www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., dos (2) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-05725-00 Accionante: Edwar Stiven Cardozo Suárez Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B1 Tema: Tutela contra providencia judicial Decisión: Niega el amparo de tutela.
No se configuran los defectos alegados. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA I. ASUNTO 1. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide la acción de tutela2 presentada por el señor Edwar Stiven Cardozo Suárez, quien actúa en nombre propio contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al “debido proceso, la igualdad, la confianza legítima y seguridad jurídica, al acceso a prestaciones sociales y al acceso a la administración de justicia”, supuestamente ocurrida con ocasión de la providencia del 24 de julio de 2025 que confirmó la sentencia del 29 de abril de esta anualidad dictada por el Juzgado Dieciséis Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá-Sección Segunda, que negó las pretensiones de la demanda, al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001 33-35-016-2024-00022-00/01.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos 2. Del escrito de tutela y del expediente se colige que el accionante ingresó por incorporación directa a la Policía Nacional como alumno del Nivel Ejecutivo3, prestando funciones operativas bajo mando institucional. El actor sostuvo que finalizó satisfactoriamente el curso, siendo escalafonado el 8 de marzo de 2005, mientras otros de sus compañeros lo fueron antes del 31 de diciembre de 20044. 1 A pesar de que el actor indicó en el alcance de su escrito de tutela que la parte accionada era el Consejo de Estado, al revisar en el aplicativo SAMAI se encontró que ello no corresponde a la realidad, toda vez que la providencia de segunda instancia referida fue dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B. 2 Acción de tutela presentada el 12 de septiembre de 2025.
Índice 2 del aplicativo SAMAI, 10_EXPEDIENTEDIGI_Demanda1_9_20250915105615322 junto con su escrito de subsanación visible en el mismo índice, 9_EXPEDIENTEDIGI_Demanda11Subsanacion_8_20250915105615244. 3 Mediante Resolución núm. 0057 del 23 de febrero de 2004, con fecha de inicio de actividad desde el 8 de marzo de esa anualidad y hasta el 7 de marzo de 2005, siendo dado de alta como patrullero del nivel ejecutivo mediante Resolución núm. 00669 del 8 de marzo de ese mismo año. 4 El actor adujo que “no fue culpa de los estudiantes el no ser escalafonados antes del 31 de diciembre de 2004, sino que, por situaciones administrativas, inherentes al Ministerio de Defensa y a la Policía Nacional al no tener los recursos Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-05725-00 Accionante: Edwar Stiven Cardozo Suárez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 3.
El día 17 de febrero de 2023, el actor solicitó su retiro voluntario, así como el reconocimiento de la asignación de retiro, teniendo en cuenta que cumplía con 20 años, 7 meses y 25 días de servicio. Asimismo, solicitó a la institución policial adelantar los trámites administrativos correspondientes para el reconocimiento y pago de los meses de alta sustentado en la Ley 923 de 2004 y los Decretos 1212 y 1213 de 1990 que consideró aplicables a su caso, pero su solicitud fue resuelta el 9 de abril5 de esa vigencia de manera desfavorable. 4.
Posteriormente, la Policía Nacional retiró6 a unos miembros del personal ejecutivo, entre ellos el accionante, sin derecho a los tres meses de alta y el 17 de noviembre de 2023 le notificó a través de correo electrónico el oficio núm. 8450847. 5. Inconforme con lo anterior, el actor instauró una demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho persiguiendo la nulidad de los actos administrativos referidos8 ante el Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito Judicial de Facatativá, el cual, en providencia del 29 de abril de 20259, negó lo pretendido, precisando que la norma aplicable al caso del accionante para efectos de su asignación de retiro era el artículo 25 del Decreto 4433 de 200410, toda vez que su ingreso a la Policía Nacional fue el 8 de marzo de 2005. 6.
En consideración a la normativa citada, el a quo indicó que, toda vez que el señor Cardozo Suarez se retiró por voluntad propia el 20 de junio de 2023, debía contar con 25 años de servicios prestados, lo que de manera evidente no cumplió pues solamente acreditó 20 años, 7 meses y 25 días. Aunado a lo expuesto, señaló que el vínculo en condición de alumno de Escuela de Formación, contrario a lo planteado por el actor, no constituía una relación laboral con la institución castrense, ni lo hacía parte de su jerarquía. 7.
La decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia del 24 de julio de 202511, notificada el 31 de julio de esta anualidad12. 2.2. Fundamento jurídico 8. La parte actora alegó la presunta vulneración de los derechos fundamentales al: “debido proceso, la igualdad, la confianza legítima y seguridad jurídica, al acceso económicos y logísticos para poder escalafonar a todos los estudiantes en la misma fecha fiscal, esto es, antes del 31 de diciembre de 2004, tuvo que discriminarlos en grupos, los primeros en la fecha antes mencionada y los otros el 08 de marzo de 2005.” 5 Mediante comunicado oficial número GS 2023-019717-APROP-GURET 13.0 6 Mediante Resolución núm. 1987 del 20 de junio de 2023. 7 En el cual, la Policía Nacional le precisó al actor que, teniendo en cuenta que su ingreso al escalafón del Nivel Ejecutivo por incorporación directa se produjo el 08 de marzo de 2005 y la aplicación de lo establecido en el Decreto 754 del de 2019, se restringía al personal que se hubiese escalonado al servicio activo antes del 01 de enero de 2005, no era viable acceder al reconocimiento de los meses de alta pretendidos.
Esta decisión fue apelada por el actor ante la institución policial, pero fue confirmada por esta mediante comunicado número GAG-SDP 435 del 14 de diciembre de 2023. 8 El actor solicitó por conducto de apoderado, la nulidad de los actos administrativos núm. 845084 del 16 de noviembre de 2023, 848679 y 848680 de 5 de diciembre de 2023 y la Resolución núm.1987 de 20 de junio de 2023, así como el artículo 1° del Decreto 754 de 2019 y a título de restablecimiento pidió el reconocimiento y pago de los 3 meses de alta que no le fueron reconocidos en la Resolución núm. 1987 de 2023 sobre el último grado que ostentó en la institución. 9 Índice 34 del aplicativo SAMAI, exp. 11001 33-35-016-2024-00022-00 10 “Por medio del cual se fija el régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública.” 11 Índice 8 del aplicativo SAMAI, 17_110010315000202505725005MemorialWeb202591816587 12 Índice 13 del aplicativo SAMAI, exp. 11001 33-35-016-2024-00022-01 Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-05725-00 Accionante: Edwar Stiven Cardozo Suárez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 a prestaciones sociales y al acceso a la administración de justicia” por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B. 9.
El actor alegó la existencia de varios defectos en la providencia, que sustentó de la siguiente manera: 10. En primer lugar, reprochó la existencia de un defecto sustantivo porque en su sentir, las autoridades judiciales le dieron una aplicación retroactiva a los Decretos 4433 de 2004 y 754 de 2019, lo que consideró va en contravía de los principios de favorabilidad, legalidad y no regresividad.
Asimismo, sostuvo que la decisión judicial desconoció la incorporación directa y el ejercicio efectivo de funciones policiales, confundiendo el ascenso en el escalafón con el inicio del servicio activo. 11. Además, adujo que el ad quem incurrió en una contradicción, al admitir que el artículo 7 del Decreto 4433 permitía computar el tiempo de formación, pero a la vez negó sus efectos jurídicos prestacionales, interpretación que consideró restrictiva y trasgresora de la confianza legítima del accionante pues consideró que desconoce el carácter vinculante de su relación con la institución desde el momento de ingreso. 12.
En segundo lugar, el actor alegó la existencia de un defecto fáctico, afirmando que la autoridad judicial ignoró como prueba relevante el hecho de que todos los alumnos del curso de formación cumplieron los mismos requisitos. Esta omisión probatoria, en su criterio, vulneró el principio de igualdad y desconoció el impacto jurídico de una decisión administrativa que no dependía del comportamiento del estudiante. 13.
De otro lado, el actor alegó un defecto por desconocimiento del precedente, señalando que el juez omitió aplicar una sentencia13 de esta corporación que reconoció vicios de nulidad en el Decreto 4433 de 2004 y limitó su aplicación para proteger derechos adquiridos conforme a la Ley 923 de 200414 y los Decretos 121215 y 121316 de 1990. 14.
Asimismo, reprochó el uso inadecuado de la jurisprudencia contenida en la Sentencia C-1214 de 200117, que se refiere a cadetes y oficiales en formación universitaria, quienes no prestan servicio efectivo como policías, afirmando al respecto, que el personal del Nivel Ejecutivo incorporado directamente sí cumple funciones operativas desde su ingreso, lo que exigía una interpretación diferenciada. 15.
Finalmente, el actor cuestionó que se ignoraran decisiones de tribunales administrativos que reconocieron la asignación de retiro a alumnos del Nivel Ejecutivo que ingresaron antes del 31 de diciembre de 2004. Sostuvo que, aunque algunos fueron retirados por causas disciplinarias o administrativas, se les aplicó el 13 Consejo de Estado, Sentencia del 3 de septiembre de 2018, rad. 11001-03-25-000-2013-00543-00, MP César Palomino Cortés. 14 “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que deberá observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política”, que fue modificada y reglamentada posteriormente por el Decreto 4433 de 2004. 15 “Por el cual se reforma el Estatuto del Personal de Oficiales y Suboficiales de la Policía Nacional”- que en la actualidad no se encuentra totalmente vigente, pues varios de sus títulos fueron sustituidos y modificados por el Decreto 41 de 1994 y el Decreto 4433 de 2004, que estableció un nuevo régimen para la asignación de retiro en la Policía Nacional. 16 “Por el cual se reforma el Estatuto del Personal de Agentes de la Policía Nacional”. 17 Corte Constitucional, Sentencia C-1214 de 2001, MP Alfredo Beltrán Sierra Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-05725-00 Accionante: Edwar Stiven Cardozo Suárez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 régimen anterior, evidenciando un vacío jurídico y un trato desigual frente a quienes fueron escalafonados después. 2.3.
Pretensiones 16. Con fundamento en lo anterior, solicitó lo que se cita: «1. Solicito se amparen mis derechos fundamentales vulnerados, por la decisión del honorable Consejo de Estado-Sección segunda. (SIC) 2. Solcito Que se ordene adoptar las medidas necesarias que reconozcan el tiempo de servicio activo desde la incorporación directa del 8 de febrero de 2004, con aplicación del régimen prestacional vigente al momento de ingreso y lo ordenado por el consejo de estado 00543 de 2018. 3.
Que se ordene el reconocimiento de mis derechos de la asignación de retiro con base en el régimen de los Decretos 1212 y 1213 de 1990. 4. Solicito se disponga la protección de mis derechos frente a los efectos económicos de la decisión que me negó la asignación de retiro, incluyendo retroactividad, corrección monetaria e intereses, en la medida que corresponda a la autoridad accionada para garantizar mis derechos fundamentales. 5.
Que se reconozca el pago de los tres (3) meses de alta establecidos por la normativa vigente y en protección de mis derechos fundamentales. 6. Que se ordene la corrección monetaria y los intereses moratorios conforme al principio de reparación integral del perjuicio causado. 7. Solicito que se reconozca la no aplicabilidad del Decreto 754 de 2019, considerando que mi ingreso fue por incorporación directa antes del 31 de diciembre de 2004 y no fui escalafonado antes de esa fecha, en atención a mis derechos fundamentales y a los principios de igualdad y legalidad.» (Sic en toda la cita) 2.4.
Intervenciones 17. La acción de tutela de la referencia fue admitida mediante auto del 16 de septiembre de 202518 a través del cual se ordenó notificar a Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al “debido proceso, la igualdad, la confianza legítima y seguridad jurídica, al acceso a prestaciones sociales y al acceso a la administración de justicia”, supuestamente ocurrida con ocasión de la providencia del 24 de julio de 2025 que confirmó la sentencia del 29 de abril de esta anualidad dictada por el Juzgado Dieciséis Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, que negó las pretensiones de la demanda, al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001 33-35-016-2024-00022- 00/01. 18.
Asimismo, ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su competencia. 2.4.1. El Juzgado Dieciséis Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, 18 Índice 4 del aplicativo SAMAI Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-05725-00 Accionante: Edwar Stiven Cardozo Suárez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 Sección Segunda19 solicitó declarar improcedente la acción constitucional o en su defecto negar las pretensiones de esta.
Sostuvo que el proceso fue tramitado conforme a la normativa vigente, sin incurrir en ninguna arbitrariedad ni vulneración de derechos fundamentales. Adicionalmente, remitió el vínculo de acceso al proceso, que indicó, se encuentra al despacho desde el 18 de septiembre de 2025 para auto de obedézcase y cúmplase. 2.4.2. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección “B”20, a través del magistrado Alberto Espinosa Bolaño, solicitó negar las pretensiones de la acción de tutela o declararla improcedente, pues indicó que la parte actora pretendía convertirla en un nuevo debate probatorio, en el que el juez constitucional avale su sentir, cuando se encuentra debidamente probado que los hechos y argumentos que la fundamentan fueron los mismos que se abordaron al emitir la sentencia de segunda instancia. 19.
Con relación a un fallo invocado por el actor, de características similares al suyo, dictado por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Ibagué21 que falló en sentido favorable en ese asunto, precisó que dicha decisión no se encuentra en firme aún, por lo que no constituye en medida alguna un precedente aplicable al caso. No obstante, recordó que el juez goza de un margen de discrecionalidad para apreciar el derecho aplicable al caso, en ejercicio de su independencia y autonomía, de conformidad con los artículos 228 y 230 constitucionales. 2.4.3 No se rindieron más informes.
III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 20. La Sala de Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado es competente para resolver el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991 y demás normas concordantes. 3.2. Problema jurídico 21. De conformidad con lo expuesto, el problema jurídico se circunscribe a determinar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, con ocasión de la providencia del 24 de julio de 2025 que confirmó la sentencia del 29 de abril de esta anualidad dictada por el Juzgado Dieciséis Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección Segunda, que negó las pretensiones de la demanda, al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001 33-35-016-2024-00022-00/01, vulneró o no los derechos fundamentales al “debido proceso, la igualdad, la confianza legítima y seguridad jurídica, al acceso a prestaciones sociales y al acceso a la administración de justicia” del señor Edwar Stiven Cardozo Suárez, al supuestamente incurrir en los defectos sustantivo, fáctico y por desconocimiento del precedente. 19 Índice 9 del aplicativo SAMAI 20 Índice 10 del aplicativo SAMAI 21 Rad. 73001-33-33-002-2024-00165-00 Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-05725-00 Accionante: Edwar Stiven Cardozo Suárez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 3.3.
Procedencia de la acción de tutela 22. La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia de 1991 y desarrollada por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015. Fue creada para proteger los derechos constitucionales fundamentales de las personas, cuando estos sean vulnerados o amenazados por parte de las autoridades o por particulares en los casos expresamente señalados en el primer decreto anotado, siempre y cuando no se disponga de otro medio de defensa judicial para hacer valer tales derechos; por ello se puede afirmar que aquella tiene el carácter de residual o subsidiaria, es decir, entra a operar cuando no exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 23.
De igual forma, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional vigente, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando estos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales. Ello, en atención a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone. 24.
Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de estos y en esa medida las controversias que allí surjan son subsanables en el contexto del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales. 25.
Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son: (i) que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia constitucional; (ii) que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable;
(iii) que la presentación de la acción cumpla con el requisito de inmediatez; (iv) que la irregularidad procesal devenga en sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) que se identifique la situación fáctica que devino en la vulneración de derechos; y (vi) que no se trate sentencias de tutela. 3.3.1. En el presente asunto, la Sala advierte que la pretensión de amparo constitucional cumple con los requisitos generales diseñados por la jurisprudencia, Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-05725-00 Accionante: Edwar Stiven Cardozo Suárez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 que habilitan su interposición. 3.3.1.1.
En efecto, esta Sala considera que los hechos que generaron la vulneración de sus derechos fundamentales se encuentran plenamente individualizados. 3.3.1.2. Así mismo se advierte que la providencia objeto de tutela carece de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional. 3.3.1.3. Se observa igualmente que la interposición del mecanismo constitucional se dio en un lapso «razonable y proporcionado», pues no han transcurrido más de 6 meses desde que se profirió la providencia objeto de cuestionamiento, esto es, el 24 de julio de 202522 y la interposición de la acción de tutela, es decir, 12 de septiembre de la presente anualidad. 3.3.1.4.
El asunto por resolver es de relevancia constitucional, en la medida que se centra en establecer una posible vulneración iusfundamental al al “debido proceso, la igualdad, la confianza legítima y seguridad jurídica, al acceso a prestaciones sociales y al acceso a la administración de justicia”, como consecuencia de los presuntos defectos: sustantivo, fáctico y por desconocimiento del precedente, los cuales se encuentran fundamentados razonablemente. 26.
Visto lo anterior, la Sala procede a resolver el fondo de la controversia. 3.4. El defecto fáctico como causal de procedibilidad de tutela contra providencia judicial 27. De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico se configura cuando el juez carece de apoyo probatorio que le permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. Sobre el particular la Corte Constitucional23 ha identificado dos dimensiones en las que puede presentarse: a. Una dimensión negativa24, que ocurre cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa, u omite su valoración y sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente.
Esta dimensión, comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez. b. Una dimensión positiva25, que se presenta generalmente cuando el juzgador aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar. 28.
Ahora bien, en virtud del principio de autonomía judicial, la intervención del juez de tutela en relación con el manejo dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido, toda vez que: 22 Notificada el 31 de julio de 2025. 23 Véase: Corte Constitucional, sentencias SU-632 de 2017, SU-195 de 2012, T-143 de 2011, T-456 de 2010, T-567 de 1998, T-456 de 2010, T-311 de 2009, entre otras. 24 Corte Constitucional, sentencia T-576 de 1993, magistrado ponente: Jorge Arango Mejía. 25 Corte Constitucional, sentencia T-538 de 1994, magistrado ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz.
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-05725-00 Accionante: Edwar Stiven Cardozo Suárez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 «[…] las diferencias de valoración en la apreciación de las pruebas no constituyen defecto fáctico pues, si ante un evento determinado se presentan al juez dos interpretaciones de los hechos, diversas pero razonables, le corresponde determinar al funcionario, en el ámbito su especialidad, cuál resulta más convincente después de un análisis individual y conjunto de los elementos probatorios». 29.
En ese sentido, no es procedente la acción constitucional cuando se encamina a obtener una nueva valoración de la actividad evaluativa realizada por el juez que ordinariamente conoce de un asunto. 3.4.1. Análisis de la presunta configuración del defecto fáctico en el asunto bajo examen 30. La Sala considera, que no se configuró en este asunto el defecto fáctico alegado toda vez que el Tribunal valoró adecuadamente las pruebas, sin incurrir en omisiones ni distorsiones, y su decisión se ajustó a los hechos y al derecho aplicable al caso concreto. 31.
En ese entendido, el ad quem concluyó luego de su análisis que no existía evidencia suficiente para acreditar que el actor se encontraba en idénticas condiciones a sus compañeros escalafonados antes del 31 de diciembre de 2004. Así las cosas, la carga probatoria recaía sobre el demandante, quien no demostró dicha equivalencia. 32. Al respecto, el Tribunal advirtió lo siguiente: «[…] Pero es que es más, al verificar las pruebas que obran en el plenario, echa de menos esta Corporación alguna probanza que permita determinar de manera certera y real, que el demandante, pese a que afirma (en la demanda y en el recurso de apelación) se encontraba en las mismas condiciones de aquellos compañeros que fueron escalafonados antes del 31 de diciembre de 2004, no fue incorporado al Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, originándose así un trato desigual respecto de aquellos incorporados; lo anterior si se tiene en cuenta que, esta escogencia o el hecho de que se hubiesen escalafonado unos alumnos antes que otros, pudo obedecer no solo a la disponibilidad de planta y presupuesto, sino a que esas personas que se incorporaron el 8 de marzo de 2005, no acreditaran los requisitos que la norma exige para el referido escalafonamiento de manera anterior a esa fecha, lo cual no fue verificado y demostrado por la parte actora, para poder entrar a establecer una posible vulneración del derecho a la igualdad del actor. ».
Negrillas y subrayas de la Sala. 33. Por lo expuesto, contrario a lo planteado por el señor Cardozo Suárez, la decisión de la autoridad judicial no ignoró el contexto del escalafonamiento diferido lo que desvirtúa la alegación de arbitrariedad o trato discriminatorio al actor. 34. Así las cosas, lo que la Sala observa es una divergencia en la apreciación de un mismo conjunto de pruebas, que no es suficiente para estructurar un defecto fáctico en punto de una indebida valoración probatoria, puesto que para que ello resulte configurado es necesario que el juez de instancia se separe por completo de Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-05725-00 Accionante: Edwar Stiven Cardozo Suárez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 los hechos probados, situación que no se muestra evidente en este asunto. 35.
En ese contexto, se recuerda que el defecto fáctico se configura únicamente en los eventos en los que se advierta que la valoración de la prueba fue arbitraria o irracional, y en el caso concreto la argumentación de la providencia es razonable. 36. Al respecto, la Corte Constitucional ha recordado que la autonomía con que cuenta el juez para valorar la prueba dentro de cierto grado de discrecionalidad, cuando sus conclusiones están fundadas en una crítica objetiva fundada en la lógica y en los principios de racionalidad jurídica que deben guiar los pronunciamientos de la justicia, descarta la posibilidad de calificar su decisión como violatoria de derechos fundamentales o constitutiva de algún defecto puesto que se trata, simplemente, de la actividad ejercida de manera razonable al amparo de los principios constitucionales de autonomía e independencia judicial26. 37.
Es necesario recordar que el análisis que le corresponde realizar al juez constitucional al estudiar la procedencia de tutela contra providencia judicial no es de corrección sino de validez27, motivo por el cual solo habrá lugar a amparar los derechos fundamentales en los eventos en los que se advierta que el razonamiento es arbitrario o caprichoso.
Por lo tanto, para la Sala no se encuentra configurado el defecto fáctico. 3.5. El defecto sustantivo como causal de procedibilidad de tutela contra providencia judicial 38. La Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha delimitado el campo de aplicación de la violación al debido proceso por defecto sustantivo en los siguientes términos: «Cuando en una providencia se desconocen las normas que son evidentemente aplicables al caso, cuando se realiza una interpretación de la normatividad (sic) que contraría los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica y cuando omite la aplicación de una regla definida por una sentencia con efecto erga omnes.
En suma, el defecto sustantivo se configura cuando la interpretación y aplicación de la normatividad al caso concreto resulta contraria a los criterios mínimos de juridicidad y razonabilidad que orientan al sistema jurídico»28. 39. En este sentido, dicha corporación ha identificado una serie de eventos en los cuales se configura el defecto sustantivo como causal especifica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales: «El defecto sustantivo como una circunstancia que determina cierta carencia de juridicidad de las providencias judiciales, aparece, como ya se mencionó, cuando la autoridad judicial respectiva desconoce las normas de rango legal o infralegal aplicables en un caso determinado, ya sea por su absoluta inadvertencia, por su aplicación indebida, por error grave en su interpretación o por el desconocimiento del alcance de las sentencias judiciales con efectos erga omnes cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada. 26 Sentencia T-106 de 2000. 27Corte Constitucional, sentencia SU-128 de 6 de mayo de 2021, magistrado ponente: Cristina Pardo Schlesinger. 28 Corte Constitucional, sentencia T-1143 de 28 de noviembre de 2003, magistrado ponente: Eduardo Montealegre Lynett.
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-05725-00 Accionante: Edwar Stiven Cardozo Suárez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 En otras palabras, una providencia judicial adolece de un defecto sustantivo: (i) Cuando la norma aplicable al caso es claramente inadvertida o no tenida en cuenta por el fallador.
(ii) Cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada), y, finalmente.
(iii) Cuando el fallador desconoce las sentencias con efectos erga omnes tanto de la jurisdicción constitucional como de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada respectiva”. Frente a la configuración de este defecto, puede concluirse que si bien es cierto que los jueces dentro de la esfera de sus competencias cuentan con autonomía e independencia judicial para interpretar y aplicar las normas jurídicas, dicha facultad no es en ningún caso absoluta.
Por tratarse de una atribución reglada, emanada de la función pública de administrar justicia, la misma se encuentra limitada por el orden jurídico preestablecido y, principalmente, por los valores, principios, derechos y garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho». «Ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación que el defecto sustantivo que convierte en vía de hecho una sentencia judicial, opera cuando la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto, bien sea, por ejemplo (i) porque ha sido derogada y ya no produce ningún efecto en el ordenamiento jurídico, (ii) porque ella es claramente inconstitucional y el funcionario se abstuvo de aplicar la excepción de inconstitucionalidad, (iii) porque su aplicación al caso concreto es inconstitucional, (iv) porque ha sido declarada inexequible por la propia Corte Constitucional o, (v) porque, a pesar de estar vigente y ser constitucional, no se adecúa a la circunstancia fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador»29. 40.
Tal como se desprende de los apartes transcritos, hay lugar a declarar que se presentó un defecto sustantivo cuando la autoridad judicial desconoció las normas que son aplicables al caso bien sea por realizar una interpretación que contraría los postulados mínimos de razonabilidad jurídica, o porque se desconoció la normativa aplicable o porque omitió tener en cuenta la ratio decidendi de una sentencia con efectos erga omnes. 3.5.1.
Análisis de la presunta configuración del defecto sustantivo en el asunto bajo examen 41. En primer lugar, contrario a lo planteado por el accionante respecto a que la autoridad judicial accionada desconoció la incorporación directa y el ejercicio efectivo de funciones policiales, confundiendo el ascenso en el escalafón con el inicio del servicio activo, el Tribunal, sustentado en la jurisprudencia30 de esta corporación precisó lo siguiente en la providencia: «[…] el ingreso al escalafón del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional se da desde el 29 Corte Constitucional, sentencia T – 581 de 27 de julio de 2011, magistrado ponente: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, C.P. Dr. William Hernández Gómez, expediente 63001-23-33-000-2013-00178-01(0174-15).
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-05725-00 Accionante: Edwar Stiven Cardozo Suárez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 momento en que el estudiante, una vez aprobado el programa de la Escuela Nacional de Policía “General Santander”, es incorporado formalmente a este nivel en el grado de patrullero, por determinación del ministro de Defensa o del director general de la POLICÍA NACIONAL.» Negrillas y subrayas de la Sala. 42.
En ese entendido, el ad quem concluyó que: «[…] Por consiguiente, el ingreso al escalafón del nivel ejecutivo del señor CARDOZO SUAREZ no se dio el 8 de febrero de 2004 cuando ingresó a la Escuela de Formación, pues durante ese periodo tenía la calidad de estudiante, y, por ende, no formaba parte del Nivel Ejecutivo. Esto último solo ocurrió el 8 de marzo de 2005, cuando fue incorporado de forma directa a ese nivel en el grado de Patrullero, tal como lo preveía la redacción original del artículo 13 del Decreto 1791 de 2000.
Sobre este tópico, el Consejo de Estado ha sido claro en señalar que “(…) la fecha en que se adquiere la calidad de alumno del Nivel Ejecutivo no es determinante en el ejercicio que se está haciendo para concretar el régimen de asignación de retiro aplicable, sino que lo es el momento en que se ingresa al escalafón, pues así lo prevé cada uno de los regímenes vigentes (…)”31.» Negrillas y subrayas de la Sala. 43.
En consideración a la fecha de ingreso al escalafón, el Tribunal precisó acertadamente que el régimen aplicable al señor Cardozo Suárez era el previsto en el artículo 25 del Decreto 4433 de 2004, que exige 25 años de servicio en los casos de retiro voluntario. Esta disposición se ajustó a los parámetros de la Ley 923 de 2004, sin que se advierta vulneración alguna al principio de favorabilidad ni regresividad en la aplicación de la normativa. 44.
Por lo anterior, la autoridad judicial accionada determinó, que al contar el accionante con 20 años, 7 meses y 25 días de servicio, no tenía derecho a que CASUR le reconociera la asignación de retiro conforme a sus pretensiones, decisión que no se advierte arbitraria o caprichosa, toda vez que estuvo legalmente sustentada. 45. Por otro lado, el artículo 7 del Decreto 4433 de 2004 autoriza computar el tiempo de formación como parte del tiempo total de servicio para efectos de liquidación, pero como bien lo advirtió la autoridad judicial reprochada, ello no implica que durante ese periodo el alumno tenga derecho a prestaciones propias del personal escalafonado. 46.
En consecuencia, el Tribunal no incurrió en contradicción alguna, sino que aplicó correctamente la diferencia entre tiempo computable y pertenencia formal a la jerarquía institucional, la cual solo se adquiere mediante acto administrativo de incorporación. 47. Finalmente, como se expuso en precedencia, la incorporación directa alegada por el actor no se produjo antes del 31 de diciembre de 2004, por lo que no puede acogerse al régimen transitorio previsto en el Decreto 754 de 2019, pese a que el actor solicitó en sus pretensiones que se le «inaplique» el decreto citado.
Así las cosas, el Tribunal fue claro en señalar que el escalafonamiento formal se dio en 2005, y no durante el periodo de formación como alumno. 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 12 de octubre de 2023, rad. núm. 11001-03-15-000 2023-04602-00 Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-05725-00 Accionante: Edwar Stiven Cardozo Suárez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 48.
En ese orden de ideas, esta Subsección advierte que la autoridad judicial accionada realizó un análisis adecuado de las disposiciones legales que rigen las asignaciones de retiro en el Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, motivo por el cual, esta Subsección no encuentra configurado el defecto sustantivo alegado. 3.6. El desconocimiento del precedente como causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales 49.
Sobre el particular, la Corte Constitucional, al efectuar el estudio de exequibilidad respecto del artículo 4 de la Ley 169 de 189632, precisó que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 230 superior, los jueces solo están sometidos al imperio de la ley y por tanto no están obligados a fallar en la misma forma como lo han hecho en casos anteriores, siempre y cuando, «expongan clara y razonadamente los fundamentos jurídicos que justifican su decisión». 50.
Por tal razón, el mismo Tribunal Constitucional consideró en la Sentencia C- 590 de 2005, que el desconocimiento injustificado del precedente judicial por parte del juez, constituye una causal especial de procedibilidad de la acción de tutela. 51. Respecto del precedente vertical33, la jurisprudencia constitucional ha sido enfática en sostener que la autonomía del juez se encuentra limitada por el respeto hacia las decisiones proferidas por los jueces de superior jerarquía y, en especial, por los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones. 52.
Así, el precedente judicial vinculante está constituido por aquellas consideraciones jurídicas que están cierta y directamente dirigidas a resolver el asunto fáctico sometido a consideración del juez, es decir, está ligado a la ratio decidendi o razón central de la decisión anterior, la que, al mismo tiempo, surge de los presupuestos fácticos relevantes de cada caso34. 53.
Por consiguiente, si el juez en su sentencia justifica de manera suficiente y razonable el cambio de criterio respecto de la línea jurisprudencial que ha seguido en casos sustancialmente idénticos, quedan salvadas las exigencias de la igualdad y de la independencia judicial; por tanto, no podrá reprocharse a la sentencia arbitrariedad ni inadvertencia y el juez no habrá efectuado entre los justiciables ningún género de discriminación35. 54.
En otros términos, solo los cambios de jurisprudencia no justificados o no advertidos de manera franca serán pasibles de control de manera excepcional por parte del juez de tutela, en tanto que constituyen manifestaciones de arbitrariedad por parte del Juez que dejan irrealizadas la igualdad de quienes se encuentran en idénticas circunstancias frente a la Ley. 3.6.1.
Análisis de la presunta configuración del defecto por desconocimiento del precedente en el asunto bajo examen 32 Sentencia C-836 de 9 de agosto de 2001, magistrado ponente: Rodrigo Escobar Gil. 33 Sentencia T-468 de 5 de junio de 2003, magistrado ponente: Rodrigo Escobar Gil. 34 Sentencia T-049 de 1 de febrero de 2007: magistrado ponente: Clara Inés Vargas Hernández. 35 Sentencia T-123 de 21 de marzo de 1995, magistrado ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz.
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-05725-00 Accionante: Edwar Stiven Cardozo Suárez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 55. La Sala considera que no se configuró el defecto por desconocimiento del precedente, toda vez que el Tribunal valoró expresamente el marco normativo y jurisprudencial aplicable al asunto. 56.
En primer lugar, la autoridad judicial advirtió que la Corte Constitucional en Sentencia C - 1214 de 2001, precisó que: «[…] los estudiantes o alumnos de las escuelas de formación de la Policía Nacional no hacen parte de la jerarquía de la institución, dada su condición de Cadetes y Alféreces.” Negrillas y subrayas de la Sala. 57.
En ese sentido, el planteamiento del actor respecto a que la providencia solo aplica a los cadetes y alféreces y no a él en su calidad de estudiante de la escuela de formación en ese momento, es bastante débil y carece de todo asidero. 58. Por otro lado, la sentencia36 invocada de esta corporación no resultaba vinculante a su caso concreto, pues el actor no estaba en servicio activo al 31 de diciembre de 2004.
Adicionalmente, el Tribunal no desconoció decisiones administrativas previas, sino que las distinguió por tratarse de casos con condiciones fácticas distintas. 59. Así las cosas, en el presente asunto, el actor no acreditó haber sido escalafonado antes del 31 de diciembre de 2004, ni que su situación fuera equiparable a la de quienes sí accedieron al régimen anterior, como se expuso en el defecto fáctico. 60.
En consideración de lo anterior es evidente que la autoridad judicial accionada no incurrió en el defecto alegado, pues analizó detalladamente el marco normativo y jurisprudencial aplicable al asunto, incluyendo la Ley 923 de 2004 y los Decretos 1212, 1213 de 1990 y 132 de 1995. 61. En consecuencia, esta Sala advierte que se negarán las pretensiones de la acción de tutela, por no configurarse los defectos alegados.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Negar el amparo de tutela solicitado por el señor Edwar Stiven Cardozo Suárez por los argumentos expuestos en la parte motiva de la presente providencia. Segundo: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 36 Consejo de Estado, sentencia del 3 de septiembre de 2018, rad. 11001-03-25-000-2013-00543-00, MP César Palomino Cortés. Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-05725-00 Accionante: Edwar Stiven Cardozo Suárez www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 Tercero: De no ser impugnada, remitir el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.