CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá D. C., veintinueve (29) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 76001-23-33-000-2017-00694-01 (0911-2024) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Demandadas: Ligia Tenorio Gómez y María Clara Correa González Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Litisconsorte Administradora Colombia de Pensiones - Colpensiones Tema: Acción de lesividad – pensión de sobrevivientes Decisión: Sentencia de segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 30 de junio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES 1.1 La demanda1 1.1.1 Pretensiones La UGPP, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), y solicitó lo siguiente: «PRIMERA- Que es NULA la Resolución No. RDP 026140 del 27 de agosto de 2014, emanada de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN 1 Samai, índice 37, Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Expediente digital, archivo 1.

Número Interno: 0911-2024 Demandante: UGPP Demandadas: Ligia Tenorio Gómez y otro 2 PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, mediante la cual se RECONOCIÓ UNA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES en favor de la señora LIGIA TENORIO GÓMEZ, en calidad de cónyuge y la señora MARÍA CLARA CORREA GONZÁLEZ, en calidad de compañera permanente del causante LUIS HUGO DOMÍNGUEZ OBANDO.

SEGUNDA.- Que, como consecuencia de la declaración anterior, condene las señoras LIGIA TENORIO GÓMEZ, en calidad de cónyuge y la señora MARÍA CLARA CORREA GONZÁLEZ, en calidad de compañera permanente del causante LUIS HUGO DOMÍNGUEZ OVANDO, a pagar o reintegrar a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, todas la sumas de dinero pagadas en exceso.

TERCERA.- La condena respectiva se ajustará tomando como base el índice de precios al consumidor, conforme al artículo 187 del CPACA. CUARTA.- Que, se condene en costas a la parte demandada si a ello hubiere lugar». Los hechos en que se fundan las pretensiones de la demanda son los siguientes: «1. El señor LUIS HUGO DOMÍNGUEZ OBANDO identificado con la cédula de ciudadanía No 6.151.171, nació el 20 de julio de 1940. 2.- Para el reconocimiento de la pensión solicitada se tuvieron en cuenta los siguientes tiempos de servicios: - Instituto Departamental de Salud de Nariño, del 09 de agosto de 1972 al 31 de diciembre de 1975 y del 10 de julio de 1981 al 02 de agosto de 1984. - Hospital San José de Tuquerres del 01 de octubre de 1973 al 30 de septiembre de 1980. - Unidad Regional De Salud - Hospital San Rafael Zarzal del 03 de agosto de 1984 al 30 de septiembre de 1986. - Hospital Regional de Salud - Sagrado Corazón de Jesús Cartago desde el 01 de octubre de 1976 al 15 de agosto de 1988. - Instituto de Seguros Sociales Seccional Valle del Cauca desde el 06 de enero de 1989 al 30 de junio de 1996.

Número Interno: 0911-2024 Demandante: UGPP Demandadas: Ligia Tenorio Gómez y otro 3 3. Conforme lo anterior, el interesado acreditó más de 20 años de servicios para la Nación y el último cargo desempeñado fue de Gerente III, 8 horas Gerencia Clínica Santa Ana Tuluá- Valle. 4. Mediante Resolución No. 0112 del 27 de enero de 1997, el Instituto de Seguros Sociales Seccional Valle del Cauca-I.S.S., en aplicación del Artículo 19 del Decreto ley 1653 de 1977 y el Artículo 36 de la Ley 100 de 1993, reconoció una Pensión Vitalicia de Jubilación a favor del señor LUIS HUGO DOMÍNGUEZ OBANDO, liquidada con el 75% del promedio de lo percibido en el último año de servicio comprendido desde el 01 de abril de 1994 y el 12 de octubre de 1995 por concepto de todos los factores salariales de Ley, en cuantía de un MILLÓN CIENTO NOVENTA Y NUEVE MIL SETECIENTOS NOVENTA U UN PESOS ($1.199.791) M/CTE, efectiva a partir del 01 de julio de 1996.

Decisión que fuera notificada personalmente al interesado el día 29 de enero de 1997. 5. El señor LUIS HUGO DOMÍNGUEZ OBANDO falleció el día 23 de septiembre de 2003 como se establece en el Registro Civil de Defunción. 6. Con ocasión al fallecimiento del causante se presentaron a reclamar la sustitución pensional las señoras: - BEATRIZ HELENA CADAVID ROJAS identificada con la C.C. 42960258, en calidad de representante legal del menor MANUEL FELIPE DOMINGUEZ CADAVID. - LIGIA TENORIO GÓMEZ identificada con la C.C. 41.385.455 en calidad de cónyuge supérstite. - MARÍA CLARA CORREA GONZÁLEZ identificada con C.C. 29. 305.279 en calidad de compañera permanente. 7.

A través de la Resolución No. 0070 del 03 de febrero de 2004, el Instituto de Seguros Sociales, Seccional Valle del Cauca (ISS PATRONO) reconoció una pensión de sobrevivientes a favor de la señora LIGIA TENORIO GÓMEZ en calidad de cónyuge sobreviviente en un porcentaje del 67.74% equivalente a NOVECIENTOS TREINTA Y TRES MIL SEISCIENTOS CINCUENTA Y NUEVE PESOS ($933.659) MCTE. 7.1.

Asimismo, la referida resolución reconoció a favor de la señora MARÍA CLARA CORREA GONZÁLEZ en calidad de compañera permanente en un porcentaje del 32.26% equivalente a CUATROCIENTOS CUARENTA Y CUATRO MIL SEISCIENTOS TREINTA Y NUEVE PESOS ($444.639) MCTE. Número Interno: 0911-2024 Demandante: UGPP Demandadas: Ligia Tenorio Gómez y otro 4 7.2.

Y finalmente, a favor del menor MANUEL FELIPE DOMÍNGUEZ CADAVID en calidad de Hijo extramatrimonial del causante, y como representante legal la señora BEATRIZ HELENA CADAVID en calidad de madre en un porcentaje del 50% equivalente a un MILLÓN TRESCIENTOS SETENTA Y OCHO MIL DOSCIENTOS NOVENTA Y NUEVE PESOS ($1.378.299) MCTE.. 8. Por medio de la Resolución No. 00194 del 12 de diciembre de 2006 el extinto Instituto de Seguros Sociales concedió una pensión de sobrevivientes a favor del señor MANUEL FELIPE DOMÍNGUEZ CADAVID, en calidad de hijo menor, representado por su madre en un 50% en cuantía de SETECIENTOS CUARENTA Y CUATRO MIL TRESCIENTOS NOVENTA Y CINCO PESOS ($744,395)MCTE, y dejó en suspenso el 50% restante lo que le corresponda a la beneficiaria en calidad de cónyugue procediendo a girar retroactivo causado al 1SS patrono, a la luz del régimen de pensiones al momento del fallecimiento. 9.

Se menciona dentro del expediente pensional más exactamente en el Auto No. ADP 014988 del 17 de noviembre de 2015 que con la Resolución No. 194 del 01 de enero de 2005, expedida por el ISS ASEGURADOR se reconoció la pensión de sobrevivientes a MANUEL FELIPE DOMÍNGUEZ CADAVID identificado con CC. No. 1017178591 en calidad de hijo del causante y a MARIA CLARA CORREA GONZÁLEZ identificada con CC.

No. 29.305.279 en calidad de compañera permanente del señor LUIS HUGO DOMÍNGUEZ OBANDO identificado con C.C. 6151171. 10. Se menciona dentro del expediente pensional, más exactamente en el Auto No. ADP 014988 del 17 de noviembre de 2015 que mediante Resolución No. 00194 del 12 de diciembre de 2006, el INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES, dejó en suspenso la pensión de sobrevivientes a la cónyuge LIGIA TENORIO GÓMEZ y a la compañera permanente MARÍA CLARA CORREA GONZÁLEZ y reconoce un 50% por el valor de $744.395 al menor MANUEL FELIPE DOMÍNGUEZ CADAVID, representado por su madre BEATRIZ HELENA CADAVID ROJAS, incluido en la nómina de enero de 2006. 11.

Así mismo a través del mismo auto relacionado en el numeral anterior se menciona que con la Resolución No. GNR 258190 del 15 de octubre de 2013, COLPENSIONES negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a la señora LIGIA TENORIO GÓMEZ, con ocasión del fallecimiento del señor DOMÍNGUEZ OBANDO LUIS HUGO. Número Interno: 0911-2024 Demandante: UGPP Demandadas: Ligia Tenorio Gómez y otro 5 12.

Mediante la Resolución No. RDP 026140 del 27 de agosto de 2014, la UGPP modificó y adicionó la resolución No. 70 del 03 de febrero de 2004, por cuanto el señor MANUEL FELIPE DOMÍNGUEZ CADAVID, falleció el día 21 de enero de 2012, motivo por el cual es pertinente ajustar a derecho la mesada pensional del causante a favor de las señoras LIGIA TENORIO GÓMEZ, identificada con C.C No.41.385.455, en cuantía de 67.74 %, en calidad de cónyuge supérstite en relación a 21 años de convivencia y a MARÍA CLARA CORREA GONZÁLEZ identificada con C.C No. 29.305.279 en cuantía de 32.26 %, en calidad de compañera permanente en relación a 10 años de convivencia, del 100% de la pensión que en vida disfrutaba el señor LUIS HUGO DOMÍNGUEZ OBANDO, en virtud del fallecimiento del señor MANUEL FELIPE DOMÍNGUEZ CADAVID, modifica y se adiciona la Resolución No.70 del 3 de febrero de 2004 en el sentido de adicionar el parte resolutiva los artículos DÉCIMO PRIMERO Y DÉCIMO SEGUNDO así: «ARTÍCULO DÉCIMO PRIMERO: Según sea el caso y en el evento de llegar al límite de la pensión la cuota correspondiente a crecer en forma proporcional a favor de quienes continúe disfrutando el derecho.

ARTÍCULO DÉCIMO SEGUNDO: Teniendo en cuenta mediante resolución 194 de 2005 el Instituto Social en calidad de Asegurador reconoció una pensión de sobrevivientes esta entidad solo responderá por el mayor valor a que haya lugar». 13. Por medio de Auto No. ADP 014988 del 17 de noviembre de 2015, la UGPP ordenó la práctica de pruebas tendiente a requerir a COLPENSIONES para que allegara la resolución No. GNR 258190 del 15 de octubre de 2013. 14.A través del Auto No. ADP 016756 del 15 de diciembre de 2015, la UGPP ordenó la apertura de la actuación administrativa tendiente a obtener la revocatoria directa de la resolución No. RDP 026140 del 27 de agosto de 2014 solicitó el consentimiento para Revocar el citado acto administrativo a las señoras LIGIA TENORIO GÓMEZ y MARÍA CLARA CORREA GONZÁLEZ, toda vez que mediante la Resolución No. 0194 del 12 de diciembre de 2006, el Instituto de Seguros Sociales- 1.5.5, dejó en suspenso la pensión de sobrevivientes a la Cónyuge LIGIA TENORIO GÓMEZ y a la compañera permanente MARÍA CLARA CORREA GONZÁLEZ, es decir que en la actualidad el 100% de la mesada pensional debería la prestación estar en suspenso. 15.Por medio del Auto No. ADP 000718 del 21 de enero de 2016, la UGPP requirió a las señoras LIGIA TENORIO GÓMEZ y MARÍA CLARA CORREA GONZÁLEZ, y a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES COLPENSIONES Y Número Interno: 0911-2024 Demandante: UGPP Demandadas: Ligia Tenorio Gómez y otro 6 AL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES EN LIQUIDACIÓN con el fin de que alleguen copia de la resolución No. 194 del 01 de enero de 2006. 16.Con el Auto No. ADP 008179 del 22 de junio de 2016, la UGPP aclaró que mediante escrito con radicado No. 201670011709672 del 01 de junio de 2016, COLPENSIONES allegó la Resolución No. 0194 del 01 de enero de 2006, el cual el Seguro Social reconoció una pensión de sobrevivientes a MANUEL FELIPE DOMÍNGUEZ CADAVIDAD en calidad de hijo menor de edad y se dejó en suspenso el reconocimiento a la cónyuge o compañera permanente y se remitió a esta Área con el fin de dar inicio a la respectiva acción de lesividad por cuanto ninguna de las interesadas dio el consentimiento para revocar. 17.Mediante el Auto No. ADP 011580 del 14 de septiembre de 2016, la UGPP comunicó el archivo de la solicitud presentada el día 09 de julio de 2016 por cuanto al percatar la existencia de una actuación administrativa tendiente a obtener la revocatoria directa de la Resolución RDP 026140 del 27 de agosto de 2014 no hay lugar a un pronunciamiento respecto del pago de un retroactivo por acrecimiento de la sustitución de la pensión que en vida disfrutó el causante». 1.1.3 Normas violadas y concepto de violación La parte actora invocó como normas desconocidas las siguientes: Constitución Política: artículos 1, 4,10, 40, 48, y 60;

Decreto 2879 de 1985, artículo 5, Decreto 758 de 1990, artículos 16, 17 y 18, y Ley 100 de 1993, artículo 13. Después de transcribir las normas presuntamente vulneradas, la UGPP no realizó reparos concretos respecto de la infracción de cada una de ellas. Finalmente realizó las siguientes precisiones: Argumentó que «[…] solicitó el consentimiento para Revocar la Resolución No. RDP 026140 del 27 de agosto de 2014 a las señoras LIGIA TENORIO GÓMEZ y MARIA CLARA CORREA GONZÁLEZ, toda vez que mediante la Resolución No. 0194 del 12 de diciembre de 2006, el INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES en calidad de asegurador, dejó en suspenso la pensión de sobrevivientes a la cónyuge LIGIA TENORIO GÓMEZ y a la compañera permanente MARIA CLARA CORREA GONZÁLEZ, es decir que en la actualidad el 100% de la mesada pensional deberá estar en suspenso.

Número Interno: 0911-2024 Demandante: UGPP Demandadas: Ligia Tenorio Gómez y otro 7 Finalmente refirió que, la sentencia T-438 de 2010 explicó, frente a la figura de pensiones compartidas, que «[…] antes que el Instituto de los Seguros Sociales asumiera los riesgos que dan lugar a la pensión de vejez, de sobreviviente o de invalidez, las pensiones eran asumidas por empleadores o patronos y reconocidos por medio de diferentes modalidades como convención colectiva, pacto colectivo, o laudo arbitral, entre otras, Previendo que tal Instituto asumiera dicha responsabilidad se planteó la tesis de compaginar los dos regímenes: pensiones asumidas por patronos y las que correspondían al Instituto de Seguros Sociales.

Con ese objetivo se crearon las figuras de la compatibilidad y de la compartibilidad, una vez el afiliado complete los requisitos para la pensión de vejez de conformidad con la normativa legal el empleador se subroga de la obligación, o la comparte con la entidad administradora». 1.2 Contestación de la demanda Ligia Tenorio Gómez2, Frente a los hechos, expuso que, «[…] el caso que nos ocupa, se trata de una prestación económica de carácter compartido a cargo del extinto ISS y, en su doble condición como EMPLEADOR ENTIDAD JUBILANTE (pensión de jubilación) y como Administrador del Régimen de Prima Media con prestación definida en el Sistema General de Pensiones (pensión de vejez), en la cual una vez fallece el causante, se reconoce por parte de la entidad jubilante el 100% de la prestación a sus legítimos beneficiarios: Manuel Felipe Domínguez Cadavid (hijo), Ligia Tenorio Gómez (cónyuge) y María Calara Correra González (compañera), y por parte del ISS ASEGURADOR, se reconoce en prinicipio únicamente a Manuel Felipe Cadavid, el 50% de la prestación dejando en suspenso, el 50% restante, porque las legítimas beneficiarias, cónyuge y compañera respectivamente, no reclamaron oportunamente su derecho».

María Clara Correa González3, señaló que si bien es cierto que la UGPP expidió la Resolución 026140 del 27 de agosto de 2014, es absolutamente falso que mediante dicho acto se haya reconocido una pensión de sobrevivientes a favor de las señoras María Clara Correa y Ligia Tenorio Gómez con ocasión del fallecimiento del señor Luis Hugo Domínguez.

En realidad, lo que se dispuso en dicha resolución fue un acrecimiento en las cuotas de la pensión, más no el reconocimiento de una nueva prestación. 2 Samai, índice 37, Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Expediente digital, archivo 6, p.p 16 a 21. 3 Samai, índice 37, Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Expediente digital, archivo 5, p.p 51 a 56.

Número Interno: 0911-2024 Demandante: UGPP Demandadas: Ligia Tenorio Gómez y otro 8 Administradora Colombia de Pensiones – Colpensiones4, se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que «la pensión de sobreviviente otorgada por UGPP no es compartida con la pensión de vejez reconocida por el I.S.S, dado el carácter extralegal de la primera ya que fue reconocida con base en las normas de la UGPP».

Lo anterior, en razón a que se trata de una pensión de sobrevivientes reconocida mediante la Resolución 70 del 3 de febrero de 2004 por parte de la UGPP, es decir, con posterioridad a la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones a nivel municipal, lo cual, según el parágrafo del artículo 151 de la Ley 100 de 1993, tuvo lugar el 30 de junio de 1995.

Propuso las excepciones que denominó «inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido», «prescripción», «innominada», y «buena fe». 1.3 La sentencia de primera instancia5 El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia de 30 de junio de 2023, negó las pretensiones de la demanda. Como sustento de su decisión, luego de estudiar las pruebas recaudadas, el Tribunal encontró probado que, al causante Luis Hugo Domínguez Obando por acreditar un total de tiempo de servicio al Estado de 20 años, mediante la Resolución 112 del 27 de enero de 1997 le fue reconocida por el ISS como entidad patronal la pensión de jubilación, efectiva a partir del 1° de julio de 1996.

Asimismo, que, mediante la Resolución 70 del 03 de febrero de 2004 proferida por el Instituto del Seguro Social, como entidad patronal y ante la muerte del beneficiario, reconoció la pensión de sobrevivientes de la siguiente manera: en un 50% al hijo Manuel Felipe Domínguez Cadavid, en un 67,74% a la cónyuge Ligia Tenorio Gómez y en un 32,26% a la compañera permanente María Clara Correa González.

Por otro lado, que por medio de la Resolución 026140 del 27 de agosto de 2014, proferida por la UGPP, se modifica y adiciona la Resolución No. 70 del 03 de febrero de 2024 ante la muerte del joven Manuel Felipe Domínguez Cadavid, ocurrida el día 4 Samai, índice 37, Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Expediente digital, archivo 5, p.p 35 a 41. 5 Samai índice 38, Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

Número Interno: 0911-2024 Demandante: UGPP Demandadas: Ligia Tenorio Gómez y otro 9 21 de enero de 2012, quedando de la siguiente manera: «ARTÍCULO DÉCIMO PRIMERO: Según sea el caso y en el evento de llegar al límite de la pensión, la cuota correspondiente acrecer en forma proporcional a favor de quienes continúe disfrutando el derecho.

ARTÍCULO DÉCIMO SEGUNDO: Teniendo en cuenta mediante resolución 194 de 2005 el Instituto Social en calidad de Asegurador reconoció una pensión de sobrevivientes esta entidad solo responderá por el mayor valor a que haya lugar». Con relación al contenido del acto demandado, indicó que «[…] no se observa que el mismo se haya expedido en contravención a las normas superiores en las que debía regirse, además, observa la Sala que este no reconoce pensión de sobrevivientes, como erróneamente lo manifiesta la entidad demandante, en razón que la única función de la Resolución 026140 del 27 de agosto de 2014 emitida en calidad de entidad patronal fue la de adicionar los artículos anteriormente mencionados, dejando sin modificación alguna el resto de la resolución No. 70 del 3 de febrero del 2014 de la misma naturaleza».

En ese sentido, expuso que «la Resolución No. 194 del 12 de diciembre de 2006, el Instituto de Seguros Sociales deja en suspenso la pensión de sobrevivientes a la Cónyuge Ligia Tenorio Gómez y a la compañera permanente María Clara Corea González, y reconoce la pensión de sobrevivientes únicamente al hijo del causante Manuel Felipe Domínguez Cadavid, por el ISS como entidad aseguradora, circunstancia que de igual manera se puede prescribir de la Resolución No. GNR 258190 del 15 de octubre de 2013, negando el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a la señora Ligia Tenorio Gómez, misma que fue recurrida por la interesada, y se confirmó mediante la Resolución No. GNR266084 del 23 de julio de 2014».

Por lo anterior, el a quo negó las pretensiones de la demanda, al concluir que «[…] estas resoluciones que son la base de la demanda, no afectan la legalidad de la resolución demandada, por cuanto se refieren al reconocimiento de la pensión por parte del ISS como entidad aseguradora». Número Interno: 0911-2024 Demandante: UGPP Demandadas: Ligia Tenorio Gómez y otro 10 1.3 El recurso de apelación6 Inconforme con la decisión de primera instancia, el abogado de la parte actora interpuso recurso de apelación, en el que solicitó revocar la sentencia apelada y, en su lugar, se resuelva la declaratoria de nulidad de la Resolución RDP 026140 del 27 de agosto de 2014, expedida por la UGPP, por medio de la cual en su sentir se reconoció una pensión de sobrevivientes en favor de la señora Ligia Tenorio Gómez, en calidad de cónyuge y la señora María Clara Correa González, en calidad de compañera permanente del causante Luis Hugo Domínguez Obando; y se condene a la parte demanda a pagar o reintegrar a la UGPP, todas las sumas de dinero pagadas en exceso, y se condene en costas a la accionada.

En síntesis, la UGPP plantea que, como mediante Resolución 194 del 12 de diciembre de 2006, el ISS asegurador dejó en suspenso la pensión de sobrevivientes a la cónyuge Ligia Tenorio Gómez y a la compañera permanente María Clara Correa González, el pago del mayor que sufraga a las demandadas, como administrador de la nómina de jubilados del ISS empleador, también debe ser suspendido.

Lo anterior, toda vez que, con «[ ] la RESOLUCIÓN NO. 0194 DEL 12 DE DICIEMBRE DE 2006, el ISS en calidad de asegurador, dejó en suspenso la pensión de sobrevivientes a la Cónyuge LIGIA TENORIO GÓMEZ y a la compañera permanente MARÍA CLARA CORREA GONZÁLEZ, es decir que en la actualidad el 100% de la mesada pensional deberá estar en suspenso, con el fin que sea el juez competente quien determine SI (sic) es corresponde o no el derecho al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes con ocasión al fallecimiento del señor LUIS HUGO DOMÍNGUEZ OBANDO», de tal suerte que el pago del mayor valor que sufraga a las demandadas también debe ser suspendido.

Finalmente, expone frente a la figura de la compartibilidad pensional, que «[ ] una vez empieza el patrono a pagar la pensión de vejez, a cotizar al INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES HOY COLPENSIONES y una vez el afiliado complete los requisitos para la pensión de vejez establecida en el sistema general de pensiones el empleador se subroga de la obligación, o la comparte con la entidad administradora, siendo cuenta del patrono únicamente el mayor valor, si lo hubiere, entre la pensión otorgada por el ISS y la que venía cancelando al pensionado, razón por la cual 6 Samai índice 41, Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

Número Interno: 0911-2024 Demandante: UGPP Demandadas: Ligia Tenorio Gómez y otro 11 RESOLUCIÓN NO. RDP 026140 DEL 27 DE AGOSTO DE 2014 resulta contraria al ordenamiento jurídico, y lo establecidos en las la Ley 100 de 1993, la Ley 797 de 2003, así como en los artículos 1o, 2o, 6o, 48o, 128o de la Constitución Política de la Constitución Política, al considerarse por parte de la UGPP, que la sustitución pensional quedó en suspenso al proferirse la RESOLUCIÓN NO. 0194 DEL 12 DE DICIEMBRE DE 2006, EL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES quedando en cabeza del Juez competente determinar a quién le asiste el derecho a la pensión de sobrevivientes, la razón por la cual procede la DECLARATORIA DE NULIDAD del acto administrativo demandado, y el consecuente REESTABLECIMIENTO DEL DERECHO de la entidad, ordenando el reintegro de los valores pagados irregularmente». 1.5 Trámite de segunda instancia Con auto de 18 de junio de 20247, el consejero ponente admitió el recurso de apelación conforme a lo previsto en el numeral 3° del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021 y, al no existir pruebas que decretar en segunda instancia, el proceso ingresó al Despacho para fallo.

La parte demandada no se pronunció sobre la alzada. Por su parte, el Ministerio Público no emitió concepto. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Subsección es competente para conocer y decidir en segunda instancia este proceso, de conformidad con lo establecido en los artículos 125, 150, 243 y 247 del CPACA. De igual forma, cabe destacar qué, de conformidad con el artículo 3288 del Código 7 Índice 04 Samai. 8 «ARTÍCULO 328.

COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

Número Interno: 0911-2024 Demandante: UGPP Demandadas: Ligia Tenorio Gómez y otro 12 General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.2 Asunto preliminar – Naturaleza de la excepción previa de inepta demanda9 La demanda ha sido entendida como el instrumento o el mecanismo a través del cual las personas ejercen su derecho de acción, es decir, la posibilidad de acudir ante la jurisdicción en procura de sus intereses, con el fin de obtener una decisión de fondo, de ahí que uno de los presupuestos procesales para proferir sentencia sea el de la demanda en forma.

Lo anterior resulta importante para señalar que la demanda debe cumplir con unos requisitos formales, previamente establecidos por el legislador, los cuales, para el asunto bajo estudio, están contenidos en el capítulo III del CPACA y más precisamente en los artículos 162, 163 y 165 de este cuerpo normativo, en relación con la claridad y la precisión de los hechos y de las pretensiones, los fundamentos de derecho, las pruebas que se pretenden hacer valer y la dirección para notificaciones, entre otros aspectos, que resultan relevantes y, por tanto, son analizados desde el estudio de admisión que efectúa la autoridad judicial competente10.

El Código General del Proceso, en su artículo 100, numeral 5, prevé la «ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones», como una excepción previa, de ahí que deba entenderse que este medio exceptivo está llamado a prosperar solo cuando la demanda carece de los requisitos de forma previstos en la ley o cuando no se cumplen las reglas para que opere la figura procesal de la acumulación de pretensiones. 2. 2.1.

De la proposición jurídica incompleta Sobre el instituto de proposición jurídica incompleta, esta Corporación ha manifestado: En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.

En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico, proceso 25000-23-36-000-2015- 01026-01. 10 Al respecto, puede consultarse el auto proferido el auto proferido por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Expediente con número interno 58.415 del 26 de abril del 2017.

Consejero ponente Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Número Interno: 0911-2024 Demandante: UGPP Demandadas: Ligia Tenorio Gómez y otro 13 «No siempre el proceso termina con fallo condenatorio o absolutorio, puede culminar con sentencia inhibitoria en casos extremos cuando el Juez no tiene otra alternativa a pesar de haber hecho uso de todas sus facultades y prerrogativas para integrar los presupuestos procesales.

Esta figura ha sido definida como "… aquellas en cuya virtud, por diversas causas, el juez pone fin a una etapa del proceso, pero en realidad se abstiene de penetrar en la materia del asunto que se le plantea, dejando de adoptar resolución de mérito, esto es, "resolviendo" apenas formalmente, de lo cual resulta que el problema que ante él ha sido llevado queda en el mismo estado inicial.

La indefinición subsiste." Por el contrario, la presentación de la demanda con estricta observancia de los requisitos legalmente establecidos constituye un presupuesto para entrabar la relación procesal, de modo tal que viabiliza un pronunciamiento de fondo, favorable o no, sobre lo pretendido por el interesado al momento de ejercer su derecho de acción».11 Con relación a los eventos en los cuales los actos administrativos demandados no han sido la causa de la vulneración del derecho que se pretende restablecer, esta Colegiatura ha indicado: «A nivel del petitum la situación en mención se suscita en dos casos de ocurrencia alternativa o sumada a saber: i) Cuando el acto acusado torna lógicamente imposible la decisión de fondo debido a una irreparable ruptura de su relación con la causa petendi, o ii) Cuando el acto demandado no es autónomo por encontrarse en una inescindible relación de dependencia con otro u otros no impugnados que determinan su contenido, validez o su eficacia, eventos en los que como se expresó resulta imposible emitir una decisión de fondo para el Juez.

Así, en tanto la parte demandante omitió cuestionar el acto administrativo que en principio y sustancialmente contiene la decisión tachada de ilegalidad en el sub examine -Resolución No. 23701 del 23 de agosto de 2002-, no podía válidamente emitirse juicio alguno, razón por la que se concluye la ineptitud sustantiva de la demanda y la decisión inhibitoria al respecto, en ausencia de la proposición jurídica necesaria para definir de manera adecuada la pretensión del actor».12 (Subrayado fuera de texto) Ahora bien, en casos análogos al de la referencia, en los cuales se discute la legalidad de actos administrativos que reconocen una pensión por ser incompatible con otra concedida por otra entidad de previsión o un empleador, o por que deba tener el carácter de compartida, la Sala ha sostenido que «[…] lo procesalmente pertinente 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, Sentencia de 20 de enero de 2011, Radicación No. 25000-23-25-000- 2001-10992-01(0850-09), C.P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, Sentencia de 18 de mayo de 2011, Radicación No. 76001-23-31-000- 2006-02409-01(1282-10), C.P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.

Número Interno: 0911-2024 Demandante: UGPP Demandadas: Ligia Tenorio Gómez y otro 14 sería, para efectos de no afectar derechos fundamentales del pensionado [entre otros, el de la seguridad social y su mínimo vital pensional] integrar en debida forma la proposición jurídica, esto es junto con los actos administrativos de reconocimiento expedidos por la otra entidad de previsión social, de tal suerte que a través del medio de control procedente se pueda definir la situación pensional del asociado sin que este se vea afectado por las decisiones de la administración»13.

Por tal razón, en este tipo de asuntos, la Subsección ha sostenido que «resulta adecuado que el operador judicial competente y las partes, velen por alcanzar una integración completa y comprensiva del contradictorio y de la proposición jurídica, de tal suerte que puedan ser materia de examen todos los actos administrativos que conformen unidad jurídica respecto de la situación del pensionado, con lo que, además se honran los principios de eficiencia, eficacia y seguridad jurídica»14.

De lo expuesto, se desprende la importancia de una formulación correcta de lo que se pretende respecto de los actos administrativos cuya anulación se súplica, toda vez que la posibilidad de emitir una decisión de mérito en uno u otro sentido, depende exclusivamente de la concurrencia coherente de los factores aludidos. Descendiendo al sub examine, se logró demostrar que, el entonces Instituto de Seguros Sociales (ISS), en su rol de empleador, por medio de la Resolución 112 del 27 de enero de 199715, le reconoció una pensión de jubilación al señor Luis Hugo Domínguez Obando, efectiva a partir del 1° de julio de 1996, beneficio que, tras su fallecimiento, fue trasmitido mediante Resolución 70 de 3 de febrero de 200416, de la siguiente manera: (i) el 50% al hijo Manuel Felipe Domínguez Cadavid, (ii) el otro 50% repartido entre la cónyuge Ligia Tenorio Gómez (67,74%) y la compañera permanente María Clara Correa González (32,26%).

Por su parte, con Resolución 194 de 12 de diciembre de 200617, el ISS, en su rol de asegurador, reconoció la pensión legal de sobrevivientes causada por el señor Domínguez Obando, ordenó el pago del 50% de la prestación al hijo del causante, Manuel Felipe Domínguez Cadavid, y dejó en suspenso la parte correspondiente a la 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B; auto de 24 de octubre de 2024; expediente 25000-23-42-000-2021- 00707-01 (3332-2024); consejero ponente: Juan Enrique Bedoya Escobar. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B; auto de 16 de mayo de 2025; expediente 76001-23-33-000-2021-01059- 00 (0147-2025); consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera. 15 Samai, índice 37, Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Expediente digital, archivo 2, p.p 21. 16 Samai, índice 37, Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Expediente digital, archivo 4, p.p 15 a 21. 17 Samai, índice 37, Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Expediente digital, archivo 4, p.p 11 a 14.

Número Interno: 0911-2024 Demandante: UGPP Demandadas: Ligia Tenorio Gómez y otro 15 cónyuge Ligia Tenorio Gómez y a la compañera permanente María Clara Correa González. Posteriormente, el 21 de enero de 2012, fallece el joven Manuel Felipe Domínguez Cadavid, por lo que, la UGPP, entidad que asumió la administración de la nómina de pensionados del ISS empleador, expidió la Resolución RDP 26140 del 27 de agosto de 201418, que hoy demanda, a través de la cual acrecentó el porcentaje de las cuotas pensionales trasmitidas a la cónyuge y compañera permanente del causante con la Resolución 70 de 3 de febrero de 2004.

Finalmente, se tiene que Colpensiones, sucesora misional del ISS asegurador, a través de las Resoluciones GNR 364434 de 19 de noviembre de 2015 y GNR 77841 de 14 de marzo de 201619, accedió a la solicitud de activación en nómina de las señoras Ligia Gómez Tenorio y María Clara González Correa. Conforme al relato fáctico que antecede, resulta claro que, el ISS en su condición de empleador, reconoció una pensión de jubilación con vocación de ser compartida, una vez el señor Luis Hugo Domínguez Obando reuniera los requisitos para la pensión de vejez legal.

Sin embargo, ante el fallecimiento del señor Domínguez Obando, el 23 de septiembre de 2003, el ISS empleador, expidió la Resolución 70 de 3 de febrero de 2004, mediante la cual transmitió el derecho pensional a sus beneficiarios sobrevivientes, en los porcentajes antes anotados. Ahora bien, la UGPP formula la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que pide la anulación de la Resolución RDP 26140 del 27 de agosto de 2014, mediante la cual se modificó el reconocimiento efectuado en la Resolución 70 de 3 de febrero de 2004, en el sentido de disponer el acrecimiento de las cuotas correspondientes a la cónyuge y a la compañera permanente supérstites, habida cuenta del fallecimiento del hijo del causante; no obstante, pretende a título de restablecimiento del derecho, que se suspenda el pago de la pensión que reconoció el ISS empleador, y que actualmente administra, y se condene a las demandadas a reintegrar los dineros pagados por concepto de las respectivas mesadas. 18 Samai, índice 37, Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Expediente digital, archivo 1, p.p 2 a 6. 19 Samai, índice 37, Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Expediente digital, archivo 5, p.p 66 a 78.

Número Interno: 0911-2024 Demandante: UGPP Demandadas: Ligia Tenorio Gómez y otro 16 De lo anterior, la Sala observa que, la eventual declaratoria de nulidad del acto demandado no generaría los efectos que el actor persigue a título de restablecimiento del derecho, pues es claro que, la actuación acusada solo dispuso un acrecimiento en las cuotas de las beneficiarias, pero no le reconoció, en estricto sentido, derecho alguno, pues el acto administrativo que sí dispuso tal otorgamiento de la prestación, fue la Resolución 70 de 3 de febrero de 2004, que no integra la proposición jurídica formulada en la demanda.

Por lo tanto, la Sala considera que, para conseguir los restablecimientos pretendidos, la UGPP debió demandar la Resolución 70 de 3 de febrero de 2004, sin embargo, omitió hacerlo, de suerte que la demanda se encuentre afectada por un defecto irremediable en esta segunda instancia, y esto es, la ineptitud sustantiva que ahora se advierte, toda vez que las pretensiones de anulación y restablecimiento del derecho no resultan coherentes entre sí, y que, conforme al análisis normativo efectuado en precedencia, resulta indispensable para que el fallador se pronuncie sobre el fondo del asunto.

Finalmente, la Sala pone de presente que los argumentos formulados en el recurso de apelación no guardan consonancia con lo expuesto en el escrito de la demanda. Lo anterior porque, las pretensiones de la demanda estuvieron orientadas a obtener la nulidad del acto que dispuso el acrecimiento de porcentajes de la prestación reconocida por el entonces ISS empleador a las demandadas, luego, no resulta congruente que en el escrito de impugnación, el apelante hubiere hecho reparos frente a la compartibilidad pensional, cuando lo cierto es que en el concepto de violación no presentó, en concreto, argumentos sobre el particular.

Así las cosas, ante la imposibilidad de dictar sentencia de mérito, se impone para la Sala revocar, la sentencia de 30 de junio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda, para en su lugar, declarar probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, tal como será dispuesto en la parte resolutiva de la sentencia. Número Interno: 0911-2024 Demandante: UGPP Demandadas: Ligia Tenorio Gómez y otro 17 2.3 Sobre la condena en costas No habrá lugar a la condena en costas, ya que no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 del CPACA, en concordancia con el artículo 365 del Código General del Proceso, pues esta Sala ha sostenido que dichas normas otorgan al juez la facultad de valorar la procedencia de las costas, lo cual implica examinar la actuación procesal de la parte vencida, verificar con certeza su causación y constatar que la conducta desplegada revele temeridad o mala fe.

No es suficiente el simple resultado adverso del proceso20. En esos términos, en el caso concreto, tras revisar la actuación de las partes a lo largo del proceso, no se evidencia temeridad ni mala fe. Por lo tanto, no se impondrá condena en costas. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 30 de junio de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la UGPP y, en su lugar: DECLARAR probada, de oficio, la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO: Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. 20 Radicado 15001-23-33-000-2013-00072, de 27 de enero de 2017 MP. Carmelo Perdomo Cuéter; Radicado: 13000-33-33- 000-2014-00390 (1327-16), de 8 de septiembre de 2017, M.P. Sandra Lissett Ibarra Vélez.

Número Interno: 0911-2024 Demandante: UGPP Demandadas: Ligia Tenorio Gómez y otro 18

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Aclara voto Cfr. AV 05001-23-33-000-2020-00472-01 (1251-2024) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Ausente con permiso Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.