Demandantes: Nicolás Parra Castro y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” Rad: 11001-03-15-000-2022-06155-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil veintidós (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación N.º: 11001-03-15-000-2022-06155-01 Demandantes: NICOLÁS PARRA CASTRO Y OTROS Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN PRIMERA – SUBSECCIÓN “A” Temas: Tutela contra providencia judicial – relevancia constitucional SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver, la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia del 14 de diciembre de 2022 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado que declaró la improcedencia del amparo solicitado por el señor Nicolás Parra Castro y otros por no cumplir con el requisito de la relevancia constitucional.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda 1. Con escrito radicado el 18 de noviembre 2022, los señores Nicolás Parra Castro, Diana Carolina Vivas Mosquera y Jaime Hernán Arcila Sierra, actuando en nombre propio, ejercieron acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales del debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 2.
La parte accionante consideró vulneradas las referidas garantías constitucionales, con ocasión del auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” el 20 de octubre de 2022, mediante el cual se rechazó de plano la demanda del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley, identificado con el número 25000-23-41-000-2022-00094-00. 1.2.
Pretensiones 3. Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, pidió: Demandantes: Nicolás Parra Castro y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” Rad: 11001-03-15-000-2022-06155-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “Declarar la procedencia de la acción de tutela en contra del auto de 20 de octubre de 2022 dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso N° 25000-23-41-000-2022-00094-00. 5.2.
Declarar que, a través del auto de 20 de octubre de 2022, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en un excesivo ritual manifiesto. 5.3. Tutelar los derechos al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia de los accionantes. 5.4. Ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca revocar el auto de 20 de octubre de 2022 expedido dentro del proceso N° 25000-23-41-000-2022 00094-00. 5.5.
Ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitir la acción de cumplimiento iniciada por los suscritos contra la Superintendencia de Industria y Comercio, identificada con el radicado N° 25000-23-41-000-2022-00094-00. 5.6. Ordenar que la acción de cumplimiento iniciada por los suscritos contra la Superintendencia de Industria y Comercio, identificada con el radicado N° 25000-23-41-000-2022-00094-00, sea asignada a otro(a) Magistrado(a) del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, evidenciando que a la fecha el trámite de esta acción, que goza de una naturaleza preferente, evidencia dilaciones injustificadas. 5.7.
Compulsar copias al Consejo Superior de la Judicatura para en lo que sea de su competencia investigue los retrasos que este proceso ha experimentado por parte de la Magistrada ponente”. 1.3. Hechos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 4. El 3 de septiembre de 2021, los señores Nicolás Parra Castro, Diana Carolina Vivas Mosquera y Jaime Hernán Arcila Sierra presentaron ante la Superintendencia de Industria y Comercio solicitud de cumplimiento de las funciones establecidas en los numerales 25 y 26 del artículo 1° del Decreto 4886 de 20111.
Dicha petición se radicó con el número 21-354988. 5. El Gobierno Nacional, a través de su potestad reglamentaria, expidió el Decreto 092 de 24 de enero de 2022, mediante el cual reenumeró las funciones de la Superintendencia de Industria y Comercio establecidas en el artículo 1° del Decreto 4886 de 23 de diciembre de 2011, pasando los numerales 25 y 26 a ser los numerales 20 y 21. 1 “ARTÍCULO 1°.
FUNCIONES GENERALES. (…) La Superintendencia de Industria y Comercio ejercerá las siguientes funciones: (…) 25. Prohibir o someter al cumplimiento de requisitos especiales la propaganda comercial de todos o algunos de los bienes o servicios que por su naturaleza o componentes sean nocivos para la salud. 26. Ejercer las funciones establecidas en la Ley 1335 de 2009 y las que la modifiquen, adicionen, o reglamenten, en materia de publicidad, empaquetado y prohibición de promoción y patrocinio de tabaco y sus derivados.
Demandantes: Nicolás Parra Castro y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” Rad: 11001-03-15-000-2022-06155-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6. El 2 de febrero de 2022 presentaron demanda en ejercicio del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos, contra la Superintendencia de Industria y Comercio, al considerar que la habían constituido en renuencia. El proceso se identificó con el número 25000-23-41-000-2022-00094-00. 7.
El proceso le correspondió por reparto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, autoridad judicial ante la cual, el 20 de abril de 2022 presentaron la modificación de la demanda, en el sentido de indicar que “[ ] en virtud del Decreto 92 del 24 de enero de 2022 (expedido por el Ministerio de Industria y Turismo), esos numerales pasaron a ser los numerales 20 y 21 del artículo 1 del Decreto 4886 de 2011.
Es necesario aclarar que las disposiciones reguladas en los numerales 20 y 21 de dicho artículo primero (del Decreto 4886/2011) siguen siendo exactamente las mismas que antes disponían los numerales 25 y 26 y para efectos de lo que le concierne a este proceso, lo único que cambió el Decreto 92 del 24 de enero de 2022 fue la numeración de los incisos [ ]". 8.
En auto del 27 de julio de 2022, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, inadmitió la demanda, al encontrar que no existía claridad en relación con cuáles eran exactamente las normas frente a las que se solicitaba el cumplimiento, en tanto que las invocadas en el escrito introductorio diferían de las indicadas en la solicitud por medio del cual se pretendió acreditar el requisito de procedibilidad de constitución de renuencia de que trata el artículo 8° de la Ley 393 de 29 de julio de 1997. 9.
Los actores presentaron memorial de subsanación de la demanda, con las correcciones solicitadas y, mediante auto del 20 de octubre de 2022 la autoridad judicial la rechazó de plano bajo el argumento de que en el escrito introductorio se invocaron como disposiciones incumplidas los numerales 20 y 21 del Decreto 4886 de 2011 y en la solicitud a través de la cual se pretendía probar la renuencia de la autoridad administrativa, se pidió el cumplimiento de los numerales 25 y 26 del artículo 1° del Decreto 4886 de 2011. 10.
Contra la decisión anterior, presentaron recursos de reposición y en subsidio de apelación2. 1.4. Fundamentos de la vulneración 11. La parte actora señaló que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia con ocasión del auto del 20 de octubre de 2022 por cuanto, a su juicio, incurrió en el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto. 2 Pese a que no se ha proferido decisión alguna respecto de la procedencia de estos recursos, es de advertir que la Corte Constitucional en sentencia C-319 de 2013, precisó que el artículo 16 de la Ley 393 de 1997, excluyó los recursos en relación con las decisiones diferentes a la sentencia, determinación de obligatoria observancia, en virtud de lo previsto en el artículo 243 de la Constitución Política, que impone a los operadores jurídicos que en el trámite de la acción de cumplimiento el recurso de alzada se restrinja a la sentencia. Demandantes: Nicolás Parra Castro y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” Rad: 11001-03-15-000-2022-06155-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12.
Sostuvieron que el argumento principal utilizado por la autoridad judicial accionada para rechazar el medio de control de cumplimiento radicó únicamente en el número que sirve de identificación de los numerales del acto, sin entrar a analizar la simetría del alcance de las disposiciones alegadas tanto en el requerimiento previo, como en la mencionada demanda, lo cual resultaba superfluo y violatorio del debido proceso. 13.
Igualmente, afirmaron que el rechazo de plano e infundado del medio de control, con el que pretendían lograr en sede judicial el cumplimiento de normas de interés y repercusión nacional, ha implicado: i) el desconocimiento de su capacidad de acudir ante los jueces y, ii) la negación de la oportunidad de buscar en sede judicial la realización de su interés legítimo de lograr el cumplimiento de normas, pues el auto cuestionado implicó para ellos el cierre al acceso a la administración de justicia y la vulneración de sus derechos fundamentales. 14.
Alegaron que la autoridad judicial accionada ni siquiera tuvo en cuenta que decidieron aclarar y corregir los preceptos jurídicos cuyo cumplimiento demandaban, los cuales, ya no eran los numerales 25 y 26 del artículo 1° del Decreto 4886 de 2011, sino los 20 y 21 del artículo 1º del Decreto 092 de 2022. 1.5. Trámite de la acción de tutela 15.
La magistrada ponente de la Sección Primera del Consejo de Estado, en auto del 21 de noviembre de 2022: i) admitió la demanda; ii) ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” y iii) vinculó, en calidad de tercero con interés, a la Superintendencia de Industria y Comercio. 1.6. Intervenciones 1.6.1.
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” 16. Mediante correo electrónico enviado el 23 de noviembre de 2022, adujo: “en cumplimiento a lo ordenado en el literal de la providencia de fecha 21 de noviembre de 2022, procedo a remitir dentro de la oportunidad señalada, el expediente electrónico con radicado 25000234100020220009400, contentivo de la acción de cumplimiento promovida por NICOLAS PARRA CASTRO Y OTROS contra la SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO”. 1.6.2.
Superintendencia de Industria y Comercio 17. Por medio de documento remitido el 25 de noviembre de 2022, la coordinadora del Grupo de Gestión Judicial, señaló que no ha vulnerado ningún derecho fundamental de los accionantes, pues las peticiones que se realizaron a la entidad fueron resueltas por la Dirección de Investigaciones de Protección al Demandantes: Nicolás Parra Castro y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” Rad: 11001-03-15-000-2022-06155-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consumidor de la SIC.
A continuación, se exponen las actuaciones que realizó la entidad con el ánimo de investigar sobre las quejas radicadas: - La Dirección de Investigaciones de Protección al Consumidor, conoció de la queja interpuesta por el señor Jaime Hernán Arcila Sierra, radicada mediante el No. 17-82520 del 4 de abril de 2017, con fundamento en la presunta publicidad y patrocinio del producto IQOS en el festival Estéreo Picnic realizado durante los días 23, 24 y 25 de marzo de 2017 en Bogotá D.C, así como de los productos HEETS, a través de la página web http://www.iqos.com.co, y de la plataforma RAPPI, lo cual a su juicio va en contravía de la Ley 1335 de 2009. - Con ocasión a la citada queja, la Dirección de Investigaciones de Protección al Consumidor de esta Superintendencia, procedió a requerir a las compañías involucradas en la comercialización del dispositivo IQOS y los HEETS; por un lado, requirió a la Compañía Colombiana de Tabaco S.A.S, COLTABACO S.A.S mediante los radicados Nos. 17-82520-4 y 17-82520-5 del 16 de junio de 2017, y por el otro, requirió a la sociedad Philip Morris Colombia S.A mediante oficios Nos. 17-82520-6 y 17-82520-7 del 16 de junio 2017. - Con posterioridad, esta entidad practicó visita de inspección administrativa a la página web https://co.iqos.com/, con el propósito de verificar la información consignada en relación a los servicios por ellos ofrecidos, la cual fue radicada con el No. 17-82520-18 del 12 de septiembre de 2018. - En adición, la Superintendencia a través de su Dirección de Investigaciones de Protección al Consumidor conoció de la queja radicada con el No.19- 87401 del 12 de abril de 2019 presentada por el señor Nicolás Parra Castro en su calidad de miembro del equipo de Educar Consumidores, en la cual se solicitó que se exija a COLTABACO S.A.S. y Philip Morris Colombia S.A el cese inmediato de cualquier tipo de publicidad, promoción y patrocinio del producto IQOS en el territorio colombiano, y que se aplique la prohibición total de publicidad, promoción y patrocinio de productos de tabaco contenida en el Convenio Marco para el control de tabaco y la Ley 1335 de 2009 al producto IQOS, comercializado por COLTABACO, pues a juicio del actor, el producto IQOS promueve indirectamente un producto de tabaco y el uso de este, con lo cual está publicitando y promocionando un producto de tabaco.
Frente a la misma, la Dirección de Investigaciones de Protección al Consumidor en atención a lo previsto en el artículo 36 de la Ley 1437 de 2011, procedió a su acumulación en el sistema de trámites de la Entidad, al radicado 17-82520. - Continuando con el trámite a su cargo, la Dirección de Investigaciones de Protección al Consumidor procedió a practicar otra visita de inspección administrativa a la página web: www.iqos.com la cual fue radicada con el No. 17-82520-19 del 9 de mayo de 2019. - Una vez analizada la información remitida por las sociedades Compañía Colombia de Tabaco S.A.S y Philip Morris Colombia S.A., la Dirección de Investigaciones de Protección al Consumidor mediante los oficios radicados Demandantes: Nicolás Parra Castro y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” Rad: 11001-03-15-000-2022-06155-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con los números 17-82520-38, 17-82520-39 y 17-82520-40 del 5 de julio de 2019, le solicitó al Ministerio de Salud y Protección Social, en su calidad de rector de las políticas públicas en salud, que indicara en qué consiste la política pública en materia de prevención del consumo del tabaco y el abandono de la dependencia del tabaco del fumador y sus derivados en la población colombiana respecto de los Sistemas Electrónicos de Administración de Nicotina (SEAN), Cigarrillos electrónicos, productos de tabaco Calentado (PTC) y los demás dispositivos utilizados para su uso.
Asimismo, que informara si se encontraba aplicando la Ley 1335 de 2009 y la Resolución No. 3961 de 2009 respecto de los sistemas SEAN, PTC, entre otros, y si las prohibiciones contenidas en la Ley 1335 de 2009 son aplicables a dichos sistemas nombrados y finalmente, si COLTABACO S.A.S o la compañía Philip Morris Colombia S.A., les ha solicitado la autorización para el etiquetado de los productos IQOS y HEETS de que trata el artículo 6º de la Resolución 3961 de 2009. - Con posterioridad, esa entidad requirió a la Compañía Colombiana de Tabaco S.A.S y a la compañía Philip Morris Colombia S.A mediante los oficios No. 17-82520-42 y 17-82520-43 del 13 de septiembre de 2019, y oficios No- 17-82520-44 y 17-82520-45 del 13 de septiembre de 2019, a fin de que indicara cuáles son los eventos que organizó o patrocinó durante el año 2019. - Así las cosas, se informó que una vez analizada toda la información y documentación obrante en el expediente No. 17-082520, la Dirección de Investigaciones de Protección al Consumidor procedió mediante oficio No. 17-82520-59 del 27 de diciembre de 2019 a dar por terminada la averiguación preliminar adelantada en contra de COLTABACO S.A.S y Philip Morris Colombia S.A, radicada bajo el número 17-82520 y abstenerse de adelantar el proceso sancionatorio, como quiera que no se evidenció una presunta infracción a las normas de protección al consumidor por los hechos materia de dicha averiguación preliminar, relacionadas con la presunta publicidad, promoción y patrocinio del producto IQOS.
Sin embargo, respecto del producto denominado HEETS, la Dirección de Investigaciones de Protección al Consumidor dispuso que se continuara la actuación en el marco de una averiguación preliminar. 18. En sintonía con lo anterior, indicó que la etapa de averiguación preliminar se encuentra encaminada a determinar el grado de probabilidad o similitud de la existencia de una infracción a las normas que son de resorte de esa autoridad, con el fin de identificar a los presuntos responsables o para obtener los elementos de juicio que permitan efectuar una imputación a la luz de lo que dispone el artículo 47 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 19.
Por último, argumentó que la presente acción de tutela cuestiona la providencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, mas no se dirige contra la Superintendencia de Industria Demandantes: Nicolás Parra Castro y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” Rad: 11001-03-15-000-2022-06155-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y Comercio, por lo cual no cumplía con el presupuesto de la legitimación en la causa y solicitó su desvinculación. 1.7.
Fallo impugnado 20. La Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia del 14 de diciembre de 2022 declaró la improcedencia del amparo solicitado, en atención al incumplimiento del requisito de relevancia constitucional. 21. En primer lugar, advirtió que los argumentos invocados por la parte actora como fundamento de la vulneración eran los mismos que fueron puestos a consideración de los jueces del proceso ordinario. 22.
Al estudiar el contenido de la providencia cuestionada, mencionó que la autoridad judicial accionada atendió cada uno de los aspectos que ahora son objeto de inconformidad, pues en este, se determinó que se debía rechazar la demanda del medio de control en cuestión por no agotarse el requisito de la constitución en renuencia, en la medida en que, en dicha solicitud se habían invocado otros artículos diferentes a los señalados en el escrito de demanda y, de conformidad con la normatividad que regula la actuación, era necesario que existiera congruencia entre una y otra; por lo cual, era procedente el rechazo de plano de la demanda de acuerdo a lo establecido en el artículo 12 de la Ley 393 de 1997. 23.
Así, refirió que tal inconformidad no tenía vocación de prosperidad, pues resolver dicho argumento sería realizar un estudio de mera legalidad que ya se surtió dentro del medio de control de cumplimiento, pues la parte actora pretendía que en sede de tutela se estudiaran las razones y fundamentos del escrito de corrección de la demanda, así como en el de subsanación, lo que tornaba la acción de tutela improcedente. 24.
En consecuencia, encontró que el análisis efectuado por el tribunal accionado no resultaba caprichoso, ni mucho menos irracional porque no desconoció las reglas establecidas en la Ley 393 de 1997 y, por el contrario, basó su decisión en el contenido de los artículos 8 y 12, así como en el desarrollo jurisprudencial que han tenido dichos artículos en relación con la solicitud elevada ante la autoridad administrativa, conforme a los cuales se debe señalar con precisión el apartado normativo respecto del cual se solicitó el cumplimiento y no se puede hacer de forma genérica. 1.8.
Impugnación 25. Con escrito enviado por correo electrónico el 17 de enero de 2023, la parte actora impugnó la sentencia de primera instancia al considerar que la decisión recurrida sí tiene relevancia constitucional. 26. Manifestaron que no se trataba de un debate meramente legal ni se desnaturalizaba a la acción de tutela, pues para el caso en concreto era evidente Demandantes: Nicolás Parra Castro y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” Rad: 11001-03-15-000-2022-06155-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que se le otorgaba mayor relevancia a la ritualidad que al derecho sustancial, pues de una lectura simple del auto de rechazo, se podía evidenciar que, en su argumentación, el tribunal nunca manifestó las razones por las cuales, a pesar de la simetría de las disposiciones objeto del debate, se debía rechazar el medio de control más allá de la interpretación literal que resultaba restrictiva y violatoria de los derechos fundamentales. 27.
Asimismo, comentaron que existía una vulneración al debido proceso, por cuanto las actuaciones judiciales de los actores habían sido irrespetadas, por una dilación injustificada en los términos previstos en la ley para dar trámite a las etapas procesales del cumplimiento, reguladas en la Ley 393 de 1997, que desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política, lo cual se veía reflejado en que entre el reparto y asignación de del proceso, y el auto acusado transcurren aproximadamente 8 meses. 28.
Aunado a ello, cuestionó la providencia de primera instancia al argumentar que “[A] la Sala del Consejo de Estado que conoció de la acción de tutela en primera instancia, le parece que rechazar de plano una demanda, que vela por el cumplimiento del ordenamiento jurídico y que busca implementar el medio de control de cumplimiento para que se respeten las normas en materia de control del tabaco (estrechamente conexas con los derechos a la vida, a la salud, a los derechos de los niños, niñas y adolescentes –por solo mencionar algunos), basándose en una falacia (como lo es el haber afirmado que los demandantes no demostraron el cumplimiento del requisito de procedibilidad), es un asunto de “mera legalidad” que no tiene relevancia constitucional.
Precisamente ese tipo de decisiones que hacen nugatorio el derecho de acceso a la justicia es lo que los jueces están llamados a evitar”. 29. Finalmente, adujeron que no se le estaba pidiendo al juez constitucional que revisara lo dicho por la ley, ni que analizara si había lugar a que prosperara la acción de cumplimiento o no, simplemente que se impidiera que una mera formalidad, como lo es el cambio de numeración de dos preceptos reglamentarios (contenidos en los actuales numerales 20 y 21 del artículo 1º del Decreto 4886 de 2011, modificado por el Decreto 092 de 2022) se convirtiera en un impedimento para acceder a la justicia, en busca del bien general.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 30. El Consejo de Estado es competente para conocer de la impugnación presentada por los señores Nicolás Parra Castro, Diana Vivas Mosquera y Jaime Arcila Cierra contra la sentencia del 14 de diciembre de 2022 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado de conformidad con lo dispuesto por los artículos 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991, el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 de 2021 y el artículo 25 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado No. 080 de 12 de marzo de 2019.
Demandantes: Nicolás Parra Castro y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” Rad: 11001-03-15-000-2022-06155-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2. Solicitud de desvinculación 31. Pese a que la Superintendencia de Industria y Comercio solicitó la desvinculación por, a su juicio, carecer de legitimación en la causa por pasiva en el presente trámite constitucional desde la primera instancia, el juez a quo omitió pronunciarse sobre ello, razón por la que esta Sala se referirá a continuación. 32.
Dicha petición será negada, ya que su vinculación al proceso se hizo en calidad de tercero, en atención al interés que le asiste en las resultas del presente trámite, mas no como la autoridad judicial contra la cual se encuentra dirigido el reparo señalado por la parte actora. 2.3. Problema jurídico 33. Le corresponde a la Sala decidir si confirma, modifica o revoca la sentencia del 14 de diciembre de 2022 de la Sección Primera del Consejo de Estado, para lo cual deberá resolver los siguientes problemas jurídicos: • ¿Se superan en este asunto los requisitos de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial, en especial el relacionado con la relevancia constitucional? 34.
De ser positiva la respuesta a la anterior pregunta, se resolverá el siguiente problema: • ¿El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” vulneró los derechos fundamentales invocados por presuntamente incurrir en el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, al proferir el auto que rechazó de plano la demanda de cumplimiento? 35.
Para resolver los problemas jurídicos planteados, se analizará: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) requisitos de procedibilidad adjetiva y; iii) caso en concreto. 2.4. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 36. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20123 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema4 y declaró su procedencia.5 3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 4 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 5 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” Demandantes: Nicolás Parra Castro y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” Rad: 11001-03-15-000-2022-06155-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 37.
Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. 38. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 39.
Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.5.1.
Relevancia constitucional 40. Para el caso en concreto, la Sala anticipa que confirmará la sentencia del 14 de diciembre de 2022 mediante la cual se declaró improcedente la acción constitucional, dado que carece de relevancia constitucional puesto que no cumple con las reglas establecidas por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-215 de 20226. 2.5.2.
Sentencia SU-215 de 2022 de la Corte Constitucional – unificación de criterios en materia de relevancia constitucional 41. A través de esta decisión judicial, la Corte Constitucional revisó las sentencias proferidas en primera y segunda instancia por las Secciones Quinta y Primera del Consejo de Estado, respectivamente, dentro de una acción de tutela formulada por Producciones RTI S.A.S. contra la Sección Cuarta de este mismo órgano de cierre. 42.
La acción constitucional reprochó las sentencias dictadas dentro de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto contra las liquidaciones oficiales de revisión expedidas por la DIAN, en las que se incluyó como ingresos gravados la tarifa del IVA por los servicios de producción prestados por 6 Corte Constitucional, Sala Plena.
Sentencia SU-215 del 16.06.22. M.P. Natalia Ángel Cabo. Demandantes: Nicolás Parra Castro y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” Rad: 11001-03-15-000-2022-06155-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co RTI S.A.S. y se le sancionó por inexactitud frente a las declaraciones sobre el impuesto sobre las ventas que presentó por el año gravable 2010. 43.
En el proceso de tutela llevado a cabo por el Consejo de Estado, la Sección Quinta definió en primera instancia declarar la improcedencia por no encontrar satisfecho el requisito general de procedibilidad de la subsidiariedad, y negó otros cargos de la acción constitucional. En segunda instancia, la Sección Primera confirmó integralmente la decisión del a quo. 44.
Se resalta que, al momento de estudiar los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sección Quinta se limitó a examinar la inmediatez, que no se tratara de una acción de tutela contra una decisión de la misma naturaleza y la subsidiariedad. En cuanto a la Sección Primera, estudió los 6 requisitos fijados por la Corte Constitucional.
Pese a que los encontró satisfechos todos, salvo el de la subsidiariedad frente a uno de los cargos, sobre la relevancia constitucional determinó que “se invocaron los derechos fundamentales presuntamente vulnerados”. 45. La Corte Constitucional, al momento de estudiar los citados requisitos en sede de revisión, encontró que la acción de tutela formulada por RTI S.A.S. contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado carecía de relevancia constitucional. 46.
En este fallo de unificación la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial: “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y “no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad”. 47.
Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
Lo anterior como un eje fundamental para: “lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución”. 48. Refirió que las finalidades de este requisito son las siguientes: Demandantes: Nicolás Parra Castro y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” Rad: 11001-03-15-000-2022-06155-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal7 (Énfasis de la Sala). 49.
De ese modo, expuso que los criterios relevantes para determinar si un asunto reviste relevancia constitucional son los siguientes: En primer lugar, el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico8; es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional.”9 (…) En segundo lugar, la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica.
(…) Al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal.”10 En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”11 En tercer lugar, la acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental.
(…) Por último, y como arriba se indicó, el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto12, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales. Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal13.
(Resaltado de la Sala) 50. Tras abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte Constitucional esbozó que el mecanismo de tutela formulado 7 Sentencia SU-573 de 2019. 8 Sentencia SU-103 de 2022. 9 Sentencia SU-103 de 2022. 10 Sentencia SU-103 de 2022. 11 Sentencia SU-128 de 2021. 12 Sentencia SU-573 de 2019. 13 Ibid.
Demandantes: Nicolás Parra Castro y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” Rad: 11001-03-15-000-2022-06155-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por RTI S.A.S. no cumplía con este postulado. Lo anterior, porque (i) no tenía la identidad para interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o desarrollar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) involucraba un debate eminentemente legal; (iii) planteaba una discusión preponderantemente económica; y, (iv) no cumplía con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados. 2.5.3. Caso en concreto 51. Por las razones que a continuación se exponen, para esta Sala de Decisión, la parte actora presentó argumentos tendientes a reabrir tanto la controversia normativa como el debate probatorio del proceso de cumplimiento, ya zanjado. 52.
El 7 de febrero de 2022, fue repartida al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” la demanda presentada por los señores Nicolás Parra Castro, Diana Carolina Vivas Mosquera y Jaime Hernán Arcila Sierra, en ejercicio del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de Ley, con la cual pretendieron el cumplimiento de los numerales 25 y 26 del artículo 1º del Decreto 4886 de 2011, de forma posterior al presunto cumplimiento de la constitución en renuencia. 53.
El 20 de abril del mismo año, radicaron corrección de la demanda, en la que aclararon que “[L]a corrección que hoy presentamos no cambia en lo absoluto las partes, hechos ni las pretensiones de la demanda, lo único que cambia es el numeral de las normas invocadas como incumplidas, toda vez que en el escrito de la demanda radicada el 3 de febrero, los suscritos demandantes aludimos a los numerales 25 y 26 del Artículo 1 del Decreto 4886 de 2011, pero en virtud del Decreto 92 del 24 de enero de 2022 (expedido por el Ministerio de Industria y Turismo), esos numerales pasaron a ser los numerales 20 y 21 del artículo 1 del Decreto 4886 de 2011.
Es necesario aclarar que las disposiciones reguladas en los numerales 20 y 21 de dicho artículo primero (del Decreto 4886/2011) siguen siendo exactamente las mismas que antes disponían los numerales 25 y 26, y para efectos de lo que le concierne a este proceso, lo único que cambió el Decreto 92 del 24 de enero de 2022 fue la numeración de los incisos”. 54.
Con fundamento en dicha corrección, el tribunal por medio de auto de 27 de julio de 2022 inadmitió el medio de control y requirió a la parte demandante para que especificara cuáles eran exactamente las normas frente a las que se solicitaba el cumplimiento, so pena de rechazo. 55. Así las cosas, el 12 de agosto siguiente, los actores subsanaron la demanda advirtiendo que: “(…) las normas que consideramos están siendo incumplidas por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC), sobre las cuales hicimos el debido requerimiento a dicha entidad, son los incisos 20 y 21 del artículo 1 del Decreto 4886 de 2011, tal como fue modificado por el Decreto 92 del 24 de enero de 2022, los cuales con anterioridad a la expedición del Decreto 92 de 2022, se identificaban con los numerales 25 y 26.
La simetría de los contenidos normativos se evidencia a continuación, reafirmando que la modificación fue un asunto meramente formal de numeración (…)”. Demandantes: Nicolás Parra Castro y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” Rad: 11001-03-15-000-2022-06155-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 56.
No obstante lo anterior, mediante providencia de 20 de octubre de 2022, la autoridad judicial accionada rechazó de plano el medio de control, por no encontrar probado el requisito de procedibilidad de constitución en renuencia. 57. En el auto objeto de tutela, el tribunal accionado indicó que la Ley 393 de 1997, en su artículo 8º establece como requisito de procedibilidad la constitución en renuencia frente a las autoridades, el cual no es más que una solicitud dirigida a la autoridad demandada para que cumpla con la norma que se considere incumplida.
Lo anterior, fue sustentado con jurisprudencia del Consejo de Estado, en la que, en reiteradas ocasiones, se ha advertido que la reclamación no puede constituirse en una simple petición, sino que esta debe: i) ser una solicitud expresa para que se cumpla la norma o acto administrativo incumplido; y ii) tener la misma finalidad con la solicitud ante la jurisdicción. Asimismo, refirió que: “(…) la solicitud elevada ante la autoridad administrativa con precisión el apartado del cual se pide su cumplimiento y no hacerlo de forma genérica: “[…] la acción de cumplimiento pretende el cumplimiento de obligaciones claras, expresas y exigibles, debe llevar a la conclusión de que el demandante tiene la carga de manifestar con total precisión en qué parte del acto administrativo que dice desacatado, se encuentra la obligación que el juez constitucional debe ordenar acatar.
La tesis opuesta, conllevaría a que el juez de la acción de cumplimiento tenga el deber de analizar la totalidad del acto para encontrar la obligación que se pretende hacer cumplir, carga que no puede recaer en el operador judicial, pues basta con tener en consideración que cuando el demandante pretende el reconocimiento de una obligación, será de su resorte y de carácter obligatorio, precisar la norma que contiene el mandato desatendido al momento de presentar la correspondiente demanda […]14”.
De las transcritas disposiciones normativas y jurisprudenciales, la Sala advierte que la parte demandante no probó haber agotado el requisito de procedibilidad de constitución en renuencia, frente a la normativa que considera incumplida por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio, toda vez que, en el escrito de demanda está invocando como disposiciones incumplidas los numerales 20 y 21 del Decreto 4886 de 2011 y en el escrito a través del cual pretende probar la renuencia de la autoridad administrativa3, solicitó el cumplimiento de los numerales 25 y 26 del artículo 1.° del Decreto 4886 de 20114, por lo que no hay congruencia entre el escrito de demanda y la solicitud previa realizada”. 58.
Por ello, después de observar las disposiciones normativas demandadas, el tribunal consideró que no se había agotado el requisito de procedibilidad en tanto, la petición dirigida a la Superintendencia de Industria y Comercio se basaba en el cumplimiento de los artículo 25 y 26 del artículo 1º del Decreto 4886 de 2011 y, por el contrario, las demandadas en el medio de control de cumplimiento se indicaban los numerales 20 y 21 del artículo 1º Decreto 092 de 2022, por lo cual, no existía congruencia entre el escrito de la demanda y la solicitud previa, tal como lo prevé la norma. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Sentencia 06.04.17, Rad. 25000-23-41-000-2016-02339-01.
Demandantes: Nicolás Parra Castro y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” Rad: 11001-03-15-000-2022-06155-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 59. La controversia propuesta en el escrito de tutela no trasciende la órbita legal y, por tanto, no es un debate cuya solución sea competencia del presente juez constitucional.
En efecto, los argumentos presentados por los señores Nicolás Parra Castro, Diana Carolina Vivas Mosquera y Jaime Hernán Arcila Sierra, son los formulados en la corrección y subsanación de la demanda que dio origen al medio de control de cumplimiento. Así, el debate propuesto obedece a un asunto simplemente legal en el marco de una inconformidad de la parte actora con respecto a la decisión adoptada por el juez que conoció de la causa. 60.
Más allá de este simple desacuerdo, la parte actora no cumplió con la carga argumentativa mínima que le asistía en vislumbrar una vulneración a sus derechos fundamentales, pues únicamente arguyó que no era dable el rechazo de la demanda cuando la única diferencia entre el requerimiento previo radicado ante la Superintendencia de Industria y Comercio y la subsanación de la demanda, era la enumeración, pasando de los numerales 25 y 26 a identificarse con los número 20 y 21 del artículo 1º del Decreto 4886 de 2011, sin embargo, el contenido de ambas era el mismo. 61.
En consecuencia, se evidencia que la parte actora acude al mecanismo constitucional planteando los mismos argumentos que fueron resueltos en el auto que rechazó de plano la demanda y pretende reabrir el debate zanjado aduciendo la configuración de un defecto por exceso ritual manifiesto por exigir que numerales de la norma objeto de cumplimiento coincidan tanto en la solicitud de constitución en renuencia, como en el escrito de demanda. 62.
Al respecto, es necesario poner de presente que en la sentencia cuestionada no se advierte una utilización arbitraria de las normas aplicables al asunto estudiado en el trámite de la acción de cumplimiento. Esto, pues el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” expuso de manera detallada los motivos por los que encontró que la acción de cumplimiento resultaba improcedente y citó el criterio pacífico del Consejo de Estado frente a la coincidencia entre la solicitud de cumplimiento y lo demandado. 63.
Cabe advertir que, el medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de Ley no caduca y en tanto, la parte actora tiene la posibilidad de acudir nuevamente ante la Superintendencia de Industria y Comercio para solicitar el cumplimiento de los artículos 20 y 21 del Decreto 092 de 2022 y, en caso de que no se encuentren satisfechos con su respuesta o esta no se dé, pueden acceder a la jurisdicción contencioso administrativa a través del mencionado medio de control; esta vez, demandando la misma norma en su integridad. 64.
Además, debe precisarse que la postura de la Sección Quinta del Consejo de Estado frente al requisito de procedibilidad en demandas de cumplimiento es formal, pues se exige que la numeración de los artículos e incluso de sus numerales coincidan con los expuestos en la solicitud de cumplimiento presentada ante la autoridad competente. En caso de que ello no suceda, se debe rechazar de plano, pues no se entiende satisfecha la constitución de renuencia, dado que en la Demandantes: Nicolás Parra Castro y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” Rad: 11001-03-15-000-2022-06155-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co admisión de la demanda no se determina aun la similitud entre los contenidos de las normas. 65.
Así las cosas, además de que este mecanismo constitucional no constituye una tercera instancia en la cual se permita replicar las inconformidades ya resueltas por las autoridades judiciales competentes, no se evidencia vulneración alguna al derecho fundamental de acceso a la administración de justicia de los tutelantes, en tanto no cumplieron con su carga de acreditar el requisito de procedibilidad, asunto que fue explicado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” en el auto de 20 de octubre de 2022. 2.6.
Conclusión 66. Con fundamento en los argumentos expuestos en los párrafos precedentes, se confirmará la sentencia del 14 de diciembre de 2022 que declaró la improcedencia de la tutela promovida por los señores Nicolás Parra Castro, Diana Carolina Vivas Mosquera y Jaime Hernán Arcila Sierra, al no cumplirse con el requisito de relevancia constitucional.
III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación elevada por la Superintendencia de Industria y Comercio, de acuerdo con lo referido anteriormente.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia del 14 de diciembre de 2022 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado que declaró la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por los señores Nicolás Parra Castro, Diana Carolina Vivas Mosquera y Jaime Hernán Arcila Sierra, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en los términos previstos en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Demandantes: Nicolás Parra Castro y otros Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A” Rad: 11001-03-15-000-2022-06155-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.