CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá D. C., trece (13) de junio de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 25000-23-42-000-2022-00349-01 (2930-2023) Demandante: Luz Marina Arboleda de Salazar Demandado: Nación – Fiscalía General de Nación Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Prima especial de servicios, artículo 14 de la Ley 4 de 1992 Decisión: Sentencia de segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 28 de febrero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Cundinamarca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1 La demanda1 1.1.1 Pretensiones La señora Luz Marina Arboleda de Salazar, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA, y solicitó lo siguiente: «Primera: Que se DECLARE la nulidad de la Resolución 21591, del treinta y uno (31) de mayo del dos mil diecisiete (2017), notificada el nueve (9) de junio de dos mil diecisiete (2017), como acto administrativo definitivo del Oficio DS-06-12-6-SAJ-0151 del 14 de febrero del 2017. 1 Samai, índice 4, Expediente digital, archivo 7.
Número Interno: 2930-2023 Demandante: Luz Marina Arboleda de Salazar Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación 2 Segunda: En consideración a la anterior declaración y a título de restablecimiento del Derecho, se ORDENE a favor de la doctora Luz Marina Arboleda De Salazar, el reconocimiento, liquidación y pago por parte de la Nación y Fiscalía General de la Nación, de las siguientes sumas de dinero, por solo haber ostentado el cargo de Fiscal, sin tener en cuenta si existió o no diferencia salarial para el ejercicio del mismo, sumas de dinero que discrimin[ó] de la siguiente manera: Por concepto de prima especial equivalente al treinta por ciento (30%) de su remuneración mensual prevista en el artículo 14° de la Ley 4 de 1992, como adición o agregado a la asignación básica mensual, desde el 1 de enero de 1993 hasta la fecha en la cual se inicie el reconocimiento del incremento, adición o agregado al salario mensual o hasta que se haga efectiva su cancelación, la suma que liquidada al 18 de diciembre de 2017 asciende a trescientos sesenta y cuatro millones treinta y cinco mil ciento dos pesos moneda corriente ($364,035,102), así mismo las sumas de dinero que se generen con posterioridad a la orden de pago.
Por concepto de prestaciones sociales como prima de servicio, prima de navidad, prima de vacaciones, cesantías, bonificación anual por servicios demás prestaciones y emolumentos de carácter laboral, que tengan como base la prima especial para su liquidación, y liquidada desde su vinculación hasta el 18 de diciembre de 2017, liquidación que asciende a ciento trece millones sesenta mil trecientos treinta y dos pesos moneda corriente ($113,066,332), así mismo las sumas de dinero que se generen con posterioridad a la orden de pago.
Número Interno: 2930-2023 Demandante: Luz Marina Arboleda de Salazar Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación 3 Por concepto de prestaciones sociales como prima de servicio, prima de navidad, prima de vacaciones, cesantías, bonificación anual por servicios prestados demás prestaciones y emolumentos de carácter laboral, que hubiesen tenido como base la prima especial para su liquidación, desde el 1993 hasta el 31 de diciembre de del 2002, suma que asciende a veinticuatro millones seiscientos sesenta mil ochocientos setenta y un pesos moneda corriente ($24,660,871), discrimino así: Tercero: En consideración a la declaración y a título de restablecimiento del Derecho se ORDENE a la Nación y Fiscalía General de la Nación el reconocimiento y pago, mientras siga vinculado(a) a la entidad los siguientes conceptos de carácter salarial: Por concepto de prima especial equivalente al treinta por ciento (30%) de su remuneración mensual como un incremento, adición o agregado al salario.
Por concepto de prestaciones sociales como prima de servicio, prima de navidad, prima Número Interno: 2930-2023 Demandante: Luz Marina Arboleda de Salazar Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación 4 de vacaciones, cesantías, bonificación anual por servicios prestados, cotización a seguridad social, demás prestaciones y emolumentos de carácter laboral, que se puedan ver incididos y aquellos que en el futuro se establezcan como emolumentos de carácter salarial y que tengan como base la prima especial para su liquidación. Cuarto: Como consecuencia de las anteriores órdenes de reconocimiento, liquidación y pago, se CONDENE a la Nación y Fiscalía General de la Nación ajustar y actualizar los valores reclamados de acuerdo al Índice de Precio al Consumidor, como también el reconocimiento de los intereses moratorios sobre todas las sumas de dinero susceptibles para aquello, en concordancia con el inciso cuarto del artículo 187 del CPACA.
Quinto: Que se DECLARE y CONDENE todas las pretensiones que ultra y extrapetita por los derechos ciertos e irrenunciables que resulte probados dentro del proceso; como también la pretensión innominada que se llegue a probar en el transcurso del mismo. Sexto; En caso de negar las anteriores pretensiones y por ser un asunto que involucra Derechos Fundamentales a mi prohijado (a) consagrados en la Constitución y normas que hacen bloque de constitucionalidad, se declare competente la Corte Interamericana de Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales, por ser Derechos de carácter laboral que están protegidos por el Derecho Internacional».
(sic) 1.1.2 Hechos La señora Luz Marina Arboleda de Salazar, indicó que ha estado vinculada a la Fiscalía General de la Nación desde el 1° de junio de 1994, desempeñándose como Fiscal Delegada ante los Jueces del Circuito. Dijo que, durante el tiempo de su vinculación, no se le ha reconocido ni pagado la prima especial contemplada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, modificado por la Ley 332 de 1996 y aclarado por el artículo 1° de la Ley 476 de 1998, la cual debió ser incorporada como un incremento al salario.
Asimismo, que no se le han reliquidado ni pagado los emolumentos laborales (como primas y cesantías) que deben basarse en dicha prima especial. Expuso que, el 19 de febrero de 2017, solicitó formalmente el reconocimiento y pago del 100% del salario más las consecuencias prestacionales, no obstante, su petición fue negada por la Fiscalía mediante el Oficio DS-06-12-6-SAJ-0151 de 14 de febrero de 2017.
Número Interno: 2930-2023 Demandante: Luz Marina Arboleda de Salazar Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación 5 Señaló que, inconforme con la anterior decisión, interpuso recurso de apelación, la cual fue confirmada mediante la Resolución N° 21591 del 31 de mayo del mismo año. 1.1.3 Normas violadas y concepto de violación La parte actora invocó como normas desconocidas las siguientes: Constitución Política: artículos 2, 4, 6. 9, 13, 48, 53, 89, 93, 95, 122, 123, 150, 189, 209, 228 y 253;
Declaración Universal de Derechos Humanos (Bloque de Constitucionalidad); artículo 8 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (Bloque de Constitucionalidad); Convenio 95 relativo a la Protección del Salario: artículo 14; Protocolo de San Salvador: artículo 4; Leyes 4 de 1992, 270 de 1996 y 54 de 1992, Código Sustantivo de Trabajo: artículos, 1, 2, 3, 4, 10 y 14; y los principios de progresividad, favorabilidad y prohibición de regresividad de los derechos económicos, sociales y culturales.
Señaló que la Ley 4 de 1992, fijó los lineamientos generales del régimen salarial y prestacional de los funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, y que el Gobierno Nacional sólo podía, mediante decretos, establecer los valores específicos de las distintas remuneraciones de los servidores públicos la facultad que debía ejercerse dentro del marco jurídico constitucional, conforme lo establece el preámbulo de la Constitución, y orientada al cumplimiento de los fines esenciales del Estado, en aras de garantizar la efectividad de los principios, derechos y garantías consagrados en la Carta Magna.
Indicó que, ante cualquier norma de inferior jerarquía que contradiga o transgreda la Constitución, debe prevalecer la disposición constitucional. Sin embargo, el Gobierno Nacional incurrió en una extralimitación de sus funciones al modificar o suprimir la prima especial de los fiscales, vulnerando con ello el principio de responsabilidad jurídica y quebrantando el ordenamiento superior.
Resaltó que el principio de favorabilidad en materia laboral, consagrado en la Constitución y el Código Sustantivo del Trabajo, establece que, ante dudas en la interpretación o aplicación de normas, debe preferirse la opción más favorable al trabajador o servidor público. Número Interno: 2930-2023 Demandante: Luz Marina Arboleda de Salazar Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación 6 Concluyó que todos los servidores públicos en Colombia tienen derecho a un pago justo y proporcional a su trabajo, sin que se desconozcan sus derechos y garantías mínimas, en virtud del derecho a la igualdad, y que las prestaciones sociales deben calcularse con base en el salario básico y también incluir pagos que, aunque no se llamen salario, en la práctica lo son, por lo que se debe aplicar el principio de primacía de la realidad sobre las formalidades y siempre se debe interpretar la norma de forma más favorable al trabajador. 1.2 Contestación de la demanda La Fiscalía General de la Nación2, se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que, «[…] a partir del año 2003, los salarios y prestaciones sociales se liquidaron, con base en el 100% del salario, toda vez que los decretos salariales de la Fiscalía General de la Nación no hicieron referencia alguna a la prima especial del 30%, por consiguiente, la Fiscalía no adeuda valor alguno a [la]) demandante por concepto de emolumentos de carácter laboral ni prestacional».
Asimismo, expuso que, «[…] a partir del año 2003 con ocasión al Decreto 3549 del 10 de Diciembre se derogó el Decreto 685 de 2002 en su artículo 17, y suprimió el artículo referente a la prima del 30%, incluyendo este porcentaje dentro del salario; situación que se ha mantenido en cada uno de los Decretos Salariales expedidos año a año por el Gobierno Nacional […]».
Propuso las excepciones que denominó «carencia de objeto sobre la solicitud de prestaciones sociales», «prescripción», «inaplicabilidad como factor salarial diferente al ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación», e «improcedencia de extralimitar el límite previsto en el artículo 4 de la Ley 4a de 1992». 1.3 La sentencia de primera instancia3 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 28 de febrero de 2023, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, sin condena en costas.
Como sustento de su decisión, luego de estudiar las pruebas recaudadas, el Tribunal encontró acreditada la vinculación de la demandante a la Fiscalía General de la Nación, en el cargo de Fiscal delegado ante los Jueces de Circuito, desde el 1° de junio de 1994 hasta el 31 de diciembre de 2018, fecha de su retiro. 2 Samai, índice 4, Expediente digital, archivo 14. 3 Samai, índice 4, Expediente digital, archivo 21.
Número Interno: 2930-2023 Demandante: Luz Marina Arboleda de Salazar Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación 7 De igual manera, y conforme a los actos administrativos acusados, la constancia de prestación de servicios y los reportes de liquidación periódica, observó que la Fiscalía General de la Nación pagó a la accionante los valores correspondientes a sus prestaciones, liquidándolos sobre el 70% de su asignación básica, al incluir la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 dentro del 100% de la misma, cuando en su sentir, debió ser una adición a esta, para así ser considerada como un incremento, tal como lo ha considerado el Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, omitiendo que esa norma la estableció como un 30% adicional al salario.
Por lo tanto, consideró que la demandante fue destinataria del derecho a la prima especial del 30% contenida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, en los extremos temporales indicados. En ese sentido, señaló que al no habérsele reconocido y pagado a la accionante el 100% de la asignación básica, le asiste razón jurídica para ordenar el correspondiente «[…] REAJUSTE SALARIAL que corresponda al 30% del salario básico mensual, con sus consecuencias prestacionales en la reliquidación en idéntico porcentaje, de la prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, prima de vacaciones, cesantías, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados, etc., causados desde el 9 de febrero de 2014», por prescripción trienal». 1.4 El recurso de apelación4 Inconforme con la decisión de primera instancia, la parte demandada interpuso recurso de apelación, en el que adujo que, en virtud de lo decretos salariales expedidos por el Gobierno Nacional para fiscalía, desde el año 2003, en adelante, no se incluye la prima especial del 30%, por cuanto las normas que regulan la materia no la contemplaron; por lo tanto, concluye que no se le adeuda ningún concepto prestacional a la actora.
Asimismo, señaló que, el Tribunal al ordenar pagar la prima especial con las consecuencias prestacionales le está otorgando carácter prestacional a la prima especial del 30%, sin embargo, conforme a la jurisprudencia de unificación SUJ-023- CE-S2 2020 del 15 de diciembre de 2020, no tiene el carácter salarial que el fallador 4 Samai, índice 4, Expediente digital, archivo 23.
Número Interno: 2930-2023 Demandante: Luz Marina Arboleda de Salazar Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación 8 le está otorgando. 1.5 Trámite de segunda instancia Con auto de 15 de noviembre de 20245, el consejero ponente admitió el recurso de apelación conforme a lo previsto en el numeral 3° del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021 y, al no existir pruebas que decretar en segunda instancia, el proceso ingresó al Despacho para fallo.
La parte demandada no se pronunció sobre la alzada. Por su parte, el Ministerio Público no emitió concepto. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Subsección es competente para conocer y decidir en segunda instancia este proceso, de conformidad con lo establecido en los artículos 125, 150, 243 y 247 del CPACA. De igual forma, cabe destacar qué, de conformidad con el artículo 3286 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.2 Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte accionada, le corresponde a la Sala determinar si la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 reconocida a la demandante, debió ser reconocida como parte integrante de la asignación básica o como un factor adicional a esta, y, 5 Índice 07 Samai. 6 «ARTÍCULO 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» Número Interno: 2930-2023 Demandante: Luz Marina Arboleda de Salazar Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación 9 luego de ello, establecer, si le asiste derecho a recibir la mencionada prima en cuantía del 30% del salario básico, junto con la reliquidación de los demás factores salariales y prestacionales que devengó teniendo en cuenta el 100% de la asignación básica y no el 70%, como aparentemente fue realizado.
Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.3. Marco normativo y jurisprudencial; 2.4. Pruebas recaudadas; y 2.5. Caso concreto. 2.3 Marco normativo y jurisprudencial – Prima Especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992: prerrogativas y generalidades Conforme lo prevé el artículo 150 (numeral 19, letra e) de la Constitución Política, corresponde al Congreso de la República hacer las leyes y, por medio de ellas, dictar las normas generales, y señalar los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para «[f]ijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública».
Los mencionados parámetros fueron compendiados en la Ley 4ª de 1992, cuyo artículo 14 creó la prima especial como un emolumento «[…] no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial», para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero 1° de enero de 1993.
Vale recordar que, en ese momento las condiciones salariales y prestacionales de los servidores de la Fiscalía General de la Nación se encontraba disperso en distintas normas, como los Decretos 2699 de 1991, y 1730 y 1077 de 1992; sin embargo, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 53 de 7 de enero de 1993, que instauró un nuevo régimen para quienes se vincularan a partir de su entrada en vigor o se acogieran voluntariamente a este.
Posteriormente, el artículo 1° de la Ley 332 de 1996 extendió la prima especial de Número Interno: 2930-2023 Demandante: Luz Marina Arboleda de Salazar Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación 10 servicios a «[…] los fiscales de la Fiscalía General de la Nación», mientras que la Ley 476 de 1998 aclaró que la excepción que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, «[…] no se refiere a los Fiscales de la Fiscalía General de la Nación que se acogieron a la escala salarial establecida en el Decreto 53 de 1993, ni a quienes se vincularen con posterioridad a dicho decreto», por lo que estos servidores tienen derecho a recibir la aludida prima, que tiene carácter salarial para efectos de la determinación del salario base de liquidación de la pensión de jubilación. La naturaleza y liquidación de esa asignación han sido materia de estudio por esta Corporación en varias ocasiones.
Así, en sentencia de 3 de marzo de 20057, la Sección Segunda declaró la nulidad del artículo 6 del Decreto 53 de 1993, al estimar que «[…] no le era dable al Gobierno Nacional, invocando como sustento las disposiciones contenidas en [la Ley 4ª de 1992], otorgar, por medio de la norma enjuiciada, el carácter de prima especial de servicios al 30% del salario básico mensual fijado […] para los servidores de la Fiscalía […]».
Posteriormente, la Sala Plena de Conjueces profirió sentencia SUJ-023-CE-S2 de 15 de diciembre de 20208, en la cual estableció los parámetros que consideró adecuados frente al cómputo de la comentada prima especial de servicios y su reconocimiento a los fiscales a quienes se aplica el Decreto 53 de 1993. En esa oportunidad, esa Colegiatura sentó las siguientes reglas: 1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación mensual de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. 2. La prima especial constituye factor salarial sólo para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación. 3.
A partir de la entrada en vigor de la Ley 476 de 1998 los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad, tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 4.
Los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho desde 1998 a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial. 5.
Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación 7 Consejo de Estado, Sección Segunda; sentencia de 3 de marzo de 2005; expediente 11001-03-25-000-1997-17021- 01(17021); consejera ponente: Ana Margarita Olaya Forero. 8 Consejo de Estado;
Sección Segunda, «Sala Plena de Conjueces»; sentencia SUJ-023-CE-S2-2020 de 15 de diciembre de 2020; expediente 73001-23-33-000-2017-00568-01(5472-18); conjuez ponente: Jorge Iván Rincón Córdoba. Número Interno: 2930-2023 Demandante: Luz Marina Arboleda de Salazar Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación 11 administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.
Finalmente, con fallo de 21 de septiembre de 20229, la Sala de Conjueces se pronunció sobre la legalidad del Decreto 53 de 1993 y los decretos anuales expedidos por el Gobierno Nacional modificatorios del régimen salarial y prestacional de la Fiscalía General de la Nación entre 1994 y 2017, en punto a desentrañar la naturaleza y forma de liquidación de la prima creada por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
En esa oportunidad, la Corporación expuso que «[…] el 30% del salario básico mensual de los servidores de la Fiscalía no puede ser considerado como prima especial de servicios», pues «[…] no puede ser imputada como parte del salario, sino sumada, agregada, adicionada a éste», y, al declarar la nulidad de las normas acusadas, precisó que «[…] del hecho de desaparecer del mundo jurídico esos decretos, no se sigue que la prima especial de servicios allí contenida haya también desaparecido.
Esta prima sigue vigente, pero en los términos establecidos de esa sentencia», y reiteró que «[…] la prima de servicios no puede ser inferior al 30% del salario básico mensual y que además ella es una adición a éste». Por lo tanto, de la evolución normativa regular y la línea jurisprudencial que ha construido esta Corporación sobre la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, es posible colegir sus condiciones de autonomía y distinción, no solo frente a la asignación básica prevista para los fiscales en sus diferentes órdenes, sino respecto de los demás factores salariales y prestacionales que integran el respectivo régimen de asignaciones.
No obstante, la Subsección considera ahora necesario efectuar algunas precisiones sobre las reglas adoptadas en sentencia SUJ-023-CE-S2 de 15 de diciembre de 2020, que, con el fin de solucionar las relacionadas con la citada prima especial, resultan pertinentes a la hora de abordar los casos concretos. Reliquidación de factores salariales y prestacionales sobre el 100 % de la asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial.
En el fallo en referencia, la Sala de Conjueces advirtió que «[l] Los empleados públicos de 9 Consejo de Estado; Sección Segunda; sentencia de 21 de septiembre de 2022; expediente 11001032500020180110100; conjuez ponente: Néstor Raúl Correa Henao. Número Interno: 2930-2023 Demandante: Luz Marina Arboleda de Salazar Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación 12 la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho desde 1998 a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial»; no obstante, dicha elaboración dejó de incluir los factores de salario cuya base de liquidación incluye la asignación básica del respectivo empleo (tales como la bonificación por servicios prestados o la prima de servicios) y que, naturalmente, no tienen la naturaleza de prestación social.
Sobre el particular, la teoría clásica de derecho social del trabajo impone diferencias marcadas entre la naturaleza salarial o prestacional de determinada asignación, en la medida que, los primeros, se orientan a remunerar directamente el servicio prestado, mientras que los segundos tienen por objeto cubrir contingencias o riesgos a los que pueda verse expuesto en trabajador, por efecto directo o indirecto de la actividad laboral.
Al respecto, cabe destacar que los fiscales, en sus distintos órdenes y niveles, perciben las siguientes asignaciones: Factores salariales Prestaciones sociales Otros emolumentos que integran el IBC de aportes al SGSS Otros emolumentos que no integran el IBC de aportes al SGSS Bonificación por servicios prestados Prima de servicios Prima de vacaciones Prima de navidad Cesantías Prima especial 30% Bonificación por compensación Otros servicios autorizados por la ley Bonificación por actividad judicial En concreto, en el caso de los fiscales, soslayar el reajuste de los factores de salario en casos como el presente, comportaría una trasgresión de los derechos y principios previstos en el artículo 53 de la Constitución Política, al menos, en los siguientes sentidos: (i) se estaría desconociendo la naturaleza salarial e incidencia de la asignación básica piedra angular, primer y principal instrumento liquidatorio de todos los factores salariales y prestacionales.
(ii) el sistema de remuneraciones previsto para la Fiscalía General de la Nación conforma un universo de pautas y asignaciones que genera relaciones de causalidad y consecuencia liquidatoria entre estas, pues, algunas de ellas, Número Interno: 2930-2023 Demandante: Luz Marina Arboleda de Salazar Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación 13 integren la base de liquidación de otras asignaciones.
Verbigracia: la bonificación por servicios prestados (factor salarial) se calcula en un porcentaje de la totalidad del sueldo básico; esta, a su vez, sumada a la asignación básica, conforma la base de liquidación de la prima de servicios (factor salarial). A su turno, la prima de vacaciones (prestación social), se liquida con base en el salario básico, la bonificación por servicios prestados y la prima de servicios10.
Por lo tanto, dejar de efectuar el ajuste de los factores salariales con sustento en el 30% de asignación básica sustraído, en los eventos en que aquél porcentaje haya sido disminuido al efectuar la liquidación de los factores prestacionales, finalmente, terminaría por afectar la cuantía de las prestaciones que, con la regla adoptada en la mencionada sentencia, se pretenden restablecer. 2.4 Pruebas recaudadas A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento, en atención al material probatorio traído al plenario, por lo que se destaca: a. Resolución No. 00852 del 23 de mayo de 199411, por medio de la cual se hace un nombramiento en provisionalidad a la señora Luz Marina Arboleda de Salazar, en el cargo de Fiscal Local en la Dirección Seccional de Buga, con acta de posesión 164412. b. Solicitud ante la Fiscalía General de la Nación de 9 de febrero de 2017,13 sobre el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios. c. Oficio DS-06-12-SAJ-0151 de 14 de febrero de 2017,14 a través del cual la Fiscalía General de la Nación, niega la solicitud a la accionante. d. Resolución No. 21591 de 31 de mayo de 201715, por medio de la cual la Fiscalía General de la Nación, resolvió el recurso de apelación y confirmó el oficio DS- 06-12-SAJ-0151 de 14 de febrero de 2017. e. Certificación de sueldos devengados, y deducciones, expedida por la 10 Ver Decreto 1045 de 1978. 11 Samai, índice 4, Expediente digital, archivo 7, folios, 38 a 39. 12 Samai, índice 4, Expediente digital, archivo 7, folios, 40. 13 Samai, índice 4, Expediente digital, archivo 11, folios, 47 a 49. 14 Samai, índice 4, Expediente digital, archivo 7, folios, 34 a 35. 15 Samai, índice 4, Expediente digital, archivo 7, folios, 27 a 33.
Número Interno: 2930-2023 Demandante: Luz Marina Arboleda de Salazar Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación 14 demandada16. 16 Samai, índice 4, Expediente digital, archivo 16, folios, 73 a 74. Número Interno: 2930-2023 Demandante: Luz Marina Arboleda de Salazar Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación 15 f. Constancia de salarios devengados y deducidos por la accionante en la Fiscalía17. 17 Samai, índice 4, Expediente digital, archivo 16, folios, 76 a 75.
Número Interno: 2930-2023 Demandante: Luz Marina Arboleda de Salazar Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación 16 g. Extracto de la hoja de vida de la demandante18. 2.5 Caso concreto La Sala procede a resolver el problema jurídico planteado, esto es, a analizar si la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 reconocida a la demandante, debió ser reconocida como parte integrante de la asignación básica o como un factor adicional a esta, y, luego de ello, establecer, si le asiste derecho a recibir la mencionada prima en cuantía del 30% del salario básico, junto con la reliquidación de los demás factores salariales y prestacionales que devengó teniendo en cuenta el 100% de la asignación básica y no el 70%, como aparentemente fue realizado.
Aquí debe precisarse que, conforme se dijo en precedencia, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido enfática en señalar que la prima especial debe ser un factor adicional al 100% del salario básico y/o asignación básica, y no una parte de este, como se venía liquidando por la entidad accionada; así mismo, ha quedado sentado que aquella – prima especial de servicios- solo es factor salarial para el pago de aportes pensionales y, en consecuencia, no sirve de base para la liquidación de 18 Samai, índice 4, Expediente digital, archivo 16, folios, 77 a 81.
Número Interno: 2930-2023 Demandante: Luz Marina Arboleda de Salazar Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación 17 prestaciones sociales; no obstante, tales prestaciones sociales deben ser liquidadas teniendo en cuenta el 100% de la asignación básica, sin sumarle o restarle el 30% de la prima especial de servicios. Son beneficiarios de la citada prima, entre otros, quienes desempeñen cargos de fiscal.
En el caso de la demandante está acreditado que, la señora Luz Marina Arboleda de Salazar ejerció los cargos de Fiscal delegado ante Jueces Municipales entre el 1° de junio de 1994 y el 1° de octubre de 1995, y Fiscal delegado ante Jueces del Circuito, el lapso que corre desde el 2 de octubre de 1995 y el 31 de diciembre de 2018, fecha de su retiro.19 Esto es, cuando ya había entrado en vigencia el Decreto 53 de 1993; por tanto, su régimen salarial y prestacional es el contenido en dicha normatividad y las que la han complementado o modificado.
Asimismo, conforme a las certificaciones y constancias de emolumentos devengados aportadas al expediente20, es claro que la Fiscalía le pagó la prima especial, pero como parte del 100% de la asignación básica, aspecto que se puede verificar con una comparación simple entre lo sufragado por la demandante por concepto de asignación básica y prima especial, y las asignaciones básicas previstas en los decretos salariales expedidos anualmente por el Gobierno Nacional.
Entonces, al caso de la actora le resultan aplicables las reglas jurisprudenciales establecidas por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda, mediante sentencia SUJ-023-CE-S2 del 15 de diciembre de 2020; concluyéndose que, en los periodos de tiempo en que ha prestado sus servicios como fiscal, ya como delegada ante los jueces municipales o ante los jueces del circuito; le asiste el derecho al reconocimiento y pago de la nivelación salarial pretendida, esto es, a que se le pague un valor adicional a su salario básico mensual equivalente al 30% por prima especial de servicios establecida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, aclarándose que en ningún caso se podrá superar el valor máximo fijado por el Gobierno Nacional.
Ahora, en cuanto a la reliquidación de prestaciones sociales es preciso reiterar que, la prima especial no es factor salarial, en consecuencia, no puede servir de base para liquidar aquellas. No obstante, tales prestaciones deben ser pagadas sobre el 100% de la asignación básica, se insiste, sin incluir el 30% de la prima especial de servicios 19 Samai, índice 4, Expediente digital, archivo 16, folios, 77 a 81. 20 Samai, índice 4, Expediente digital, archivo 16, folios, 73 a 76.
Número Interno: 2930-2023 Demandante: Luz Marina Arboleda de Salazar Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación 18 cuyo pago aquí se ordena. En el tema de las prestaciones sociales, la parte actora alegó que las mismas le han sido canceladas sobre una base salarial del 70% de su asignación básica; por su parte, la Fiscalía General de la Nación alegó que desde el año 2003 las ha pagado sobre la base salarial del 100% de su asignación básica, sin descontar el 30% aducido.
Ninguno de los dos sujetos procesales aportó al proceso pruebas que respalden sus aseveraciones, a pesar que, conforme lo dispuesto en el artículo 167 del CGP, aplicable al presente asunto en virtud de lo dispuesto en el artículo 306 del CPACA, incumbe a las partes probar los hechos en que funda sus pretensiones. Así las cosas, se observa que no hay lugar a ordenar la reliquidación de las prestaciones sociales, como lo peticiona la parte actora, puesto que no se aportaron las pruebas que demuestren el desequilibrio prestacional aducido en la demanda.
En estos términos se modificará el numeral cuarto de la sentencia recurrida. Aunado a lo anterior, debe indicarse que si bien sobre el derecho al reajuste salarial y prestacional que aquí se ordena opera la prescripción en los términos que dispuso el Tribunal, esto es, los causados con anterioridad al 9 de febrero de 2014; no es menos cierto que sobre los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones no opera la citada figura jurídica; ante ello, se ordenará a la entidad que proceda a realizar el pago de dichos aportes pensionales desde el 1° de enero de 2003, en que se dejó de pagar aquella prima especial en virtud de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional y que fijaron los salarios para los servidores de la Fiscalía General de la Nación, sobre ese incremento del 30% que correspondía a la prima en mención, en el evento de no haberse efectuado aquel pago de aportes pensionales, teniendo en cuenta solo los periodos de tiempo en que la actora fungió como fiscal y, en consecuencia, tenía el derecho a percibir la citada prima como parte de su salario.
En ese sentido se modificará entonces el numeral cuarto de la sentencia recurrida. Sumado a lo anterior, debe precisarse que, comoquiera que la prima especial es base para la liquidación de aportes pensionales, sobre el reajuste salarial aquí ordenado debe la entidad hacer los descuentos respectivos del porcentaje que por tal concepto debe asumir el trabajador y proceder a realizar los aportes al sistema de seguridad social en pensión respectivos, tanto el aporte del empleado como el correspondiente al empleador.
Número Interno: 2930-2023 Demandante: Luz Marina Arboleda de Salazar Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación 19 En virtud de ello, también se adicionará la sentencia del Tribunal ordenando el pago de los aportes pensionales, en la forma indicada anteriormente. Ahora, en cuanto al reproche hecho por la entidad demandada al fallo proferido por el Tribunal, según el cual desde el año 2003 no realizó el pago de la prima especial de servicios reclamada por cuanto las normas que regulan la materia no la contemplaron, debe precisarse que si bien tal aseveración es cierta, justamente el hecho de no haberse ordenado su pago es lo que motiva a que, vía judicial, se ordene su reconocimiento, conforme lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, modificado por la Ley 332 de 1996 y aclarado por la Ley 476 de 1998, la cual debe entenderse como un incremento del salario básico y/o asignación básica de los funcionarios beneficiarios, entre ellos, los fiscales.
Se insiste en que, tal como se dijo en la sentencia de unificación, la citada prima fue reglamentada y pagada hasta el año 2002 a favor de, entre otros, los funcionarios de la fiscalía que se acogieron al régimen establecido en el Decreto 53 de 1993, posterior a ello fue suprimida sin justificación válida; por lo que debe darse aplicación al principio de progresividad y no regresividad de los derechos sociales, y ordenarse nuevamente su pago, recordando que en virtud de tales principios, una vez reconocido un derecho laboral no es posible que sea aquél suprimido, reducido o desconocido; en ese orden de ideas, el argumento expuesto por la parte pasiva no tiene ánimo de prosperidad.
Así las cosas, la Sala confirmará la sentencia apelada que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y declaró la prescripción de los derechos causados antes del 9 de febrero de 2014, tal como será dispuesto en la parte resolutiva de esta providencia. 2.6 Sobre la condena en costas No habrá lugar a la condena en costas, ya que no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 del CPACA, en concordancia con el artículo 365 del Código General del Proceso, pues esta Sala ha sostenido que dichas normas otorgan al juez la facultad de valorar la procedencia de las costas, lo cual implica examinar la actuación procesal de la parte vencida, verificar con certeza su causación y constatar que la conducta desplegada revele temeridad o mala fe.
No es suficiente el simple Número Interno: 2930-2023 Demandante: Luz Marina Arboleda de Salazar Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación 20 resultado adverso del proceso21. En esos términos, en el caso concreto, tras revisar la actuación de las partes a lo largo del proceso, no se evidencia temeridad ni mala fe.
Por lo tanto, no se impondrá condena en costas. III. DECISIÓN En atención a lo anterior, la Sala confirmará la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR parcialmente la sentencia del 28 de febrero de 2023, por medio de la cual, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: MODIFICAR el numeral cuarto de la sentencia del 28 de febrero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, el cual quedará así: «CUARTO. CONDENAR a la Fiscalía General de la Nación a reconocer y pagar a favor de la señora Luz Marina Arboleda de Salazar, a título de restablecimiento del derecho, la prima especial de servicios de qué trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1993 equivalente al 30% de su asignación básica, desde el 9 de febrero de 2014, en adelante, y hasta cuando funja como fiscal delegado ante los juzgados municipales o del circuito o sea titular de tales derechos, solo en los periodos de tiempo en los cuales ejerció el citado cargo; sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional.
De la suma que resulte a favor de la demandante, deberán hacerse los descuentos respectivos por 21 Radicado 15001-23-33-000-2013-00072, de 27 de enero de 2017 MP. Carmelo Perdomo Cuéter; Radicado: 13000-33-33-000- 2014-00390 (1327-16), de 8 de septiembre de 2017, M.P. Sandra Lissett Ibarra Vélez. Número Interno: 2930-2023 Demandante: Luz Marina Arboleda de Salazar Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación 21 aportes al sistema de seguridad social en pensión que en su calidad de empleada le correspondían.
Adicionalmente a lo anterior, se negará la reliquidación de las prestaciones sociales de la demandante, comoquiera que la prima especial de servicios cuyo pago aquí se ordena, no es factor salarial base para la liquidación de estas, conforme a lo expuesto en la parte motiva. Igualmente, a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR a la Fiscalía General de la Nación a reliquidar y pagar las cotizaciones o aportes hechos al sistema general de seguridad social en pensiones en favor de la señora Luz Marina Arboleda de Salazar, desde el 1° de enero de 2003 y en adelante, solo en los periodos de tiempo en que aquella ejerció como fiscal delegada ante los juzgados municipales o del circuito, teniendo como ingreso base de liquidación el 100% de su asignación básica mensual más el 30% de la misma correspondiente a la prima especial de servicios.
TERCERO: CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia del 28 de febrero de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda incoada por la señora Luz Marina Arboleda de Salazar contra la Fiscalía General de la Nación.
CUARTO: Sin condena en costas en esta instancia.
QUINTO: Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Aclara voto Cfr. Rad. AV. 05001-23-33-000-2020-00472-01 (1251-2024) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Ausente en comisión Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.