CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., tres (03) de febrero de dos mil veintidós (2022). Radicado: 25000-23-42-000-2018-02449-01 Nº Interno: 5839-2019 Demandante: Magnolia Angulo Acevedo Demandado: Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- U.G.P.P. Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Apelación auto–Litisconsorcio necesario - Ley 1437 de 2011 Se desata el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la entidad demandada contra el auto de 4 de octubre de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró no probada la excepción de falta de integración del litisconsorcio necesario.
ANTECEDENTES La señora Magnolia Angulo Acevedo actuando a través de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), pretendiendo la nulidad de las Resoluciones: (i) PAP 039744 de 21 de febrero de 2011, (ii) RDP 008887 de 5 de marzo de 2015, (iii) RDP 017740 de 6 de mayo de 2015, (iv) RDP 025447 de 23 de junio de 2015, (v) RDP 03560 de 31 de enero de 2018, (vi) RDP 9006 de 12 de marzo de 2018, (vii) RDP 014518 de 24 de abril de 2018, mediante las cuales la entidad accionada le negó el reconocimiento y pago de una pensión de una pensión de vejez.
A título de restablecimiento del derecho, reclama se condene a la entidad accionada a reconocerle y pagarle la pensión de vejez con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio. 1.1 La providencia recurrida El Tribunal Administrativo Cundinamarca a través de auto de 4 de octubre de 2019, declaró no probada la excepción de falta de integración del litisconsorcio necesario propuesta por la entidad accionada en la contestación de la demanda en el sentido de vincular al Instituto de Seguros Sociales (Hoy Colpensiones) al proceso de la referencia, por considerar que en el presente asunto las pretensiones están única y exclusivamente dirigidas a cuestionar la presunción de legalidad de los actos administrativos proferidos por la UGPP, que negaron el reconocimiento y pago de una pensión de vejez de la señora Magnolia Angulo Acevedo.
Agregó, que en el expediente no reposa la reclamación administrativa presentada ante el extinto Instituto de Seguros Sociales y, en consecuencia, no existe pronunciamiento por parte de dicha entidad pensional. 1.2 Del recurso de apelación Inconforme con lo anterior, el apoderado judicial de la UGPP interpuso recurso de apelación contra la providencia de 4 de octubre de 2019, por considerar que: “(…) existe efectivamente una falta de integración del Litis consorcio necesario por pasiva, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 4º del Decreto 2196 del 2009, pues se estableció que Cajanal realizaría el traslado de sus afiliados cotizantes a la administradora del régimen de prima media del Instituto de Seguros Sociales, la cual fue subrogada y sucedida por la Administradora Colombiana de Pensiones (…)”.
CONSIDERACIONES 2.1 Competencia Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150, 180 (numeral 6), 243 (numeral 7º) y 244 (numeral 3º) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la entidad demandada. 2.2 Problema jurídico La Sala se contraerá a determinar si en el sub examine, es procedente vincular a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) en calidad de litisconsorcio necesario, teniendo en cuenta que el artículo 4º del Decreto 2196 del 2009 ordenó el traslado de los afiliados de la Caja Nacional de Previsión Social (Hoy UGPP) al Instituto de Seguros Sociales.
Para ello, la Sala hará las siguientes precisiones: (i) del litisconsorcio necesario e integración del contradictorio; y (iii) caso concreto. (i) Del litisconsorcio necesario e integración del contradictorio El artículo 61 del Código General del proceso, aplicable al presente asunto, por remisión expresa de los artículos 227 y 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, regula la figura del litisconsorcio.
Sobre la integración del litisconsorcio necesario, esta Sala en sentencia de 12 de octubre de 2016 (C.P. César Palomino Cortés) estableció que: “(…) existen dos clases de litisconsorcio: (i) el necesario y; (ii) el facultativo. El primero se da cuando existe pluralidad de sujetos que actúan en calidad de demandante (litisconsorcio por activa) o demandado (litisconsorcio por pasiva) que están vinculados por una relación jurídico sustancial, lo que implica que, por mandato legal, sea indispensable y obligatoria, la presencia dentro del litigio de todos y cada uno de ellos2.
“En otras palabras, el litisconsorcio necesario se configura cuando el proceso versa sobre relaciones jurídicas que no es posible resolver sin la comparecencia de las personas que puedan afectarse o beneficiarse con la decisión o que hubieren intervenido en la formación de dichos actos3. “No conformar esta clase de litisconsorcio, impide que el proceso se desarrolle y en consecuencia es factible emitir una sentencia inhibitoria, puesto que cualquier decisión que se tome puede perjudicar o beneficiar a todos los sujetos sin la presencia de los mismos (…)”.
Ahora bien, el criterio de uniformidad de la decisión, como rasgo definitorio de la necesidad de integrar un litisconsorcio, fue analizado por la sección tercera de esta Colegiatura en sentencia de 6 de junio de 2012. Téngase en cuenta que el estudio planteado por esa sección sirve como insumo para la interpretación de esta institución procesal debido a la útil descripción que ofrece, no obstante haber analizado tal figura bajo el mandato del artículo 83 del Código de Procedimiento Civil, en el cual no se hizo explícito el requerimiento de resolución uniforme del proceso, como sí se previó en el citado artículo 61 del CGP.
Esto se indicó en la aludida providencia: “(…) La característica esencial del litisconsorcio necesario es que la sentencia tiene que ser única y de igual contenido para la pluralidad de sujetos que integran la relación jurídico-procesal, unidad que impide adoptar decisiones que no incidan en todos los integrantes, en tanto que en el litisconsorcio facultativo como la pluralidad de partes corresponde también a una pluralidad de relaciones sustanciales controvertidas, es posible que las causas reunidas se separen en cierto momento y cada uno vuelva a ser objeto de un proceso separado.
De acuerdo con lo anterior, el elemento diferenciador de este litisconsorcio con el facultativo es la unicidad de la relación sustancial materia del litigio; mientras que en el litisconsorcio facultativo los sujetos tienen relaciones jurídicas independientes, en el necesario existe una unidad inescindible respecto del derecho sustancial en debate.
(…) el litisconsorcio necesario tiene su fundamento en la naturaleza de la relación sustancial objeto del litigio, definida expresamente por la ley o determinada mediante la interpretación de los hechos y derechos materia del proceso. En el primer evento basta estarse a lo dispuesto por la ley, pero cuando se trata de establecerlo con fundamento en la relación objeto del litigio, se impone un análisis cuidadoso para establecer la naturaleza del asunto y la imposibilidad de proferir un pronunciamiento de fondo, sin la comparecencia de un número plural de sujetos (…)”.
Son dos criterios los que determinan si es necesaria la concurrencia de las partes para integrar alguno de los extremos subjetivos de la demanda. En primer lugar, que la decisión del litigio haya de ser uniforme respecto de las relaciones o actos jurídicos sobre los cuales se trate el caso, bien sea por su naturaleza o bien por disposición legal; y en segundo, que no pueda resolverse el fondo de la controversia a falta de alguno de los sujetos que intervinieron en tales relaciones o actos.
Por ello, se tiene que la integración del litisconsorcio necesario, le exige al juez verificar la relación jurídica que existe entre las partes, con el fin de establecer si para resolver el caso concreto se hace necesaria la comparecencia de otros actores a los cuales les afecten las resultas del proceso. (ii) Caso concreto Sobre el particular, esta Corporación, mediante proveído de 2 de octubre de 2019, indicó que: “(…) En cuanto a la excepción previa bajo estudio, resulta necesario recordar que (…) son tres los tipos de litisconsorcio: el facultativo, el cuasinecesario y el necesario.
Respecto de este último, dicho estatuto dispone: (…) Cuando el proceso verse sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, haya de resolverse de manera uniforme y no sea posible decidir de mérito sin la comparecencia de las personas que sean sujetos de tales relaciones o que intervinieron en dichos actos, la demanda deberá formularse por todas o dirigirse contra todas; si no se hiciere así, el juez, en el auto que admite la demanda, ordenará notificar y dar traslado de esta a quienes falten para integrar el contradictorio, en la forma y con el término de comparecencia dispuestos para el demandado.
En caso de no haberse ordenado el traslado al admitirse la demanda, el juez dispondrá la citación de las mencionadas personas, de oficio o a petición de parte, mientras no se haya dictado sentencia de primera instancia, y concederá a los citados el mismo término para que comparezcan. El proceso se suspenderá durante dicho término. Si alguno de los convocados solicita pruebas en el escrito de intervención, el juez resolverá sobre ellas y si las decreta fijará audiencia para practicarlas.
Los recursos y en general las actuaciones de cada litisconsorte favorecerán a los demás. Sin embargo, los actos que impliquen disposición del derecho en litigio solo tendrán eficacia si emanan de todos. Cuando alguno de los litisconsortes necesarios del demandante no figure en la demanda, podrá pedirse su vinculación acompañando la prueba de dicho litisconsorcio […] Son entonces dos los criterios que determinan si es necesaria la concurrencia de determinadas personas para integrar alguno de los extremos subjetivos de la demanda.
En primer lugar, que la decisión del litigio haya de ser uniforme respecto de las relaciones o actos jurídicos sobre los cuales se trate el caso, bien sea por su naturaleza o bien por disposición legal y, en segundo, que no pueda resolverse el fondo de la controversia a falta de alguno de los sujetos que intervinieron en tales relaciones o actos (…)”.
Ciertamente, la Sala observa que lo pretendido a través del presente medio de control, es la anulación de unos actos administrativos proferidos por la UGPP, mediante los cuales se negó el reconocimiento y pago de una pensión de vejez a la señora Magnolia Angulo Acevedo. Dicha autoridad administrativa fue quien expidió las decisiones acusadas en relación con el reconocimiento y pago de la aludida prestación social.
Por tal razón, se advierte que la administradora de pensiones que se solicita sea integrada como litisconsorcio necesario (ISS), no intervino en la producción de los actos administrativos demandados y no existe relación legal que la vincule al objeto de la litis, circunstancia que hace improcedente su integración dentro del contradictorio.
En efecto, la Sala reitera que tal y como lo señaló el a quo, los actos administrativos acusados fueron proferidos exclusivamente por la UGPP y el objeto del litigio está encaminado exclusivamente a controvertir la presunción de legalidad de las decisiones expedidas por tal entidad. En otras palabras, la comparecencia de la ISS (Hoy Colpensiones) no resulta indispensable e imprescindible para proferir fallo, porque el debate jurídico planteado está referido al reconocimiento y pago de una prestación social y no a un asunto de compartibilidad pensional, razón por la que no se cumplen los presupuestos previstos en el artículo 61 del CGP para ordenar la vinculación de dicha autoridad administrativa.
Por lo anterior, la Sala confirmará la providencia de 4 de octubre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,
RESUELVE
PRIMERO: Confirmar la decisión contenida en el auto de 4 de octubre de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devuélvase expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente.
TERCERO. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ