dependencia explicar la razón de tal afirmación, ante lo cual sostuvo lo siguiente:40 i) La plaza (o categoría) territorial, nacional o nacionalizado docente.

Revisado el expediente de la señora LUZ MARÍA RODRÍGUEZ PALENCIA con cédula de ciudadanía No. 41675334, presenta como origen de vinculación: NACIONAL-SITUADO FISCAL, nombramiento efectuado con el Decreto 163 de 30 de marzo de 1994 por el Ministerio de Educación Nacional y fue ubicada en el COLEGIO MANUEL CEPEDA VARGAS (IED). ii) El régimen salarial nacional o territorial de los períodos laborados.

Presenta como origen de vinculación: NACIONAL-SITUADO FISCAL. iii) El tipo de educación prestada por el docente (primaria, secundaria, normalista, entre otras). El tipo de educación prestada por la docente-PREESCOLAR 40 Memorial visible en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado. 27 Radicación: 25000-23-42-000-2013-06880-01 (0837-2017) Demandante: Luz María Rodríguez Palencia iv) La Forma de vinculación en carrera, provisional o interinidad del docente.

Nombramiento en PROPIEDAD por el Ministerio Nacional de Educación. [Resaltado dentro del texto]. De acuerdo con la anterior respuesta, la Secretaría de Educación de Bogotá D.C. cataloga a la demandante como docente nacional, porque fue nombrada por el Ministerio de Educación Nacional y sus salarios son pagados con recursos del situado fiscal.

Ahora bien, al revisar el Decreto 163 del 30 de marzo de 1994 se observa que este no fue expedido por el Ministerio de Educación Nacional, sino por el alcalde de Bogotá D.C. Cosa distinta es que haya sido firmado también por un delegado de esa cartera ante Bogotá D.C., pues los docentes allí nombrados estarían adscritos a la planta del Fondo Educativo Regional F.E.R. Así las cosas, la Sala se aparta del entendimiento de la entidad territorial, el cual comparte la UGPP, en el sentido de indicar que todos los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1990 son nacionales o que adquieren tal calidad por la intervención de un delegado del Ministerio de Educación ante los fondos educativos regionales o porque sus salarios se paguen con recursos del situado fiscal.

Por el contrario, conforme se expuso en acápites anteriores, esta corporación unificó su criterio en el sentido de indicar que tales razonamientos no podían oponerse para reconocer la pensión gracia, toda vez que los dineros provenientes del entonces situado fiscal -ahora sistema general de participaciones- «le pertenecía[n] de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas endógenas y exógenas».41 De esta manera, los docentes territoriales y/o nacionalizados no se convierten en nacionales «por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento 41 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014). 28 Radicación: 25000-23-42-000-2013-06880-01 (0837-2017) Demandante: Luz María Rodríguez Palencia tienen su origen o fuente en la Nación» y ello tampoco ocurre «cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo».

Además, la Ley 91 de 1989 únicamente definió como docentes nacionales a los nombrados por la mencionada cartera ministerial y el artículo 15 ibidem amparó la expectativa de quienes se habían vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 como educadores territoriales o nacionalizados para acceder a la pensión gracia. Bajo esta línea de intelección, el Consejo de Estado ha explicado que para determinar el tiempo de servicio válido para acceder a la pensión gracia, la Ley 91 de 1989 no estableció exigencia alguna frente a los siguientes aspectos: a. contar con determinado período de vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980; b. que los servicios prestados como docente sean continuos o interrumpidos; c. que para la referida fecha el maestro deba tener un vínculo laboral vigente.42 También es pertinente recordar que el Ministerio de Educación hizo constar que en sus archivos no reposaba documento alguno que diera cuenta de un historial laboral de la demandante con esa cartera, «ni traslado a Ente Territorial», por lo que no existe prueba alguna que permita afirmar que la interesada tuvo una vinculación como docente nacional.

Así las cosas, en atención al artículo 1 de la Ley 91 de 1989, durante este tercer período de la demandante tuvo una vinculación nacionalizada, toda vez que fue nombrada por una autoridad territorial con posterioridad a la expedición de la Ley 43 de 1975, por medio de la cual se adelantó la nacionalización de la educación, y en la vinculación intervino un delegado del ministerio de Educación Nacional ante el FER. 42 Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 9 de noviembre de 2017, radicado: 25000-23-42-000-2013-05752-01 (2535-16). 29 Radicación: 25000-23-42-000-2013-06880-01 (0837-2017) Demandante: Luz María Rodríguez Palencia En consecuencia, este tiempo también resulta válido para estudiar las pretensiones de la señora Rodríguez Palencia. Esta conclusión ha sido acogida en anteriores oportunidades por el Consejo de Estado, específicamente al analizar los actos de nombramiento expedidos por el alcalde de Bogotá D.C. para nombrar docentes en la planta del FER.43 Así las cosas, el tiempo de servicio computable para obtener la pensión gracia corresponde al siguiente: Carácter de la plaza ocupada Desde Hasta Tiempo laborado Día Mes Año Día Mes Año Días Meses Años Nacionalizada 11/03/1975 11/03/1976 1 0 1 Territorial 15/02/1989 03/12/1989 19 9 0 Territorial 22/01/1990 03/12/1990 12 10 0 Territorial 21/01/1991 02/12/1991 12 10 0 Territorial 21/01/1992 30/11/1992 10 10 0 Nacionalizada 08/02/1993 13/09/200844 6 7 15 TOTAL 0 0 20 De esta manera, la demandante acreditó con suficiencia el ejercicio de la profesión docente por más de 20 años y cumplió con la exigencia de haberse vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; por lo tanto, la interesada cumplió el requisito del tiempo de servicio previsto por el legislador para acceder a la prestación pretendida.

Además, la señora Luz María Rodríguez Palencia cuenta con más de 50 años de edad y durante su ejercicio como docente no se registraron sanciones disciplinarias, es decir, que demuestra los requisitos de edad, buena conducta y desempeño laboral con honradez y consagración previstos por la Ley 114 de 1913 para el reconocimiento del beneficio pensional reclamado. 43 Ver las siguientes sentencias del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsecciones A y B: i) del 6 de octubre de 2016, radicado 25000-23-42-000-2013-01796-01 (2698-14); ii) del 27 de septiembre de 2018, radicado 25000-23-42-000-2014- 00995-01 (0455-15); iii) del 11 de noviembre de 2021, radicado 25000-23-42-000-2014-03421-01(0402-17); iv) del 15 de septiembre de 2022, radicado 25000-23-42-000-2013-03688-01 (2233-2015); y v) del 19 de enero de 2023, radicado 25000-23-42-000-2018-01711-01 (1972-2022). 44 Esta fecha corresponde al día en que la actora consolidó el estatus pensional, pues completó los 20 años de servicio, teniendo en cuenta que con antelación había cumplido los 50 años edad. 30 Radicación: 25000-23-42-000-2013-06880-01 (0837-2017) Demandante: Luz María Rodríguez Palencia Ahora bien, la accionante cumplió los 20 años servicio el 13 de septiembre de 2008, fecha para la cual contaba con más de 50 años de edad, es decir, que en ese momento adquirió el derecho pensional.

Así las cosas, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se declarará la nulidad de los actos acusados y se ordenará el reconocimiento y pago de la pensión gracia pretendida, en cuantía del 75% del promedio de los factores devengados por la demandante en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 13 de septiembre de 2007 y el 13 de septiembre de 2008, con inclusión de la asignación básica, la prima especial y las doceavas partes de las primas de vacaciones y navidad.45 La referida liquidación es consonante con los artículos 4 de la Ley 4 de 1966, 5 del Decreto 1743 de 1966 y los lineamientos jurisprudenciales trazados por esta corporación frente al monto de la prestación, esto es, que «la pensión gracia debe liquidarse con base en los emolumentos devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional».46 De otro lado, esta Subsección ha determinado que «según el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 el derecho prescribirá a los tres años contados a partir de la fecha en que la obligación se hace exigible, sin mencionar que su conteo es a partir de que la entidad expide el acto administrativo que resuelve la pretensión formulada».47 45 Folios 169 a 170.

Se ordena la inclusión de las doceavas partes de las primas de vacaciones y navidad, en razón a que su causación es anual. Al respecto ver las siguientes sentencias del Consejo de Estado: i) del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017); ii) del 31 de enero de 2018, radicado 17001-23-33-000-2012-000269-01 (2926-2013); y iii) del 2 de marzo de 2017, radicado 25001-23-42-000-2013-05374-01 (1363-15). 46 Al respecto pueden consultarse las siguientes sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado: i) del 25 de enero de 2007, radicado: 25000-23-25-000-2002-08879-01 (2748-05); ii) del 22 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000- 2014-03987-02 (1663-17); iii) del 14 de agosto de 2020, radicado: 15001-23-33-000-2014-00462-01 (1644-19). 47 Auto del 13 de julio de 2023, radicado 05001-23-33-000-2013-01280-01 (0531-2016).

En similar sentido puede consultarse la sentencia del 11 de noviembre de 2021, radicado 25000-23-42-000-2013-01580-01(0945-19). 31 Radicación: 25000-23-42-000-2013-06880-01 (0837-2017) Demandante: Luz María Rodríguez Palencia A su vez, se ha explicado que «presentada la petición ante la administración esta interrumpe la prescripción y a partir de ese momento, el interesado cuenta con tres años para su reclamación en sede judicial, al cabo de los cuales su inactividad implicará la extinción de su derecho, y por ende, no será posible acceder al restablecimiento del derecho».48 De acuerdo con los anteriores lineamientos, se concluye que en este caso debe aplicarse el fenómeno prescriptivo, toda vez que la actora consolidó el estatus pensional el 13 de septiembre de 2008, elevó la reclamación ante la UGPP el 29 de agosto de 2013 y presentó la demanda el 12 de diciembre de 2013,49 por lo que se tomará la fecha de la petición como parámetro para el conteo de la prescripción trienal.

En consecuencia, los efectos fiscales del reconocimiento pensional se decretarán a partir del 29 de agosto de 2010. La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará al valor presente de acuerdo con el artículo 187 del CPACA y la fórmula adoptada por el Consejo de Estado, según la cual: R= RH Índice Final Índice inicial En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por el demandante por concepto de mesadas pensionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente a la fecha en que la demandante obtuvo el estatus pensional.

Por tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación deberá hacerse mes por mes. 48 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 30 de septiembre de 2021, radicado 54001-23-33-000- 2014-00010-01 (3243-19). 49 Entre la petición y la presentación de la demanda no transcurrieron 3 años (folios 41 reverso y 42). 32 Radicación: 25000-23-42-000-2013-06880-01 (0837-2017) Demandante: Luz María Rodríguez Palencia De otro lado, no se reconocerán los intereses moratorios solicitados por la accionante, pues esta corporación ha precisado que conforme al artículo 141 de la Ley 100 de 1993, aquellos solo proceden «en los casos en los que el pago de las mesadas pensionales no se discute porque está en firme el reconocimiento de la prestación a quien ostenta la calidad de pensionado y lo que se presenta es una negativa de la entidad a efectuar el pago».50 Bajo el anterior lineamiento, los intereses de mora no pueden decretarse cuando la pensión aún no ha sido reconocida, como ocurre en el sub lite, pues hasta el momento de proferirse el fallo el derecho reclamado se encuentra en discusión, por ende, no existe un acto administrativo que radique la prestación en cabeza de la demandante y le permita exigir su pago oportuno.51 2.5.

De la condena en costas El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,52 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.

Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n 50 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 27 de agosto de 2020, radicado: 76001-23-33-000-2016-01824-01 (2923-2019) 51 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 23 de julio de 2020, radicado: 76001-23-33-000-2014-00581-01 (2162-2019). 52 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 33 Radicación: 25000-23-42-000-2013-06880-01 (0837-2017) Demandante: Luz María Rodríguez Palencia todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».

De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas. En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas. 3.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo debe ser revocada y, en su lugar, se accederá a la pensión gracia reclamada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la sentencia del 26 de mayo de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que negó las pretensiones de la demanda de la referencia, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En su lugar, se dispone lo siguiente: 34 Radicación: 25000-23-42-000-2013-06880-01 (0837-2017) Demandante: Luz María Rodríguez Palencia Segundo. Declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 048069 del 16 de octubre de 2013, RDP 052879 del 15 de noviembre de 2013 y RDP 053938 del 22 de noviembre de 2013, mediante las cuales la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia de la actora.

Tercero. Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, ordenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP reconocer y pagar la pensión gracia de la señora Luz María Rodríguez Palencia, identificada con cédula de ciudadanía 41.675.334, en cuantía del 75% del promedio de los factores devengados en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 13 de septiembre de 2007 y el 13 de septiembre de 2008, con inclusión de la asignación básica, la prima especial y las doceavas partes de las primas de vacaciones y navidad.

La prestación tendrá efectos fiscales a partir del 29 de agosto de 2010 por haber operado el fenómeno de la prescripción trienal. Cuarto. La UGPP hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática indicada en las consideraciones de esta sentencia. Quinto. La UGPP deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA.

Sexto. Negar las demás pretensiones de la demanda. Séptimo. Sin condena en costas, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 35 Radicación: 25000-23-42-000-2013-06880-01 (0837-2017) Demandante: Luz María Rodríguez Palencia Octavo. Reconocer personería al abogado Omar Andrés Viteri Duarte como apoderado de la parte accionada en los términos y para los efectos del poder que obra en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado.

Noveno. En firme esta sentencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. cgg