REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B Bogotá DC, diecinueve (19) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Magistrado ponente (E): FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 47001-23-33-000-2015-00034-01(64.698) Demandantes: RODOLFO ALFONSO DEL RÍO GONZÁLEZ Y OTRA Demandado: INSTITUTO DE DESARROLLO SOCIAL - INCODER Medio de control: REPARACIÓN DIRECTA - CPACA Asunto: APELACIÓN DE SENTENCIA – DAÑO CAUSADO POR ACTO ADMINISTRATIVO DE ADJUDICACIÓN DE BIEN BALDÍO Síntesis del caso: los demandantes solicitan indemnización porque la entidad demandada adjudicó como predio baldío un inmueble de su propiedad.

Se confirma la decisión que negó las pretensiones porque se configuró el hecho exclusivo de la víctima, debido a que los demandantes no realizaron ningún acto procesal para que les fuera devuelto el inmueble. Temas: acción de reparación directa – daño causado por un acto administrativo – hecho exclusivo de la víctima. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante (fls. 677 a 688 cdno. ppal.) contra la sentencia proferida el 15 de mayo de 2019 por el Tribunal Administrativo del Magdalena (fls. 2073 a 2095 cdno. ppal.) mediante la cual se resolvió lo siguiente: “PRIMERO: NIÉGUENSE las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: NO CONDENAR EN COSTAS a la parte demandante, de acuerdo con expuesto en la parte motiva de esta providencia. (…)” (fl. 668 cdno. apelación - mayúsculas fijas y negrillas del texto original). I.

ANTECEDENTES 1. La demanda 1) El 28 de enero de 2015 (fl. 19 cdno. 1), los señores Rodolfo Antonio y Violett Marina del Río González, por intermedio de apoderado judicial presentaron demanda de reparación directa (fls. 1 a 19 cdno. 1) en contra del Instituto 2 Expediente 47001-23-33-000-2015-00034-01 (64.698) Demandantes: Rodolfo Antonio del Río González y otro Reparación directa - apelación de sentencia Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) [hoy Agencia Nacional de Tierras] para que se acceda a las siguientes pretensiones: “1.- Que se declare administrativamente responsable al INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL, INCODER, por los perjuicios morales subjetivos y materiales irrogados a los actores RODOLFO DEL RÍO GONZÁLEZ y VIOLETT MARINA DEL RÍO GONZÁLEZ como consecuencia del daño antijurídico que cometió la entidad accionada, en el departamento del Magdalena, al adjudicar como predio baldío, en unas vías de hecho, el terreno denominado La Alicia, identificado con la matricula inmobiliaria 222-36038 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Ciénaga, Magdalena, cuya propiedad para la época de la irregular adjudicación radicaba en cabeza de la señora LOLA GONZÁLEZ DE DEL RÍO, y ahora dicha titularidad la ostenta, por sucesión, sus herederos RODOLFO y VIOLETT MARINA DEL RIO GONZÁLEZ. 2.- Que se condene, en consecuencia, al INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL, INCODER, a pagar por concepto de perjuicios morales subjetivos en favor de los accionantes el equivalente en salarios mínimos legales mensuales que estuviere vigente para el momento de ejecutoriada la sentencia, así: 2.1.- Para RODOLFO DEL RÍO GONZÁLEZ y VIOLETT MARINA DEL RÍO GONZÁLEZ, los directos perjudicados, lo equivalente a cien (100) salarios mínimos legales mensuales, para cada uno. 3.- Que se condene al INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL, INCODER, a pagar a los actores RODOLFO y VIOLETT MARINA DEL RÍO GONZÁLEZ los perjuicios de orden material, a título de daño emergente, la suma de $11.000.000.000.00 (Once mil millones de pesos), que corresponde al valor actual del predio rural. 3.3.- La anterior cifra debe ser actualizada según la variación porcentual del índice de precios al consumidor existente desde la fecha de ocurrencia del daño antijurídico y el que exista cuando se produzca el fallo condenatorio. 3.4.- Se apliquen las fórmulas de matemáticas financieras aceptadas por el Honorable Consejo de Estado, teniendo en cuenta la indemnización debida o consolidada, y la futura.

(…)” (fls. 2 y 3 cdno. 1. – mayúsculas sostenidas y negrillas dentro del texto). 2. Los hechos La parte actora adujo como fundamento fáctico, en síntesis, lo siguiente: 1) Mediante Resolución no. 199 del 24 de marzo de 1992, el Instituto Colombiano de Reforma Agraria (INCORA) adjudicó a la señora Benilda Ordóñez Racini el inmueble denominado Riomar, ubicado en el municipio de Ciénaga (Magdalena), como si se tratara de un predio baldío. Esta adjudicación fue inscrita en el folio de 3 Expediente 47001-23-33-000-2015-00034-01 (64.698) Demandantes: Rodolfo Antonio del Río González y otro Reparación directa - apelación de sentencia matrícula inmobiliaria 222-18980 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Ciénaga (Magdalena)1. 2) Mediante escritura pública de compraventa no. 2522 del 19 de septiembre de 1996, otorgada en la Notaría Tercera de Barranquilla la señora Benilda Ordóñez Racini traspasó la propiedad del inmueble a CI del Mar Caribe SA, quien, a su vez, por escritura 470 del 18 de febrero de 2009 de la Notaría Primera del mismo Círculo, vendió el bien a la empresa Diamond Coal 1 Ltda sucursal Colombia. 3) El 12 de agosto de 2010, los demandantes Rodolfo Antonio y Violett Marina del Río González presentaron ante el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) una solicitud de revocatoria directa de la mencionada Resolución 199 del 24 de marzo de 1992, toda vez que el predio adjudicado formaba parte de un lote de mayor extensión denominado La Alicia2, y que fue adquirido por ellos mediante la sucesión de su señora madre, Lola González de del Río3; adicionalmente, el procedimiento administrativo de adjudicación presentó varias inconsistencias, entre otras, que la señora Benilda Ordóñez Racini era una alta directiva de la sociedad CI del Mar del Caribe SA y no una campesina, como afirmó en la petición de adjudicación de baldíos. 4) A través de la Resolución no. 0842 del 31 de octubre de 2012 el INCODER revocó el acto administrativo de adjudicación no. 199 del 24 de marzo de 1992, en tanto comprobó la coincidencia entre el predio Riomar adjudicado por el extinto INCORA y la ubicación física del predio rural denominado La Alicia; es decir, que adjudicó un bien como baldío cuando realmente era de propiedad de la señora Lola González del Río. 5) El INCORA incurrió en una falla del servicio, por cuanto, dispuso de un bien que era de propiedad privada, vulnerando ese derecho, la posesión del inmueble y generando la “la conversión del bien a predio baldío” (fl. 5 cdno. 1), con la apertura de una segunda matrícula inmobiliaria (222-18980) ante la Oficina de Registro de 1 Folio de matrícula diferente al del predio de propiedad de los demandantes. 2 Predio identificado con dos folios de matrícula inmobiliaria, el primero, que consta de diez (10) hectáreas, no. 222-36038 y, el segundo, que constituye cuatro (4) hectáreas de esas diez con el no. 222-6025. 3 El 15 de agosto de 1999, la señora Lola González de del Río falleció, y a través de la escritura pública 5482 del 16 de agosto de 2007 ante la Notaría Quinta de Barranquilla, el predio en mención pasó, por herencia, a manos de los actores Rodolfo Antonio y Violett Marina del Río González. 4 Expediente 47001-23-33-000-2015-00034-01 (64.698) Demandantes: Rodolfo Antonio del Río González y otro Reparación directa - apelación de sentencia Instrumentos Públicos de Ciénaga (Magdalena); además, no pudieron oponerse a la Resolución 199 de 1992 porque fue notificada de manera irregular y a “espaldas de la propietaria Lola González de del Río” (fl. 12 cdno. 1), pues, ella y toda su familia no se encontraban en el inmueble al momento de la adjudicación porque, desde antes, debieron desplazarse de allí por la “violencia psicológica” (fl. 12 cdno. 1) que ejercía un miembro de las autodefensas, que quería quedarse con el predio. 3.

Posición de la entidad demandada El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) presentó respuesta a la demanda (fls. 124 a 142 cdno. 1) y propuso las siguientes excepciones: (i) indebida escogencia del medio de control o acción y su caducidad, porque, los reparos contra un acto administrativo de adjudicación de baldío deben ventilarse dentro de los dos años siguientes a su publicación en el Diario Oficial, mediante demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de conformidad con el numeral 2 del artículo 164 del CPACA;

(ii) la revocatoria directa no revive términos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues, así lo dispone el artículo 96 del CPACA; (iii) improcedencia de la solicitud de reparación, por cuanto, la adjudicación del baldío no generó una ocupación del inmueble porque esta ya existía por parte de la señora Benilda Ordóñez Racini, quien demostró su explotación del inmueble desde 1961;

(iv) inexistencia del daño, porque los demandantes pretenden acreditar una afectación a su derecho de propiedad cuando en los certificados de libertad y tradición que aportaron no se evidencia anotación alguna de la adjudicación de bien baldío sobre los lotes denominados La Alicia con folios de matrículas inmobiliarias nos. 222-36038 y 222-6025, y (v) “procedencia legal para revocar directamente la adjudicación” (fl. 15 cdno. 1), toda vez que, “la revocatoria directa de la adjudicación de baldíos es una excepción a las normas generales sobre los actos administrativos y se da cuando se otorga una titulación a favor de un particular que no gozaba de los requisitos establecidos en la legislación” (fl. 19 cdno.1). 4.

La sentencia de primera instancia El 15 de mayo de 2019, el Tribunal Administrativo del Magdalena (fls. 658 a 668 cdno. ppal.) negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes dos argumentos: 5 Expediente 47001-23-33-000-2015-00034-01 (64.698) Demandantes: Rodolfo Antonio del Río González y otro Reparación directa - apelación de sentencia 1) Encontró probada la falla en el servicio por parte del INCODER por el hecho de haber adjudicado el bien a la señora Benilda Ordóñez Racini cuando este no era baldío; sin embargo, la causa eficiente del daño es atribuible a (i) las acciones de terceros, por cuanto la pérdida de la posesión del inmueble no ocurrió como consecuencia del acto administrativo de adjudicación, sino por la ocupación del predio por parte de la señora Ordóñez Racini antes de la adjudicación, y (ii) la inactividad misma de los demandantes, porque, contaban con las acciones reivindicatoria, posesoria, de tutela y hasta la revocatoria directa para “recuperar la titularidad del [bien]” (fl. 665 reverso cdno. ppal.), pero, esperaron más de 18 años para solicitar la última, es más, los accionantes “tuvieron conocimiento de la ocupación material y de la pérdida del título de propiedad mucho antes de la revocatoria directa, sin tomar las medidas judiciales idóneas que tenían a su alcance” (fl. 666 cdno. ppal.)4. 2) Los demandantes no probaron la existencia de perjuicio alguno con ocasión de la adjudicación ilegal del inmueble, pues, este hecho “solo perpetuó la ocupación o explotación del mismo, que ya hace más de 30 años estaba en cabeza de la señora Benilda Ordóñez Racini, y dicha situación se solventó con el acto administrativo de revocatoria” (fl. 667 cdno. ppal.). 5.

El recurso de apelación Los demandantes solicitan que se revoque integralmente la decisión de primera instancia y, en su lugar, se concedan las súplicas de la demanda (fls. 677 a 688 cdno. ppal.) con apoyo en el siguiente razonamiento: 1) El tribunal yerra al atribuir el daño a las actuaciones de terceros, porque, es claro que la pérdida de posesión y propiedad del bien ocurrió por la ocupación que el INCODER le permitió a la señora Benilda Ordóñez Racini con la adjudicación del terreno, mas no porque se hubiese acreditado la posesión material del inmueble que ella ejerció antes del año 1992, pues, esto resulta inverosímil, porque, por una parte, la señora Ordóñez Racini en la solicitud de adjudicación de baldío afirmó que contaba con “32 años de edad y tenía para esa fecha 30 años de estar explotando el predio agrícolamente” (fl. 685 cdno. ppal.) y, de otro lado, que era una campesina, 4 El tribunal para establecer que la causa eficiente del daño había sido la misma inactividad de los demandantes tuvo de presente la sentencia de esta Corporación del 3 de diciembre de 2018, radicación número 47001-23-31-000-2007-00460-01(43.582), MP.

Ramiro Pazos Guerrero. 6 Expediente 47001-23-33-000-2015-00034-01 (64.698) Demandantes: Rodolfo Antonio del Río González y otro Reparación directa - apelación de sentencia cuando en realidad se acreditó que pertenecía a la junta directiva de CI del Mar del Caribe SA. 2) En igual sentido, no hay “concurrencia de culpas” (fl. 682 cdno. ppal.), porque con la revocatoria directa de la resolución de adjudicación queda clara la existencia de una falla del servicio y, en todo caso, no es cierto que los demandantes podían acudir a las acciones posesoria o reivindicatoria para recuperar el inmueble, por cuanto, después de la adjudicación del bien los demandantes ya no ostentaban la calidad de propietarios y no podían acudir como poseedores, porque no ejercían la posesión del inmueble hacía muchos años por su condición de desplazados5, asimismo, no podían promover una acción de tutela debido a que no se cumplía con el requisito de inmediatez. 3) Finalmente, sí están probados los perjuicios materiales con el peritaje judicial practicado el 21 de abril de 2018 por Éduard Telles Fonseca debido a que este no fue objetado, y los morales están acreditados con los testimonios de Roberto Alfonso Patiño Rivera, Enoc Enrique Márquez Martínez y Humberto Velásquez Guette. 6.

Las alegaciones de conclusión en segunda instancia Por auto del 7 de noviembre de 2019 (fl. 710 cdno. apelación) se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión en esta instancia, a la par se dispuso que, vencido ese término, se surtiera el traslado al agente del Ministerio Público para que emitiera concepto. 1) La agencia Nacional de Tierras (fls. 711 a 714 cdno. apelación) manifestó estar de acuerdo con el fallo de primera instancia porque no existe prueba de la actividad económica que los demandantes realizaban en el predio y los ingresos que generaba el mismo antes de la adjudicación; por lo tanto, “no se puede pretender ninguna indemnización de perjuicios ante la inexistencia del daño material” (fl. 714 cdno. ppal.). 5 Los accionantes aducen que no pudieron ejercer la acción posesoria “por el accionar violento del grupo paramilitar al mando de JORGE GNECCO CERCHAR que los obligó a desplazarse por muchos años, y luego por la ilícita adjudicación del bien privado hecho por el INCORA como si se tratara de un bien baldío. Tales acontecimientos impidieron que se pudiera ejercer la acción posesoria por no cumplir con el requisito del término prescriptivo que contempla el canon 976 de la obra civil colombiana” (fl. 681 cdno. ppal. mayúsculas sostenidas del original). 7 Expediente 47001-23-33-000-2015-00034-01 (64.698) Demandantes: Rodolfo Antonio del Río González y otro Reparación directa - apelación de sentencia 2) La parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio.

II. CONSIDERACIONES La demanda fue presentada en tiempo6, por lo cual, cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, 2) análisis de la responsabilidad patrimonial extracontractual, 3) conclusión y, 4) condena en costas. 1.

Objeto de la controversia y anuncio de la decisión Corresponde a la Sala determinar si se reúnen los elementos de la responsabilidad patrimonial extracontractual que se le atribuye al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) por falla del servicio en la adjudicación de un bien como baldío cuando realmente era de propiedad de los demandantes.

El tribunal de primera instancia negó las pretensiones de la demanda por considerar que la causa eficiente del daño es atribuible a la ocupación que la señora Benilda Ordóñez Racini ejerció antes de la adjudicación del inmueble y, a la inactividad de los demandantes en ejercer alguna acción para recuperar su predio. En la apelación, la parte demandante indicó que el daño únicamente puede ser atribuible al INCODER quien, en la revocatoria directa, aceptó su equivocación en la adjudicación del bien; asimismo, no es cierto que tuvieran la posibilidad de reclamar su inmueble por medio de las acciones sugeridas por el tribunal, pues, para ello debían ostentar la condición de propietarios o poseedores y ya no la tenían como consecuencia del acto administrativo de adjudicación; finalmente, afirmaron que los perjuicios sí están acreditados con el material probatorio aportado al proceso. 6 La acción de reparación directa fue presentada dentro del término de dos años establecido en el artículo 136 del CCA, si se tiene en cuenta que (i) la Resolución no. 0842 del 31 de octubre de 2012 del INCODER, que revocó el acto administrativo de adjudicación no. 199 del 24 de marzo de 1992, quedó en firme el 1 de noviembre de 2012;

(ii) los demandantes presentaron la solicitud de conciliación extrajudicial el 31 de octubre de 2014 cuando restaban dos (2) días para que operara la caducidad; y (iii) el término se suspendió hasta el 28 de enero de 2015, fecha en la que se declaró fallida la conciliación y fue presentada la demanda. 8 Expediente 47001-23-33-000-2015-00034-01 (64.698) Demandantes: Rodolfo Antonio del Río González y otro Reparación directa - apelación de sentencia La Sala declarará probado el hecho exclusivo de la víctima, sobre la base de constatar (i) que los demandantes conocieron el daño antes de la mencionada Resolución 842 del 31 de octubre de 2012, pudieron demandar la nulidad y restablecimiento del derecho para que los efectos del acto de adjudicación no se extendieran por más de 18 años, pero, no lo hicieron, y (ii) adicionalmente, el debate sobre los títulos de propiedad debía haberse realizado mediante las acciones civiles para la reivindicación del inmueble. 2.

Análisis de la responsabilidad patrimonial extracontractual 1) Los demandantes atribuyeron responsabilidad al INCODER porque los privó de sus derechos de propiedad y, de la posesión del inmueble La Alicia por el hecho de adjudicarlo como bien baldío a la señora Benilda Ordóñez Racini mediante la Resolución no. 199 del 24 de marzo de 1992 (fl. 57 y 58 cdno. 1). 2) La ocupación sobre el predio se prolongó hasta que el INCODER profirió la Resolución 842 de 31 de octubre de 2012, que resolvió la solicitud de revocatoria directa en contra de la Resolución 199 de 24 de marzo de 1992 (acto de adjudicación) que presentaron los demandantes el 12 de agosto de 2010; en dicho acto administrativo se consideró lo siguiente: "( ) se constató los linderos y el área geográfica correspondiente al predio RIOMAR adjudicado por el extinto INCORA mediante resolución 00199 del 24 de marzo de 1992 y la ubicación física del predio rural denominado LA ALICIA y una vez confrontados y efectuadas la mesura topográfica del predio, se comprobó la coincidencia entre estos, teniendo para ello la prueba documental que reposa en el expediente, pues de conformidad con los planos aportados dentro del presente trámite, el perito designado en su concepto estableció que el predio RIOMAR, adjudicado mediante resolución 00199 del 24 de marzo de 1992 forma parte física del predio rural denominado FINCA LA ALICIA, por cuanto son coincidentes en sus medidas y linderos.

( ) cómo es posible que los funcionarios del extinto INCORA que intervinieron en la diligencia de Inspección Ocular, no pudieron constatar con colindante o vecino alguno las pruebas esbozadas por ella [se refiere a la señora Benilda Ordóñez Racini], sobre todo que empezó la explotación económica del predio a los dos (2) años de nacida, como consta en la solicitud de adjudicación, ya que no existe un solo testimonio en el trámite administrativo, ni se aportó otro medio de prueba del cual se pueda inferir la conclusión que condujo a tener por reunidos los requisitos exigidos, para acceder a la adjudicación solicitada; por cuanto el proceso administrativo no cumplió con los trámites legales y en consecuencia la motivación es falsa y por ende debe proceder a la revocatoria directa de la resolución 199 del 24 de marzo de 1992” (fl. 66 cdno. 1 mayúsculas sostenidas dentro del texto). 9 Expediente 47001-23-33-000-2015-00034-01 (64.698) Demandantes: Rodolfo Antonio del Río González y otro Reparación directa - apelación de sentencia 3) En relación con el daño, la Sala coincide con el tribunal, en el sentido de encontrar probado que, como se alegó en la demanda, la adjudicación del bien a la señora Benilda Ordóñez Racini le produjo a la parte demandante un daño por el hecho de privarlos del derecho de propiedad que habían adquirido mediante el trabajo de partición de la sucesión de su señora madre Lola González de del Río; no obstante, la naturaleza privada del bien hacía que la adjudicación, desde su origen, fuera inviable e ilegal y, por tanto, era objeto de nulidad. 4) En efecto, la normatividad aplicable para la adjudicación de baldíos7 dispone que se presumían de propiedad privada “los fundos poseídos por particulares, entendiéndose que dicha posesión consiste en la explotación económica del suelo por medio de hechos positivos propios de dueño, como las plantaciones o sementeras, la ocupación con ganados y otros de igual significación económica” y, según el artículo 2 de la Ley 200 de 1936, se presumían predios baldíos, los rústicos no poseídos en la forma que se determina en el artículo anterior8. 5) Asimismo, el artículo 3 de la ley prevé que “acreditan propiedad privada sobre la respectiva extensión territorial, y en consecuencia desvirtúan la presunción consagrada en el artículo anterior, fuera del título originario expedido por el Estado que no haya perdido su eficacia legal, los títulos inscritos otorgados con anterioridad a la presente ley en que consten tradiciones de dominio por un lapso no menor del término que señalan las leyes para la prescripción extraordinaria”, el cual era de 20 años, de acuerdo con el artículo 2532 del Código Civil. 6) Según lo expuesto anteriormente, un bien que ha salido del patrimonio del Estado o que nunca le perteneció no puede ser adquirido mediante adjudicación por ocupación, pues, solo es aplicable para terrenos baldíos; en otras palabras, es ilegal adquirir por adjudicación bienes de naturaleza privada, por lo tanto, es claro que los demandantes sufrieron un daño, entendido como la afectación de la propiedad y de la posesión del inmueble, pues, en virtud de la naturaleza privada del predio, este no debió ser adjudicado por el INCORA; es decir, por ser claro que no estaban 7 Artículo 1 de la Ley 4 de 1973. 8 En igual sentido el Código Civil establece lo siguiente: “Artículo 675.

Bienes baldíos. Son bienes de la Unión todas las tierras que estando situadas dentro de los límites territoriales carecen de otro dueño”. 10 Expediente 47001-23-33-000-2015-00034-01 (64.698) Demandantes: Rodolfo Antonio del Río González y otro Reparación directa - apelación de sentencia reunidos los requisitos necesarios para adjudicarle el predio al demandante, pues, no era un bien baldío. 7) No obstante, así como lo afirmó el tribunal, el daño reclamado por los demandantes consistente en la imposibilidad de disfrutar el inmueble La Alicia como propietarios perduró en el tiempo como consecuencia del hecho exclusivo de las víctimas, por razón de su inactividad, pues, al menos, desde del 30 de julio de 2010 los demandantes conocían del acto administrativo de adjudicación del inmueble como baldío, pues, en esa fecha presentaron la solicitud de revocatoria directa de la Resolución 199 del 24 de marzo 1992 y, en ese sentido, es claro que hubo notificación por conducta concluyente de la adjudicación del bien.

Lo anterior habilitaba a los demandantes para demandar la ilegalidad del acto administrativo de adjudicación del bien mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 138 de la Ley 135 de 19619 y en el numeral 4 del artículo 136 del Decreto 01 de 198410. 8) En relación con el conocimiento que tenían los demandantes de la adjudicación del inmueble con antelación a la expedición de la Resolución 842 del 31 de octubre de 2012, se advierte lo siguiente: a) En el recurso de apelación su apoderado sostiene que “la propiedad del predio ya estaba a nombre de un tercero cuando mis prohijados presentaron el día 30 de julio del 2010 la solicitud de revocatoria directa ante el INCODER" (fl. 681 cdno. 1). b) En la Resolución 842 del 31 de octubre de 2012 se expuso que, el 12 de agosto de 2010, los demandantes presentaron ante esa entidad la solicitud de revocatoria directa de la Resolución 199 del 24 de marzo de 1992, por cuanto, (i) el predio que había sido adjudicado a la señora Benilda Ordóñez Racini ocupaba la misma área geográfica del inmueble denominado La Alicia de su propiedad;

(ii) existía una falsa 9 “Artículo 38. Son nulas las adjudicaciones de tierras baldías, que se hagan con violación de las norma de la presente Ley. La declaratoria de nulidad podrá demandarse ante el correspondiente Tribunal de lo Contencioso Administrativo por los Procuradores Agrarios o cualquier otra persona, dentro de los dos años siguientes a la publicación de la respectiva providencia en el Diario Oficial”. 10 “Artículo 136.

(…) 4. Sin perjuicio de lo dispuesto en la ley agraria, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos de adjudicación de baldíos proferidos por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, caducará en dos (2) años contados desde el día siguiente al de su publicación, cuando ella sea necesaria, o desde su ejecutoria, en los demás casos.

Para los terceros, el término de caducidad se contará a partir del día siguiente de la inscripción del acto en la correspondiente oficina de instrumentos públicos”. 11 Expediente 47001-23-33-000-2015-00034-01 (64.698) Demandantes: Rodolfo Antonio del Río González y otro Reparación directa - apelación de sentencia motivación del acto administrativo porque la señora Ordóñez Racini presentó datos inverosímiles en su solicitud de adjudicación de baldío, como el tiempo de explotación económica a partir de sus dos años de edad o que fuese una campesina, pues, ella pertenecía a la dirección ejecutiva de la sociedad CI del Mar Caribe SA, y (iii) las irregularidades en el trámite administrativo con relación a los avisos y edictos fijados. 9) A partir de lo anterior es posible concluir que los demandantes tenían conocimiento de la adjudicación ilegal del bien de su propiedad, por lo menos, desde julio del año 2010, pero acudieron a la revocatoria directa ante el INCODER para reclamar los perjuicios ocasionados por el acto administrativo de adjudicación cuando debieron demandar su nulidad y restablecimiento del derecho, dada su evidente ilegalidad, en tanto no se puede adjudicar como bien baldío un predio de propiedad privada, como quedó expuesto en los párrafos anteriores. 10) Al respecto, cabe advertir que la Sección Tercera de esta Corporación ha previsto que, aunque se puede revocar el acto administrativo en cualquier momento, no es posible presentar una acción de reparación directa después de que expire el plazo para demandar la nulidad y restablecimiento del derecho por dicho acto; esto viola el artículo 96 del CPACA, según el cual, ni la petición de revocatoria ni su decisión pueden extender los plazos legales para acciones contenciosas, evitando así que el demandante se beneficie de su propia negligencia y reactive el término caducado; en ese sentido se ha precisado lo siguiente: “conforme a lo expuesto y teniendo en cuenta que la revocatoria directa (…) puede cumplirse, en principio, en cualquier tiempo, se puede concluir que si el acto administrativo de contenido particular y concreto generador del daño es revocado directamente por la administración con posterioridad a la oportunidad que tenía el administrado o el afectado para acudir a la jurisdicción en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, no puede posteriormente ejercer válidamente la acción de reparación directa con miras a obtener el resarcimiento de los perjuicios originados en el acto ilegal que ha sido revocado, porque lo único que podría inferirse de la actitud omisiva es que el demandante pretende habilitar el término que dejó caducar para sacar provecho de su propia negligencia, tratando de encauzar las pretensiones consecuenciales que pudo haber reclamado a través de la acción consagrada por el artículo 85 del C.C.A., por medio de una acción que claramente resulta improcedente.

Quiere decir lo anterior que cuando la revocatoria directa se produce con posterioridad al término que tenía el administrado para acudir a la jurisdicción a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y como la revocatoria directa, por sí misma, no conlleva al resarcimiento 12 Expediente 47001-23-33-000-2015-00034-01 (64.698) Demandantes: Rodolfo Antonio del Río González y otro Reparación directa - apelación de sentencia de los perjuicios causados mientras el acto administrativo estuvo vigente, las consecuencias que se desprenden de la misma son hacia el futuro —ex nunc— y no puede hacerle producir efectos patrimoniales —ex tunc—”11. 11) Es importante anotar que el anterior criterio, también ha sido analizado en los casos relacionados con actos de adjudicación de terrenos baldíos que, posteriormente, fueron revocados por la administración, basándose en lo siguiente: “Pues bien, en el caso concreto, se probó que, mediante las Resoluciones 203 del 25 de febrero de 1988 y 650 del 25 de abril de 1990, el INCORA adjudicó a terceros unos bienes inmuebles que consideró baldíos; no obstante, por solicitud de las acá demandantes, posteriormente inició el procedimiento de revocatoria directa de tales actos administrativos y profirió las Resoluciones 334 y 335, ambas del 16 de diciembre de 2008, en las cuales manifestó que hubo falsa motivación en la expedición de los actos de adjudicación, toda vez que el predio matriz del cual hacían parte los terrenos cedidos eran de propiedad privada; por consiguiente, revocó las resoluciones de adjudicación. De conformidad con lo anterior y de la interpretación de las pretensiones elevadas, es evidente para la Sala que el hecho generador del supuesto daño deviene de las Resoluciones 203 del 25 de febrero de 1988 y 650 del 25 de abril de 1990, de modo que la causa del mismo —de haberlo— radicó en la manifestación de voluntad que, en ejercicio de funciones administrativas y con efectos jurídicos, expresó, en esa época, el INCORA; así las cosas, si bien las pretensiones tienen una orientación reparatoria, éstas van dirigidas a obtener el restablecimiento del derecho que, presuntamente, les fue conculcado a las acá demandantes con la expedición de dichas resoluciones, las cuales fueron verdaderos actos administrativos que, como tales, estuvieron amparados por la llamada presunción de legalidad hasta antes de que se expidieron las mencionadas resoluciones 334 y 335 del 16 diciembre de 2008.

En consecuencia, como el daño se derivó de los actos mismos que ordenaron la adjudicación de unos predios, esto es, de la manifestación de voluntad de la administración contenida en las mencionadas resoluciones, se encuentra que lo que debió pretender la parte demandante fue la anulación de esos actos administrativos a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, no la de reparación directa, para así tener la posibilidad de cuestionar y desvirtuar la legalidad de éstos, y abrir paso a la reparación de daño que considera le fue causado con su ejecución”12. 12) Ahora bien, debe igualmente advertirse que no es de recibo atribuir al Estado daños incrementados por el tiempo transcurrido desde la vigencia del acto particular que los causó hasta la fecha en que el INCODER, ante una solicitud tardía del afectado, lo revoque directamente; los perjuicios deben ser reparados por quien los 11 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 13 de mayo de 2009, radicación. 15.652, MP Myriam Guerrero de Escobar. 12 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 14 de febrero de 2019, radicación. 45.299, MP Carlos Alberto Zambrano Barrera. 13 Expediente 47001-23-33-000-2015-00034-01 (64.698) Demandantes: Rodolfo Antonio del Río González y otro Reparación directa - apelación de sentencia causa y, en este caso, los mismos habrían podido cesar si los afectados hubiesen ejercido la acción pertinente en el momento legal adecuado. 13) En ese sentido, se configuró un eximente de responsabilidad debido a que los demandantes no presentaron la nulidad y restablecimiento del derecho de que trata el artículo 138 de la Ley 135 de 1961 y el numeral 4 del artículo 136 del Decreto 01 de 1984 y, después de 18 años de la adjudicación del bien, solicitaron la revocatoria directa del acto agrario, permitiendo que el daño se mantuviera en el tiempo y a la espera de la decisión sobre esa solicitud, que era previsible, toda vez que, resultaba evidente la ilegalidad del acto de adjudicación en tanto no procede sobre un bien de propiedad privada. 14) De otra parte, también se configura un hecho de las propias víctimas porque, a pesar de conocer la ocupación del bien y tener conocimiento de la revocación directa de la Resolución 199 del 24 de marzo de 1992, no acudieron a las acciones civiles para debatir su condición, por cuanto, la discusión sobre la propiedad del bien tiene una acción pertinente (reivindicatoria), sin que pueda presumirse que en este caso el resultado sería adverso a los demandantes, como pretenden hacerlo ver en la apelación; en efecto, si consideraban que existía una posesión irregular (porque la adjudicación de baldío fue revocada y, por ende, los ocupantes carecían de propiedad) tenían que acudir al juez correspondiente para debatir el título y eventualmente lograr la reivindicación del predio. 15) Ahora bien, en relación con la alegación consistente en que los demandantes reconocieron que no ejercían posesión sobre el bien “por el accionar violento del grupo paramilitar al mando de JORGE GNECCO CERCHAR que los obligó a desplazarse por muchos años” (fl. 681 cdno. ppal. mayúsculas sostenidas del original)13, esta no se acreditó en el proceso14, por lo cual no es posible realizar un pronunciamiento sobre la misma. 13 Los actores en la demanda ponen de presente que “GNECCO CERCHAR fue asesinado en agosto del 2001 por los propios paramilitares” (fl. 12 cdno. 1), de donde se puede inferir que, desde entonces, cesó la violencia que ejercía sobre la familia del Río. 14 Con la prueba testimonial si bien se evidencia que los demandantes tuvieron que retirarse del predio, con esta prueba no se logra determinar las circunstancias de tiempo, modo y lugar. 14 Expediente 47001-23-33-000-2015-00034-01 (64.698) Demandantes: Rodolfo Antonio del Río González y otro Reparación directa - apelación de sentencia 16) En síntesis, los demandantes no ejercieron las acciones correspondientes para recuperar el bien, situación que rompe el nexo de causalidad con el daño y no permite declarar la responsabilidad patrimonial extracontractual del Estado. 17) Finalmente, en gracia de discusión, tampoco se acreditaron los perjuicios reclamados por las siguientes razones: a) Respecto de los perjuicios morales, que pudieron causarse con el acto administrativo de adjudicación de baldío, la Sala advierte que la titularidad para la reclamación de estos correspondería a la señora Lola González del Río, quien era la propietaria del inmueble cuando fue adjudicado a terceros.

No obstante lo anterior, los demandantes, que heredaron el predio de la señora González del Río, acudieron en nombre propio mas no alegaron en nombre o para la sucesión de dichos derechos litigiosos en relación con los perjuicios morales causados con la adjudicación del predio de su propiedad; por lo tanto, siendo personalísimos estos perjuicios morales, los demandantes no probaron el carácter personal del daño, pues actuaron directamente y no en nombre de la sucesión, que, es otro sujeto de derechos sustancialmente distinto a cada uno de los herederos individualmente considerados, aspecto sobre el cual debe observarse que es evidente que, una cosa es el derecho que pueda asistir en cabeza de la sucesión y otra muy distinta el perjuicio moral que hubieran podido sufrir alguno de los herederos, esto es, a título personal.

En todo caso, de la prueba testimonial tampoco se puede advertir la existencia de un perjuicio moral debido a que en las declaraciones rendidas por los amigos del demandante Rodolfo Antonio del Río González, Roberto Alfonso Patiño Rivera, Humberto Gustavo Velázquez Guette y Enoc Enrique Márquez Martínez se hizo referencia a que la familia de los demandantes sufrió porque “prácticamente habían sido desplazados de la zona y tuvieron que dejar la ciudad y abandonar todas las cosas que habían construido con tanto trabajo” (fl. 638 cdno. 3), sin que ese suceso tuviera relación alguna con la adjudicación del bien como baldío, pues, frente al padecimiento relacionado con el acto administrativo de 1992, únicamente, manifestaron que les “causó un gran dolor porque eso trajo consigo, pues un detrimento económico para la familia” (fl. 638 cdno. 3) y que “todas sufrieron mucho y siguen sufriendo todavía” (fl. 638 cdno. 3); declaraciones generales que no 15 Expediente 47001-23-33-000-2015-00034-01 (64.698) Demandantes: Rodolfo Antonio del Río González y otro Reparación directa - apelación de sentencia prueban el dolor padecido por los demandantes como consecuencia de la adjudicación de su predio como si fuese un baldío. b) En relación con el daño emergente, se observa que los demandantes solicitaron el “valor actual del predio rural” (fl. 18 cdno. 1); por consiguiente, aunque existe un dictamen pericial que valora el predio adjudicado como baldío en catorce mil millones de pesos ($14.000.000.000), los demandantes no acreditaron la existencia del daño porque una consecuencia de la revocación directa de la adjudicación del predio realizada mediante la Resolución 842 de 2012 es que el predio volvió a la titularidad de los demandantes, pues, este acto administrativo ordenó la “CANCELACIÓN” de la anotación en el folio de matrícula inmobiliaria de la adjudicación del bien como baldío (fl. 67 cdno. 1).

Esta situación significa que, desde el punto de vista jurídico, la titularidad del bien retornó a los actores, sin que en este caso se hubiese deprecado indemnización por la no posesión o no tenencia del inmueble que, eventualmente, detente un tercero. 3. Conclusión Se declara probado el hecho exclusivo de las víctimas, sobre la base de constatar que los demandantes conocieron el daño con antelación a que el INCODER profiriera la Resolución 842 del 31 de octubre de 2012, de modo que pudieron demandar la nulidad y el restablecimiento del derecho para que los efectos del acto de adjudicación no se extendieran por más de 18 años, mas no lo hicieron, ni tampoco ejercieron las acciones civiles dispuestas para debatir la propiedad del bien con quien lo ocupaba. 4.

Condena en costas 1) Se confirmará la decisión del tribunal de no condenar en costas de primera instancia porque no fue objeto de apelación. 2) Sin embargo, en los términos del artículo 188 del CPACA, la parte vencida en el proceso y a quien, además, se le resolvió en forma desfavorable el recurso de apelación debe asumir las costas de esta instancia, las cuales serán liquidadas por el tribunal de primera instancia de manera concentrada, incluidas las agencias en derecho, según lo dispuesto en los artículos 365 y 366 del CGP. 16 Expediente 47001-23-33-000-2015-00034-01 (64.698) Demandantes: Rodolfo Antonio del Río González y otro Reparación directa - apelación de sentencia En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Confírmase la sentencia proferida el 15 de mayo de 2019 por el Tribunal Administrativo del Magdalena, por las razones expuestas en esta providencia. 2°) Condénase en costas y agencias en derecho de segunda instancia a la parte demandante, las cuales se fijarán y liquidarán por el a quo de conformidad con la parte motiva de esta providencia. 3°) Ejecutoriada esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las respectivas constancias secretariales de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (firmado electrónicamente) (firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA FREDY IBARRA MARTÍNEZ Presidente de la Subsección Magistrado (E) Magistrado (con aclaración de voto) Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.