CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá, D.C., ocho (8) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 25000-23-36-000-2022-00001-01(69044) Demandante: NACIÓN-RAMA JUDICIAL Demandado: CONSORCIO INTER A&G Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO APELACIÓN DE AUTOS EN CPACA-El Consejo de Estado conoce en segunda instancia del auto que resuelve una medida cautelar.
SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE ACTOS ADMINISTRATIVOS-Requisitos. SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE ACTOS ADMINISTRATIVOS-Debe plantearse una violación de una norma superior y no basta reiterar los fundamentos de la demanda. SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE ACTOS ADMINISTRATIVOS-No procede si se requiere un estudio adicional a la simple confrontación de normas de distinta jerarquía. SUSPENSIÓN PROVISIONAL EN CASOS DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Debe demostrarse, aunque sea sumariamente, el perjuicio que el acto demandado causa o podría causar al actor.
La Nación-Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a través de apoderado judicial, formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para que se declarara la nulidad de la Resolución n°. 1622 del 11 de octubre de 2021, que adjudicó el concurso de méritos n°. 08 de 2021 –para la interventoría del contrato de obra n°. 153 de 2021– al Consorcio Inter A&G, y del informe de aplicación de factores de desempate de ese concurso.
La parte demandante solicitó, como medida cautelar, la suspensión provisional de los actos administrativos demandados. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó la medida cautelar al estimar que la demandante no acreditó la apariencia de buen derecho. Sostuvo que los cargos de nulidad y la violación normativa alegados en la demanda y en la solicitud de medidas cautelares son asuntos que hacen parte «del debate probatorio que debe surtirse dentro del proceso».
La demandante esgrimió, en el recurso de reposición, en subsidio apelación, que incurrió en un error involuntario en la valoración de los criterios de desempate dentro del concurso de méritos n°. 08 de 2021, por lo que contravino el principio de selección objetiva previsto en la Ley 1150 de 2007. Agregó que se reúnen los requisitos previstos en el artículo 231 CPACA para el decreto de la medida cautelar.
El Tribunal confirmó la decisión y concedió el recurso de apelación. El 26 de octubre de 2022, el expediente pasó al despacho para decidir. 1. El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 150 CPACA, modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021, según el cual conoce de los recursos de apelación contra los autos dictados en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
En consonancia, el artículo 243.5, modificado por el artículo 62 de la Ley 2080, prevé que el auto que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar es susceptible del recurso de apelación y será decidido en Sala, conforme al artículo 125, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. Asimismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía, pues se controvierten actos administrativos cuya cuantía excede los 500 SMLMV exigidos por el artículo 152.2, esto es, 500.000.000. 2.
Conforme al artículo 229 CPACA el juez podrá decretar medidas cautelares, en los procesos declarativos, a petición de parte, cuando considere que son necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. En consonancia, el artículo 230 prescribe que se podrá decretar la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo.
La suspensión provisional, prevista en el artículo 238 CN, fue concebida para la defensa del ordenamiento superior cuando los actos administrativos incurren en violación de las normas en las que deben fundarse. Con la adopción de esta medida cautelar se detienen temporalmente los efectos de los actos administrativos y, por lo mismo, se suspende su fuerza obligatoria.
Para la procedencia de la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo cuya nulidad se pretenda, el artículo 231 CPACA exige que se reúnan en forma concurrente los siguientes requisitos: (i) que se presente una violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado; (ii) que esa violación surja de la confrontación directa con las normas invocadas o con las pruebas allegadas con la solicitud;
(iii) que si el medio de control es el de nulidad y restablecimiento del derecho, se demuestre, aunque sea sumariamente, el perjuicio que el acto demandado causa o podría causar al actor. 3. La suspensión provisional supone que el interesado proponga la violación de una norma superior, la cual podrá acreditarse con la confrontación con esa norma o con las pruebas aportadas [num. 2].
El estudio de legalidad del acto administrativo demandado exige un análisis que va más allá de la confrontación de normas de distinta jerarquía, porque requiere determinar la legalidad del mismo. La demandante solicitó la suspensión provisional de la Resolución n°. 1622 del 11 de octubre de 2021 expedida dentro del concurso de méritos n°. 08 de 2021 –por la que adjudicó al Consorcio Inter A&G el contrato de interventoría del contrato de obra n°. 153 de 2021– y del informe de aplicación de factores de desempate de ese concurso.
Adujo que la Resolución n°. 1622 está viciada de nulidad por falsa motivación pues, por error involuntario, no tuvo en cuenta unos documentos aportados por otro concursante que, de haberse valorado, habrían modificado el resultado del concurso. Agregó que desconoció el numeral 3 del parágrafo 2 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007, porque la valoración de las ofertas no se ajustó al deber de selección objetiva previsto en esa norma.
Sin embargo, la alegada ilegalidad de los actos demandados no surge de su confrontación directa con norma invocada como violada. Las circunstancias relativas a la omisión de la entidad de revisar unos documentos aportados por un concursante, la alegada falsa motivación derivada de esa omisión y la vulneración del principio de selección objetiva, exige un análisis fáctico y normativo que obliga un estudio que no es propio del requerido para la suspensión provisional de los actos administrativos.
En efecto, debe indagarse sobre los antecedentes administrativos de la resolución demandada, los hechos ocurridos en el procedimiento administrativo y el efecto jurídico que debe atribuirse a estos, circunstancia que solo puede ser resuelta en el fallo, pues están relacionadas con la legalidad del acto administrativo demandado. La demandante afirmó que ha tenido dificultades para dar inicio al contrato de obra n°. 153 de 2021 porque no ha podido suscribir el contrato de interventoría adjudicado a Consorcio Inter A&G. No obstante, se advierte que, por Resolución n°. 1955 del 15 de diciembre 2021, la demandante declaró procedente y justificada la contratación directa con la Universidad Nacional de Colombia para la interventoría del contrato de obra n°. 153 de 2021 (índice 2, Samai, archivo «ED_61»).
De ahí que denegar la medida cautelar solicitada de suspensión provisional de los actos demandados no pondría en peligro el objeto del proceso o la efectividad de la sentencia. Como la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional no cumple con los requisitos establecidos en el CPACA, se confirmará la decisión apelada.
RESUELVE
PRIMERO: CONFÍRMASE el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 18 de marzo de 2022.
SEGUNDO: En firme esta providencia DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE DCM/ICA/Expediente electrónico