Radicado: 11001-03-15-000-2023-02405-00 Accionante: Angela Bustamante Ruiz Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., ocho (8) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-02405-00 Accionantes: ANGELA BUSTAMANTE RUIZ Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL BOYACÁ. Temas: Acción de tutela contra de providencia judicial.

Requisitos generales de procedencia. No agotamiento de los todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA ASUNTO La señora ÁNGELA BUSTAMANTE RUIZ, mediante apoderado judicial, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, defensa, contradicción, el Acceso Efectivo a la Administración de Justicia y los principios del derecho laboral; los cuales considera vulnerados por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ, SALA PRIMERA DE DECISIÓN, con la expedición de la Sentencia de 9 de noviembre de 2022, proferida en segunda Instancia dentro del Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. 15001-33-33-012-2015-00182-01.

ANTECEDENTES Se narra que la accionante formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Corporación Autónoma de Boyacá “CORPOBOYACÁ”, Radicado: 11001-03-15-000-2023-02405-00 Accionante: Angela Bustamante Ruiz. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 procurando que se declarara la existencia de una relación laboral oculta dentro de contratos de prestación de servicios y, el pago de las prestaciones correspondientes y el Juzgado 12 Administrativo de Oralidad de Tunja, profirió Sentencia el 5 de mayo de 2017, accediendo parcialmente a las pretensiones; previa declaración de la existencia de un contrato realidad.

Que CORPOBOYACÁ formuló recurso de apelación contra la decisión y el Tribunal accionado profirió Sentencia de segunda instancia el 9 de noviembre de 2022, revocando la Sentencia y negando las pretensiones de la demanda. Que la providencia mencionada vulneró los derechos fundamentales, pues el Tribunal centró su análisis en el elemento de la subordinación (que dio por no probado), por tratarse del punto diferencial entre las relaciones laborales y no laborales y, en la medida en que no se suscitó controversia sobre los demás elementos esenciales, los cuales sí resultaron suficientemente demostrados.

Que el Tribunal accionado en la decisión atacada, inició refiriendo uno de los argumentos esbozados por la Corporación apelante y, al desestimar dicho alegato tuvo por demostrado un primer indicio de laboralidad, pero al final lo desechó, pasando por alto que las obligaciones de los diferentes contratos, indican la forma en que la “contratista” debía ejecutar el contrato, más no las actividades que le eran exigidas por CORPOBOYACÁ, mediante la propia literalidad del contrato, estudios previos y demás documentos conexos; así como las “órdenes” que le impartían a través de los empleados que fungían presuntamente como “supervisores” pero que, en la realidad, ejercían una potestad subordinante sobre la accionante.

La parte actora se refirió extensamente a las pruebas aportadas y practicadas en el proceso y al tratamiento dado por el Tribunal a dichos elementos, para luego afirmar que el Tribunal accionado incurrió en un una indebida apreciación de las pruebas testimoniales practicadas, pues, como si se tratara de una tarifa legal, otorgó mayor valor a los testigos peticionados por Corpoboyacá, quienes para el momento de la diligencia mantenían una relación laboral vigente con aquella entidad y, por tanto, incursos en causal de sospecha de parcialidad, en razón de una relación de dependencia y, sin advertir tal circunstancia, sirvieron como base para desestimar las pretensiones demandadas; y en contra sentido, ignoró y le Radicado: 11001-03-15-000-2023-02405-00 Accionante: Angela Bustamante Ruiz.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 restó valor, de forma arbitraria, manifiesta y ostensible, a aquellas declaraciones de los testigos solicitados con la demanda, quienes objetivamente con sus declaraciones se acreditó la existencia de la subordinación y dependencia, las cuales tenían la capacidad de modificar la decisión que finalmente se adoptó en la Sentencia de segunda instancia. Similar crítica realiza la parte actora en relación con el valor dado por el Tribunal a otros elementos de prueba y concluye que “NO le asiste razón al Tribunal accionado para negar la existencia de un contrato realidad” y que dicho órgano judicial no salvaguardó los derechos Superiores de la accionante.

Señaló como específicos de la sentencia: defecto procedimental absoluto por exceso ritual manifiesto, defecto material o sustantivo, defecto fáctico, violación directa de la constitución y decisión sin motivación. Todos ellos los sustentó en la consideración de que el tribunal no valoró adecuada y correctamente las pruebas, las cuales, en su sentir, conllevaban a evidenciar que la accionante laboró en favor de Corpoboyacá a través de una verdadera relación laboral.

PRETENSIONES Que se deje sin efectos la Sentencia de Segunda Instancia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá - Sala Primera de Decisión, M.P. Dr. Fabio Iván Afanador García, dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Rad. 15001-33-33-012-2015-00182-01, con fecha 9 de noviembre de 2022. Que se ordene al Tribunal accionado, que emita una decisión de reemplazo, disponiendo que en el caso se encuentran suficientemente acreditada la concurrencia de los elementos estructurales de una relación laboral y, por ende, ordenar el reconocimiento de la existencia de un contrato realidad y el consecuente restablecimiento de los derechos de la accionante.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-02405-00 Accionante: Angela Bustamante Ruiz. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 TRÁMITE DEL PROCESO La acción de tutela de la referencia fue repartida al Despacho del Magistrado y el 12 de mayo de 2023 fue admitida mediante proveído que ordenó notificar a la autoridad accionada y como tercero interesado a la Corporación Autónoma Regional de Boyacá (CORPOBOYACÁ); a quienes se les corrió traslado para que ejercieran su derecho de defensa.

POSICIÓN DEL ACCIONADO El magistrado encargado del Despacho No. 3 del Tribunal Administrativo de Boyacá dio respuesta a la demanda de tutela expresando que en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 320 del CGP, en la providencia objeto de la acción el problema jurídico planteado se correspondió con los reparos concretos formulados por Corpoboyacá en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia, a saber, la no configuración del elemento subordinación, alegando allí la configuración de un defecto factico por indebida valoración probatoria.

Que en virtud de ello, el estudio realizado en segunda instancia se centró en dichos planteamientos, concluyendo que evidentemente no se había probado tal elemento de la relación laboral. Que si bien es cierto, la señora Bustamante Ruiz alega que se omitió la valoración de pruebas documentales, concretamente los informes de avance y seguimiento de actividades elaborados por los supervisores de los contratos, lo cierto es que tales documentos no aportan elementos de juicio de tal entidad que lleven a cambiar la decisión, pues tal como lo se manifiesta en el escrito de tutela, se trata de indicios derivados de expresiones abiertas y vagas que, valoradas en conjunto, no llevan al convenimiento del juez sobre la efectiva subordinación a la que, insiste la accionante, se encontraba sujeta frente a Corpoboyacá. Sobre la valoración parcializada de los testimonios, señaló que las citas de las declaraciones que se hacen en la sentencia corresponden a aquellas relacionadas con el elemento subordinación, por ser este el objeto de la apelación; lo cual no implica que no hayan sido escuchados en su integridad o que se haya descontextualizado; en la medida que lo concluido obedeció no solo Radicado: 11001-03-15-000-2023-02405-00 Accionante: Angela Bustamante Ruiz.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 a la valoración individual, sino global de los medios de prueba relevantes para resolver el problema jurídico. Aseguró que no es cierto que en una interpretación errada del artículo 23 del C.S.T. se haya reducido la existencia de una relación laboral al elemento subordinación, puesto que tal como se ha venido señalando, la competencia del ad quem se limitó al estudio de este elemento, por haber sido el tema de la apelación de la entidad demandada y no le correspondía a esa Corporación entrar a verificar la configuración o no de los demás elementos del contrato de trabajo.

Que no se configuraron los defectos que alega la parte actora, que en la sentencia de segunda instancia se absolvieron en su integridad las razones de inconformidad propuestas por la accionada en el recurso de apelación en contra de la decisión de primer grado y, que no es esta la oportunidad procesal para invocar las disconformidades contra la decisión ni para buscar incluir en el debate aspectos que debieron ser objeto del recurso de apelación, utilizando este mecanismo como una tercera instancia. La Corporación Autónoma Regional de Boyacá vinculada al presente trámite, afirmó que la providencia de segunda instancia abordó los temas objeto de apelación, apoyada y sustentada en la jurisprudencia que para el efecto se citó en el proveído, por lo que dijo no encontrar configurada la violación a los derechos fundamentales.

Se refrió a las pruebas que sirvieron de base para la decisión y afirmó que estas fueron debidamente valoradas y la decisión estuvo debidamente fundamentada. Que no porque la parte accionante considere que debió darse otra interpretación a dicho material, significa que existió una indebida valoración probatoria. CONSIDERACIONES DE LA SALA I. Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos Radicado: 11001-03-15-000-2023-02405-00 Accionante: Angela Bustamante Ruiz.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052. Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU034/18, estas se enlistaron así: “(i) Que el asunto objeto de estudio tenga una clara y marcada relevancia constitucional, lo que excluye que el juez constitucional se inmiscuya en controversias cuya resolución corresponde a los jueces ordinarios, imponiéndole entonces la carga de exponer los motivos por los cuales la cuestión trasciende a la esfera constitucional, por estar comprometidos derechos fundamentales.

(ii) Que se hayan desplegado todos los mecanismos de defensa judicial, tanto ordinarios como extraordinarios, de que disponía el solicitante, a menos que se pretenda conjurar la consumación de un perjuicio irremediable a sus derechos fundamentales; exigencia enfocada a evitar que la tutela sea utilizada para sustituir el medio judicial ordinario.

(iii) Que la acción de tutela se haya interpuesto dentro de un término razonable y proporcionado a partir del evento que generó la vulneración alegada, es decir, que se cumpla con el requisito de inmediatez; con el fin de que no se sacrifiquen los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que sustentan la certidumbre sobre las decisiones de las autoridades judiciales.

(iv) Que si se trata de una irregularidad procesal, tenga una incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión a la cual se atribuye la violación. Empero, de acuerdo con la sentencia C-591 de 2005, si la irregularidad constituye una grave lesión de derechos fundamentales, la protección de los mismos se genera independientemente del efecto sobre la decisión y, por lo tanto, hay lugar a la anulación del juicio (v. gr. prueba ilícita susceptible de imputarse como crimen de lesa humanidad).

(v) Que el solicitante identifique de forma razonable los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados, y que hubiere alegado tal circunstancia al interior del proceso en donde se dictó la sentencia atacada. (vi) Que la acción no se dirija en contra de sentencias de tutela, con el fin de que no se prolonguen indefinidamente las controversias en torno a la protección de los derechos fundamentales; máxime si tales fallos están sometidos a un riguroso proceso de selección ante la Corte, que torna definitivas las providencias excluidas de revisión.” Ahora, en cuanto a los defectos en que podría incurrirse en una decisión judicial, la Corte Constitucional identificó los siguientes: 1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño Radicado: 11001-03-15-000-2023-02405-00 Accionante: Angela Bustamante Ruiz.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. “b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.

“c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. “d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. “f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.

“g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. “h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. “i. Violación directa de la Constitución.” En ese orden de ideas, al juez de tutela le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto que habilite el amparo constitucional.

II. Caso concreto En primer lugar, debe verificarse si la acción de tutela presentada supera los presupuestos generales de procedibilidad, para entrar a analizar las censuras contra la sentencia del 9 de noviembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sección Primera. El asunto presenta una clara y marcada relevancia constitucional, pues se trata de verificar la presunta vulneración del derecho fundamental al debido proceso de la accionante por indebida o errónea valoración probatoria; así como el posible desconocimiento de los principios constitucionales propios del derecho laboral.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-02405-00 Accionante: Angela Bustamante Ruiz. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Así mismo, se satisface el requisito de inmediatez, como quiera que no transcurrieron seis meses entre la notificación de la decisión que se cuestiona y la presentación de la acción de tutela.

No se encuentra satisfecho el requisito de subsidiariedad, pues se observa que la solicitud de tutela se sustenta en presuntas irregularidades ocurridas en la sentencia y en esa medida la situación encaja en las causales de revisión establecidas en el artículo 250 de la ley 1437 de 2011. La Corte Constitucional en sentencia SU 026 de 2021, luego de referirse a las causales del recurso extraordinario de revisión, la finalidad de esta y las irregularidades que apunta a corregir; expresó que ello erige al recurso extraordinario de revisión en materia contencioso-administrativa como un medio de defensa idóneo y eficaz cuando la vulneración del derecho al debido proceso tiene origen en un fallo judicial que se encuentra ejecutoriado y señaló: “De hecho la jurisprudencia constitucional ha reconocido la innegable semejanza entre la acción de tutela y el recurso de revisión cuando se busca proteger este derecho: “A través de ese medio [recurso extraordinario especial de revisión] se plantearía la controversia sobre el debido proceso en términos idénticos a los que constituyen el presupuesto para resolver la acción de tutela, al punto que un pronunciamiento del juez constitucional dejaría sin oficio al juez competente.

Los dos procesos, el extraordinario especial de revisión y el de tutela, tendrían identidad de causa petendi y de petitum, y resulta claro que no puede haber, sobre la misma causa, dos pronunciamientos judiciales concurrentes”3. Dijo la Alta Corte que, debido a esta circunstancia esa Corporación ha establecido las siguientes subreglas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales: “[E]l recurso de revisión constituye un mecanismo idóneo y eficaz de defensa judicial dependiendo de la naturaleza de los derechos invocados por el peticionario, y la cobertura brindada por las causales aplicables al proceso específico.

Así, el recurso será eficaz cuando a) la única violación alegada sea el derecho al debido proceso y, eventualmente, la de otros derechos que no tienen carácter fundamental, o b) cuando el derecho fundamental cuya protección se solicita sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso, porque concurren en él (i) causales de revisión evidentemente dirigidas a salvaguardar dicho derecho, y (ii) en caso de 3 Corte Constitucional, Sentencia SU-858 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil, citada por la Sentencia SU- 073 de 2020, M.P. Cristina Pardo Schlesinger.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-02405-00 Accionante: Angela Bustamante Ruiz. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 prosperar el recurso, decisiones que restauran de forma suficiente y oportuna el derecho.”4 5.8. Dicho de otro modo, la acción de tutela desplazará el recurso extraordinario de revisión siempre que (i) el derecho fundamental cuya protección se solicita no sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso; y (ii) las causales de revisión no se encuadren dentro de los hechos denunciados por el accionante.

En síntesis, para la Sala Plena “la acción de tutela se torna improcedente cuando al interior de un proceso contencioso-administrativo se alega la vulneración al debido proceso y este derecho fundamental es susceptible de ser protegido mediante el trámite del recurso extraordinario de revisión”5.” Todos los defectos que se endilgan a la sentencia de segunda instancia cuyos efectos se pretenden anular, tienen como única base la presunta falta o errónea valoración de los elementos de prueba, error fáctico que, a criterio del actor daría lugar a una decisión contraria a la adoptada en la providencia cuestionada.

Así mismo, en cuanto a los eventos concretos en los cuales procede el recurso extraordinario de revisión, la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido que procede cuando se dicta sentencia en la que: a) existe carencia absoluta de motivación, b) se deja de valorar una prueba, c) se transgrede el principio de congruencia, d) se expide sentencia condenatoria en contra de un tercero que no está vinculado, e) no se cuenta con los votos necesarios para su aprobación y d) se expide una decisión inhibitoria injustificada. 3 Ver, entre otras, la sentencia del 13 de octubre de 2020, expediente 2019-00119-00 (REV), y la sentencia del 5 de mayo de 2020, expediente 2017-02519-00.

Entonces la única violación alegada es el derecho fundamental al debido proceso y este es susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso; de tal manera que, ante la existencia de otro mecanismo judicial para reclamar los derechos que se invocan como vulnerados, la acción de tutela resulta improcedente y así debe ser declarada por esta Sala de Subsección; pues el problema aquí planteado debe ser resuelto por el Juez natural y no le está dado al Juez constitucional intervenir en el asunto. 4 Corte Constitucional, Sentencia T-649 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas.

Reiterada, entre muchas otras, por las sentencias T-553 de 2012, M.P. T-553 de 2012; T-713 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt; SU-263 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio y SU-210 de 2017, M.P. José Antonio Cepeda. 5 Corte Constitucional, Sentencia SU-263 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio. Radicado: 11001-03-15-000-2023-02405-00 Accionante: Angela Bustamante Ruiz.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: DECLARAR IMPROCEDENTE la tutela solicitada por Angela Bustamante Ruiz, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Tercero: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE   La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ                                  Consejero de Estado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Aclaración de voto