CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Bogotá D.C. seis (6) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-03583-01 Accionantes: Juan Bautista Zuleta y otros Accionados: Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y otro Referencia: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia La Sala resuelve la impugnación presentada contra la sentencia proferida el 6 de agosto de 2025 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró la improcedencia de la demanda en ejercicio de acción de tutela.
SÍNTESIS1 Los accionantes cuestionan la sentencia que negó las pretensiones de la demanda en el medio de control de reparación directa presentada por ellos con el fin de que se declarara la responsabilidad de la autoridad demandada por la muerte del Soldado Profesional Wilme Alfonso Zuleta Jiménez y la providencia que confirmó dicha decisión. Se confirma la decisión de primera instancia que declaró la improcedencia de la demanda de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional.
I.
ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1. El 11 de junio de 2025 Juan Bautista Zuleta –en nombre propio y en representación de su hija YAZA2–, Josefina Esilda Jiménez Fuentes, Matilda Elisa Jiménez Fuentes, Yenis María Molina Álvarez, Erika Patricia Amaya González –en nombre propio y en representación de su hijo FJZA–, Yarleys del Carmen Simanca Cortés, Carlos Mario Zuleta Jiménez, Martha Isabel Zuleta Meneses, Edilson Antonio Zuleta Jiménez, Rafael Santos Zuleta Amaya, Liliana Margarita Zuleta Amaya, Juan José Zuleta Jiménez, Carlos José Zuleta Amaya, Lina Marcela Zuleta Amaya y Luis Alberto Zuleta Jiménez presentaron, por intermedio de apoderada judicial, una demanda en ejercicio de acción de tutela para obtener la protección de 1 Temas: Demanda de tutela contra providencia judicial / Reparación directa / Muerte de Soldado Profesional / Se confirma la decisión de primera instancia que declaró la improcedencia. 2 Se reserva el nombre completo por tratarse de menores de edad.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03583-01 Accionantes: Juan Bautista Zuleta y otros Se confirma la decisión de primera instancia 2 sus derechos fundamentales del debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad. 2. Según los accionantes, esas garantías constitucionales fueron vulneradas por las sentencias proferidas el 21 de noviembre de 2023 y el 11 de diciembre de 2024 por el Juzgado 62 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, respectivamente, dentro del proceso de reparación directa con radicado 11001-33-43-062-2021- 00124-00/01, adelantado por los actores contra la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional. 3.
Los accionantes formularon las pretensiones que se transcriben a continuación: Ante los argumentos ruego al señor Magistrado Constitucional, tutelar los derechos fundamentales invocados por los accionantes, los cuales se ven quebrantados por el Juzgado 62 Administrativo de Bogotá y el H. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por lo expuesto fáctica, jurídica y probatoriamente en donde se acreditó, entre otros, un error de juicio valorativo de la prueba, de tal entidad el cual es relevante (en los términos de protección a los derechos invocados y también respecto a la controversia jurídica bajo examen), ostensible, flagrante y manifiesta con incidencia directa en la decisión. En consecuencia se ruega se disponga dejar sin efectos la sentencias adoptadas por la primera y segunda instancia, que negó las pretensiones de la demanda dentro del radicado 11001334306220210012401, para que se adopte una nueva sentencia en donde se haga una apreciación probatoria inspirada en la sana critica, atendiendo criterios de objetividad, racionalidad, legalidad, motivación y respetar la Constitución y la Ley, además de ello, se tenga en cuenta las pruebas omitidas, la normativa y reglamentación militar aplicable al caso y de esta forma se corrija los defectos acreditados.
B. Hechos 4. El señor Wilme Alfonso Zuleta Jiménez se desempeñaba como Soldado Profesional en el Ejército Nacional. El 29 de agosto de 2019 el Grupo Mecanizado Matamoros lo designó como miembro de la red de inteligencia de dicha unidad. 5. El 1º de octubre de 2019 el Comando de la Décima Brigada le asignó al señor Zuleta Jiménez la fachada de moto taxista en el Municipio de Uribía y en el Departamento de La Guajira, a partir del 1º de noviembre de 2019, con la finalidad de obtener información sobre “los objetivos trazados por el comando superior, buscando neutralizar las intenciones terroristas de los grupos armados ilegales que delinquen en la jurisdicción asignada”. 6.
El 6 de noviembre de 2019 el señor Zuleta Jiménez falleció por los impactos con arma de fuego propinados por dos individuos que se movilizaban en una motocicleta, en la vía que conduce de Manaure a Uribía. 7. Los señores Juan Bautista Zuleta –en nombre propio y en representación de sus hijos Liliana Margarita Zuleta Amaya, Yeicy Andrea Zuleta Amaya y Carlos José Radicado: 11001-03-15-000-2025-03583-01 Accionantes: Juan Bautista Zuleta y otros Se confirma la decisión de primera instancia 3 Zuleta Amaya–;
Yarleys del Carmen Simanca Cortés –en nombre propio y en representación de su hijo Juan Carlos Zuleta Simanca–; Erika Patricia Amaya González –en nombre propio y en representación de su hijo Frank Junio Zuleta Amaya–; Josefina Esilda Jiménez Fuentes; Yenis María Molina Álvarez; Matilde Elisa Jiménez Fuentes; Martha Isabel Zuleta Meses;
Rafael Santo Zuleta Amaya; Lina Marcela Zuleta Amaya; Luis Alberto Zuleta Jiménez; Carlos Mario Zuleta Jiménez; Juan José Zuleta y Edilson Antonio Zuleta Jiménez presentaron demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, con el fin de que se le declarara responsable por los perjuicios derivados de la muerte del Soldado Profesional Wilme Alfonso Zuleta Jiménez.
Los demandantes alegaron que el daño debía ser analizado bajo los títulos de imputación de falla en el servicio y riesgo excepcional. 8. En la demanda presentada en el medio de control de reparación directa, los actores afirmaron que el Ejército Nacional le asignó al señor Zuleta Jiménez la tarea especial sin capacitarlo y sin la expedición de la documentación requerida, que acreditara “ante las fuentes enemigas” que el soldado profesional desarrollaba la actividad de moto taxista.
Además, afirmaron que se violaron las normas de seguridad, según las cuales se debía proteger la identidad del soldado y se falló en el deber de brindar protección en una zona de alto riesgo. 9. Mediante sentencia del 21 de noviembre de 2023 el Juzgado 62 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá (i) declaró la falta de legitimación en la causa por activa de Josefina Esilda Jiménez Fuentes (madre de la víctima directa), Matilde Elisa Jiménez Fuentes (abuela de la víctima directa), Yarleys del Carmen Simanca Cortés y Erika Patricia Amaya González (compañeras permanentes de la víctima directa) y (ii) negó las pretensiones de la demanda. 9.1.
Frente a Josefina Esilda Jiménez Fuentes, afirmó que el registro civil de nacimiento del señor Jiménez Zuleta no acreditaba su condición de madre, pues en este obraba Josefina Esilda Jiménez Meneses; respecto de Matilde Elisa Jiménez Fuentes, como abuela de la víctima, expuso que aunque se aportó el registro civil de nacimiento de la señora Josefina Esilda Jiménez Fuentes, ello no la legitima en el proceso, toda vez que quien acudió como madre de la víctima tampoco probó ese supuesto y, frente a Yarleys del Carmen Simanca Cortés y Erika Patricia Amaya González, como compañeras permanentes de la víctima, señaló que no se probó tal calidad. 9.2.
Respecto de la responsabilidad de la autoridad demandada afirmó que no se probó que el señor Zuleta Jiménez no estuviera capacitado para desarrollar labores de inteligencia, ni que los perpetradores del crimen hubiesen sido grupos al margen de la ley, contrario a lo indicado por los testigos. Además, expuso que no existía certeza frente a las razones que incidieron en la muerte del señor Zuleta Jiménez y que no se demostró que tuvo como causa u origen las órdenes dadas por personal de la Brigada.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03583-01 Accionantes: Juan Bautista Zuleta y otros Se confirma la decisión de primera instancia 4 9.3. El Juzgado concluyó que no se acreditó que el daño hubiese sido imputable a la demandada, pues no se demostró que fuera producto de una falla en el servicio, como tampoco que el soldado hubiese sido sometido a un riesgo excepcional diferente al que debía soportar en su condición de miembro de la fuerza pública. 10.
La parte actora apeló la anterior decisión3 y, en sentencia del 11 de diciembre de 2024 la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca modificó la sentencia de primera instancia. Frente a la legitimación en la causa por activa afirmó que si bien el parentesco de la madre, la abuela y una de las hermanas no se acreditó mediante el registro civil y que no se probó la existencia de una unión marital de hecho por parte de quienes alegaron la calidad de compañeras permanentes, lo procedente era reconocerlas como terceras damnificadas. 10.1.
Respecto de la responsabilidad del Estado, negó las pretensiones de la demanda al no encontrar probada una falla en el servicio, por cuanto, tratándose de soldados profesionales, la responsabilidad solo se compromete si el daño se deriva de una falla probada o de la exposición a un riesgo excepcional. 10.2. Sostuvo que el señor Zuleta Jiménez contaba con la especialidad de inteligencia y con la certificación de ESICI exigida por la Directiva Permanente 00219 de 2019 para el desarrollo de las funciones de recolector de información de la red básica de inteligencia. 10.3.
El Tribunal afirmó que no se acreditó que personal de la Brigada hubiese dado órdenes de contacto con civiles, con fuentes de información y de participación en eventos públicos al señor Zuleta Jiménez, por lo que no se encontraba probada la falla en el servicio alegada en la demanda, respecto de la pérdida de la fachada. 10.4. Finalmente, indicó que no existía certeza respecto de la causa de la muerte, por cuanto no se identificó a las personas que atentaron en contra del soldado profesional ni los móviles.
C. Fundamentos de la vulneración 11. La parte actora expone que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los defectos fáctico, sustantivo, procedimental y violación directa de la Constitución. 3 Frente a la falta de legitimación en la causa de Josefina Eslida Jiménez Fuentes (madre de la víctima) y de Matilde Elisa Jiménez Fuentes (abuela de la víctima) afirmó que en el expediente obraban pruebas en las que se acreditaba el parentesco madre e hijo; y frente a Yarelys del Carmen Sumanca Cortés y Erika Patricia Amaya González (compañeras permanentes de la víctima) afirmó que en los registros civiles de los menores hijos obran como madres aquellas y como padre el señor Zuleta Jiménez, por lo que se podía inferir razonablemente la existencia de una “familia de hecho”.
Respecto al fondo del asunto, afirmó que el a quo valoró indebidamente los medios de prueba aportados al proceso de reparación directa y cuestionó lo indicado en la sentencia de primera instancia frente a que el soldado estaba debidamente capacitado. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03583-01 Accionantes: Juan Bautista Zuleta y otros Se confirma la decisión de primera instancia 5 12.
Frente al defecto fáctico indica que se omitió la valoración integral de los elementos de prueba obrantes en el proceso de reparación directa. Específicamente, expuso que no se valoraron las siguientes pruebas: (i) El Manual de Inteligencia de Combate, en el cual se establecen los medios de búsqueda de información, las clases de agentes y la formación y capacitación especializada de los agentes en cubierto.
(ii) Informe de Revista de Inspección del 28 de enero de 2020, efectuada por la Inspección General del Ejército, en la cual se dispuso una investigación disciplinaria por la muerte del Soldado Profesional Zuleta Jiménez. (iii) Manual EJC 5-5 de normas y procedimientos de seguridad en desarrollo de operaciones militares, el cual determina las medidas para salvaguardar la integridad y la vida de los miembros de la Fuerza Pública en el desarrollo de operaciones militares.
(iv) Manual de Organización del Estado Mayor y de Operaciones 3-50, del cual se evidencia que no existió un debido planeamiento, mando y control del Soldado Profesional. (vi) Investigación penal adelantada por el homicidio del señor Zuleta Jiménez. (vii) Las declaraciones rendidas por el Mayor Roliger Villota Erazo, quien se desempeñaba como Oficial de Inteligencia S2 del Batallón de Artillería Antiaérea Baada 1 Guajira; el Teniente Coronel Wuilfredo Andrade Rojas, como comandante del Grupo Matamoros, para el momento de los hechos; el Sargento Viceprimero Jorge Luis Gravini Barrios, en condición de comandante de la red básica de inteligencia del Grupo Matamoros y jefe directo del señor Zuleta Jiménez; el Capitán Yamid Eiver Pedraza Rozo.
(viii) La denuncia realizada por el Sargento Jorge Luis Gravini Barrios, en la cual informó que su declaración realizada el 8 de octubre de 2020 fue sustancialmente modificada. 13. Adicionalmente, afirma que se valoraron indebidamente los siguientes elementos de prueba: (i) La Directiva 00219 de 2017, en la cual se estableció que se requería que el Soldado Profesional tuviese formación, capacitación y entrenamiento en inteligencia de combate y fuese certificado por la Escuela de Inteligencia y Contrainteligencia BG Ricardo Charris Solano. (ii) El Diploma del reentrenamiento realizado por el señor Zuleta Jiménez en el 2015, el cual no suple el requisito indicado anteriormente.
Además, el juez Radicado: 11001-03-15-000-2025-03583-01 Accionantes: Juan Bautista Zuleta y otros Se confirma la decisión de primera instancia 6 de primera instancia erró al indicar que el Soldado Profesional tenía 10 años de experiencia en la red de inteligencia. (iii) La orden de trabajo No. 011 de noviembre de 2019 y el registro fotográfico de fachada, la historia ficticia y bitácora del señor Zuleta Jiménez, de los cuales se evidencia que realizó tareas de inteligencia a cubierta que excedían la misión oficial de “observar, escuchar e informar”, para las cuales no se encontraba capacitado.
(iv) Lo dicho por el Coronel Wuilfredo Andrade Rojas y el Sargento Garvini, en cuanto a que la zona de operaciones era de alto riesgo y que el Soldado Profesional no tenía la formación ni la experiencia para mantener una fachada ni sostener entrevistas con fuentes en esa zona. 14. Respecto del defecto sustantivo, señala que en la sentencia de primera instancia existió una discrepancia entre los hechos que el Juzgado accionado dio por probados en la audiencia inicial y lo concluido en la sentencia. Particularmente, afirmó que en la audiencia inicial la Juez enunció como hechos probados (i) la asignación al soldado de la fachada de moto taxista sin la debida capacitación;
(ii) la orden de la Décima Brigada para que ingresara a instalaciones militares “contraviniendo las normas de seguridad”; (iii) la orden de la Brigada para que el señor Zuleta Jiménez se entrevistara con una fuente de información; (iv) la existencia del informe del Inspector General del Ejército del 28 de enero de 2020, en el que se relacionaron “fallas en la parte de organización, planeamiento y ejecución de operaciones de inteligencia” vinculadas al homicidio. 14.1.
Además, expone que, aunque alegó la falta de congruencia de la sentencia de primera instancia en el recurso de apelación, el Tribunal accionado no se pronunció frente a ese argumento. 14.2. De otro lado, sostiene que no se aplicó el principio de la carga dinámica de la prueba, en tanto el Tribunal accionado afirmó que el Informe Completo de la Inspección General del Ejército fue extemporáneo, pese a que su entrega dependía exclusivamente de la autoridad demandada. 15.
Frente al defecto procedimental, señala que el Juez de primera instancia no analizó los fundamentos fácticos, jurídicos y probatorios expuestos en los alegatos de conclusión, específicamente frente a la solicitud de valorar la doctrina militar y el informe de la Inspección General del Ejército. 15.1. Y el Tribunal no resolvió de manera suficiente el recurso de apelación, pues reiteró los argumentos de la sentencia de primera instancia, sin realizar una valoración razonable de las pruebas omitidas y los defectos invocados en el recurso. 15.2.
De otro lado, afirma que se incurrió en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto al declarar la falta de legitimación en la causa por activa de la madre y de la abuela del señor Zuleta Jiménez, en tanto se omitieron las pruebas que, Radicado: 11001-03-15-000-2025-03583-01 Accionantes: Juan Bautista Zuleta y otros Se confirma la decisión de primera instancia 7 valoradas en conjunto, demostraban con certeza el vínculo familiar, y en todo caso, se omitió el decreto de pruebas de oficio para acreditar el vínculo con la víctima directa. 16.
Finalmente, expone que se incurrió en una violación directa de la Constitución, debido a la vulneración de sus derechos fundamentales del debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia. D. Trámite procesal 17. Mediante auto del 27 de junio de 20254 la Sección Cuarta del Consejo de Estado admitió la demanda de tutela, notificó a las autoridades judiciales accionadas5 y a los terceros con interés6.
E. Oposiciones e intervenciones 18. El Juzgado 62 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá7 (accionado) solicitó que se declarara la improcedencia de la demanda de tutela, pues la parte actora utiliza la acción constitucional como una instancia adicional para controvertir las decisiones adoptadas en el medio de control de reparación directa. 19.
La Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (accionado) y la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional (tercero con interés) pese a estar debidamente notificados, guardaron silencio. F. Sentencia impugnada 20. Mediante sentencia del 6 de agosto de 2025 la Sección Cuarta del Consejo de Estado resolvió: 1.
Declarar improcedente la acción de tutela que ejerció la parte actora contra el Tribual Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B. 20.1. Señaló que se empleó el mecanismo constitucional como una instancia adicional al proceso de reparación directa, pues se reiteraron argumentos que fueron discutidos y analizados por el juez natural de la causa. 20.2.
Afirmó que, en el recurso de apelación presentado por la parte demandante, se alegó una indebida valoración probatoria por parte del Juzgado, al no reconocer la configuración de una falla en el servicio que ocasionó la muerte del señor Zuleta Jiménez. Además, la parte actora afirmó que existió un excesivo rigorismo en la negativa de reconocer la legitimación por activa de la madre y la abuela de la víctima. 4 Índice 10 del expediente digital de la primera instancia en Samai. 5 Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B y Juzgado 62 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. 6 Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional. 7 Índice 16 del expediente digital de la primera instancia en Samai.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03583-01 Accionantes: Juan Bautista Zuleta y otros Se confirma la decisión de primera instancia 8 20.3. Adicionalmente, en el recurso de apelación, se controvirtió la negativa de reconocer la legitimación en la causa de las compañeras permanentes de la víctima. Por otra parte, se alegó una falta de congruencia en la sentencia, pues se desconocieron los hechos que el Juzgado había declarado como probados en la audiencia inicial, como la falta de capacitación para la fachada asignada y las fallas en la planeación reportadas por la Inspección General del Ejército. 20.4.
Añadió que en el referido recurso se cuestionó la capacidad e idoneidad del señor Zuleta Jiménez para desempeñar la misión de inteligencia. 20.5. Expuso que la autoridad judicial accionada abordó el estudio integral de las pruebas aportadas al proceso, del cual concluyó que no se demostró una falla en el servicio atribuible a la demandada, pues no se evidenció que el homicidio de la víctima se hubiese dado por su condición de miembro de la Fuerza Pública, como tampoco que no estuviera en condiciones de asumir la misión encubierta que le fue asignada. 20.6.
Concluyó que la parte actora pretende reiterar los argumentos que fueron debatidos y decididos en el proceso ordinario, al alegar la configuración de los defectos fáctico, sustantivo, procedimental y violación directa de la Constitución, los cuales, en todo caso, fueron resueltos por la autoridad judicial competente. G. Impugnación 21.
La parte actora impugna la anterior decisión8. Expone que la demanda de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional, pues se transgredieron sus derechos fundamentales del debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad, lo cual justifica la intervención del Juez de tutela. 21.1. Reitera que el Tribunal “no resolvió el núcleo del disenso ni valoró las pruebas omitidas” y que el a quo constitucional reprodujo las afirmaciones del fallo cuestionado, que carecen de sustento fáctico y analizó de manera superficial la demanda de tutela y las pruebas. 21.2.
Afirma que el Tribunal accionado se negó a decretar la prueba “Inspección General del 28 de enero de 2020” en segunda instancia y la desestimó a pesar de su pertinencia, congruencia, utilidad y relevancia. 21.3. Insiste en que el Tribunal accionado transgredió su derecho fundamental del debido proceso, al no resolver la demanda “en derecho” e insiste en la configuración de los defectos alegados.
Por otra parte, en el proceso de reparación directa no existió pronunciamiento alguno sobre la omisión e indebida valoración probatoria alegada. 8 Índice 25 del expediente digital de la primera instancia en Samai. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03583-01 Accionantes: Juan Bautista Zuleta y otros Se confirma la decisión de primera instancia 9 II.
CONSIDERACIONES H. Competencia 22. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para conocer el asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. I. Sentido de la decisión 23.
La Sala confirmará la sentencia de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional. En ese sentido, y por razones metodológicas, en esta providencia no se hará la verificación de los demás requisitos generales de procedencia de la demanda de tutela9. J. El requisito de relevancia constitucional 24.
La Corte Constitucional ha reconocido que la acción de tutela contra providencias judiciales se admite de manera excepcional con el objeto de proteger los derechos fundamentales10. En ese orden de ideas, ha determinado que la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección de la decisión cuestionada11, con el fin de impedir “que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial”. 25.
En línea con lo anterior, con el fin de evitar que la acción de tutela contra providencia judicial sea empleada indebidamente como un mecanismo para revivir el debate del proceso ordinario, entre sus requisitos de procedibilidad, la Corte Constitucional estableció que la cuestión que se discute debe ser de evidente relevancia constitucional.
De esta manera, se busca evitar que el juez constitucional se involucre en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones12. 9 Como requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Corte Constitucional ha establecido los siguientes: a) que la cuestión que se discute resulte de evidente relevancia constitucional; b) que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; c) que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración; d) cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; e) que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible, y f) que no se trate de sentencias de tutela (Sentencia C-590 de 2005). 10 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo. 11 Corte Constitucional, sentencias T-016 de 2019, M.P. Cristina Pardo Schlesinger;
SU-128 de 2021, M.P. Cristina Pardo Schlesinger y SU-134 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo. 12 Corte Constitucional. Entre otras, las sentencias SU-263 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio; SU-210 de 2017, M.P. José Antonio Cepeda; SU-068 de 2018, M.P. Alberto Rojas Ríos; SU-184 de 2019, M.P. Alberto Rojas Ríos y SU-073 de 2020, M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03583-01 Accionantes: Juan Bautista Zuleta y otros Se confirma la decisión de primera instancia 10 26. En la sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional identificó los siguientes criterios de análisis para establecer si la demanda en ejercicio de la acción de tutela contra una providencia judicial supera el requisito de relevancia constitucional: (i) El caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico, en otras palabras, el asunto debe ser trascendente para la interpretación, aplicación y desarrollo de la Constitución Política o para la determinación del alcance de un derecho fundamental.
(ii) La controversia no debe limitarse a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico, en ese sentido, no se debe emplear la acción de tutela como una tercera instancia o un recurso adicional para reabrir debates meramente legales y la solicitud debe trascender la mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales.
(iii) Se deben plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental. Entonces, no basta con la sola referencia a la afectación de las garantías superiores para encontrar probada la relevancia constitucional, sino que se debe justificar razonablemente la existencia de una restricción desproporcionada a un derecho fundamental.
(iv) El examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales. 27. Para la Corte Constitucional13, el requisito de relevancia constitucional comporta tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;
(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. 28. De conformidad con la anterior, la Corte Constitucional ha insistido en que la intervención del juez constitucional sólo está justificada cuando “(…) la providencia judicial sea definitivamente incompatible con el alcance y límite de los derechos fundamentales que han sido desarrollados por la Corte o que ella genere una 13 Corte Constitucional, sentencia SU-573 de 2019, M.P. Carlos Bernal Pulido.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03583-01 Accionantes: Juan Bautista Zuleta y otros Se confirma la decisión de primera instancia 11 anomalía en el sistema jurídico de tal entidad que haga necesaria o imperiosa la intervención del juez constitucional14”. K. Requisitos específicos de procedibilidad invocados en la demanda de tutela 29.
En el caso objeto de estudio los accionantes presentaron una demanda en ejercicio de acción de tutela contra la sentencia de segunda instancia, que confirmó la decisión que negó las pretensiones de la demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa que interpusieron contra la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional. 30.
En su concepto, esa decisión vulneró sus derechos fundamentales del debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad, y alegó que se incurrió en los defectos fáctico, sustantivo, procedimental y violación directa de la Constitución. La Sala procederá a realizar la identificación de aquellos: (i) Defecto fáctico: la Corte Constitucional ha establecido que este “se configura cuando el juez carece de apoyo probatorio para la aplicación del supuesto legal en que se sustenta la decisión cuestionada, o cuando la valoración de la prueba fue absolutamente equivocada15”.
Dicho defecto se presenta en dimensión negativa y una dimensión positiva16. La primera, surge de la omisión de los jueces en las etapas probatorias y se genera cuando (i) no se valoran los medios de convicción existentes en el proceso, los cuales determinan la solución del caso objeto de análisis; (ii) se resuelve el caso sin contar con pruebas suficientes que sustenten la decisión o (iii) no se ejerce de oficio la actividad probatoria cuando ello es procedente.
De otro lado, la dimensión positiva ocurre cuando (i) el caso se evalúa y resuelve con base en pruebas ilícitas, siempre y cuando estas sean el fundamento de la providencia; (ii) se decide con base en pruebas que, por disposición legal, no son demostrativas del hecho objeto de la decisión o (iii) se efectúa una valoración probatoria completamente equivocada o la decisión se fundamenta en una prueba no apta.
No obstante, según la Corte Constitucional, la configuración de ese defecto solo procede cuando el error es “ostensible, flagrante y manifiesto y tiene una incidencia directa en la decisión”. (ii) Defecto sustantivo: la Corte Constitucional dispuso que “si un operador judicial desconoce la Constitución o la ley, incurre en un defecto sustantivo, haciendo procedente la acción de tutela para que se corrija el error judicial17”. 14 Corte Constitucional, sentencia T-166 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo. 15 Corte Constitucional, sentencias SU-632 de 2017, M.P. José Fernando Reyes Cuartas, SU-195 de 2012, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, SU-222 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa, SU-632 de 2017, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 16 Corte Constitucional, sentencia SU-448 de 2016, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 17 Corte Constitucional, sentencia SU-573 de 2017, M.P. Carlos Bernal Pulido.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03583-01 Accionantes: Juan Bautista Zuleta y otros Se confirma la decisión de primera instancia 12 Señaló que “este se configura cuando el juez en ejercicio de su autonomía e independencia desborda la Constitución o la ley en desconocimiento de los principios, derechos y deberes superiores. Lo cual puede ocurrir, entre otros, por la errónea interpretación o aplicación de la norma18” y expuso que el error judicial “debe ser ostentoso, arbitrario y caprichoso, en desconocimiento de lineamientos constitucionales y legales pertinentes”, pues el juez constitucional no puede inmiscuirse ni “definir la forma en que el juez ordinario tiene que decidir”.
(iii) Defecto procedimental: la Corte Constitucional19 ha establecido que este se manifiesta de dos maneras: (i) el defecto procedimental absoluto, cuando el operador judicial desconoce o se aparta del procedimiento legalmente establecido y (ii) el exceso ritual manifiesto, que se presenta cuando “el goce efectivo de los derechos de los individuos se obstaculiza por un extremo rigor en la aplicación de las normas procesales”.
La Corte Constitucional expuso que la demanda de acción de tutela en los casos en los cuales se alega la configuración de un defecto procedimental se sujeta a la concurrencia de los siguientes elementos: (i) que no haya posibilidad de corregir la irregularidad por ninguna otra vía, de acuerdo con el carácter subsidiario de la acción de tutela, salvo que se advierta la ocurrencia de un perjuicio irremediable;
(ii) que el defecto procesal sea manifiesto y tenga una incidencia directa en el fallo que se acusa de ser vulneratorio de los derechos fundamentales; (iii) que la irregularidad haya sido alegada en el proceso ordinario, salvo que ello hubiera sido imposible, de acuerdo con las especificidades del caso concreto; (iv) que la situación irregular no sea atribuible al afectado; y finalmente, (v) que, como consecuencia de lo anterior, se presente una vulneración a los derechos fundamentales.
Finalmente, según la Corte Constitucional, cuando se alega la configuración de un defecto procedimental, se debe argumentar por qué el vicio tiene incidencia en la resolución del asunto y/o afectación de los derechos fundamentales invocados. (iv) Violación directa de la Constitución: en la sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional determinó que la violación directa de la Constitución es un requisito específico y autónomo que habilita la procedencia de la tutela contra providencias judiciales.
Al respecto, la jurisprudencia constitucional lo ha definido como el defecto que se estructura cuando la autoridad judicial se aparta del mandato de supremacía constitucional contenido en el artículo 4 de la Constitución Política20. En ese orden, este defecto se puede configurar en los siguientes supuestos: (i) la autoridad judicial deja de aplicar una norma 18 Corte Constitucional, sentencia SU-050 de 2017, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 19 Corte Constitucional, sentencia T-166 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo. 20 Corte Constitucional, sentencias SU-069 de 2018, M.P. José Fernando Reyes Cuartas y SU-037 de 2019, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03583-01 Accionantes: Juan Bautista Zuleta y otros Se confirma la decisión de primera instancia 13 constitucional que resulta aplicable al caso concreto21 y (ii) la autoridad judicial aplica una norma legal al margen de los postulados constitucionales. L. El caso concreto 31. La Sala coincide con lo expuesto en la decisión de primera instancia, pues se evidencia que la demanda de tutela no cumple con el requisito de relevancia constitucional, por cuanto tiene como propósito reabrir el debate concluido en el proceso de reparación directa, sin que se advierta una actuación arbitraria o ilegítima por parte de la autoridad judicial accionada. 32.
Como expuso el a quo, se observa que los argumentos presentados por la parte actora fueron presentados ante la autoridad judicial competente en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida el 21 de noviembre de 2023 por el Juzgado 62 Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué. 33. En el recurso de apelación la parte demandante expuso En primera instancia por un excesivo rigorismo (…) cuando la primera instancia niega la legitimización por activa a la señora MADRE Josefina Esilda Jiménez Fuentes Y ABUELITA Matilde Esilda del fallecido, pues no resulta acorde con el ordenamiento constitucional que las víctimas del terrorismo tengan que soportar la actuación desordenada e ineficaz de las autoridades de notariado y registro al cambiar el segundo apellido de la progenitora del soldado (…) En segundo término, el disenso se centra en que la primera instancia omitió apreciar la documental – doctrina militar Manual de Inteligencia de Combate (MIC) del Ejercito Nacional – tipos de agencias y agentes – agencia de inteligencia abierta e inteligencia a cubierta.
Así mismo, omitió apreciar la resolución No. 1851 del 28 de diciembre de 2009 – normas y procedimientos de seguridad en el desarrollo de operaciones militares e hizo una total y arbitraria de la directiva permanente 0219 de 2017, tal como en detalle se expondrá. En tercer término, así mismo, el disenso se centra en la falta de congruencia frente a los hechos probados, quien la primera instancia reconoció de manera categórica por acreditarse probatoriamente al momento de la fijación del litigio y en donde sobre los hechos afirmó “se enunciaran aquellos sobre los existe controversia entre las partes y los que a pesar de no ser aceptados en la contestación existen pruebas en el expediente” que consta en el acta de audiencia inicial y que posteriormente sin razón valedera da como no acreditados.
En cuarto orden, el disenso tiene como núcleo el protuberante defecto factico en la arista positiva, debido a una errada apreciación probatoria, porque una parte de ella se basa en hechos que no corresponden a la verdad, como es el de afirmar que la parte actora no se pronunció al traslado de las pruebas allegas por la parte demandada, no aportó pruebas y que el testigo Jorge Luis Gravini Barrios jamás probó que su declaración fue cambiada y que este nunca denunció tan grave irregularidad a la autoridad competente a pesar de obrar constancia de ello en autos.
De otra parte, el yerro de valoración se extiende al limitarle sin justa causa poder suasorio a las declaraciones de los superiores dentro de la red básica de inteligencia del soldado profesional ZULETA JIMENEZ, como son la declaración jurada y 21 Corte Constitucional, sentencia T-809 de 2010, M.P. Juan Carlos Henao Pérez. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03583-01 Accionantes: Juan Bautista Zuleta y otros Se confirma la decisión de primera instancia 14 ratificada en audiencia de pruebas por parte del Coronel Wuilfredo Andrade Rojas, superior de la víctima que aparte de ser el comandante del batallón y quien fue quien expidió el 01 de noviembre de 2019 la orden de operaciones 021 Nerón y la misión de trabajo No. 11 al soldado asesinado para cumplir en el mes de noviembre y además, por ser ese testigo el responsable de la vida e integridad personal de la víctima con los deberes adicionales de seguridad, bienestar, mando y control (…) En quinto orden, la primera instancia para determinar que el soldado contaba con toda la capacitación, formación y experiencia ordenada en la directiva permanente 0219 de 2017 para desempeñar el cargo de recolector de información dentro de la red básica del Grupo Matamoros se fundamenta en una certificación de la Escuela de Inteligencia y Contrainteligencia del 26 de septiembre de 2015, en donde se deja constancia que el soldado “participó en el reentrenamiento de sección segunda”, pero pasando por alto la señora juez que la directiva de la red básica de inteligencia es del año 2017, es decir, que el reentrenamiento del año 2015, nada tiene que ver con lo exigido en el 2017, en donde se ordena (pág. 12 de 26) que el soldado debe hacer curso de actualización en inteligencia de combate.
Ahora con la misma gravedad la primera instancia afirma que el soldado llevaba 10 años desempeñándose en la red básica. Situación totalmente ajena a la realidad probatoria, pues en la documental Orden del día 169 - artículo 391 del 29 de agosto de 2019, el propio coronel Andrade Rojas, asigna al soldado en dicho acto administrativo como recolector de información, obviamente previo adelantamiento del curso básico de inteligencia, es decir, el soldado cumplía funciones de red básica sin adelantar curso y para el momento de su muerte en dicha labor llevaba tres meses, tal como lo afirmó el coronel Andrade Rojas y el sargento Gravini en la declaración al despacho (…) (negrillas de la Sala) 34.
En el recurso de apelación la parte actora hizo énfasis en el análisis indebido de los elementos de prueba obrantes en el proceso de reparación directa y en que la demandada no brindó al soldado profesional instrucción, entrenamiento y las medidas de seguridad necesarias para el desempeño de las funciones de recolector de información. 35.
Estos planteamientos fueron resueltos por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la sentencia del 11 de diciembre de 2024. En primer lugar, frente a la falta de legitimación en la causa de la madre, abuela y las compañeras permanentes del señor Zuleta Jiménez, expuso que, aunque la parte actora no presentó los elementos de prueba correspondientes para evidenciar el parentesco, las tendría como terceras damnificadas. 36.
Lo anterior, por cuanto en el registro civil del señor Zuleta Jiménez se encuentra registrada como madre a Josefina Jiménez Meneses y no a la señora Josefina Jiménez Fuentes, por lo cual se debió allegar el registro civil corregido. En consecuencia, evidenció que tampoco se acreditó que la señora Matilde Elisa Jiménez fuese la abuela de la víctima directa. 37.
De otro lado, expuso que no se acreditaron las uniones maritales de hecho entre la víctima directa y las señoras Yarleis del Carmen Simanca y Patricia Amaya González, pues no se proporcionaron elementos de convicción suficientes para acreditar esa condición. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03583-01 Accionantes: Juan Bautista Zuleta y otros Se confirma la decisión de primera instancia 15 38.
Tras realizar la valoración de los elementos de prueba, el Tribunal expuso que el señor Zuleta Jiménez tenía el entrenamiento básico para la recolección de información y cumplía con los requisitos mínimos para asumir las funciones de inteligencia determinadas en la Directiva Permanente 00219 y en la Misión de Trabajo No. 011 de 2019. 39.
Además, expuso que, aunque la parte demandante afirmó que las órdenes de la Brigada desbordaban el margen de acción del señor Zuleta Jiménez y contradecían lo indicado por el Batallón, esa afirmación carecía de sustento probatorio, pues no se acreditó que las órdenes de contacto con civiles, con fuentes de información y de participación en eventos públicos provinieran de la Brigada.
Además, teniendo en cuenta que el homicidio sucedió cuando se encontraba vestido de civil, no se evidenció la falla del servicio alegada en la demanda, frente a la pérdida de la fachada. 40. Finalmente, el Tribunal sostuvo que: De conformidad con las medidas de seguridad que se indicaron en la misión de trabajo No. 11 de 2019 y que fueron resaltadas por el Sargento Gravini, el soldado tenía conocimiento que le estaba prohibido: i. desplazarse sin la previa verificación del estado de seguridad las vías, ii. tener desencuentros con las autoridades de policía, transito o de otros organismos de seguridad, iii. portar armas de fuego personales, entre otras, por lo que si el soldado perdió su fachada (hecho que no se probó) pudo deberse a una falencia propia en la ejecución del orden de operación. Finalmente, la Sala tampoco tiene certeza respecto a la causa de la muerte del señor Zuleta, en tanto según el informe de hechos con el que se dio inició a la investigación disciplinaria y las piezas procesales de la investigación penal, no se identificó a las personas que atentaron contra la humanidad del soldado, únicamente se tiene certeza de que para el momento de los hechos, el señor Zuleta transitaba por la vía que de Manaure conduce a Uribia, en su motocicleta y que junto a él se desplazaba otra motocicleta con dos personas que al parecer le dispararon.
El material probatorio allegado al expediente no da cuenta de las razones del homicidio, ni de la labor que el soldado realizaba en ese preciso momento. De acuerdo con lo anterior, para la Sala no se acreditó con suficiencia la imputación a la demandada cuya indemnización se pretende, siendo ello carga probatoria de la parte actora en los términos del artículo 287 del CGP (…) 41.
De conformidad con lo expuesto, la Sala coincide con lo señalado en la sentencia de primera instancia, pues en la demanda de tutela la parte actora reiteró los argumentos que fueron resueltos en el proceso de reparación directa. Así, la discusión planteada por los accionantes frente a la indebida valoración probatoria, la legitimación en la causa de la madre, la abuela y las compañeras permanentes del señor Zuleta Jiménez y la responsabilidad de la demandada en el proceso de reparación directa fue resuelta por la autoridad judicial accionada. 42.
Si bien en el escrito de impugnación la parte actora alegó que la demanda de tutela cumplió con la carga argumentativa y probatoria requerida, lo cierto es que se pretende utilizar el mecanismo constitucional para controvertir las decisiones Radicado: 11001-03-15-000-2025-03583-01 Accionantes: Juan Bautista Zuleta y otros Se confirma la decisión de primera instancia 16 adoptadas en el medio de control de reparación directa y que se estudie nuevamente la responsabilidad del Estado por la muerte del Soldado Profesional Zuleta Jiménez, asunto que fue zanjado ante el juez natural de la causa.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia de primera instancia proferida el 6 de agosto de 2025 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que declaró la improcedencia de la demanda de tutela.
SEGUNDO
NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: Una vez notificada, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CUARTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de la Corporación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica DIEGO ENRIQUE FRANCO VICTORIA Magistrado Con firma electrónica FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Con aclaración de voto