CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D. C., once (11) de agosto de dos mil veinticinco (2025). Radicado: 11001-03-15-000-2025-04074-00 Accionante: S. B. M. H.1 Y OTROS Accionado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN C Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: Acción de tutela para garantizar la ejecución de medidas cautelares ordenadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) // mora judicial en acción de tutela.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Antecedentes Escrito de tutela. 1. El actor sostiene que es jefe de hogar y periodista amenazado, líder social y defensor de derechos humanos, en especial de mujeres funcionarias públicas acosadas y abusadas sexualmente y víctimas de desplazamiento forzado. Adicionalmente, indica que es una persona de la tercera edad, y que su núcleo familiar está integrado por un menor de edad y una persona con discapacidad. 2.
Manifestó que desde el año 2013 es objeto de persecución, amenazas, atentados y desplazamiento forzado, y otras persecuciones, por liderar una lucha contra la corrupción en el suroccidente del país, especialmente en el sector de los combustibles. Constituyó una corporación para la formación de alcaldes de municipios de frontera en el departamento de Nariño y ha sido periodista y fundador de varios programas radiales.
Ha realizado varios centenares de denuncias penales contra personas determinadas. 3. Por lo anterior, ha sufrido amenazas y el desplazamiento forzado. Actualmente se encuentra “prácticamente confinado”2, pues por su situación de seguridad no puede ejercer el periodismo ni generar recursos. La UNP le asignó un esquema de seguridad de un escolta a pie, un chaleco antibalas, y un medio de comunicación. Se le practicó un estudio de seguridad que arrojó un riesgo extraordinario. 4.
Informó que el 31 de diciembre de 2024, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) lo benefició con las medidas cautelares 585 de 2024, en las que ordenó al Estado Colombiano protegerlo a él y a sus hijos. 1 En auto admisorio de la presente acción de amparo (índice Samai 4), el despacho determinó que, por la temática de la petición constitucional, corresponde garantizar la reserva de la identidad del tutelante, por lo anterior, en la providencia se cambia el nombre del tutelante. 2 Escrito de demanda.
Índice Samai 2 Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04074-00 Accionante: S. B. M. H Accionado: Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado Referencia: Primera instancia acción de tutela 5. Por lo anterior, solicitó al juez de tutela que se ordene que implementen las medidas de protección ordenadas por la CIDH en la decisión de 31 de diciembre de 2024.
Trámite de la tutela 6. La petición de amparo fue acompañada de petición de medida provisional. En el auto admisorio, se concluyó que la petición de amparo reunía los requisitos de forma, pero se negó la solicitud de decretar la medida provisional. Ante lo anterior, el actor presentó memorial3 en el que aseveró que, había presentado previamente otra acción de tutela por los mismos hechos, pero fue radicada con número 2025- 00103-01 y correspondió en reparto al despacho del consejero de Estado Nicolás Yepes, “la cual no gestionó, admitiendo que era necesario trasladarla al Juzgado 5 Administrativo del Circuito de Pasto ( ) lo cual hasta la fecha no hay decisión en firme”4. 7.
En el auto admisorio, en todo caso, se vinculó a la Unidad Nacional de Protección, a la Fiscalía General de la Nación, a la Alcaldía de Pasto, a la Procuraduría General de la Nación, a la Defensoría del Pueblo, al Ministerio del Interior, al Ministerio de Defensa, a la Consejería Presidencial para los Derechos Humanos de la Presidencia de la República, al Ministerio de Relaciones exteriores, y al Ejército y Policía Nacional, así como al Juzgado Quinto Administrativo de Pasto, y al despacho sustanciador de la acción de tutela identificada con el número 2025- 00103-01. 8.
La Fiscalía General de la Nación (Índice Samai 10), a través de una fiscal de la dirección seccional de Nariño intervino con el fin de solicitar sea desvinculada del trámite de tutela, pues no ha causado ninguno de los eventos que sirven de fundamento para la petición de amparo. De igual manera, el Director Seccional de Nariño de la Fiscalía General de la Nación (índice Samai 12) solicitó que dicha instancia sea desvinculada del trámite de tutela, pues carece de legitimación en la causa por pasiva, pues no participa en los procesos de implementación de medidas cautelares.
De igual forma explicó las noticias criminales que se han abierto, debido a las denuncias del tutelante, puntualmente aquellas en las que ha manifestado problemas de seguridad. En igual sentido, (índice Samai 14) intervino la Fiscal 6°, 9° (Índice samai 17) y 12° (índice samai 21) seccional de la capital nariñense. 9. La Policía Metropolitana de San Juan de Pasto (Índice Samai 13) intervino para solicitar que sea desvinculada del trámite de tutela, pues no tiene competencias en la implementación de las medidas cautelares ordenadas por la CIDH, pues el estudio de riesgo del actor lo debe practicar la UNP.
El Comisionado de Derechos humanos de la Policía Nacional (Índice Samai 19) solicitó que se declare la falta de legitimación por pasiva, “toda vez que, las pretensiones del accionante no son competencia de esta oficina asesora, situación que dio lugar al trámite mencionado anteriormente y definido en el artículo 21 de la ley 1437 de 2011”. 3 Índice Samai 9. 4 Escrito de tutela.
Índice Samai 9. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04074-00 Accionante: S. B. M. H Accionado: Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado Referencia: Primera instancia acción de tutela 10. El Ministerio de Relaciones Exteriores (Índice Samai 18) intervino con el fin de indicar que la implementación del esquema de seguridad en favor del tutelante, es responsabilidad de la Unidad Nacional de Protección y, por el contrario, respecto al caso concreto del tutelante, en el marco de sus competencias legales, la cancillería ha realizado la gestión diligente para la implementación de las medidas cautelares.
Puntualmente indicó que se han realizado reuniones de seguimiento y concertación desde enero de 2025. Informó que se podría presentar temeridad en la presentación de la acción de tutela, pues, la Subsección C de la Sección Tercera de la Corporación con radicado 11001-03-15-000-2025-01592-00 adelanta una acción de tutela por los mismos hechos.
Además, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de San Juan de Pasto, en providencia de 20 de mayo de 2025, amparó los derechos fundamentales del actor, y ordenó al ministerio de relaciones exteriores que adopte un plan para la protección del actor y su familia. 11. Por lo anterior, reiteró que la cancillería debe ser desvinculada del trámite, o de manera subsidiaria se declare improcedente el amparo, y en todo caso, se estudie si se presentó el fenómeno de temeridad. 12.
El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pasto (Índice Samai 22) intervino con el fin de informar que, con radicado 11001-03-15-000-2025-01592-00, el actor formuló un amparo previo, pero con idéntico fundamento fáctico y pretensiones al actual: “al punto que reproduce fielmente su contenido y hasta la fecha de elaboración”. Señaló que, con radicado 52-001-33-33-005-2025-00103- 00, en providencia de 22 de mayo de 2025, el Juzgado amparó el derecho al derecho de petición del actor, pues el 24 de marzo de 2025, había formulado una petición ciudadana a la UNP, la cual, al momento de presentación del amparo no había sido contestado. 13.
El Consejero de Estado Jorge Edinson Portocarrero Banguera (índice Samai 23), solicitó ser desvinculado del proceso, pues en su criterio correspondía vincular al doctor Nicolás Yepes Corrales, consejero de la sección tercera, subsección C, quién adelanta una acción de tutela por los mismos hechos. Luego de su vinculación5, el consejero de Estado, Nicolás Yepes Corral (Índice Samai 38) explicó que, en efecto, en su despacho, el mismo actor presentó una acción de tutela por los mismos hechos, pero que, en virtud de un requerimiento del Juzgado Quinto Administrativo del circuito de San Juan de Pasto, remitió el expediente a dicha autoridad judicial.
Ésta a su vez, provocó conflicto negativo de competencias ante la Corte Constitucional. El despacho sustanciador solicitó a la Corte no tramitar el incidente, pues en criterio del consejero este no existía. El 10 de julio de 2025, la Corte notificó auto de 26 de junio en que se abstuvo de resolver el conflicto negativo de competencias, y devolvió el expediente a la corporación. Concluyó: “El asunto ingresó nuevamente al despacho para dictar el fallo correspondiente el 10 de julio del año en curso, por lo que el término para realizar el registro de proyecto fenece el próximo 24 de julio”.
Fue explícito en indicar: 5 Índice Samai 31. Auto de 18 de julio de 2025. “VINCULAR a la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, al proceso de tutela identificado con el número de radicación 11001-03-15- 000-2025-04074-00, para que, en el término de dos (2) días contados a partir de la notificación de esta decisión, se sirva rendir informe sobre los hechos materia de este trámite, relacionados con el proceso 11001-03-15-000-2025-01592-00.” Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04074-00 Accionante: S. B. M. H Accionado: Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado Referencia: Primera instancia acción de tutela “Como se observa, las actuaciones que generaron dilaciones en el trámite obedecen, por una parte, al comportamiento del actor, quien procedió de manera temeraria a presentar una nueva acción de tutela ante el Juzgado 5º Administrativo de Pasto, fundada en hechos y pretensiones similares, pero con base en una falsedad, al afirmar que este despacho le había negado sus pretensiones, cuando en realidad se había inadmitido su solicitud de medida provisional.” 14.
Por lo anterior, solicitó que se declare improcedente el escrito de amparo, y que guarda identidad con el que actualmente está pendiente de ser resuelto. 15. La Unidad Nacional de Protección (Índice Samai 24) intervino con el fin de solicitar de manera principal que se declare improcedente el amparo pues no se satisface el requisito de subsidiariedad.
Señaló que actualmente se está adelantando un estudio de riesgo para el tutelante, con orden de trabajo 711525, el cual se encuentra pendiente de consolidación. Actualmente el actor cuenta con un esquema de seguridad. Finalmente indicó que se presenta cosa juzgada, pues el tutelante ha presentado varios escritos de amparo, puntualmente, ante el juzgado quinto administrativo de san juan de Pasto.
La apoderada de Presidencia de la República (Índice Samai 26) solicitó desvincular a la entidad, toda vez que no cuenta con legitimación en la causa por pasiva para atender la petición del actor. CONSIDERACIONES Competencia 16. Esta Subsección es competente para conocer de esta acción de tutela en sede de primera instancia conforme el artículo 37 del decreto 2591 de 1991.
Problema jurídico 17. De manera preliminar, la Subsección recuerda que dentro del radicado 2025- 01592-00, la Subsección C de la Sección Tercera de la Corporación tramita un escrito de amparo con idéntico contenido y pretensiones, es decir, la implementación de las medidas cautelares otorgadas por la CIDH en beneficio del actor y su núcleo familiar6.
Ante esta situación y en virtud de la facultad que tiene el juez de tutela para interpretar la demanda7 y delimitar el problema jurídico8, esta Sala no abordará el análisis del cumplimiento de las medidas cautelares, ya que este aspecto es objeto de estudio por otra autoridad judicial. Además, una lectura integral de la tutela evidencia que el actor cuestionó la tardanza en tramitar su demanda de amparo por parte de otro consejero.
Por último, no podría evaluarse una configuración de cosa juzgada o temeridad, ya que la decisión no ha superado la impugnación y el actor puso de presente la formulación de dicha acción, así como su vulnerabilidad sobre sus derechos a la vida e integridad personal y los de su familia9 6 En la fecha de expedición de este fallo, el proceso de tutela mencionado anunció que, el 24 de julio de 2025, se registró proyecto de sentencia, sin que se hubiese decidido.
Ver Índice 90 de SAMAI. 7 Corte Constitucional, Sentencias T-257 de 2025, T-234 de 2025, T-135 de 2025, T-153 de 2024 y SU-201 de 2021. 8 Corte Constitucional, Sentencias T-426 de 2026, SU-658 de 2025 y T-558 de 2006. 9 Corte Constitucional, Sentencias T-504 de 2024 y T-407 de 2022. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04074-00 Accionante: S. B. M. H Accionado: Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado Referencia: Primera instancia acción de tutela 18.
En este contexto, como problema jurídico, se debe establecer si en el caso concreto se presentó una dilación injustificada en el trámite de la acción de tutela con radicado 2025-01592-00, pues según el tutelante en aquel caso no se cumplieron los términos legales de la tutela, razón por la cual se vio obligado a presentar una segunda petición de amparo. 19.
Para resolver el problema jurídico planteado, se examinará la procedencia de promover una acción de tutela para cuestionar la mora judicial en un trámite constitucional de amparo. Fijadas las reglas jurisprudenciales sobre estas temáticas se resolverá el caso concreto. Acción de tutela por mora judicial en la tramitación de una acción de tutela. 20.
El artículo 29 superior prescribe que, el derecho al debido proceso está integrado por un abanico amplio de garantías judiciales, entre ellas que todos los juicios deben ser adelantados sin dilaciones injustificadas. Por su parte, el artículo 228 Constitucional indica que los términos procesales se cumplirán con diligencia. Similar sentido se verifica en la Convención Americana Sobre Derechos Humanos, que en su artículo 8° señala que los Estados parte deben adelantar los juicios respetando el criterio de plazo razonable. 21.
Por lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha concluido que se presenta una vulneración al derecho al debido proceso y a la tutela judicial efectiva, cuando los procesos judiciales no obtienen respuesta dentro de los términos previstos en la ley. Lo anterior cobra especial importancia cuando, el plazo judicial o legal que no se observa es el de la acción constitucional de amparo, que por su definición es expedita y sumaria. 22.
Por lo anterior, la jurisprudencia10 ha fijado las condiciones para que proceda formalmente el amparo por mora judicial. Explica que, la misma se presenta cuando, el tutelante no tiene otro mecanismo de defensa (estado de indefensión) y ha sido diligente en el impulso del proceso judicial. 23. En el caso concreto, la acción de tutela resulta procedente, toda vez que el actor ha buscado ser diligente en el avance de la acción de tutela radicada con el número 2025-01592-00 y no cuenta con otro medio de defensa para impulsar el avance de la petición de amparo constitucional.
En el examen de fondo, esto es, las condiciones que debe reunir una petición de protección constitucional de mora judicial, el proceso judicial debe: (i) haber superado los términos legales para proferir sentencia; (ii) la vulneración del plazo razonable, lo cual implica valorar la complejidad del asunto, la actividad procesal del interesado, y la conducta de la autoridad judicial, y (iii) finalmente, la falta de un motivo razonable que objetivamente justifique la tardanza, tal como la congestión judicial11. 24.
A partir de estas reglas jurisprudenciales se encuentra que el despacho sustanciador de la Subsección C de la Sección Tercera, dentro del radicado de tutela 2025-10952-00, no se incurrió en mora judicial injustificada pues, si bien la 10 Corte Constitucional, Sentencia T-099 de 2021 y SU-333 de 2020. 11 Corte Constitucional, Sentencia SU-333 de 2021.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04074-00 Accionante: S. B. M. H Accionado: Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado Referencia: Primera instancia acción de tutela acción de tutela fue radicada 18 de marzo de 2025, esta fue admitida de manera oportuna (20 de marzo de 2025), y se adelantó el trámite de primera instancia. Sin embargo, como lo informó el despacho de consejero de Estado Nicolás Yepes Corrales, el juzgado Quinto Administrativo de San Juan de Pasto, adelantó una acción de tutela por hechos similares, este dispuso: “En razón a que se trataba de acciones constitucionales parecidas y resultaba evidente que este despacho habría de pronunciarse sobre los mismos asuntos ya decididos por el juez con jurisdicción en Nariño, mediante auto del 21 de mayo de 2025, se dispuso remitir la tutela 2025-01592-00 al Juzgado 5º Administrativo de Pasto, a efectos de que evaluara la procedencia de acumular los trámites”.
(Índice Samai 38) 25. Puesto que dos autoridades judiciales se disputaron el conocimiento de la acción de tutela, la misma fue remitida a la Corte Constitucional, autoridad judicial que se inhibió para resolver el conflicto de competencias en materia de tutela, pues el despacho sustanciador de la Subsección C de la Corporación “solicitó a la corte mencionada abstenerse de resolver el supuesto conflicto y devolver el expediente al Consejo de Estado, por cuanto no existía una verdadera controversia competencial, toda vez que este despacho no se había desprendido de la competencia, sino que remitió el asunto únicamente para la evaluación de su eventual acumulación”.
El expediente fue devuelto por parte de la Corte Constitucional al despacho sustanciador el pasado 10 de julio, y se realizó registro del proyecto de fallo el pasado 24 de julio, razón por la cual, al momento de proferirse esta sentencia, no se ha superado el término legal previsto en el artículo 29 del Decreto 2591 de 1991, conforme al cual, el fallo de primera instancia debe proferirse en 10 días.
Conforme la Corte Constitucional este término debe interpretarse en días hábiles12. Por lo anterior, puesto que el expediente de tutela regresó de la Corte Constitucional el 10 de julio, el término de 10 días hábiles fenecía el 24 de julio y ese día se presentó proyecto de fallo, al punto que se actuó dentro de los términos previstos en la legislación13. 26.
El lapso anterior al 10 de julio se surtió un trámite propio dentro de los procesos de tutela relacionado con un conflicto negativo de competencia que, de manera aparente, se suscitó entre el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de San Juan de Pasto y el despacho sustanciador de la Subsección C de la Sección Tercera, relacionado con la eventual identidad fáctica y jurídica entre dos acciones de tutela promovidas por el mismo actor.
Este trámite de conflicto de competencias tiene fundamento en el decreto 2591 de 199114 y se produce cuando una misma o similares tutelas son radicadas ante diferentes instancias judiciales, y el primer juez constitucional que admita, “a prevención” desplaza a los restantes jueces. En esa 12 Corte Constitucional, Sentencia T-346 de 2012: “30.
Con relación a dicho término ha establecido la Corporación que es entendido que se trata de días hábiles, es decir, aquellos durante los cuales se ejerce la función judicial en el Despacho correspondiente, pero también resulta indudable que el término señalado por la Constitución Política es perentorio e inexcusable (…). Dicho plazo para decidir corresponde a una garantía en favor de los asociados en el sentido de que, si acuden ante los jueces para hacer realidad el orden justo al que aspira la Carta, pueden tener la certidumbre de que obtendrán resolución oportuna y eficaz.” 13 En la fecha de expedición de este fallo, el proceso de tutela mencionado anunció que, el 24 de julio de 2025, se registró proyecto de sentencia, sin que se hubiese decidido.
Ver Índice 90 de SAMAI. 14 En el mismo sentido Decreto 1834 de 2015 (art. 2.2.3.1.3.1.). Radicación número: 11001-03-15-000-2025-04074-00 Accionante: S. B. M. H Accionado: Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado Referencia: Primera instancia acción de tutela medida, no puede sostenerse que el trámite del aparente conflicto negativo de competencias implicó una vulneración al plazo razonable o constituyó una dilación injustificada, pues de manera correcta, el artículo 37 del decreto 2591 de 1991, prescribe que el juez que admita una primera acción de tutela, a prevención debe conocer de ella, lo cual, hacía que fuese perfectamente posible la acumulación propuesta por el despacho del consejero de Estado Nicolás Yepes Corrales. 27.
Debe recordarse que el tutelante presentó una acción de tutela contra la Unidad Nacional de Protección buscando, entre otras cosas, la protección de su vida e integridad, derivada del riesgo de su actividad como periodista. Esa acción de tutela se radicó ante el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de San Juan de Pasto con radicado No. 52001333300520250010300. 28.
Por lo anterior, se concluye que no se presentó incumplimiento del término legal para proferir sentencia de primera instancia dentro del radicado 2025-01592-00, pues el expediente estuvo a disposición para proferir sentencia desde el 10 de julio de 2025, y la misma se produjo el 24 del mismo mes y año. El trámite previó del conflicto negativo de competencias no es una dilación injustificada, sino el resultado de las particularidades del caso en que, dos acciones de tutela, con el mismo actor y similares autoridades accionadas, se adelantaron de manera cercana en el tiempo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: NEGAR el amparo frente a la supuesta mora judicial en el trámite de la acción de tutela identificada con número 11001-03-15-000-2025-01592-00.
SEGUNDO: COMUNICAR a las partes por el medio más expedito.
TERCERO: En caso de no ser impugnada la presente decisión, REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF